Corte cost., Sentenza n. 799 del 1988

Con ricorso del 31 marzo 1987, la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta regionale, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dell'art. 5, lett. b) e d), della legge 28 febbraio 1987, n. 56 ("Norme sull'organizzazione del mercato del lavoro"). Assume la Regione che detta norma, nel disciplinare le commissioni regionali per l'impiego, avrebbe attribuito a queste ultime competenze in materia d'istruzione professionale e di beneficenza pubblica, così come definite dagli artt. 35 e 22 del d.P.R. n. 616 del 1977. Secondo la ricorrente, l'assenza di poteri formalmente deliberativi non sarebbe sufficiente ad escludere le denunziate violazioni. In particolare: la previsione del "parere" sui programmi di formazione professionale predisposti dall'amministrazione regionale introdurrebbe una fase obbligatoria di consultazione di un organo statale nel corso di un procedimento di programmazione la cui disciplina è viceversa riservata alla Regione. Sino al momento in cui tale parere, da ritenersi obbligatorio, non venga espresso, ogni scelta regionale resterebbe paralizzata; inoltre, seppure non vincolante, esso concreterebbe un ulteriore condizionamento per la Regione, comportando, ad avviso della stessa, l'onere di motivare le scelte difformi dal parere. La Regione, si sottolinea poi in ricorso, traverso meccanismi di osservazione del mercato del lavoro ed apposite procedure già provvede a raccogliere "proposte" circa l'istituzione di corsi di qualificazione e riqualificazione professionale per lavoratori; pertanto la previsione di un ulteriore potere propositivo per le commissioni di cui alla lett. b), della norma impugnata, pur non facendo sorgere per la Regione stessa un obbligo di accogliere tali ultime proposte, comunque le imporrebbe l'emanazione di un formale provvedimento di rigetto per i programmi che, senza adeguata motivazione, si discostassero dai suddetti pareri. Non più meramente consultivo, bensì deliberativo, sarebbe, secondo la ricorrente, il potere conferito ex art. 5, lett. a), alle commissioni di predisporre programmi di "inserimento al lavoro" di persone affette da minorazioni fisiche o mentali o comunque di difficile collocamento. La norma, pur facendo salvi i compiti regionali in materia di istruzione professionale, conferirebbe tuttavia allo Stato delle competenze in tema di beneficenza pubblica, secondo il significato che detta materia ha assunto ex art. 22 del d.P.R. n. 616 del 1977. Che di "beneficenza" in tale lata accezione si tratti, è reso ancor più chiaro, secondo la difesa della Regione, dal fatto che i programmi demandati alle commissioni sono volti non già all'occupazione, bensì all'"inserimento al lavoro", espressione che implicherebbe i concetti di sostegno ed assistenza. È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, la quale ha concluso per la declaratoria d'infondatezza di entrambe le questioni prospettate, osservando come il perseguimento dell'obiettivo dell'occupazione e la connessa organizzazione del mercato del lavoro siano responsabilità dello Stato. Il coordinamento tra tali attribuzioni e le competenze regionali sarebbe stato assicurato mediante strumenti procedimentali "che nel momento deliberativo sono pienamente rispettosi delle autonomie". Quanto alla predisposizione di programmi di "inserimento al lavoro", l'Avvocatura osserva come la norma impugnata si collochi in un'ottica niente affatto assistenziale, mirando soltanto a favorire le prospettive occupazionali dei lavoratori di difficile collocamento.

La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 2 aprile 1987 (Reg. Ric. n. 8/1987), contro il Presidente del Consiglio dei ministri, chiede dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 5, lett. b) e d), della legge 28 febbraio 1987, n. 56 ("Norme sull'organizzazione del mercato del lavoro"), per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.

La norma impugnata di cui alla lett. b), dell'art. 5, della legge n. 56 del 1987, stabilisce che le commissioni regionali per l'impiego "esprimono parere sui programmi di formazione professionale predisposti dall'amministrazione regionale e propongono la istituzione di corsi di qualificazione e riqualificazione professionale per i lavoratori iscritti nelle liste di collocamento ovvero nelle liste di mobilità per agevolarne l'occupazione in attività predeterminate". La Regione ricorrente sostiene di essere vulnerata da codesta disciplina, che impinge nella materia della formazione professionale riservata dagli artt. 117 e 118 della Costituzione alle Regioni, perché la richiesta di parere obbligatorio non vincolante ad un organo statale, quale è la Commissione regionale per l'impiego "porta ad allungare sensibilmente i tempi della programmazione" e "rischia addirittura di paralizzare sine die ogni scelta regionale a questo riguardo". Ulteriore ostacolo alla speditezza del piano regionale deriverebbe dalla necessità di "appropriate considerazioni per giustificare, se del caso, il mancato adeguamento delle scelte di piano agli indirizzi espressi nel parere della commissione". Infine si prospetta "il rischio che la commissione di controllo sulla amministrazione regionale annulli i piani regionali non rispettosi di detti indirizzi giudicando insufficienti o inadeguate le considerazioni addotte a giustificazione della difformità".

La questione è infondata. Fine della legge n. 56 del 1987 è di coordinare le competenze statali in materia di collocamento e quelle regionali in ordine alla formazione professionale. Per il razionale perseguimento di tale scopo, ex art. 4, primo comma, del decreto-legge 30 ottobre 1984, n. 726, convertito, con modificazioni, in legge 19 dicembre 1984, n. 863, la composizione della Commissione regionale per l'impiego prevede tre rappresentanti dell'ente Regione che non sono in posizione minoritaria rispetto al plenum di sedici membri, come lamenta la Regione ricorrente. La posizione preminente, invece, data alla rappresentanza regionale è manifesta proprio nella innovazione introdotta dall'art. 4, primo comma, della legge n. 56 del 1987, che riserva la presidenza al Ministro del lavoro e della previdenza sociale o ad un sottosegretario di Stato allo stesso dicastero da quello delegato, escludendone il direttore dell'Ufficio regionale del lavoro e della massima occupazione o altro funzionario di pari grado da lui delegato, ed esaltando così la qualità politica della vicepresidenza riservata ad un membro della Giunta regionale designato dal Presidente della Giunta stessa. Tale vicepresidente ha piena funzione vicaria perché "previa intesa con il presidente, può convocare e presiedere la Commissione fissandone l'ordine del giorno". Ne consegue che non può addursi a sostegno della censura l'assenza, nell'art. 5 della impugnata legge n. 56 del 1987, di un termine entro il quale la Commissione deve pronunciarsi in modo da non protrarre i tempi della programmazione regionale, dal momento che il portatore di codesto interesse regionale è al vertice della Commissione e ne ordina l'agenda e il funzionamento collegiale. Trattasi dunque di profili di autoorganizzazione procedimentale, i cui inconvenienti rientrano in quelle accidentalità di mero fatto che restano privi di rilievo costituzionale (cfr. sent. n. 620 del 1987).

L'impugnato art. 5 della legge n. 56 del 1987, alla lett. d), prevede che le commissioni regionali per l'impiego "predispongono programmi di inserimento al lavoro di lavoratori affetti da minorazioni fisiche o mentali o comunque di difficile collocamento, in collaborazione con le imprese disponibili, integrando le iniziative con le attività di orientamento, di formazione, di riadattamento professionale svolte o autorizzate dalla regione". La ricorrente lamenta che i programmi ivi previsti "attengono in realtà alla materia della beneficenza pubblica, nel significato che essa ha assunto con l'art. 22 del d.P.R. n. 616 del 1977", determinandosi sovrapposizione di funzioni per invasione statale in una competenza regionale. Anche questa seconda questione è infondata. La pretesa distinzione e separazione dell'"inserimento al lavoro", che rientrerebbe nella materia regionale della assistenza e beneficenza, rispetto alla occupazione, di cui non si disconosce la competenza statale, è insostenibile dal momento che l'uno è funzionalmente preordinato all'altra, nella ratio espressa dal legislatore con la formula "politica attiva del lavoro". È proprio dirigendo la politica attiva del lavoro verso destinatari più deboli, quali i soggetti fisicamente e mentalmente menomati, che si previene nei loro confronti il ricorso a forme di assistenza inscrivibili nella pubblica beneficenza.