Corte cost., Sentenza n. 22 del 1997

L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352 e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum popolare presentata dai delegati dei Consigli regionali delle Regioni Lombardia, Piemonte, Valle d'Aosta, Calabria, Veneto e Puglia, sul seguente quesito: "Volete voi che siano abrogati: la legge 8 giugno 1962, n. 604 (Modificazioni allo stato giuridico e all'ordinamento della carriera dei segretari comunali e provinciali); il decreto del Presidente della Repubblica 23 giugno 1972, n. 749 (Nuovo ordinamento dei segretari comunali e provinciali); l'art. 52 e l'art. 53, comma 1, limitatamente alle parole "nonché del segretario comunale o provinciale sotto il profilo della legittimità", comma 4, limitatamente alle parole "I segretari comunali e provinciali sono responsabili degli atti e delle procedure attuative delle deliberazioni di cui al comma 1, unitamente al funzionario preposto", della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali)?".

Con ordinanza in data 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, verificata la regolarità della suddetta richiesta di referendum abrogativo di iniziativa regionale, ne ha dichiarato la legittimità. Successivamente, con ordinanza in data 11-13 dicembre 1996, il predetto Ufficio, ritenuta la necessità di correggere l'errore materiale esistente nel testo del quesito referendario, ha disposto che lo stesso, nella parte relativa all'art. 53, comma 1, della legge 8 giugno 1990, n. 142, in luogo delle parole "nonché del segretario comunale o provinciale sotto il profilo della legittimità", si deve leggere: "nonché del segretario comunale o provinciale sotto il profilo di legittimità".

In esito ai cennati adempimenti il Presidente ha convocato la Corte in camera di consiglio per l'8 gennaio 1997, disponendone la comunicazione ai delegati dei Consigli regionali promotori della richiesta referendaria ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.

In prossimità della camera di consiglio, i delegati dei Consigli regionali delle Regioni Lombardia, Piemonte, Valle d'Aosta, Calabria, Veneto e Puglia hanno depositato una memoria per sostenere l'ammissibilità della richiesta referendaria. Si precisa che la predetta richiesta tende ad ottenere la soppressione della figura organizzativa del segretario comunale, per consentire agli enti locali di "svolgere la propria attività organizzativa e funzionale in una dimensione priva di condizionamenti di provenienza statale". Le leggi che disciplinano detta figura, non riferendosi ad organo o istituto presupposto dalla Costituzione, o coessenziale al funzionamento di organi o enti costituzionali, non trovano alcuna preclusione alla loro abrogazione nei principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale. Infine si evidenzia l'omogeneità del quesito referendario proprio in quanto i proponenti mirano a sopprimere l'organo statale, per consentire alla disciplina successiva di identificare un diverso modulo organizzativo di svolgimento delle funzioni ora ad esso affidate: nella volontà di far venir meno tale figura organizzativa si rintraccia la matrice razionalmente unitaria della richiesta.

La richiesta di referendum sulla cui ammissibilità la Corte è chiamata a pronunziarsi riguarda un complesso di disposizioni concernenti lo stato giuridico e le funzioni dei segretari comunali e provinciali, rappresentato, anzitutto, dall'intero testo sia della legge 8 giugno 1962, n. 604 (Modificazioni allo stato giuridico e all'ordinamento della carriera dei segretari comunali e provinciali), che del decreto del Presidente della Repubblica 23 giugno 1972, n. 749 (Nuovo ordinamento dei segretari comunali e provinciali). Il quesito investe, altresì, l'art. 52 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), disposizione che definisce, in via di principio, la posizione dei soggetti qui considerati nell'ambito delle amministrazioni locali, prevedendo, al comma 1, che il comune e la provincia hanno un segretario titolare, funzionario statale, iscritto in apposito albo nazionale territorialmente articolato, nominato e revocato d'intesa con il sindaco e con il presidente della provincia. Lo stesso articolo, nel rinviare ad una futura legge la disciplina del menzionato albo (comma 2), specifica l'ambito delle competenze affidate al segretario stabilendo che questi, nel rispetto delle direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, sovraintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti, coordinandone l'attività, cura l'attuazione dei provvedimenti, è responsabile dell'istruttoria delle deliberazioni, provvede ai relativi atti esecutivi e partecipa alle riunioni della giunta e del consiglio (comma 3). Il citato articolo dà, altresì, facoltà allo statuto ed al regolamento dell'ente locale di prevedere un vicesegretario per lo svolgimento delle funzioni vicarie del segretario, per coadiuvarlo o sostituirlo nei casi di vacanza, assenza o impedimento (comma 4). Il quesito referendario investe, infine, i commi 1 e 4 dell'art. 53: il primo solo in parte, e cioè là dove prevede il parere, sotto il profilo di legittimità, del segretario per ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio; il secondo nel suo intero contenuto che stabilisce la responsabilità dei segretari comunali e provinciali per gli atti e le procedure attuative delle deliberazioni di cui al comma 1.

Ciò premesso, nessun dubbio sussiste circa l'ammissibilità del quesito in rapporto alle ipotesi ostative enunciate dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione, posto che nessuna delle disposizioni in ordine alle quali si sollecita il responso popolare può ritenersi strutturalmente o funzionalmente inscrivibile nel novero delle leggi tributarie o di bilancio, di amnistia o di indulto ovvero di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. Ad un giudizio positivo deve pervenirsi anche per ciò che attiene al requisito della chiarezza del quesito, giacché dal complesso delle disposizioni sopra richiamate si evince che esso verte sull'abolizione ovvero sul mantenimento della figura organizzativa del segretario comunale e provinciale, considerata non solo nei suoi profili ordinamentali e di stato giuridico, ma anche in quelli delle competenze e responsabilità. Né all'ammissibilità della richiesta osta la circostanza che venga prospettata anche la soppressione della figura del vice segretario, giacché tale eventuale effetto, lungi dal pregiudicare l'omogeneità del quesito, ne rappresenta un profilo di coerenza, trattandosi di una figura vicaria, con compiti collaborativi ed ausiliari, che, quindi, concettualmente presuppone l'esistenza della figura del segretario comunale e provinciale. Non costituisce, d'altro canto, ostacolo alla chiarezza del quesito, specie trattandosi di materia connotata da un composito e stratificato quadro normativo, neppure la mancata inclusione di talune disposizioni attinenti allo stato economico e giuridico o ad alcuni compiti di rilievo marginale. Non è dubbio, infatti, che il quesito, per il fatto stesso di investire il corpo fondamentale delle leggi sull'ordinamento e sulle competenze dei segretari medesimi, presenta il necessario carattere di omogeneità, proponendo un'unica e puntuale alternativa all'elettore: la soppressione ovvero il mantenimento della figura qui considerata come caratterizzata dalle sue fondamentali connotazioni di stato e funzionali. Sarà, ovviamente, compito dell'interprete apprezzare le conseguenze che, dall'eventuale esito positivo della consultazione, potranno derivare sulla normativa di contorno non inclusa nel quesito.