Corte giust. UE, Sentenza (seconda sezione) del 14 novembre 1985, causa 299/84

(Parte « In fatto » non riprodotta)

Con ordinanza 15 novembre 1984, giunta alla Corte il 14 dicembre successivo, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha sollevato, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali relative, l'una all'interpretazione del regolamento del Consiglio 1o aprile 1981, n. 850, che modifica il regolamento 878/77, relativo al tasso di cambio da applicarsi nel settore agricolo (GU L 90, pag. 1) e, l'altra, all'esistenza nel diritto comunitario di un principio giuridico generale detto dell'iniquità obiettiva (« sachliche Unbilligkeit »).

Dette questioni sono sorte nell'ambito di una controversia fra la ditta Karl Heinz Neumann, di Amburgo (in prosieguo: « l'attrice »), e il Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (in prosieguo: « il BALM »), circa l'incameramento della cauzione che l'attrice aveva versato in relazione ad una domanda di acquisto presentata a norma del regolamento della Commissione 19 marzo 1981, n. 713/81, relativo alla vendita, a prezzi fissati forfettariamente in anticipo, di talune carni bovine detenute da taluni enti d'intervento (GU L 74, pag. 27).

A norma di detto regolamento, si ponevano in vendita determinate partite di carni bovine durante il periodo 30 marzo — 30 aprile 1981, a prezzi prefissati in ECU ed indicati nell'allegato I del regolamento. Per le altre condizioni di vendita, il regolamento faceva rinvio al regolamento della Commissione 4 ottobre 1979, n. 2173, relativo alle modalità d'applicazione per lo smercio delle carni bovine acquistate dagli enti d'intervento (GU L 251, pag. 12).

A norma dell'art. 5 del regolamento n. 2173/79, il tasso di conversione in moneta nazionale da applicarsi al prezzo di vendita prefissato in ECU è il tasso rappresentativo vigente il giorno in cui la domanda viene accolta. A norma degli artt. 2 e 3, detto giorno è quello in cui la domanda d'acquisto è completata dalla cauzione prestata a favore dell'ente d'intervento, e detto giorno determina pure l'ordine di precedenza tra le varie domande d'acquisto in caso di esaurimento delle giacenze. Infine, l'art. 3, n. 2, stabilisce che, salvo casi eccezionali, le domande vengono accettate nei cinque giorni lavorativi seguenti il giorno della presentazione.

Emerge dal fascicolo che, il 27 marzo 1981, l'attrice presentava domanda d'acquisto e versava la corrispondente cauzione, che allora era pari a 50 ECU (137,59 DM) la tonnellata. La domanda d'acquisto era fondata sul prezzo di DM 10112,68 la tonnellata, corrispondente al prezzo prefissato al tasso rappresentativo vigente quel giorno.

Nell'ambito del Sistema monetario europeo, talune modifiche dei tassi di riferimento delle monete comunitarie si erano già verificate con effetto dal 23 marzo 1981. Tuttavia, i tassi rappresentativi da applicarsi nel settore agricolo (« i tassi verdi » erano rimasti invariati il 27 marzo, data in cui l'attrice presentava la domanda d'acquisto e versava la cauzione. Solo col summenzionato regolamento n. 850/81, adottato il 1o aprile, pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 4 aprile ed entrato in vigore, per il settore della carne bovina, il 6 aprile 1981, il Consiglio adeguava il tasso verde alle modifiche dei tassi di riferimento nell'ambito del Sistema monetario europeo. In seguito a questo adeguamento, l'equivalente in DM del prezzo stabilito in ECU, per la carne che l'attrice intendeva acquistare, era diminuito da 10112,68 a 9763,01 DM la tonnellata.

II 7 aprile 1981, vale a dire il giorno successivo all'entrata in vigore dei nuovi tassi verdi, il BALM trasmetteva all'attrice una « conferma di vendita » al prezzo assunto dall'attrice come base della domanda, vale a dire DM 10112,68 la tonnellata.

Poiché le concorrenti dell'attrice, che avevano presentato le domande d'acquisto successivamente al 6 aprile 1981, potevano fruire dei nuovi tassi verdi del DM, l'attrice riteneva che le sarebbe stato impossibile vendere la carne senza perdite sul mercato tedesco se fosse rimasta vincolata alle condizioni di vendita iniziali. Essa comunicava quindi al BALM di non esser disposta ad ottemperare all'obbligo di ritirare e di pagare la carne acquistata. Essa presentava inoltre una nuova domanda d'acquisto, che il BALM accoglieva dichiarando tuttavia incamerata la cauzione a norma dell'art. 16, n. 2, del summenzionato regolamento n. 2173/79, in quanto l'attrice non aveva adempiuto l'obbligo di pagamento scaturente dalla domanda precedente.

L'attrice adiva allora il Verwaltungsgericht chiedendo la restituzione della cauzione. Questo giudice riteneva che, a norma dell'art. 16, n. 2, del regolamento n. 2173/79, con ragione il BALM aveva incamerato la cauzione, ma che vi erano motivi che potevano giustificare la domanda di restituzione della cauzione. Onde risolvere il problema, il Verwaltungsgericht ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali : «1) Se il quinto considerando del regolamento (CEE) del Consiglio 1o aprile 1981, n. 850, che modifica il regolamento (CEE) n. 878/77 relativo ai tassi di cambio da applicare nel settore agricolo (GU L 90 del 4.4.1981, pag. 1), si debba interpretare nel senso che il Consiglio, modificando i tassi di cambio, ha inteso evitare anche un'iniquità come quella che si verifica per gli acquirenti di merci d'intervento ai sensi del regolamento (CEE) della Commissione 19 marzo 1981, n. 713 (GU L 74 del 20.3.1981, pag. 27), che abbiano presentato domanda di acquisto prima del 6 aprile 1981 ed abbiano perciò dovuto pagare un prezzo più elevato di quello versato dai loro concorrenti che hanno presentato offerte dopo tale data. 2) Se esista nel diritto comunitario un principio giuridico generale relativo all' obiettiva iniquità, il quale consenta di disapplicare una norma vigente del diritto comunitario qualora essa conduca, per gli interessati, ad un risultato iniquo che il legislatore della'Comunità avrebbe evidentemente cercato di evitare se, nell'adottare la norma, avesse pensato a quel caso ».

La questione mira a stabilire se, alla luce del quinto considerando, il regolamento n 850/81 vada interpretato nel senso che il Consiglio ha inteso evitare che l'acquirente il quale, prima della modifica dei tassi verdi, ha presentato domanda d acquisto per un prodotto d'intervento il cui prezzo è stato prefissato in ECU, debba pagare un prezzo superiore in moneta nazionale rispetto ai concorrenti che hanno presentato la domanda dopo detta modifica.

Prima di esaminare la questione, è opportuno osservare che l'attrice, nelle osservazioni presentate alla Corte, ha proposto di ampliarla in modo da tener conto anche dell'importante fatto che il BALM le ha trasmesso la « conferma di vendita » solo il 7 aprile 1981, vale a dire oltre il termine di cinque giorni contemplato dall art. 3, n. 2, del regolamento n. 2173/79, e dopo l'entrata in vigore delle modifiche dei tassi verdi.

II problema così sollevato dall'attrice riguarda tuttavia un regolamento diverso da quello di cui il giudice nazionale ha chiesto l'interpretazione e, né la parte espositiva, né quella relativa alla motivazione dell'ordinanza di rinvio consentono alla Corte di ritenere che il giudice nazionale consideri necessaria una pronuncia su questo punto per poter dirimere la lite. Così stando le cose e tenuto conto della suddivisione delle competenze effettuata dall'art. 177 del trattato nell'ambito del procedimento pregiudiziale, spetta soltanto al giudice nazionale valutare la pertinenza del problema sollevato dall'attrice alla luce degli antefatti della causa ed, eventualmente, sottoporre alla Corte una nuova questione pregiudiziale in proposito.

Quanto alla prima questione pregiudiziale, come è stata formulata dal giudice nazionale, questo ricorda nell'ordinanza di rinvio che il quinto considerando del regolamento n. 850/81 dichiara: « considerando che l'adattamento di detto tasso deve tener conto degli effetti che ne derivano, soprattutto sui prezzi; che per questo motivo, è necessario disporre che l'applicazione del nuovo tasso abbia generalmente luogo entro un termine ragionevole, connesso di massima all'inizio della campagna o di una modifica dei prezzi, senza peraltro escludere che in determinati casi essa abbia efficacia immediata. »

Sempre secondo l'ordinanza di rinvio, detto considerando dimostra che il Consiglio voleva chiaramente tener conto degli effetti della modifica dei tassi di cambio sui prezzi. Ciò potrebbe spiegarsi soltanto partendo dal presupposto che i prezzi agricoli stabiliti dalla Comunità devono fornire una base di calcolo stabile agli ambienti economici interessati. Sarebbe del pari questo il motivo per cui il nuovo tasso doveva, in linea di massima, entrare in vigore all'inizio della stagione successiva, allorché vi sarebbe stata comunque una modifica dei prezzi agricoli. Orbene, il Consiglio non avrebbe soltanto voluto fare salva la stabilità dei prezzi durante la stagione. Anche in altri casi il nuovo tasso verde, stando al considerando, dovrebbe entrare in vigore, « in linea di massima », al momento della modifica dei prezzi. Solo « in determinati casi », nei quali l'entrata in vigore immediata non è esclusa, le cose starebbero diversamente. Il giudice nazionale ritiene che i prezzi di vendita prestabiliti non rientrino in questa categoria. Egli è quindi del parere che la prima questione debba venir risolta affermativamente.

L'attrice condivide il parere del giudice nazionale per quel che riguarda l'interpretazione e l'applicazione del regolamento n. 850/81.

La Commissione ricorda che il regolamento n. 850/81 non riguarda i regimi comunitari dei prezzi agricoli espressi in ECU, bensì unicamente i tassi di conversione di detti prezzi in moneta nazionale. Il quinto considerando di detto regolamento corrisponderebbe a considerandi quasi identici di molti altri regolamenti dello stesso tipo e indicherebbe soltanto che, anche per l'adozione dei tassi decisa il 1o aprile 1981, il Consiglio intendeva attenersi ai principi da lui stesso posti molto tempo fa, vale a dire : tener conto degli effetti di detto regolamento sulla struttura dei prezzi a livello nazionale; far coincidere, nei limiti del possibile, l'adeguamento dei tassi verdi all'inizio della stagione di vendita del prodotto in questione, data alla quale i prezzi comuni, in linea di massima, sono essi pure modificati; decidere sulle adozioni dei tassi verdi per i paesi detti a moneta apprezzata solo nel contesto delle modifiche dei prezzi comuni, il che permetterebbe di impedire la diminuzione dei redditi dei produttori agricoli, altrimenti inevitabile con i nuovi tassi verdi. Questi principi sarebbero stati fatti salvi dal regolamento n. 850/81, giacché l'inizio della stagione di vendita per la carne bovina ha coinciso con la data d'entrata in vigore del regolamento.

Viceversa, secondo la Commissione, in questo contesto non è mai stata espressa l'idea che la modifica dei tassi verdi alle date stabilite da detti regolamenti si riferiva solo ai prezzi corrispondenti ad una stagione di vendita, come i prezzi d'orientamento e d'intervento, non già ad altri prezzi d'acquisto o di vendita stabiliti nell'ambito dell'organizzazione dei mercati interessati.

Giustamente la Commissione ha ricordato che il regolamento in esame non modifica i prezzi comuni espressi in ECU, bensì unicamente i tassi di conversione e i detti prezzi in moneta nazionale. Il fatto che il quinto considerando del regolamento sottolinei i rapporti fra detti tassi e i prezzi, nonché la necessità di abbinare, nei limiti del possibile, l'entrata in vigore dei nuovi tassi alla modifica dei prezzi comuni, è dovuto alla circostanza che siffatte modifiche, che vengono effettuate specialmente all'inizio della stagione di vendita, possono essere tali da attenuare gli effetti sfavorevoli dei nuovi tassi verdi per il tenore di vita dei produttori agricoli negli Stati membri con moneta apprezzata e sui prezzi al consumo di quelli con moneta deprezzata.

Per contro, non vi è nulla nelle disposizioni ed allegati del regolamento o nella motivazione dello stesso che consenta di concludere che il Consiglio abbia voluto, per determinati prezzi d'acquisto o di vendita prefissati in ECU, una data di applicazione dei nuovi tassi verdi diversa da quella contemplata negli allegati per il settore interessato in generale. È opportuno d'altro canto osservare che il regolamento n. 713/81 riguarda la vendita di determinate carni bovine detenute non solo dall'ente d'intervento tedesco, ma anche dagli enti di altri Stati membri e che una deroga alla data generalmente stabilita per l'applicazione dei nuovi tassi verdi avrebbe avuto conseguenze opposte per gli operatori economici che hanno acquistato la carne d'intervento in questi Stati.

Si deve quindi risolvere la prima questione pregiudiziale nel senso che, anche interpretato alla luce del suo quinto considerando, il regolamento del Consiglio 1o aprile 1981, n. 850/81, che modifica il regolamento n. 878/77 relativo ai tassi di cambio da applicarsi nel settore agricolo, non implica che il Consiglio abbia inteso evitare che l'acquirente il quale abbia presentato, prima della modifica dei tassi verdi, domanda d'acquisto per un prodotto d'intervento il cui prezzo sia stato prefissato in ECU, debba versare un prezzo più alto in moneta nazionale rispetto ai concorrenti che hanno presentato la domanda dopo detta modifica.

Partendo dall'idea che la prima questione va risolta in senso affermativo, il Verwaltungsgericht osserva nell'ordinanza di rinvio, che, secondo il diritto tedesco, si tratterebbe in questo caso di un'ipotesi di iniquità oggettiva (« sachliche Unbilligkeit »), che obbligherebbe il giudice ad attenersi alla presunta volontà del legislatore, ovviando a detta iniquità. Il Verwaltungsgericht riconosce che la Corte, nella sentenza 28 giugno 1977 (Balkan-Import-Export, 118/76, Race. pag. 1177), non ha ammesso l'esistenza di questo principio nel diritto comunitario. Poiché in realtà si tratterebbe di un'applicazione particolare del principio più generale di proporzionalità che è stato dal canto suo sancito dalla giurisprudenza della Corte, il giudice nazionale considera cionondimeno la possibilità di un'evoluzione del diritto comunitario su questo punto.

L'attrice condivide l'opinione del Verwaltuingsgericht ed aggiunge che lo scopo di qualsiasi ordinamento giuridico basato sul principio dello stato di diritto, qual è l'ordinamento giuridico comunitario, dovrebbe essere quello di evitare qualsiasi rigore eccessivo che il legislatore avrebbe palesemente cercato di evitare se avesse previsto l'ipotesi al momento di emanare la norma, facendo appello alla nozione giuridica di iniquità obiettiva. Siffatte nozioni sarebbero necessarie per conservare la fiducia dei cittadini negli istituti giuridici e nell'esistenza di una corrispondenza fra il diritto e la giustizia.

A parere della Commissione, le considerazioni che hanno indotto la Corte a negare, nella summenzionata sentenza, l'esistenza nel diritto comunitario di un principio giuridico generale detto di iniquità obiettiva restano interamente valide. Pur se talune disposizioni del diritto comunitario derivato, adottate posteriormente alla sentenza, hanno ammesso la possibilità della remissione del debito per motivi di equità, la loro sfera d'applicazione sarebbe sempre stata limitata a diritti ben determinati e talune di queste norme avrebbero tuttavia provocato grandi difficoltà al momento della loro applicazione pratica.

Nella summenzionata sentenza, la Corte ha deciso che l'amministrazione nazionale deve astenersi dall'applicare, alla domanda di remissione, per motivi di equità, ai contributi dovuti in forza del diritto comunitario le norme del diritto nazionale ogniqualvolta detta applicazione sminuirebbe l'efficacia delle norme comunitarie del contributo stesso e che non vi è alcun principio giuridico di diritto comunitario che consenta la remissione per motivi d'equità. La prima di dette massime si fondava in particolare su considerazioni relative alla ripartizione delle competenze fra la Comunità e gli Stati membri.

In realtà striderebbe con questa ripartizione delle competenze l'ammettere che un'autorità nazionale abbia il diritto o addirittura il dovere di disapplicare una norma comunitaria qualora ritenga che l'applicazione della stessa porterebbe ad un risultato che il legislatore comunitario avrebbe palesemente cercato di evitare se avesse contemplato siffatta possibilità al momento dell'adozione della norma. L'accoglimento di un simile principio generale potrebbe impedire che le disposizioni comunitarie spieghino la loro intera efficacia negli Stati membri e lederebbe il principio fondamentale dell'applicazione uniforme del diritto comunitario nell'intera Comunità.

È opportuno aggiungere che il diritto comunitario offre ai giudici degli Stati membri una soluzione perfettamente conforme alla ripartizione delle competenze fra la Comunità e gli Stati membri. Il giudice infatti, che ritenga di trovarsi di fronte ad un caso come quello contemplato nella seconda questione pregiudiziale, può rivolgersi alla Corte a norma dell'art. 177 del trattato, onde ottenere l'interpretazione della norma comunitaria, oppure, eventualmente, la dichiarazione d'invalidità della stessa che consenta di evitare l'iniquità ch'esso ritenga di aver rilevato.

Queste considerazioni bastano per risolvere la seconda questione pregiudiziale. Poiché il giudice nazionale, nel provvedimento di rinvio, ha definito espressamente il principio di iniquità obiettiva come un'applicazione particolare del principio di proporzionalità, è tuttavia opportuno controllare se il risultato auspicato da detto giudice possa conseguire da quest'ultimo principio nella forma in cui è accolto dal diritto comunitario.

Sotto questo profilo, si tratta di stabilire se l'incameramento della cauzione, in circostanze del genere di quelle esposte nel provvedimento di rinvio, costituisca un provvedimento sproporzionato rispetto allo scopo legittimo perseguito dal sistema della cauzione.

Emerge in particolare dal nono considerando del summenzionato regolamento n. 2173/79 che, nell'ambito della vendita delle carni bovine acquistate dagli enti d'intervento, il sistema della cauzione ha lo scopo di garantire l'adempimento, da parte dell'acquirente, delle obbligazioni contrattuali derivanti dalla domanda di acquisto e delle condizioni di vendita stabilite dai regolamenti in questione. Tra queste condizioni vi è quella di versare in moneta nazionale il controvalore del prezzo di vendita prefissato in ECU, al tasso verde vigente il giorno in cui la domanda d'acquisto è stata completata dal versamento di una cauzione.

A norma del summenzionato regolamento n. 713/81, la vendita era aperta a decorrere dal 30 marzo 1981 e doveva continuare fino e non oltre il 30 aprile dello stesso anno, salvo esaurimento delle giacenze, l'ordine di precedenza delle domande di acquisto veniva stabilito precisamente in base alla data di versamento della cauzione. Già il 23 marzo erano state effettuate le modifiche dei tassi di riferimento delle monete comunitarie, cui dovevano, molto probabilmente, far seguito altre modifiche a decorrere dall'inizio della nuova stagione di vendita per il settore bovino, cioè dal 6 aprile.

Stando così le cose, la disciplina comunitaria offriva una scelta agli operatori economici accorti. Essi potevano o presentare domanda di acquisto, versando la cauzione immediatamente, secondo il tasso verde allora vigente, col rischio di una successiva modifica di detto tasso, che avrebbe avvantaggiato i loro concorrenti che avevano presentato la domanda dopo detta modifica, oppure attendere anch'essi la modifica del tasso, con il rischio che le domande presentate dai concorrenti avessero già esaurito le giacenze.

Se l'operatore economico, che ha liberamente effettuato la scelta, rifiuta di ritirare la merce alle condizioni di vendita inerenti alla scelta stessa, non si può ritenere sproporzionata la perdita della cauzione, la quale ha per l'appunto lo scopo di garantire l'osservanza di dette condizioni.

È quindi sufficiente risolvere la seconda questione pregiudiziale dichiarando che il diritto comunitario ignora un principio giuridico generale secondo il quale una norma vigente del diritto comunitario può venir disapplicata da un'autorità nazionale qualora detta norma implichi per l'interessato un onere che il legislatore comunitario avrebbe manifestamente cercato di evitare se avesse avuto presente il caso nel momento in cui ha adottato la norma stessa; tuttavia il giudice nazionale che ritenga di trovarsi di fronte ad un caso del genere, può sottoporre alla Corte le questioni pregiudiziali, vertenti sull'interpretazione e sulla validità dell'atto comunitario in questione, che ritenga necessarie per pronunziare la sentenza.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee che ha presentato osservazioni alla Corte non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.