Corte giust. UE, Sentenza del 15 luglio 1960, causa 20/59

I fatti da cui trae origine la causa possono così riassumersi :

Il 21 febbraio 1956 la Commissione di esperti dei trasporti istituita ai sensi del § 10 della Convenzione relativa alle disposizioni transitorie, presentò la sua relazione nella quale, fra altro, si esprimeva sulla questione della pubblicità dei prezzi e delle condizioni dei trasporti su strada.

Il 12 giugno 1956, presenti gli On.li René Mayer, Etzel e Giacchero, rispettivamente Presidente, Vicepresidente e Membro dell'Alta Autorità, e gli onn. Cortese, Ministro italiano dell'industria e del commercio, ed Angelini, Ministro italiano dei trasporti, fu tenuta a Roma una riunione per uno scambio di vedute sulla pubblicità in Italia dei prezzi e delle condizioni dei trasporti su strada per i prodotti che interessano il mercato comune del carbone e dell'acciaio.

Il 12 luglio 1956, l'Alta Autorità trasmetteva ai governi degli Stati membri la relazione della Commissione degli esperti dei trasporti. In base a tale relazione furono avviati in seno al Consiglio speciale dei Ministri dei negoziati in vista di concordare i provvedimenti da adottare in comune per dare applicazione alle prescrizioni del Trattato in materia di trasporti stradali effettuati per conto di terzi nell'interno della Comunità. Tali negoziati non approdarono ad alcun accordo.

A seguito di ciò, l'Alta Autorità, con lettera del 12 agosto 1958, invitò i governi dei sei Stati membri ad adottare i provvedimenti necessari per adempiere all'obbligo della pubblicità dei listini e dei prezzi di trasporto, quale è contemplato nell'art. 70, 3o comma, del Trattato, ossia in condizioni che rispondano alle esigenze del mercato comune. In tale lettera l'Alta Autorità si esprimeva come segue :

«3. L'Alta Autorità lascia al Governo italiano la scelta dei mezzi necessari per raggiungere gli obiettivi summenzionati. Al riguardo si offrono tre possibilità : a) l'autorità competente pubblica una tariffa di trasporto e ne impone l'osservanza alle imprese di trasporto, b) l'autorità competente prescrive ai vettori di pubblicare in forma idonea o di comunicare all'Alta Autorità le tariffe di trasporto da essi fissate e che applicano nell'esercizio della loro impresa, c) in difetto di tali tariffe o qualora queste comportino prezzi minimi o massimi, i prezzi e le condizioni di trasporto sono comunicati all'Alta Autorità subito dopo la conclusione di ogni contratto di trasporto. In questo caso, devono essere adottate le misure necessarie affinchè subito dopo la conclusione di ogni contratto di trasporto, all'Alta Autorità sia trasmesso : sia un esemplare e una copia certificata conforme della lettera di vettura e del contratto di trasporto, sia un documento firmato dallo speditore e dal vettore, contenente le indicazioni essenziali concernenti i prezzi e le condizioni di trasporto. Questi documenti devono quanto meno contenere lo indicazioni seguenti : il luogo e la data di elaborazione del documento, il nome e l'indirizzo dello speditore, il nome e l'indirizzo del vettore, il luogo della presa in carico ed il luogo di consegna del prodotto, il nome e l'indirizzo del destinatario, la designazione del prodotto, il peso lordo del prodotto o la sua quantità diversamente espressa, il prezzo del trasporto e le altre spese, la percorrenza del trasporto espressa in chilometri, all'occorrenza: 1 punti di passaggio di frontiere.»

…

«5. Qualora il Governo italiano si limiti a prescrivere unicamente la comunicazione immediata dei contratti di trasporto già conclusi (punto 3 precedente), l'Alta Autorità seguirebbe attentamente l'applicazione di questo metodo al fine di determinare se lo stesso consenta di attuare in modo soddisfacente gli obiettivi del Trattato già citati. Qualora dopo un periodo di esperienza, non superiore a quattro mesi, il risultato non fosse positivo, l'Alta Autorità dovrebbe esaminare se e quali altre misure si rendano necessarie.»

A chiusura della lettera l'Alta Autorità chiedeva al Governo italiano :

«— di notificarle, entro il 1o dicembre 1958, le misure che saranno state adottate a tale data nel settore dei trasporti su strada per conto terzi al fine di soddisfare, tenuto conto delle indicazioni che precedono, alle prescrizioni del Trattato ed in particolare ai suoi artt. 2, 3, 4, 5, 60 e 70, — ovvero di trasmetterle, per la stessa data, le osservazioni che esso intenda formulare a titolo dell'art. 88, comma 1, seconda frase del Trattato.»

Con nota del 29 novembre 1958 (N. 1502) il Governo italiano chiese la proroga al 10 gennaio 1959 del termine impartitogli per presentare le sue osservazioni sul contenuto della lettera del 12 agosto 1958; con nota dell'8 gennaio 1959 (N. 000038) il Governo italiano dichiarava di ritenere che la disciplina vigente pel settore dei trasporti su strada nel territorio nazionale già adempiva agli obblighi sanciti dal Trattato ed aggiungeva che per rispondere a quello spirito di collaborazione che l'applicazione dell'art. 70 del Trattato richiede era disposto a venire incontro a quanto prospettato dall'Alta Autorità incaricando le singole Camere di commercio italiane di rilevare le mercuriali dei prezzi di trasporto su strada praticati sulle principali linee di traffico e riguardanti i percorsi superiori ai 200 km. nonchè i carichi eccedenti 50 quintali; le mercuriali avrebbero potuto essere comunicate all'Alta Autorità, per tramite dell'Ambasciata d'Italia a Lussemburgo, ogni mese.

Il Governo italiano intese inquadrare i provvedimenti da esso proposti nell'ambito della soluzione che l'Alta Autorità aveva indicato sub c) nella sua lettera del 12 agosto 1958.

A seguito di tale risposta il 18 febbraio 1959 l'Alta Autorità adottò la decisione 18-59 «relativa alla pubblicazione o alla comunicazione all'Alta Autorità dei listini dei prezzi e delle disposizioni tariffarie di qualsiasi natura applicati ai trasporti su strada di carbone e di acciaio effettuati per conto di terzi nell'ambito della Comunità».

Tale decisione si basava sulle seguenti premesse :

«Considerando che questo obbligo deve essere adempiuto in modo da assicurare il funzionamento del mercato comune, quale è previsto dalle altre disposizioni del Trattato e in particolare degli artt. 4, 5, 60 e 70; considerando che il funzionamento del mercato comune esige in particolare : a) che sia assicurato il controllo del carattere eventualmente discriminatorio dei listini, dei prezzi o delle disposizioni tariffarie applicato ai trasporti all'interno del mercato comune; b) che ai produttori sia data la possibilità di fissare i prezzi di listino in piena conoscenza dei prezzi franco dei propri prodotti anche nel caso in cui il contratto di trasporto è concluso con il destinatario; c) che ai produttori sia data la possibilità di fissare i prezzi di listino con piena conoscenza dei prezzi franco dei prodotti degli altri produttori concorrenti ; d) che ai produttori sia data la possibilità di allinearsi sui prezzi franco di altri produttori; considerando che queste condizioni possono essere soddisfatte soltanto so i produttori e gli utilizzatori del mercato comune possono conoscere i listini, i prezzi e le disposizioni tariffarie di qualsiasi natura applicati ai trasporti su strada di carbone e di acciaio effettuati per conto di terzi nell'ambito della Comunità, sia che questi listini, prezzi e disposizioni tariffarie siano stati fissati od omologati dallo Stato o stabiliti con l'intervento di quest'ultimo, oppure liberamente stabiliti dalle imprese di trasporto senza alcun intervento da parte dello Stato.»

Alle predette considerazioni l'Alta Autorità faceva seguire un'ampia cronistoria dei fatti antecedenti alla decisione.

La decisione 18-59 si basa sugli artt. 2, 3, 4, 5, 15, 60, 70, 81, 86 ed 88 del Trattato.

Nella motivazione della decisione l'Alta Autorità esamina l'atteggiamento assunto dal Governo dei Paesi Bassi e dal Governo francese di fronte alla raccomandazione di cui ad c), ma non si esprime sull'esposto in merito presentato dal Governo italiano con nota dell'8 gennaio 1959, N. 000038 (dodicesimo considerando).

L'Alta Autorità conclude che nessuno dei Governi «ha adottato o si è dichiarato disposto ad adottare integralmente i provvedimenti necessari all'attuazione d'una delle altre due soluzioni indicate dall'Alta Autorità e che, anche se taluni Governi hanno annunciato l'adozione di altre misure, … nessuno di questi provvedimenti è di natura tale da rispondere in modo soddisfacente alle condizioni ed alle esigenze più sopra precisate» (tredicesimo considerando).

In esito a tale esame l'Alta Autorità constata che tutti gli Stati membri, e quindi anche lo Stato italiano, sono venuti meno «ad un obbligo che loro incombe in virtù del Trattato istitutivo della C.E.C.A.» (quattordicesimo considerando).

Secondo la motivazione tale obbligo consisterebbe nell'adozione di una delle due prime soluzioni raccomandate al Governo italiano con lettera del 12 agosto 1958, tuttavia con dei temperamenti consistenti nell'elasticità delle tariffe e nella temporanea esclusione da detta disciplina di talune categorie di veicoli e dei trasporti a breve distanza.

Il termine d'esecuzione fu fissato al 30 giugno 1960.

Il 4 aprile 1959 fu depositato nella cancelleria della Corte di Giustizia delle Comunità Europee il presente ricorso con cui si chiede l'annullamento della decisione sovramenzionata «in base sia dell'art. 33 del Trattato, sia dell'art. 88».

Il ricorrente chiede l'annullamento della decisione N. 18-59 dell'Alta Autorità di data 18 febbraio 1959, relativa ai trasporti su strada con la condanna dell'Alta Autorità alle spese di causa.

Là convenuta conclude per la reiezione del ricorso con la condanna del Governo italiano alle spese di causa.

I mezzi e gli argomenti fatti valere dalle parti possono riassumersi come segue :

Dall'ultimo comma dell'art. 70, il ricorrente ricava che in materia di trasporti la disciplina nazionale è la regola mentre la disciplina comunitaria sarebbe l'eccezione.

Il mancato accordo fra i governi degli Stati membri, i quali soli erano competenti ad adottare provvedimenti in materia, non fornisce comunque una valida base giuridica per l'intervento della Alta Autorità, la quale non può sostituirsi a detti Governi.

D'altronde con l'art. 5 della decisione impugnata s'intende obbligare il Governo italiano a prevedere penalità per l'inosservanza delle disposizioni che esso sarebbe tenuto ad adottare; nell'ordinamento giuridico italiano tali penalità possono essere comminate unicamente dalla legge o da norme equivalenti.

La convenuta rileva che tale ragionamento inverte il significato delle disposizioni dell'art. 70 ed altresì dei provvedimenti adottati dall'Alta Autorità per attuare dette disposizioni. Infatti, non è già perchè un provvedimento ha qualche incidenza sulla politica economica dei vari Stati che esso diventa illecito. La libertà legislativa o regolamentare di ciascuno degli Stati membri non può giungere sino a modificare ed annullare le disposizioni dell'art. 70, nè in genere, qualsiasi altra disposizione del Trattato. Tale libertà non è soltanto limitata da specifici testi legali: tutto ciò che è incompatibile col perseguimento degli obiettivi del Trattato è senz'altro ad esso contrario.

Per di più, il principio della libertà di ciascuno Stato di determinare la sua politica dei trasporti, come pure il principio della libertà dei prezzi di trasporto, non sono affatto pregiudicati dal-l'obbligo di pubblicare i prezzi.

Il rifiuto del Governo italiano di ottemperare è, in effetti, un rifiuto di adempiere ai suoi «obblighi internazionali».

L'Alta Autorità sottolinea infine — dando a tale argomento una portata generale — il parallelo che vi è, relativamente ai prezzi, fra l'art. 70 e l'art. 60. Essa fa presente che nella sentenza 1-54 la Corte ha affermato che la pubblicità è prevista dal Trattato per impedire le pratiche vietate e permettere agli acquirenti di essere informati; tali scopi possono esser raggiunti soltanto ove alle regole stabilite per i prezzi del carbone e dell'acciaio facciano riscontro analoghe regole per il prezzo del trasporto.

Il Governo ricorrente deduce che a differenza dal 2o e dall'ultimo comma dell'art. 70, il 3o comma si riferisce ai «listini, prezzi e disposizioni tariffarie d'ogni genere applicati ai trasporti di carbone ed acciaio…», il che esclude la pubblicazione o la comunicazione all'Alta Autorità dei prezzi e delle condizioni dei trasporti stradali non tariffati. La decisione impugnata invece impone al Governo italiano di prescrivere una tariffa per i trasporti su strada, d'imporre a sua volta ai vettori stradali la preventiva pubblicazione delle condizioni e dei prezzi di trasporto anche se questi non siano tariffati.

La convenuta dichiara di non comprendere come siffatto sistema potrebbe impedire le discriminazioni e promuovere il conseguimento degli obiettivi del Trattato.

Le deduzioni che il ricorrente trae da un'interpretazione troppo letterale dell'art. 70 sono infondate. In ispecie il raffronto fra il 3o ed il 5o comma dell'art. 70 appare inconferente: non si devono confondere i prezzi con la pubblicità; se il listino è soltanto un'indicazione dei prezzi e la, tariffa solo un mezzo di stabilire in concreto il prezzo nei vari casi specifici, l'elemento economico è il prezzo.

L'ultimo comma dell'articolo menziona soltanto «l'elemento di cui tengono conto gli economisti, ossia il prezzo e non già gli strumenti che servono a determinarlo concretamente».

Non si può d'altronde trar argomento dal participio «appliqu é» usato nel 3o comma dell'art. 70 per dedurre che solo le tariffe esistenti devono essere pubblicate. Anche qui non si può far scomparire il sostantivo «prix» e non tener presente che vi sarà sempre, noto o no, un «prezzo applicato».

L'Alta Autorità si richiama alla sentenza della Corte 1-54 nella quale una formula analoga, contenuta nell'art. 00, n. 2 b, venne già interpretata.

Sotto il profilo sistematico, secondo un'interpretazione razionale, non si può non tener conto del primo comma dell'art. 70, il quale prevede che gli utilizzatori devono disporre di tariffe per essere in grado di confrontare i prezzi: ne consegue che se l'indicazione preventiva di prezzi, ottenuta mediante l'applicazione di tariffe pubblicate, non esiste, occorrerà istituirla.

L'Alta Autorità trae la conclusione che, come lo dimostrano gli antefatti, essa poteva soltanto applicare rigorosamente la norma giuridica, posto che l'intervento limitato cui inizialmente era ricorsa mediante i negoziati, non aveva avuto alcun esito.

Nella replica il ricorrente assume che il richiamo alla sentenza della Corte in causa 1-54 è fuori luogo ed arbitrario in quanto trattasi di diversa materia.

Il ricorrente deduce che l'Alta Autorità ha violato l'art. 5 del Trattato il quale dispone che la Comunità adempie ai suoi compiti nelle condizioni previste dal Trattato mediante interventi limitati, mentre la decisione impugnata, per il suo contenuto e la sua portata, «viola manifestamente» il citato articolo.

La convenuta ribatte che se l'art. 70 consente di adottare la decisione impugnata, il mezzo denunciato non ha «in sè valore alcuno». Dopo un tentativo di negoziati l'Alta Autorità poteva fare soltanto ciò' che era «strettamente necessario per rendere operanti le norme del Trattato».

Il Governo ricorrente assume che a seguito della risposta da esso data alla lettera dell'Alta Autorità del 12 agosto 1958 — lettera e risposta che si inseriscono nella procedura prevista dall'art. 88, 1o comma — l'Alta Autorità aveva solamente la possibilità di emanare una decisione meramente «dichiarativa.»

Per di più, secondo il ricorrente, nessuna disposizione dell'art. 88 prevede dei «poteri sostitutivi» i quali consentano all'Alta Autorità di valersi di una complessa decisione per imporre ad uno Stato membro degli «obblighi normativi speciali».

La convenuta sostiene invece che il Trattato col sancire che l'Alta Autorità deve constatare — con decisione motivata — che uno Stato è venuto meno ad uno degli obblighi che gl'incombono e che deve fissargli un termine per provvedere all'adempimento del suo obbligo, dispone pure che essa deve stabilire in che cosa consiste la violazione dell'obbligo. In una materia nuova come quella di cui qui trattasi è opportuno che venga specificato che cosa occorre fare per adempiere all'obbligo e quando esso si riterrà adempiuto.

Qualsiasi altra interpretazione dell'art. 88 si risolverebbe in un «gioco di vocaboli».

Durante la discussione orale il Governo ricorrente ha denunciato un'altra violazione dell'art. 88. La decisione 18-59 prevede soltanto due modalità d'esecuzione dell'asserito obbligo imposto dall'art. 70 mentre la lettera del 12 agosto 1958, in merito alla quale gli Stati presentarono le loro osservazioni, enunciava tre possibilità; la soluzione indicata sub c) non figura più nella decisione 18-59.

La convenuta ha ribattuto anzitutto che tale argomento è stato tardivamente sollevato; essa assume poi che le risposte date dai governi alla lettera del 12 agosto 1958 dimostrano che la terza possibilità era inadeguata; ciò dimostra pure che si è tenuto conto delle osservazioni degli Stati membri.

Il ricorrente sostiene che dalla decisione impugnata risulta come le informazioni relative ai prezzi ed alle condizioni del trasporto, una volta comunicate all'Alta Autorità, sarebbero a cura di questa poste a disposizione dei produttori, acquirenti ed utilizzatoli del mercato comune. Che a termini dell'art. 47, 2o comma, del Trattato, l'Alta Autorità è tenuta a non divulgare le informazioni che per loro natura sono tutelate dal segreto d'ufficio ed in ispecie «le informazioni relative ad imprese e che concernono le loro relazioni commerciali o gli elementi dei costi». Il segreto d'ufficio di cui qui si tratta ha un suo proprio valore nel sistema del Trattato: esso riguarda tutte le imprese che possono subire danno dalla divulgazione dei loro segreti industriali o commerciali. Tale interpretazione è suffragata dalla relazione Teitgen sui poteri di controllo dell'Assemblea Comune (Doc. N. 5 della sessione 1954-1955 dell'Assemblea Comune).

La decisione impugnata viola quindi manifestamente l'art. 47.

La convenuta ribatte che il segreto d'ufficio dev'essere inteso nel senso che esso riguarda gli elementi che non sottostanno a specifiche disposizioni del Trattato e che «non debbano essere resi pubblici per conseguire gli scopi del Trattato stesso». Il costo del trasporto non è invece che un elemento del prezzo. Del resto il 1o ed il 3o comma dell'art. 70 escludono evidentemente che il prezzo del trasporto sia tutelato dal segreto.

Il ricorrente rileva che l'art. 3, c, fa obbligo alle istituzioni di aver cura che si stabiliscano i prezzi più bassi in un regime economico sano. Una tariffazione che comporti prezzi massimi o prezzi medi impedisce ai produttori di fruire dei prezzi di trasporto più bassi che potrebbe loro consentire un regime di libera contrattazione, e tale tariffazione incide quindi necessariamente sul prezzo del prodotto trasportato.

La convenuta ribatte che siffatte «astratte considerazioni di politica economica» renderebbero impossibili l'applicazione dell'art. 70 del Trattato e la lotta contro le discriminazioni.

Il Governo ricorrente assume che la tariffazione obbligatoria impedisce la libera formazione dei prezzi dei trasporti su strada in quanto attraverso il gioco dei prezzi medi, le tariffe consentono di trasferire oneri afferenti un determinato trasporto da un utilizzatore ad un altro; il supplemento di prezzo che dovrebbe pagare il committente di un trasporto il cui costo sia più elevato di quello dei trasporti comparabili, viene in fatto ripartito a carico di tutti gli utilizzatori, in quanto la tariffa è stabilita in base ad una media. Sarebbe questa la possibilità che rileva l'art. 4 ascrivendo tra i provvedimenti e le pratiche suscettibili di dar luogo a discriminazioni che ostacolano la libera scelta del proprio fornitore, le sole tariffe di trasporto e non già i prezzi liberamente concordati di volta in volta tra gli interessati.

La convenuta ribatte che il trasferimento di oneri afferenti un determinato trasporto da un utente ad un altro è molto più facile quando non ci sono tariffe e quando i vettori fissano il prezzo a loro arbitrio per ciascun caso concreto.

Il ricorrente assume che la decisione impugnata ostacola il mantenimento delle normali condizioni di concorrenza, le quali già esistono sul mercato italiano dei trasporti grazie alla partecipazione à tale mercato di circa 60000 aziende di auto-trasporti. Tali imprése per il loro numerò, perchè in genere di scarsa importanza e perchè operanti in piena libertà, offrono, per ogni singola operazione, dei prezzi e delle condizioni adeguati alle caratteristiche tecnico-economiche del trasporto ed alla situazione commerciale del mercato. La decisione impugnata viola quindi l'art. 5 del Trattato il quale assegna, fra altro, alla Comunità il compito di provvedere che si creino, si mantengano e si rispettino normali condizioni di concorrenza.

La convenuta ribatte che le normali condizioni di concorrenza non implicano il segreto sui prezzi e che non si è mai pensato di applicare ai trasporti stradali prezzi d'imperio.

Il ricorrente assume che la pubblicità a priori del prezzo dei trasporti su strada fornisce solo un'indicazione molto approssimativa ed indiretta del possibile costo di trasferimento delle merci. Le imprese interessate sono in grado di desumere da sole tali indicazioni mediante altri mezzi e con analoga approssimazione.

A suffragio di tale tesi si fan valere vari argomenti :

1o il prezzo dell'auto-trasporto non è nè il solo nè il più importante elemento del costo del trasferimento delle merci ; 2o i prezzi dei mezzi e modi di trasporto in concorrenza non sono conosciuti a priori, ancorchè il volume degli scambi che si effettuano attraverso ad essi sia di gran lunga maggiore ; 3o la regola della pubblicità preventiva del prezzo dei trasporti non potrà mai venir imposta ai vettori dei paesi terzi e neppure per percorsi effettuati sul territorio di detti paesi; 4o la pubblicità dei prezzi su strada non è indispensabile in quanto gli utilizzatori sono in grado di conoscere i prezzi che si praticano nelle relazioni di traffico che li interessano ; 5o una tariffa di trasporto in conto terzi fornisce solo un elemento molto indiretto per calcolare il costo dei trasporti effettuati dall'utilizzatore in conto proprio.

Il Governo ricorrente ne desume che l'art. 60 del Trattato è stato violato in quanto la pubblicità preventiva (o la. preventiva comunicazione all'Alta Autorità) dei prezzi dei trasporti autostradali non costituisce condizione necessaria e sufficiente perchè i produttori carbo-siderurgici determinino correttamente sia il loro listino, sia i loro prezzi di vendita in località diverse dal punto di riferimento sul quale sono basati i loro listini, sia, infine, le loro possibilità di allineamento.

La convenuta ribatte che :

si tratta di asserzioni non dimostrate, si vuol elevare a questione giuridica quella che non può essere che contestabile argomentazione economica, pretendendo che il giudice si sostituisca all'organo competente nella ricerca dei mezzi più appropriati per raggiungere un determinato scopo «poteri che il giudice non ha neppure in sede di piena giurisdizione» («pleine juridiction»), una decisione non diverrebbe illegittima quandanche non raggiungesse tutti gli scopi che si proponeva, senza pubblicità gli acquirenti ed i produttori degli altri paesi non hanno comunque la possibilità di conoscere i prezzi praticati dalle imprese italiane, è dall'art. 60, in quanto fondamentale, che si devono semmai trarre le direttive per l'interpretazione dell'art. 70 e non dall'art. 70 i limiti d'applicazione dell'art. 60.

Come lo ha illustrato nel corso della discussione orale, il Governo ricorrente deduce con questo mezzo le circostanze di cui la Corte dovrebbe tener conto posto che il ricorso ex art. 88 è un ricorso di merito («pleine juridiction»).

Il ricorrente pone in rilievo che la maggior parte delle 60000 imprese di trasporti autostradali che esistono in Italia sono piccole aziende di carattere quasi artigiano le quali agiscono in un regime di concorrenza totalmente libera e non sono soggette ad alcuna condizione o vincolo particolare in quanto in Italia non vige l'obbligo di accompagnare ogni trasporto con una lettera di vettura.

Il ricorrente assume che :

il sistema vigente non ha dato luogo ad alcuna doglianza da parte degli utilizzatori, la decisione impugnata introdurrebbe nel settore degli autotrasporti un elemento dirigistico attualmente estraneo alla politica perseguita dal Governo italiano, qualsiasi tentativo di catalogare i prezzi del trasporto autostradale contrasta con l'adattabilità di questo alle circostanze nelle quali ogni singola operazione si svolge e comporterebbe l'applicazione di prezzi medi se non addirittura di prezzi massimi, la nuova disciplina contrasta col sistema tradizionale italiano in materia di prezzi, la decisione 18-59 impone alle imprese di auto-trasporti ed altresì alle autorità che saranno preposto al controllo, un onere eccessivamente gravoso, infine tale decisione potrebbe indurre a fissare prezzi artificiali (vedasi il rapporto Kapteyn del novembre 1957 all'Assemblea Comune).

La convenuta ribatte che la decisione 18-59 non dà luogo ad alcun «perturbamento» nelle «condizioni di parità» esistenti tra i vettori italiani e gli «altri trasportatori».

I trasporti relativi a carichi inferiori a cinque tonnellate che sono proprio quelli di carattere artigianale, resterebbero esclusi dalla nuova disciplina.

Essa fa notare del resto che la decisione stessa lascia un'ampia libertà d'azione tanto ai vettori stradali quanto ai governi degli Stati membri.

Infine gli oneri inevitabili che risulteranno dall'applicazione della decisione contribuiranno, in definitiva, al bene comune.

Nella replica il Governo ricorrente pone in rilievo che è equivoco parlare di «altri trasportatori» senza precisare di quali vettori si tratti.

Esso insiste acche la Corte esamini la questione se vi è effettivamente una disparità di trattamento fra i vettori e confuta i sopra menzionati argomenti dell'Alta Autorità.

Il Governo ricorrente sostiene che dalle circostanze dedotte a sostegno del mezzo di violazione dell'art. 70, ultimo comma, del Trattato emerge come l'Alta Autorità, perseguendo uno scopo illegittimo, svia i poteri conferitile ed impone al Governo italiano «ciò che invece ricade nella libera determinazione del Governo stesso». La convenuta confuta tale mezzo richiamandosi agli stessi argomenti già fatti valere nei riguardi del primo mezzo di violazione del Trattato.

Il Governo ricorrente assume che le circostanze dedotte a sostegno del mezzo di violazione dell'art. 88 del Trattato integrano pure uno sviamento di potere. L'Alta Autorità valendosi del-' l'art. 88, mira ad usare i suoi poteri per conseguire uno scopo illegittimo e s'ingerisce in una sfera di poteri che manifestamente rientrano unicamente nella competenza dello Stato interessato. La convenuta confuta tale mezzo mediante gli stessi argomenti già fatti valere rispetto al quarto mezzo di violazione del Trattato.

Il ricorrente assume — e con ciò ripropone il mezzo di violazione dell'art. 60 del Trattato — che il considerare la pubblicità preventiva dei prezzi dell'auto-trasporto come una condizione indispensabile per la retta applicazione delle disposizioni dell'art. 60, costituisce anche uno sviamento di potere in quanto dette disposizioni vengono invocate per raggiungere un fine — pubblicità a priori dei prezzi dell'auto-trasporto — diverso da quello cui mirano le citate norme del Trattato. Secondo il ricorrente, il controricorso rivela che tale problema non è stato preso in esame nel suo complesso dal che emergerebbe la prova evidente di un grave sviamento di potere. La convenuta si richiama agli argomenti già illustrati per confutare il corrispondente mezzo di violazione del Trattato.

Il ricorso è stato proposto nelle forme e nei termini prescritti; il procedimento si è svolto ritualmente.

I. — Prima di addentrarsi nella controversia vi e luogo di esaminare la base giuridica della decisione impugnata (1) e la procedura che è stata seguita per emanarla (2).

La base giuridica della decisione emerge dal suo titolo secondo il quale essa è «relativa alla pubblicazione ed alla comunicazione all'Alta Autorità dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie di qualsiasi natura applicati ai trasporti su strada di carbone e di acciaio effettuati per conto di terzi nall'ambito della Comunità» con che è stato ripreso il tenore del 3o comma dell'art. 70 del Trattato istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio e di cui si è inteso disciplinare l'attuazione; la motivazione della decisione rivela pure che suo oggetto è di dare attuazione al citato articolo.

Sotto il profilo formale la decisione si presenta come l'applicazione dell'art. 88, 1o comma, e s'identifica con la decisione motivata per mezzo della quale, ai sensi della predetta disposizione, l'Alta Autorità ha il potere di constatare a carico di uno Stato membro l'inadempienza ad uno degli obblighi che gl'incombono in virtù del Trattato.

II. — Sfrondando la causa dai mezzi ed argomenti accessori fatti valere dalle parti contendenti, il problema centrale che l'impugnazione della decisione 18-59 solleva è quello di stabilire (A), nel merito, quali sono i poteri regolamentari che in base all'art. 70, 3o comma., l'Alta Autorità detiene in materia di trasporti (B), in quanto alla forma, di vedere se l'art. 80, cui l'Alta Autorità ha fatto ricorso per valersi di detti poteri, può legittimamente servire a tal fine e (C) ove occorra, se detto articolo è stato applicato secondo le prescritte norme.

A. La Corte osserva che se il Trattato istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio contiene delle norme atte ad avere immediata applicazione negli Stati membri — alla stessa stregua di quelle emanate dal legislatore nazionale — tale applicazione imponendosi di pieno diritto in quanto tali norme vengono recepite nel diritto degli Stati membri in virtù della ratifica del Trattato, altre disposizioni del Trattato stesso richiedono invece, previamente alla loro applicazione, particolari provvedimenti di attuazione; tale è il caso del 3o comma dell'art. 70 del Trattato, il quale, come la Corte ha già affermato, se fissa in materia di trasporti una norma concreta, valida tanto per gli Stati membri quanto per l'Alta Autorità, richiede però per la sua applicazione a coloro che sono soggetti alla Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio, delle previe misure di attuazione e per quanto riguarda queste ultime, va ricercato se il Trattato conferisce, espressamente (1), oppure tacitamente (2), dei poteri regolamentari all'Alta Autorità.

Secondo l'art. 70, 3o comma «i listini, i prezzi e le disposizioni tariffarie di ogni genere applicati ai trasporti di carbone e di acciaio nell'interno di ciascuno Stato membro e tra gli Stati membri, sono pubblicati o comunicati all'Alta Autorità»; devesi quindi constatare che dette prescrizioni nulla dicono in merito alle modalità della loro applicazione nè ai provvedimenti di attuazione che esse presuppongono ed inoltre che esse non attribuiscono di certo all'Alta Autorità il potere di emanare delle decisioni a tal fine. D'altronde da un raffronto tra l'art. 70, 3o comma e l'art. 60, N. 2, a) emerge che in una materia analoga il Trattato, nel-l'imporre l'obbligo della pubblicazione di cui all'art. 60, ha affidato all'Alta Autorità il compito di provvedere alla sua applicazione sancendo che tale pubblicazione deve esser fatta «nei limiti e nelle forme prescritte dall'Alta Autorità, sentito il Comitato consultivo» ; nella circostanza che per la pubblicazione dei listini dei prezzi e condizioni di vendita applicati sul mercato comune, il Trattato ha espressamente conferito all'Alta Autorità un potere normativo, prevedendo persino il controllo del Comitato consultivo, deve ravvisarsi la prova dell'importanza che il Trattato attribuisce a questa materia ed alla sua regolamentazione da parte dell'Alta Autorità. L'assenza nell'art. 70 di qualsiasi specifica disposizione in proposito dimostra che, nel campo dei trasporti, il Trattato ha invece negato all'Alta Autorità ogni potere di emanare decisioni di attuazione.

Di fronte alla diversa soluzione adottata dal Trattato rispetto a due ipotesi tuttavia analoghe, vi è luogo di ricercare se altre disposizioni del Trattato (a) od il suo complessivo sistema (b) non abbiano implicitamente conferito all'Alta Autorità dei poteri normativi; infatti, dottrina e giurisprudenza concordemente ammettono che le norme sancite da un Trattato prevedono implicitamente altre norme senza le quali le prime non possono trovare idonea e ragionevole applicazione.

a) Nella specie l'Alta Autorità assume in primo luogo che le disposizioni dell'art. 60, N. 2, a) le quali prevedono la pubblicità dei listini dei prezzi e condizioni di vendita dei prodotti che interessano la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio, presuppongono implicitamente la pubblicazione dei listini, prezzi e disposizioni tariffarie applicati ai trasporti degli stessi prodotti; secondo l'Alta Autorità, in assenza di quest'ultima pubblicazione, la pubblicità dei prezzi sarebbe priva di effetto e di utilità per gli interessati in quanto essi, per allineare i loro prezzi ed affrontare una sana concorrenza, non possono restare all'oscuro sull'importante fattore che i prezzi di trasporto rappresentano per concretare le loro offerte su mercato comune. Secondo tale tesi, l'obbligo di render pubblici i prezzi avrebbe come corollario la pubblicità delle tariffe di trasporto e deriverebbe implicitamente dalla nozione dei «prezzi» e delle «condizioni di vendita» contemplati nell'art. 60. La Corte osserva che in linea di diritto e di fatto, va negato che le espressioni «prezzi» e «condizioni di vendita» nell'art. 60 comprendano tanto quelli della merce quanto quelli del trasporto; infatti, il venditore può essere tenuto soltanto a render pubblici i suoi propri prezzi e non già quelli applicati da una impresa vettrice e qualora al venditore spettasse di pagare il nolo al vettore, si tratterebbe di un elemento del suo prezzo di costo mentre esso non è tenuto a rendere pubblici gli elementi del costo. Alla tesi dell'Alta Autorità, tratta dall'esigenza preventiva che la pubblicazione delle tariffe di trasporto costituirebbe in ragione della necessità di conoscere i prezzi, contraddice però il suo stesso atteggiamento rispetto all'art. 60, N. 2, a). Infatti, se la tesi ora sostenuta fosse esatta, cioè se il prezzo di vendita comprendesse anche quello del trasporto, quando stabilì l'ampiezza e le forme prescritte per la pubblicazione dei listini dei prezzi e condizioni di vendita, nelle relative decisioni (nn. 3-53, 30-53, 31-53, 1-3-54) l'Alta Autorità avrebbe potuto prevedere il costo del trasporto quale un elemento del prezzo: essa però non lo ha fatto. Se è vero che nelle «comunicazioni» che ha fatto seguire a talune delle menzionate decisioni relative alla pubblicità dei prezzi, l'Alta Autorità si è richiamata al costo del trasporto, essa tuttavia lo ha fatto solo per l'allineamento dei prezzi dell'acciaio sul prezzo consegna praticato da un'altra impresa ed anche in tale ipotesi ha tenuto conto del prezzo effettivamente corrisposto il quale non richiede una previa pubblicazione ma prevede un controllo a posteriori.

b) Sotto un altro profilo va rilevato che se il Trattato garantisce la libertà economica in materia di concorrenza, esso tuttavia mira a limitarne gli abusi mediante il divieto di discriminazioni — di cui all'Alta Autorità spetterebbe di controllare l'osservanza — e non è quindi possibile ricavare da questo principio basilare del Trattato una correlazione organica e funzionale tra l'obbligo di pubblicare i prezzi dei prodotti e quello di render pubblico il costo dei trasporti; infatti, se in forza d'un principio generale, sancito in materia di trasporti dall'art. 70, il controllo delle discriminazioni e la loro repressione incombono all'Alta Autorità, non si può tuttavia ricavare dal predetto principio che l'Alta Autorità possa esercitare un potere di decisione che le consenta di imporre un controllo preventivo col prescrivere la pubblicità dei listini o dei prezzi; ciò in quanto il suo potere a tale effetto è eccezionale e subordinato ad una rinuncia da parte degli Stati membri, rinuncia che nella specie il Trattato non prevede nè espressamente nò implicitamente. Devesi pertanto negare all'Alta Autorità un potere di esecuzione mediante decisione, relativamente alle prescrizioni dell'art. 70, 3o comma.

B. Posto che per l'attuazione di quanto esso prevede l'art. 70, 3o comma, non conferisce, nè espressamente nè implicitamente all'Alta Autorità alcun potere di decisione, giova ancora esaminare se l'art. 88 del Trattato, cui essa ha fatto ricorso, poteva legittimamente trovare applicazione a tal fine. Ai sensi dell'art. 14 del Trattato, l'Alta Autorità «per l'esecuzione dei compiti affidatile… emana decisioni, fa raccomandazioni…»; le modalità di esercizio del suo potere esecutivo si trovano così definite e circoscritte da detta disposizione nel senso che l'esercizio del potere regolamentare, ove all'Alta Autorità spetti, avviene per mezzo di decisioni che sono «obbligatorie in ogni loro elemento» mentre qualora tale potere regolamentare le sia negato e rimanga riservato agli Stati, l'Alta Autorità, se ritenga opportuno di ricordare agli Stati i loro obblighi, può soltanto far ricorso ad una raccomandazione, ma non imporre senz'altro ad essi di valersi dei mezzi che essa ha scelti. Nè il tenore (a) nè il sistema (b) dell'art. 88 permettono all'Alta Autorità di valersi di quanto detto articolo prescrive per esercitare un potere regolamentare, parallelo al normale potere sancito dal Trattato e che deve esercitarsi nelle forme che l'art. 14 prevede. a) Infatti l'art. 88 conferisce all'Alta Autorità soltanto il potere di constatare l'inadempienza di uno Stato ad un obbligo che il Trattato gli impone e tale obbligo deve derivare sia da una norma tassativa sia da una decisione od una raccomandazione che devono precedere l'applicazione concreta di detto articolo; la «decisione motivata» contemplata nell'art. 88, 1o comma, può soltanto avere per oggetto la constatazione dell'inadempienza, esclusa qualsiasi [portata regolamentare propria. Sostenere il contrario significherebbe riconoscere all'Alta Autorità un potere regolamentare esorbitante dal diritto comune nei soli confronti degli Stati membri. La motivazione prescritta dal 1o comma dell'art. 88 deve giustificare la constatazione dell'inadempienza, ed il termine ivi previsto stabilisce i limiti di tempo entro il quale deve esser data esecuzione non già ad un obbligo posto in essere dalla decisione adottata in base a detto articolo, ma ad un obbligo preesistente alla decisione. Se si volesse assimilare la «decisione» contemplata all'art. 88 ad una decisione a termini dell'art. 14 e con la quale l'Alta Autorità adempie ai compiti che le sono affidati, non si spiegherebbe perchè una norma adottata in virtù dell'art. 88 sarebbe impugnabile con ricorso di merito (pleine juridiction) e che consente di far valere tutti i mezzi, non solo di legittimità, ma pure quelli tratti da tutte le ragioni che giustificano la mancata esecuzione, mentre le decisioni emanate nelle forme previste dall'art. 14 sarebbero soggette alle norme ed ai termini ristretti di cui l'art. 33. b) L'art. 88 prevede dei mezzi coercitivi e costituisce l'ultima ratio per tutelare gli interessi comunitari sanciti dal Trattato di fronte all'inerzia od alla resistenza degli Stati membri; si tratta qui di un procedimento che va molto al di là delle norme sino ad oggi ammesse nel diritto internazionale classico per garantire l'esecuzione degli obblighi degli Stati. E perciò l'art. 88 va interpretato in senso restrittivo. Se nei confronti delle decisioni e delle raccomandazioni dell'Alta Autorità i Governi devono seguire le vie di ricorso previste dal Trattato, nelle forme e nei termini prescritti, e non possono denunciare a posteriori l'illegittimità o la nullità di tali provvedimenti all'atto in cui l'Alta Autorità si vale dei mezzi coercitivi contemplati all'art. 88, nell'esercizio dei suoi poteri «legislativi», l'Alta Autorità deve a sua volta seguire le forme e le modalità che l'art. 14 del Trattato prevede; essa non ha mai la scelta fra detto potere «legislativo» e la procedura di constatazione e di dichiarazione d'una inadempienza per la quale l'art. 88 è stato formulato. Essa non può comunque far ricorso a tale articolo per scopi che il Trattato non le consente di perseguire direttamente mediante decisioni. c) In fatto l'Alta Autorità non può fondatamente sostenere che la decisione impugnata si limita a constatare, ai sensi dell'art. 88, l'inadempienza dello Stato italiano, perchè gli obblighi della cui inadempienza essa dà atto sarebbero già stati specificati nella lettera rivolta il 12 agosto al Governo italiano; il titolo della decisione contraddice infatti a tale assunto e dimostra chiaramente che con essa si mira ad uno scopo regolamentare non previsto dal 3o comma dell'art. 70; anche un raffronto fra il primo ed i successivi articoli della decisione dimostra che, nella specie, non poteva trattarsi della sola constatazione di un'inadempienza e ciò perchè la decisione impugnata non poteva considerare violati gli obblighi enunciati nella lettera del 12 agosto 1958 in quanto questi non sono identici a quelli menzionati nella decisione stessa. È quindi a torto ed in violazione dell'art. 88 che l'Alta Autorità ha emanato prescrizioni regolamentari per l'attuazione del 3o comma dell'art. 70, valendosi dell'art. 88; essa è cos non solo contravvenuta al citato articolo ma ha altresì sviato la procedura in esso prevista quale mezzo di esecuzione, per adempiere ad un compito regolamentare che non le competeva.

C. Se un potere regolamentare diretto che le permetta di dare applicazione a quanto dispone il 3o comma dell'art. 70 va negato all'Alta Autorità sia in base al tenore ed alla portata del citato articolo, sia in base al tenore ed al sistema dell'art. 88, devesi ancora esaminare se, come l'Alta Autorità sostiene, la decisione impugnata possa venir considerata non quale un'autonoma regolamentazione ma come la «decisione motivata» che constata un'inadempienza; in tale ipotesi è la lettera del 12 agosto 1958 che avrebbe messo in grado gli Stati membri in genere, e quello ricorrente in ispecie, di presentare le' loro osservazioni in merito all'obbligo di cui la decisione impugnata constata il mancato adempimento. A tal proposito, dall'esame della lettera rivolta il 12 agosto 1958 al Governo italiano dall'Alta Autorità, risulta che quest'ultima vi esprime delle esigenze in vista dei provvedimenti regolamentari che i governi dovrebbero emanare in materia di trasporti stradali, esigenze che comportano degli obblighi con riguardo allo scopo cui mirano e che era quello di adempiere al dovere di rendere pubblici i listini, i prezzi e le disposizioni tariffarie di qualsiasi genere applicati ai trasporti stradali quale, ad avviso dell'Alta Autorità, esso risulterebbe dall'art. 70, 3o comma, del Tratatto. Nella sua nota dell'8 gennaio 1959 il Governo italiano si era dichiarato disposto «a venire incontro a quanto prospettato dall'Alta Autorità» dando incarico alle Camere di commercio italiane di rilevare le mercuriali dei prezzi sulle principali linee di traffico a di comunicarle mensilmente all'Alta Autorità, ma dato che nella lettera del 12 agosto 1958 l'Alta Autorità aveva fatto un richiamo comminatorio all'art. 88, 1o comma, del Trattato e che la nota 8 gennaio 1959, secondo lei, non rispondeva a quanto esige l'art. 70, 3o comma, l'Alta Autorità reagì alle osservazioni formulate dal Governo italiano in merito alla di lei raccomandazione, adottando il 18 febbraio 1959 la decisione 18-59, «relativa alla pubblicazione ed alla comunicazione all'Alta Autorità dei listini, dei prezzi e delle disposizioni tariffarie di qualsiasi natura applicati ai trasporti su strada di carbone e di acciaio effettuati per conto di terzi nell'ambito della Comunità», decisione basata sull'art. 80, 1o comma. L'Alta Autorità vi dà atto che tutti gli Stati membri sono venuti meno ai loro obblighi nei confronti della Comunità col non accettare incondizionatamente una delle tre «possibilità» che essa aveva indicato.

a) Affinchè la predetta constatazione fosse regolare in quanto alla forma, l'Alta Autorità avrebbe previamente dovuto porre lo Stato italiano in grado di presentare le sue «osservazioni» a norma dell'art. 88, 1o comma; essa ritiene di aver adempiuto a tale prescrizione col considerare equivalente alle predette «osservazioni» la nota del Governo italiano di data 8 gennaio 1959, basandosi sulla circostanza che in chiusa alla raccomandazione del 12 agosto 1958 figurava un richiamo all'art. 88, 1o comma, secondo inciso, del Trattato. La Corte tuttavia non può attribuire a tale scambio di lettere il valore delle osservazioni definitive che devono precedere il grave provvedimento che constata l'inadempienza agli obblighi convenzionali di uno Stato e ciò a maggior ragione in quanto l'atteggiamento assunto dal Governo italiano non costituiva senz'altro un perentorio rifiuto di voler conseguire lo scopo enunciato nell'art. 70 e che l'Alta Autorità aveva ricordato; non basta infatti che ad un suggerimento imperativo sia stato aggiunto un richiamo al 1o comma dell'art. 88 perchè qualsiasi punto di vista contrario espresso da un governo che dissenta dall'Alta Autorità sui mezzi idonei a conseguire gli scopi che essa persegue, debba senz'altro considerarsi equivalente alle osservazioni contemplate all'art. 88, 1o comma, e come la fine di ogni discussione in merito alla determinazione degli obblighi che, effettivamente od assertivamente, a tale governo deriverebbero dal Trattato. Ciò è vero sopratutto pel caso in esame, nel quale, in sostanza, l'Alta Autorità poteva soltanto mirare allo scopo assegnato alla diligenza dello Stato e doveva lasciare alla discrezione del Governo italiano la scelta dei mezzi. Sarebbe infatti inconcepibile che il divergente atteggiamento del Governo italiano il quale, alle «possibilità» indicate dalla Alta Autorità, opponeva una soluzione concreta che rispetto allo scopo enunciato dall'art. 70, 3o comma, non costituiva un rifiuto, possa aver avuto il valore di «osservazioni» con riguardo ad un'inadempienza precisa o per lo meno precisata in modo giuridicamente idoneo. Posto che l'Alta Autorità non ha messo il Governo italiano in grado di presentare le sue osservazioni, come contemplate nell'art. 88, la Corte deve riconoscere che il ricorrente ha fondatamente denunciato nella decisione la violazione di. forme essenziali in quanto vi si dà atto d'un'inadempienza dello Stato italiano ad un obbligo che gli incomberebbe in virtù del Trattato istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio.

b) Una violazione del Trattato va ancora ravvisata nella decisione impugnata in ragione dell'applicazione giuridicamente errata che vi si fa dell'art. 88; infatti, la constatazione dell'inadempienza dello Stato ricorrente poteva aver tratto al solo obbligo che ad esso incombeva, ossia quello di perseguire lo scopo enunciato nel 3o comma dell'art. 70. La decisione impugnata deduce invece l'asserita inadempienza dalla constatazione che i provvedimenti emanati dal Governo italiano non erano atti a conseguire lo scopo dell'art. 70, 3o comma, e ciò pel solo motivo che con essi non era stata incondizionatamente adottata una delle tre «possibilità» che l'Alta Autorità aveva ritenuto essere le sole idonee. Così procedendo l'Alta Autorità ha soltanto constatato un'inadempienza rispetto ai mezzi da essa indicati mentre, nella specie, sotto il profilo giuridico, essa avrebbe dovuto constatare fino a che punto vi era inadempienza con riguardo al raggiungimento dello scopo prefisso. In tal modo l'Alta Autorità ha violato tanto l' art. 88 quanto l'art. 70 del Trattato.

III. — Stando così le cose e senza che sia necessario scendere all'esame degli altri argomenti fatti valere dal ricorrente, la decisione 18-59 dell'Alta Autorità va annullata.

IV. — Ai sensi dell'art. 69, § 2, del Regolamento di procedura le spese devono andar poste a carico dell'Alta Autorità.