Corte giust. UE, Sentenza del 27 maggio 1982, causa 113/81

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in base all'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere nel modo seguente:

La Otto Reichelt GmbH, attrice nella causa principale, gestisce una catena di negozi per la vendita al dettaglio di generi alimentari. Essa importa caffè. non torrefatto, che deposita nel magazzino doganale aperto («Offenes Zollager») di cui è titolare, e che estrae quando necessario per metterlo in libera pratica. Ogni mese essa presenta all'amministrazione doganale la dichiarazione relativa alla quantità di caffè estratto dal deposito, calcola i relativi dazi all'importazione, e li versa all'Hauptzollamt, convenuto nella causa principale, salvo accertamento rettificativo da parte di tale ufficio. Durante il periodo 1o gennaio 1977 - 31 dicembre 1978, l'attrice calcolava il dazio per il caffè, allora soggetto ad un dazio doganale del 5 %, all'aliquota del 7 % e versava l'importo corrispondente al convenuto. In un primo tempo, il convenuto non si rendeva conto dell'errore, che non veniva scoperto nemmeno in occasione di un'ispezione iniziata il 31 maggio 1977 e relativa al periodo gennaio 1976 - 30 giugno 1977. Solo nel gennaio 1979 l'attrice veniva informata dal convenuto che, grazie ad una sospensione dei dazi doganali relativi al caffè non torrefatto, il dazio da corrispondere era solo del 5 %. In seguito alla domanda di restituzione inoltrata di conseguenza dall'attrice il 9 febbraio 1979, relativa all'importo totale di DM 255027,63, il convenuto restituiva parzialmente nella misura di DM 103240,54, la somma riscossa in eccesso. Poiché il provvedimento di liquidazione era divenuto definitivo in conformità ai §§ 164, n. 2, 169, n. 1, e 170 dell' «Abgabenordnung» (testo unico della legge tributaria), il convenuto, con decisione 7 marzo 1979, si rifiutava di effettuare il rimborso del saldo. Si trattava di dodici importi dichiarati e versati nel periodo febbraio 1977-gennaio 1978, per un totale di DM 151792,30. Il 28 marzo 1979 l'attrice, in conformità al § 227 dell'«Abgabenordnung» presentava un'istanza volta alla restituzione, per motivi di equità, degli importi non rimborsati. Con decisione 6 aprile 1979, il convenuto respingeva tale istanza, richiamandosi alla sentenza della Corte di giustizia 28 giugno 1977 nella causa 118/76, da cui risulta che un ufficio doganale nazionale non può applicare ad una domanda di restituzione, per motivi di equità, di contributi dovuti in forza del diritto comunitario, le norme del proprio diritto nazionale se detta applicazione incide sull'efficacia delle disposizioni comunitarie relative all'imponibile, alle condizioni d'imposizione o all'importo del contributo di cui trattasi (Race, pag. 1177). In seguito alla domanda di restituzione inoltrata di conseguenza dall'attrice il 9 febbraio 1979, relativa all'importo totale di DM 255027,63, il convenuto restituiva parzialmente nella misura di DM 103240,54, la somma riscossa in eccesso. Poiché il provvedimento di liquidazione era divenuto definitivo in conformità ai §§ 164, n. 2, 169, n. 1, e 170 dell' «Abgabenordnung» (testo unico della legge tributaria), il convenuto, con decisione 7 marzo 1979, si rifiutava di effettuare il rimborso del saldo. Si trattava di dodici importi dichiarati e versati nel periodo febbraio 1977-gennaio 1978, per un totale di DM 151792,30. Il 28 marzo 1979 l'attrice, in conformità al § 227 dell'«Abgabenordnung» presentava un'istanza volta alla restituzione, per motivi di equità, degli importi non rimborsati. Con decisione 6 aprile 1979, il convenuto respingeva tale istanza, richiamandosi alla sentenza della Corte di giustizia 28 giugno 1977 nella causa 118/76, da cui risulta che un ufficio doganale nazionale non può applicare ad una domanda di restituzione, per motivi di equità, di contributi dovuti in forza del diritto comunitario, le norme del proprio diritto nazionale se detta applicazione incide sull'efficacia delle disposizioni comunitarie relative all'imponibile, alle condizioni d'imposizione o all'importo del contributo di cui trattasi (Race, pag. 1177).

L'attrice nella causa principale proponeva quindi, dinanzi al Finanzgericht. di Berlino, un ricorso volto ad obbligare il convenuto ad adottare una nuova decisione circa la domanda di rimborso. Al riguardo, essa deduceva che sussistevano i presupposti per il rimborso, per motivi di equità, degli importi corrisposti in eccesso. La sentenza della Corte di giustizia in causa 118/76, citata dal convenuto, non era pertinente alla fattispecie, in quanto la restituzione di un versamento in eccesso, non contemplata dal diritto comunitario, di dazi doganali non può incidere sull'efficacia delle norme comunitarie in vigore. L'errore da essa commesso sulle dichiarazioni doganali, di cui il convenuto si era accorto dopo ventitrè mesi, era scusabile data la pletora delle norme doganali. Non era poi stato possibile ripercuotere sui consumatori i maggiori dazi doganali, poiché i prezzi di vendita sul mercato del caffè sono determinati solo dalla situazione concorrenziale. L'Hauptzollamt, convenuto, argomentava che non è oggettivamente iniquo il fatto che continuino a sussistere debiti d'imposta liquidati con provvedimento divenuto definitivo. Esso ammetteva che né gli uffici doganali incaricati di verificare i conteggi né gli ispettori si erano accorti dell'errore di aliquota. Bisognava tuttavia tener conto del fatto che era stata la stessa attrice ad applicare, nelle sue dichiarazioni doganali, l'aliquota errata e che essa aveva ripercosso il più elevato importo dei dazi sui consumatori senza subire alcun danno economico. Con ordinanza 2 aprile 1981, il Finanzgericht ha sottoposto alla Corte, in conformità all'art. 177, 2o comma, del Trattato, la seguente questione: «Se il diritto comunitario, ed in particolare l'art. 27 del regolamento (CEE) del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, (GU L 175; pag. 1), vietino, in casi anteriori, dal punto di vista contabile, al 1o luglio 1980, il rimborso di dazi doganali in eccesso, i quali siano stati, peraltro, riscossi con provvedimento ormai definitivo in base al diritto tributario nazionale — nella fattispecie il § 227 del testo unico tedesco in materia tributaria». Nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, il Finanzgericht rileva che per quanto riguarda l'importo controverso, relativo al pagamento di dazi doganali in eccesso, non possono trovare incondizionata applicazione i principi affermati nella giurisprudenza della Corte. Nel frattempo, la questione del rimborso dell'abbuono di dazi doganali è stata disciplinata, a livello comunitario, dal regolamento del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, il quale però è entrato in vigore solo il 1o luglio 1980, in conformità all'art. 27. Il Finanzgericht ritiene che la questione determinante ai fini della decisione della causa è se per i casi anteriori, dal punto di vista contabile, al 1o luglio 1980 sia escluso uno sgravio basato sul diritto nazionale, e considera che per tale questione si renda necessaria una pronunzia pregiudiziale ai sensi dell'art. 177, 2o comma, del trattato CEE. Esso precisa che, in base al § 227 dell'«Abgabenordnung», l'abbuono di dazi doganali per ragioni obiettive può essere preso in considerazione, nel caso in cui il convenuto abbia contribuito in misura rilevante alla perdita dei diritti dell'attrice e quest'ultima abbia commesso solo un errore scusabile.

L'ordinanza di rinvio 2 aprile 1981 del Finanzgericht, è stata registrata nella cancelleria della Corte I'11 maggio 1981. In conformità all'art. 20 del protocollo sullo statuto (CEE) della Corte di giustizia, la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico Peter Karpenstein, ha presentato osservazioni scritte. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di. passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Con ordinanza 26 ottobre 1981, la Corte, a norma dell'art. 95, §§ 1 e 2, del suo regolamento di procedura, ha deciso di attribuire la causa alla Prima Sezione.

La Commissione delle Comunità europee fa notare che la questione pregiudiziale solleva due problemi distinti, e cioè:

a) se il regolamento n. 1430/79 ed il relativo regolamento di attuazione della Commissione n. 1575/80 (GU 1980, L 161, pag. 13), che istituiscono un regime di equità a livello comunitario dal 1o luglio 1980, riguardino anche i casi in cui l'imposta oggetto di un procedimento di rimborso in corso sia stata contabilizzata prima della loro entrata in vigore; e b) se l'efficacia uniforme del diritto comunitario sia compromessa dall'applicazione di una norma nazionale di equità, quando si tratta solo di rimborsare un importo obiettivamente non dovuto in base al diritto comunitario.

La Commissione sostiene che, nonostante che il procedimento relativo all'abbuono dei dazi doganali per motivi di equità sia ancora in corso dopo il 1o luglio 1980, non si possono applicare nella fattispecie né le norme sostanziali dell'art. 13 del regolamento n. 1430/79 né le norme procedurali del regolamento della Commissione n. 1575/80, dato che i dazi di cui trattasi nella causa principale sono stati contabilizzati nel 1977 e 1978.

Al riguardo, la Commissione precisa innanzitutto che i regolamenti suddetti non contengono alcuna norma che consente di attribuire loro efficacia retroattiva, nemmeno nel senso che essi possono riguardare fatti che si sono svolti prima della loro entrata in vigore. Essa ammette che il regolamento n. 1575/80, che disciplina le modalità dello sgravio per motivi di equità di cui all'art. 13 del regolamento n. 1430/79, contiene soprattutto norme procedurali. Tuttavia il principio in base al quale, salvo specifiche eccezioni le nuove norme procedurali si applicano anche al procedimento in corso fin dalla loro entrata in vigore, non può essere invocato a proposito dei regolamenti di cui trattasi.

In effetti, le norme procedurali del regolamento n. 1575/80 non possono essere separate dalle norme sostanziali del regolamento n. 1430/79. I due regolamenti costituiscono un insieme nuovo e completo destinato a sostituire ad un momento determinato le norme nazionali in materia, le quali fino a quel momento presentavano notevoli discordanze. Stando così le cose, la presunzione che le nuove norme procedurali sono migliori delle precedenti, non può applicarsi all'insieme della nuova disciplina, in cui le norme procedurali sono indissolubilmente legate alle norme sostanziali.

Inoltre, l'applicazione dei nuovi regolamenti a tributi liquidati prima del 1o luglio 1980 darebbe luogo ad un'incertezza giuridica notevole, la quale si ripercuoterebbe negativamente non solo sulle normative nazionali le cui condizioni di rimborso in vigore fino al 1o luglio 1980 erano più rigorose di quelle contemplate dal regolamento n. 1430/79, ma anche sulle legislazioni più liberali di taluni Stati membri.

La Commissione sottolinea infine il parallelismo tra il regolamento citato ed il regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697, relativo al recupero «a posteriori» dei dazi all'importazione o dei dazi all'esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l'obbligo di effettuarne il pagamento (GU L 197, pag. 1). Essa ricorda che a proposito di questo regolamento ha proposto, nelle sue osservazioni presentate nelle cause riunite 212-217/80, una tesi simile a quella che sostiene nella fattispecie. Come nel caso del regolamento n. 1697/79, il Comitato per le franchigie doganali si è pronunciato all'unanimità nel senso che il regolamento n. 1430/79 non può essere applicato alle imposte contabilizzate anteriormente al 1o luglio 1980.

Per quanto riguarda le condizioni di applicazione di norme nazionali di equità, la Commissione si riferisce innanzitutto alla recente giurisprudenza della Corte, secondo cui l'applicazione di norme nazionali è consentita in caso di mancanza di adeguate norme di diritto comunitario, a condizione che, nel caso di pretese basate sul diritto comunitario, le norme nazionali non siano concepite in modo più sfavorevole che nel caso di pretese simili basate sulla violazione di disposizioni nazionali (cfr. tra diverse altre, per esempio, la causa 130/79, Express Diary Foods, Racc. 1980, pag. 1887).

Tuttavia, l'applicazione del diritto nazionale non può avere la conseguenza di modificare la portata di una norma di diritto comunitario (cfr. le cause 40/69, Bollmann, Racc. 1970, pag. 69 e 74/69, Krohn, Racc. 1970, pag. 451). Nelle cause 18/72 (Granaria, Racc. 1972, pag. 1163) e 118/76 (Balkan, Racc. 1977, pag. 1177), la Corte si è pronunziata in tal senso proprio in relazione a norme nazionali di equità, che, in quelle due cause, erano state tuttavia invocate a proposito di tributi fissati applicando correttamente il diritto comunitario. L'esenzione da tali tributi in base ad una norma nazionale di equità avrebbe pertanto costituito un arbitrario sconfinamento tale da menomare direttamente la portata del diritto comunitario.

Nella fattispecie, per contro, la domanda di sgravio per motivi di equità riguarda solo somme pagate obiettivamente in eccesso, che non sarebbero state versate se il diritto comunitario fosse stato correttamente applicato. L'autonomia e la preminenza del diritto comunitario non sono quindi affatto in discussione.

La Commissione sostiene, di conseguenza, che il diritto comunitario non osta all'applicazione di una norma nazionale che contempla lo sgravio di imposte per motivi di equità allorché si tratta di dazi doganali fissati ad un'aliquota obiettivamente eccessiva e riscossi anteriormente al 1o luglio 1980.

Essa ricorda tuttavia che le condizioni dell'abbuono di tali dazi per motivi di equità in base al diritto nazionale non possono essere più favorevoli di quelle che si applicano ad analoghe domande di rimborso relative ad imposte contemplate dal diritto nazionale.

Al riguardo, essa rileva che gli importi chiesti dall'attrice nella causa principale, che sono stati liquidati in modo ineccepibile sul piano formale, fanno parte delle risorse proprie della Comunità in forza del regolamento del Consiglio 2 gennaio 1971, n. 2, recante applicazione della decisione del 21 aprile 1970, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie della Comunità (GU L 3, pag. 1), sostituito con effetto dal 1o gennaio 1978 dal regolamento del Consiglio 19 dicembre 1977, n. 2891 (GU L 336, pag. 1). Ciò non impedisce che, in base agli artt. 1 e 2 di ciascuno dei regolamenti citati, l'ente competente dello Stato membro interessato possa procedere alla rettifica di una «constatazione di risorse proprie», in conformità alle vigenti disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali. Nella fattispecie tale rettifica può essere effettuata mediante applicazione di una norma nazionale di equità.

La Commissione deduce da quanto precede che, anche se il diritto comunitario non osta all'abbuono, in base a una norma nazionale di equità, di dazi doganali obiettivamente in eccesso e liquidati anteriormente al 1o luglio 1980, le condizioni di tale sgravio devono essere altrettanto rigorose che in analoghi casi nell'ambito del diritto nazionale. Al riguardo, essa ricorda il divieto posto alle autorità nazionali di sottoporre, a scapito dei cittadini, diritti soggettivi basati sul diritto comunitario a norme nazionali più restrittive di quelle alle quali esse assoggettano analoghi diritti basati sul diritto nazionale.

Sotto questo profilo, bisogna eventualmente accertare se l'attrice abbia potuto ripercuotere sui suoi clienti i dazi doganali versati in eccesso: se così fosse, essa non avrebbe subito alcun danno.

All'udienza del 4 febbraio 1982, la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Peter Karpenstein, ha svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'11 marzo 1982.

Con ordinanza 2 aprile 1981, pervenuta alla Corte l'11 maggio seguente, il Finanzgericht di Berlino ha proposto, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sull'interpretazione del diritto comunitario, in particolare dell'art. 27 del regolamento del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, relativo al rimborso o alla remissione dei diritti all'importazione o all'esportazione (GU L 175, pag. 1).

La questione è stata sollevata nell'ambito dell'azione esperita da una ditta specializzata nel commercio al dettaglio di generi alimentari contro il rifiuto da parte delle autorità doganali tedesche di accordarle uno sgravio, per motivi di equità, di dazi doganali pagati in eccesso.

Dall'ordinanza di rinvio si desume che, nel 1977 e nel 1978, la ditta di cui trattasi pagava il dazio doganale per l'importazione di caffè non torrefatto al tasso del 7 %, mentre l'aliquota vigente a quell'epoca era solo del 5 % a causa della sospensione dei dazi doganali. L'amministrazione doganale competente le rimborsava una parte dell'importo percepito in eccesso, ma rifiutava il rimborso della parte restante, dato che il termine stabilito per la restituzione dei dazi doganali era scaduto a norma delle leggi tedesche. La ditta chiedeva allora, in forza dell'art. 227 del testo unico della legge tributaria tedesca (Abgabenordnung), nella versione in vigore a partire dal 1o gennaio 1977, la remissione, per motivi di equità, degli importi non rimborsati.

L'amministrazione delle dogane le rifiutava il beneficio del regime tedesco di equità ritenendo che il diritto comunitario vi ostasse. Essa si basava, al riguardo, sulla sentenza della Corte 28 giugno 1977 (causa 118/76, Balkan Import-Export, Race. pag. 1177). Nell'impugnare tale provvedimento, la ditta ha sostenuto che la sentenza citata non si opponeva alla remissione di dazi doganali percepiti in eccesso.

Il Finanzgericht ha accertato che il rimborso e la remissione in caso di inesistenza di un debito doganale o in caso di sopravvalutazione dei dazi doganali legittimamente dovuti hanno costituito oggetto del regolamento n. 1430/79; a norma del suo art. 27, tale regolamento è entrato in vigore il 1o luglio 1980.

Stando così le cose, il Finanzgericht ha sollevato la seguente questione pregiudiziale: «Se il diritto comunitario, e in particolare l'art. 27 del regolamento (CEE) del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, vietino, in casi anteriori, dal punto di vista contabile, al 1o luglio 1980, il rimborso di dazi doganali in eccesso, i quali siano stati, peraltro, riscossi con provvedimento ormai definitivo in base al diritto tributario nazionale — nella fattispecie il § 227 del testo unico tedesco in materia tributaria».

Dalla sopra menzionata sentenza del 28 giugno 1977 emerge che, in mancanza di normativa comunitaria in proposito, un'amministrazione doganale nazionale può applicare ad una domanda di remissione, per motivi di equità, di contributi dovuti in forza del diritto comunitario le norme del proprio diritto nazionale, purché tale applicazione non menomi l'efficacia delle disposizioni comunitarie relative all'imponibile, alle condizioni di imposizione o all'importo del contributo di cui trattasi.

La domanda di remissione per motivi di equità considerata dal giudice nazionale riguarda importi per i quali è assodato che non avrebbero dovuto essere pagati se il diritto comunitario fosse stato applicato correttamente.

Stando così le cose, le norme di diritto comunitario relative all'imponibile, alle condizioni di imposizione o all'importo dei dazi doganali non sono affatto intaccate dall'applicazione di una norma di diritto nazionale riguardante la remissione dei dazi doganali per motivi di equità, purché, tuttavia, le condizioni di detta remissione siano le stesse che valgono per le domande di remissione riguardanti dei tributi contemplati dal diritto nazionale.

Essendo tale la situazione in mancanza di norme di diritto comunitario in proposito, è opportuno accertare se il regolamento n. 1430/79 il quale, a norma del suo art. 1, determina le ipotesi in cui le competenti autorità concedono il rimborso o la remissione dei dazi all'importazione o all'esportazione, si applichi nel caso considerato dal giudice nazionale.

Il provvedimento che costituisce oggetto della causa principale, e con il quale l'amministrazione doganale ha rifiutato l'applicazione dell'art. 227 del testo unico sulla legge tributaria, è stato adottato il 6 aprile 1979. Il regolamento n. 1430/79, a norma del suo art. 27, è entrato in vigore il 1o luglio 1980; esso non contiene alcuna disposizione transitoria.

La questione posta dal giudice nazionale si riduce, pertanto al se il regolamento n. 1430/79 abbia effetto retroattivo nel senso che le sue norme si applicano ad un provvedimento di una amministrazione doganale nazionale sulla remissione di dazi doganali adottato anteriormente al 1o luglio 1980.

Il regolamento n. 1430/79 ha lo scopo di sostituire le normative nazionali in materia con una normativa comunitaria. Esso contiene un complesso di norme che formano un tutto inscindibile e le cui singole disposizioni non possono essere considerate isolatamente, in ordine alla loro efficacia nel tempo.

Né il testo del regolamento, né i suoi scopi, quali si desumono dalla motivazione e dalla struttura complessiva, forniscono indizi che consentano di concludere che il regolamento non dispone solo per il futuro.

In conformità ai principi interpretativi generalmente ammessi, bisogna quindi ritenere che le norme del regolamento n. 1430/79 non si applicano retroattivamente ai provvedimenti adottati dalle competenti autorità anteriormente alla data di entrata in vigore del regolamento.

La questione va pertanto risolta nel senso che: in mancanza di normativa comunitaria in proposito, un'amministrazione doganale nazionale può applicare le norme del suo diritto nazionale ad una domanda di remissione, per motivi di equità, di dazi doganali percepiti in eccesso. Le condizioni di detta remissione devono essere le stesse che valgono per le domande di remissione riguardanti dei tributi contemplati dal diritto nazionale. Le disposizioni del regolamento n. 1430/79 non si applicano al provvedimento di un'amministrazione doganale nazionale sulla remissione di dazi doganali adottato anteriormente alla data di entrata in vigore del regolamento stesso.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee che ha presentato osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.