Corte di giustizia dell'Unione europea

Corte giust. UE, Sentenza del 14 ottobre 1987, causa 278/85

Decisione: decisa il 1987-10-14
ECLI: ECLI:EU:C:1987:439

Epigrafe

Sentenza della Corte 14 ottobre 1987 Nella causa 278/85, Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Johannes Føns Buhl, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Georges Kremlis, edificio Jean Monnet, Kirchberg, ricorrente, contro Regno di Danimarca, rappresentato dal sig. Laurids Mikaelsen, consigliere giuridico del Ministero degli affari esteri, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l'incaricato d'affari ad interim dell'ambasciata del Regno di Danimarca, convenuto, avente ad oggetto la domanda volta a far dichiarare che la Danimarca è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del trattato CEE non avendo adottato entro il termine prescritto i provvedimenti necessari per l'attuazione della direttiva 79/831/CEE del Consiglio, del 18 settembre 1979, recante sesta modifica della direttiva 67/548/CEE concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolametari e amministrative relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose (GU L 259, pag. 10), LA CORTE, composta dai signori Mackenzie Stuart, presidente, G. Bosco, O. Due e G. C. Rodríguez Iglesias, presidenti di sezione, T. Koopmans, K. Bahlmann, C. Kakouns, R. Joliet e F. Schockweiler, giudici, avvocato generale: J. L. da Cruz Vilaça cancelliere: D. Louterman, amministratore vista la relazione d'udienza ed a seguito della trattazione orale dell'11 febbraio 1987, sentite le conclusioni dell'avvocato generale presentate all'udienza del 7 aprile 1987, ha pronunziato la seguente

Sentenza

punto 1

Con atto depositato presso la cancelleria della Corte l'11 settembre 1985, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell'art. 169 del trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che il Regno di Danimarca, non avendo adottato tutte le disposizioni di legge, di regolamento ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva del Consiglio 79/831, del 18 settembre 1979, recante sesta modifica della direttiva 67/548 concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose (GL L 259, pag. 10) è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del trattato CEE.

punto 2

La Commissione ritiene che talune disposizioni della normativa danese adottate per l'attuazione della direttiva 79/831 ed in particolare della legge 23 marzo 1979, n. 212, sulle sostanze e i prodotti chimici (in prosieguo: « la legge ») e del decreto del Ministero dell'ambiente 17 settembre 1980, n. 409, relativo alla notifica delle sostanze chimiche (in prosieguo: «il decreto») non garantiscano una soddisfaciente trasposizione della direttiva.

punto 3

Per una più ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione di udienza. Questi elementi del fascicolo sono riprodotti in prosieguo solo nella misura necessaria per il ragionamento della Corte.

punto 4

Prima di esaminare le particolari censure formulate dalla Commissione nei confronti della normativa danese, è opportuno illustrare il regime della direttiva 67/548, così come modificata dalla direttiva 79/831, in prosieguo indicata come « la direttiva ».

Sentenza › Il regime della direttiva

punto 5

La direttiva 79/831 costituisce la sesta modifica della direttiva 67/548, che aveva adottato le norme fondamentali in fatto di classificazione, imballaggio ed etichettatura delle sostanze e dei preparati pericolosi.

punto 6

Cor, la direttiva 79/831 sono state istituite diverse modifiche a tale regime, in particolare nel senso di un inasprimento dei controlli volti a tutelare l'uomo e l'ambiente dai potenziali rischi che possono provenire dallo smercio di sostanze nuove, come sottolinea il primo punto del preambolo.

punto 7

La direttiva contiene norme che disciplinano l'immissione sul mercato comunitario di nuove sostanze e norme per le sostanze pericolose vecchie, vale a dire quelle già esistenti sul mercato il 18 settembre 1981, data dell'entrata in vigore delle modifiche introdotte dalla direttiva 79/836, e che erano disciplinate dalle precedenti disposizioni.

punto 8

Per quel che riguarda le sostanze nuove, l'art. 6 della direttiva impone a ogni fabbricante o importatore nella Comunità l'obbligo di presentare alle autorità nazionali designate dagli Stati membri, in conformità all'art. 7 della direttiva, al più tardi 45 giorni prima dell'immissione sul mercato, una notifica comprendente un fascicolo tecnico che fornisca tutti gli elementi necessari per valutare i rischi potenziali, nonché informazioni e risultati degli studi scientifici e i metodi utilizzati, una dichiarazione riguardante gli effetti negativi della sostanza in funzione dei diversi impieghi previsti, una proposta di classificazione e di etichettatura nonché proposte di raccomandazioni relative alla sicurezza di impiego. Ai sensi dell'art. 13, n. 2, della direttiva, ogni sostanza così notificata è iscritta in un elenco tenuto dalla Commissione. D'altro canto, tutti i fascicoli di notifica o di informazioni compilati dagli Stati membri vengono trasmessi dalla Commissione agli altri Stati membri. È del pan possibile procedere a consultazioni dirette tra le competenti autorità degli Stati membri e la Commissione. I nn. 2 e 3 dell'art. 6 contemplano procedure semplificate per la notifica di sostanze già notificate. Infine, il n. 4 di tale articolo impone una procedura d'informazione per le sostanze già notificate per ciò che riguarda i mutamenti di quantitativi immessi sul mercato, le nuove conoscenze circa i rischi, i nuovi usi o le modifiche delle proprietà di tali sostanze.

punto 9

Per quanto attiene alle vecchie sostanze, vale a dire quelle già esistenti sul mercato il 18 settembre 1981, la direttiva contempla un diverso regime. Infatti, l'art. 13, n. 1, impone alla Commissione di stabilire, segnatamente in base alle informazioni fornite dagli Stati membri, un inventario di tali sostanze. L'art. 1, n. 4, esonera dall'obbligo di notifica tutte le vecchie sostanze fino a sei mesi dopo la pubblicazione dell'inventario e sei mesi dopo tale pubblicazione le vecchie sostanze che figurino in tale inventario. Inoltre, l'art. 5, n. 2, 2° comma, contempla per le sostanze elencate nell'inventario, o già esistenti sul mercato il 18 settembre 1981, un imballaggio ed etichettatura conformi alle norme della direttiva.

punto 10

Per il resto, vi sono norme della direttiva che si applicano sia alle vecchie sia alle nuove sostanze. In particolare, l'art. 22 non consente agli Stati membri di vietare, limitare o ostacolare l'immissione sul mercato di sostanze conformi alla direttiva — senza distinguere tra vecchie e nuove — per motivi di notifica, classificazione, imballaggio o etichettatura.

punto 11

Le disposizioni dell'art. 23 si applicano altresì a tutte le sostanze contemplate nella direttiva. Tale articolo dispone che uno Stato membro può vietare temporaneamente o sottoporre a condizioni particolari nel proprio territorio l'immissione sul mercato di una sostanza la quale, benché conforme alle norme della direttiva, possa costituire un pericolo per l'uomo o per l'ambiente; tuttavia, detto Stato membro ne informa immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri e, dopo aver consultato gli altri Stati membri entro sei settimane, la Commissione esprime senza indugio il suo parere ed adotta le misure del caso.

punto 12

Dalla descrizione del regime della direttiva si ricava che il legislatore comunitario ha disciplinato esaustivamente le questioni riguardanti la notifica, la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura delle sostanze, sia vecchie che nuove e non ha lasciato agli Stati membri la facoltà di introdurre altre misure nella normativa nazionale.

Sentenza › Sulle censure particolari › Sull'art. 11, n. 2, della legge nazionale

punto 13

A norma della disposizione del n. 2 dell'art. 11 della legge: « una sostanza chimica è considerata nuova se non è stata posta in commercio né importata in Danimarca prima del 1° ottobre 1980, come sostanza chimica o parte costitutiva di un prodotto chimico ».

punto 14

La Commissione contesta al governo danese di essersi discostato, con questa norma, dalla direttiva stabilendo una data precedente al 18 settembre 1981, ed imponendo in tal modo l'obbligo di notifica anche per le sostanze immesse sul mercato prima del 18 settembre 1981, esonerando solo quelle immesse sul mercato prima del 1° ottobre 1980.

punto 15

Il governo danese ammette che l'obbligo di notifica imposto dalla norma nazionale è più esteso di quello della direttiva; contesta però che tale disposizione sia in contrasto con la direttiva. Il governo danese sostiene che la direttiva non aveva ad oggetto la disciplina delle « vecchie sostanze », vale a dire quelle immesse sul mercato anteriormente al 18 settembre 1981, le quali di conseguenza continuerebbero ad essere soggette alla normativa nazionale.

punto 16

È d'uopo innanzitutto osservare che la direttiva 79/831 persegue una duplice finalità: proteggere la popolazione e l'ambiente ed eliminare gli ostacoli agli scambi intracomunitari di sostanze pericolose. Anche se nel preambolo della direttiva 79/831 viene presa in considerazione solo la prima finalità, occorre però non perdere di vista il fatto che la seconda finalità è menzionata nel preambolo della direttiva 67/548, alla quale la direttiva 79/831 ha apportato solo modifiche intese ad inasprire i controlli contemplati; su questa seconda finalità verte del resto l'art. 22 della direttiva.

punto 17

In secondo luogo, è opportuno rilevare che la data del 18 settembre 1981, inserita nel sopraccitato sistema della direttiva, è stata fissata tenendo presente la duplice finalità perseguita come punto di partenza in special modo per i provvedimenti in fatto di obbligo di notifica delle nuove sostanze. Ne consegue che il legislatore comunitario ha disciplinato in modo esaustivo tale punto nella direttiva, senza lasciare agli Stati membri la facoltà di introdurre, nella normativa adottata per l'attuazione della direttiva, date anteriori o posteriori.

punto 18

Risulta da quanto precede che l'argomento del governo danese non può essere accolto, e che questa censura della Commissione è fondata.

Sentenza › Sulle censure particolari › Sull'art. 11, n. 3, della legge nazionale

punto 19

Ai sensi di tale disposizione : « Le disposizioni vigenti per le sostanze chimiche nuove valgono anche per ogni sostanza chimica venduta o importata in Danimarca anteriormente al 1° ottobre 1980 quando questa sostanza era posta in commercio o importata dopo tale data in vista di un uso sensibilmente diverso o in quantità notevoli ».

punto 20

La Commissione addebita al governo danese di imporre, con questa norma, una nuova notifica per sostanze già esistenti sul mercato, mentre la direttiva non contempla tale facoltà, con la conseguenza che gli Stati membri non possono rendere obbligatoria la notifica di queste sostanze.

punto 21

Il governo danese non contesta neanche la differenza nella redazione della legge nazionale; sostiene però che la disposizione contestata è conforme alla finalità generale della direttiva: tutelare l'uomo e l'ambiente. La finalità della norma nazionale consisterebbe nel conseguire la stessa efficacia preventiva della direttiva. La tutela dei lavoratori e della popolazione di cui alla sesta modifica della direttiva originaria diverrebbe illusoria se non intervenisse una nuova notifica delle sostanze vendute in quantità particolarmente ingenti o il cui uso sia sensibilmente diverso.

punto 22

Come è stato rilevato analizzando la precedente censura, la tutela dell'uomo e dell'ambiente costituisce solo una delle finalità della direttiva, essendo l'altra l'eliminazione degli ostacoli agli scambi intracomunitari delle sostanze di cui trattasi. Di conseguenza, le norme della direttiva in materia di notifica non sono norme minime di protezione — tali da lasciare gli Stati membri liberi di ampliare gli obblighi ivi contemplati — ma di normativa completa.

punto 23

Ne consegue che le vecchie sostanze non possono essere equiparate alle nuove per quel che riguarda la notifica e che anche questa presente censura della Commissione è fondata.

Sentenza › Sulle censure particolari › Sull'art. 17 della legge e sull'art. 9, n. 3, del decreto ministeriale

punto 24

L'art. 17 della stessa legge danese dispone che: « Il ministro può adottare disposizioni in forza delle quali la notifica eseguita in un altro Stato membro delle Comunità europee può essere — a certe condizioni — equiparata ad una notifica eseguita in Danimarca ».

punto 25

In forza di questa autorizzazione, il decreto n. 409 ha stabilito, all'art. 9, nn. 1 e 2, l'esenzione da notifica per le nuove sostanze importate in Danimarca, per le quali già vi sia stata notifica in un altro Stato membro. Tuttavia, al n. 3, detto decreto ha disposto: « Per quanto riguarda le sostanze chimiche di cui ai nn. 1 e 2, ogni importatore in Danimarca è nondimeno tenuto ad informare l'Ente nazionale per la tutela dell'ambiente prima dell'importazione in Danimarca della sostanza di cui trattasi e a dichiarare che è stata notificata in un altro paese membro della Comunità in conformità alle disposizioni dei nn. 1 e 2 del presente articolo ».

punto 26

Stando ai chiarimenti contenuti nella replica, la Commissione contesta al governo danese di imporre agli importatori — attraverso la disposizione del n. 3, adottata in forza dell'autorizzazione di cui all'art. 17 della legge — l'obbligo di informare l'autorità competente danese prima dell'importazione in Danimarca di una sostanza già notificata in un altro Stato membro. Tale comportamento sarebbe in contrasto con la direttiva.

punto 27

Il governo danese sostiene che l'art. 9, nn. 1 e 2, del decreto dispensa da una nuova « notifica » in Danimarca le sostanze già notificate in un altro Stato membro. Dato che il n. 3 impone un obbligo d'« informazione », tale obbligo sarebbe conforme alla direttiva, avendo il fine di far sì che l'autorità competente possa adempiere l'obbligo di controllare, in conformità all'art. 5 della direttiva, se ricorrano i requisiti per l'immissione sul mercato.

punto 28

Va constatato che il solo requisito di un'« informazione » per le sostanze importate non è, di per sé, contrario alla direttiva, tenuto conto in particolare dell'art. 5, il quale impone agli Stati membri di adottare tutti i provvedimenti necessari onde garantire che l'immissione sul mercato di tali sostanze avvenga in conformità agli obblighi di notifica, imballaggio ed etichettatura.

punto 29

Tuttavia, il requisito di « informazione » di cui al n. 3 dell'art. 9 del decreto è imposto come condizione previa all'importazione e il mancato rispetto comporta una sanzione penale, contemplata all'art. 22, n. 1, dello stesso decreto. Inoltre, deve essere adempiuta presso la stessa autorità nazionale, nel caso di specie l'Ente nazionale per la tutela dell'ambiente, autorizzata a ricevere le notifiche delle sostanze immesse sul mercato. Stando così le cose, un requisito del genere può cagionare incertezze tra gli operatori del settore e creare ostacoli agli scambi intracomunitari di sostanze, in contrasto con le disposizioni della direttiva.

punto 30

È d'uopo ricordare a tal proposito il precitato art. 22 della direttiva nonché l'art. 10, che istituisce appunto un sistema di circolazione, negli altri Stati membri, delle informazioni ricevute dalla Commissione a seguito delle notifiche comunicatele dalle autorità nazionali. Altre disposizioni della direttiva garantiscono poi lo scambio delle informazioni tra gli Stati membri e la Commissione onde evitare i rischi rappresentati dalle sostanze pericolose, senza però creare ingiustificati ostacoli agli scambi intracomunitari.

punto 31

Ne risulta che la censura della Commissione è fondata.

Sentenza › Sulle censure particolari › L'art. 18 del decreto ministeriale

punto 32

Tale disposizione recita: «Deroga 1) In casi particolari, l'Ente nazionale per la tutela dell'ambiente ha facoltà di autorizzare deroghe alle disposizioni del capitolo II e dell'art. 12, n. 1, del presente decreto. 2) L'Ente nazionale per la tutela dell'ambiente può del pari, in casi particolari, autorizzare deroghe alle disposizioni del capitolo III del presente decreto ».

punto 33

La precitata disposizione era indicata, nella replica, come quella oggetto di inadempimento, poiché nel ricorso iniziale la Commissione aveva chiamato in causa «l'art. 18 » senza ulteriori precisazioni, ma nel capitolo riguardante la legge danese. L'art. 18 di quest'ultima dispone quanto segue: « Il ministro ha facoltà di adottare disposizioni circa l'analisi e la notifica di talune categorie di sostanze chimiche non soggette alla notifica di cui all'art. 12, n. 1, ivi comprese disposizioni indicanti le informazioni che devono essere fornite all'atto della notifica ».

punto 34

Il governo danese si oppone ad un siffatto mutamento dell'oggetto del ricorso, e osserva inoltre che, anche nel parere motivato, la Commissione non ha menzionato con esattezza la disposizione cui si riferiva, parlando invece, astrattamente, dell'art. 18 della normativa danese.

punto 35

Occorre osservare che, tanto negli argomenti dedotti quanto nelle conclusioni dell'atto introduttivo che a tali argomenti fa rinvio, la Commissione ha fatto riferimento unicamente all'art. 18 della legge danese, quale disposizione che conferisce al ministro un potere discrezionale in ordine alla concessione di esenzioni non contemplate dalla direttiva.

punto 36

Nondimeno, nella replica e facendo seguito ai chiarimenti contenuti nel controricorso del governo danese, la Commissione ha dichiarato di aver « convertito » la censura e di averla diretta contro l'art. 18 del decreto ministeriale.

punto 37

E giurisprudenza costante che una parte non può modificare l'oggetto stesso del contendere in corso di istanza. Ne segue che la fondatezza del ricorso va valutata unicamente con riguardo alle conclusioni contenute nell'atto introduttivo.

punto 38

Ne risulta che la « conversione » della censura da parte della Commissione non è ammissibile e che pertanto la censura va respinta.

Sentenza › Sulle censure particolari › L'art. 6 del decreto ministeriale

punto 39

L'art. 6 del decreto n. 409/80 recita: « Le sostanze chimiche nuove qui di seguito elencate non sono soggette alla notifica di cui all'art. 5 del presente decreto: 1. sostanze poste in commercio o importate in quantitativi inferiori ad una tonnellata all'anno per fabbricante o importatore (...) ».

punto 40

La Commissione afferma che tale disposizione, concedendo l'esenzione da notifica sia al fabbricante che all'importatore, è in contrasto con l'art. 8, n. 1, quarto trattino, della direttiva, che contempla l'esenzione solo per il fabbricante. L'estensione a favore degli importatori potrebbe dare luogo ad abusi e pregiudicare le possibilità di controllo offerte dalla normale procedura, di notifica.

punto 41

Il governo danese sostiene che l'estensione agli importatori si colloca sulla falsariga delle preoccupazioni del Consiglio nei riguardi dell'equiparazione dell'importatore, sul piano giuridico, al produttore, così come risulta da una dichiarazione del Consiglio, resa al momento dell'adozione della direttiva. Del resto, esso non ritiene che l'art. 6 del decreto possa consentire un qualsivoglia abuso.

punto 42

Va ricordato che uno degli elementi fondamentali della direttiva è l'obbligo di notifica, imposto a qualsiasi fabbricante o importatore intracomunitário delle sostanze di cui trattasi, al fine di verificarne, in conformità al terzo punto del preambolo della direttiva, gli effetti sull'uomo e sull'ambiente. A tale scopo, gli artt. 6 e 7 della direttiva hanno disciplinato nei dettagli le modalità della procedura di notifica. In forza di tali disposizioni, ogni sostanza nuova ai sensi della direttiva deve essere notificata all'autorità competente, da parte del fabbricante o dell'importatore, prima dell'immissione sul mercato.

punto 43

Deroghe a tale norma sono contemplate all'art. 8, n. 1, della direttiva. La loro giustificazione risiede nel fatto che, a causa della limitata quantità o della finalità scientifica o di ricerca in vista della quale le sostanze di cui trattasi vengono immesse sul mercato, il controllo è possibile e i rischi limitati. Per questa ragione, il quarto trattino del n. 1 dispensa dall'obbligo di notifica le « sostanze immesse sul mercato in quantitativi inferiori ad una tonnellata all'anno per fabbricante (...) ». A norma dell'art. 2, n. 1, lett. e), della direttiva, l'importazione è considerata, ai sensi della direttiva, come un'immissione sul mercato.

punto 44

Viste le surricordate disposizioni della direttiva, l'art. 6 del decreto configura un'estensione, non voluta dal legislatore comunitario, della deroga di cui alla direttiva. Infatti, l'art. 6 consente un'interpretazione secondo cui lo stesso fabbricante, servendosi di più importatori, è in grado di smerciare quantitativi di sostanze inferiori alla tonnellata più volte all'anno. In tal modo, la finalità della direttiva di limitare a piccoli quantitativi, e per scopi specifici, l'immissione sul mercato di sostanze nuove senza notifica è frustrata e nel contempo è reso inefficace il controllo delle sostanze stesse.

punto 45

Ne consegue che la presente censura della Commissione è fondata.

punto 46

Alla luce delle considerazioni fin qui svolte si deve dichiarare che il Regno di Danimarca, non avendo adottato tutte le disposizioni di legge, di regolamento e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 79/831 del Consiglio, del 18 settembre 1979, recante sesta modifica della direttiva 67/548/CEE concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose, è venuto meno agli obblighi incombentigli in forza del trattato.

Sentenza › Sulle spese

punto 47

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Poiché il governo danese è rimasto nel complesso soccombente, le spese vanno poste a suo carico.

Dispositivo

Per questi motivi, LA CORTE dichiara e statuisce: 1) Il Regno di Danimarca, non avendo adottato tutte le disposizioni di legge, di regolamento ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 79/831 del Consiglio del 18 settembre 1979, recante sesta modifica della direttiva 67/548/CEE concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all'imballaggio ed ali etichettatura delle sostanze pericolose, è venuto meno agli obblighi incombentigli in forza del trattato. 2) Il Regno di Danimarca è condannato alle spese.

Firme

Mackenzie Stuart Bosco Due Rodríguez Iglesias Koopmans Bahlmann Kakouris Joliet Schockweiler Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il 14 ottobre 1987. Il cancelliere P. Heim Per il presidente A. J. Mackenzie Stuart G. Bosco il presidente f. f.