Corte giust. UE, Sentenza del 17 maggio 1972, causa 93/71

Gli antefatti e lo svolgimento del procedimento si possono riassumere come segue:

1. A — In forza del regolamento di base 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU n. L 148, pag. 24), il 6 ottobre 1969 il Consiglio adottava il regolamento n. 1975/69, il cui art. 1 stabilisce che «gli agricoltori che possiedono almeno 2 vacche da latte possono beneficiare, dietro loro richiesta e alle condizioni qui appresso indicate» — cioè agli artt. 2-4 dello stesso regolamento — «di un premio di macellazione». In conformità all'art. 9, le modalità d'attuazione degli articoli menzionati vanno stabilite «secondo la procedura prevista all'art. 27 del regolamento CEE n. 805/ 68», cioè dalla Commissione che delibera su parere del Comitato di gestione. Ai sensi dell'art. 10, «secondo la procedura prevista all'art. 27 del regolamento CEE n. 805/68, gli Stati membri possono essere autorizzati ad imporre condizioni supplementari per la concessione dei premi .. .». secondo l'art. 12, n. 1, «il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione orientamento, rimborsa agli Stati membri il 50 % dei premi» di cui trattasi. B — Il 4 novembre 1969, in forza del regolamento n. 1975/69, la Commissione adottava il regolamento n. 2195/69. Gli artt. 3 - 9 e 11 di questo regolamento riguardano le formalità — a carico dell'interessato, come pure della Comunità e degli Stati membri — necessarie perché la macellazione e il pagamento del pre-mio possano essere effettuati in ciascun caso. Secondo l'art. 10, il versamento del premio di cui trattasi «deve aver luogo entro due mesi a decorrere dalla presentazione della prova della macellazione in conformità all'art. 9 del presente regolamento». Ai sensi dell'art. 19, gli Stati membri sono autorizzati, entro i limiti stabiliti dallo stesso articolo, ad imporre condizioni supplementari per la concessione dei premi in parola. 2. Con circolare 23 marzo 1970, il Ministero italiano dell'Agricoltura e Foreste impartiva agli organi periferici le istruzioni relative alle modalità d'applicazione dei regolamenti summenzionati, precisando tuttavia che la loro concreta attuazione era subordinata all'emanazione delle disposizioni legislative recanti i necessari stanziamenti; nel frattempo, l'amministrazione avrebbe potuto rilasciare solo «autorizzazioni provvisorie» per la macellazione. La sig.ra Leonesio, titolare di un impresa agricola, avendo effettuato nel 1970 la macellazione di cinque vacche da latte, chiedeva alle competenti autorità della provincia di Brescia la concessione di un premio di 625000 lire. In conformità alla suddetta circolare, il premio le veniva liquidato con «autorizzazione provvisoria» del 22 maggio 1970, ma la corresponsione dello stesso era subordinata, oltre che «all'osservanza delle disposizioni tecniche impartite», anche «all'emanazione da parte del Parlamento delle disposizioni legislative recanti i necessari stanziamenti». All'inizio del mese di novembre 1971, la sig.ra Leonesio, ritenendo di aver soddisfatto tutte le condizioni prescritte, ha chiesto al pretore di Lonato, ai sensi dell'art. 633 e segg. del codice di procedura civile italiano, d'ingiungere al Ministero dell'Agricoltura e Foreste il pagamento del premio in suo favore. 3. Con ordinanza 3 novembre 1971, il pretore di Lonato ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «a) Se le disposizioni dei regolamenti CEE n. 1975/69 e n. 2195/69 siano direttamente applicabili nell'ordinamento italiano e se, nell'affermativa, esse abbiano fatto sorgere in capo ai soggetti privati diritti soggettivi suscettibili di immediata tutela dinanzi al giudice nazionale; b) se, in caso affermativo, le disposizioni degli articoli da 1 a 4 del regolamento n. 1975/69 e quelle degli articoli da 3 a 11 del regolamento 2195/69 vadano interpretate nel senso che: una volta avvenuta, ai sensi dell'art. 5, n. 1, del regolamento 2195/69, la constatazione della possibilità di dar seguito alle domande di concessione del premio di macellazione (constatazione regolarmente effettuata il 26 gennaio 1970 con regolamento CEE n. 140/70 della Commissione, pubblicato nella GU delle Comunità europee del 27 gennaio 1970, n. L 20, pag. 6); riunite le condizioni di cui all' art. 5, nn. 2 e 6, del regolamento n. 2195/69, e fornita la prova relativa all'abbattimento delle vacche da latte di cui all'art. 9 del regolamento n. 2195/69, esse abbiano fatto sorgere in capo ai soggetti privati un diritto di credito liquido ed esigibile nei confronti dello Stato, che la legislazione nazionale non può influenzare in alcun modo circa i tempi del pagamento, tenuto conto delle disposizioni dell'art. 10 del regolamento 2195/69 e che, pertanto, tale diritto di credito non può essere sottoposto a condizioni ed è suscettibile d'immediata tutela da parte del giudice nazionale.» 4. L'ordinanza di rinvio è pervenuta in cancelleria il 17 novembre 1971. In forza dell'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia della CEE, la sig.ra Leonesio, il governo della Repubblica italiana e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato osservazioni scritte. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria. La sig.ra Leonesio, il governo italiano e la Commissione hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 15 marzo 1972. La Leonesio è rappresentata dagli avvocati Cesare Trebeschi, Carlo Cappelli ed Emilio Cappelli, del foro di Roma; il governo italiano, dal ministro plenipotenziario Adolfo Maresca, assistito dal sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari; la Commissione, dal suo consigliere giuridico avv. Armando Toledano-Laredo. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 26 aprile 1972.

Le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE si possono riassumere come segue:

La Leonesio osserva che le norme dei regolamenti 1975/69 e 2195/69 relative ai premi di macellazione hanno il carattere della «completezza», cui si riferisce la giurisprudenza della Corte in merito al problema dell'efficacia diretta delle disposizioni comunitarie. A norma dell'art. 9 del regolamento 1975/69, solo la Commissione era competente a fissare le modalità d'applicazione da osservare per la corresponsione effettiva del premio. L'art. 10 dello stesso regolamento vieta alle autorità nazionali d'imporre condizioni supplementari per la concessione, se non previa autorizzazione della Commissione. Questa ha disciplinato la materia in termini rigidi e circostanziati; la competenza delle autorità nazionali si limitava alla raccolta delle domande e all'accertamento di taluni fatti.

È vero che spettava alla Commissione — e non agli Stati membri — il potere di decidere sull'opportunità o meno di dar seguito alle domande presentate (art. 5, n. 1, del regolamento 2195/69). Tuttavia, una volta adottata questa decisione — com'è stato fatto col regolamento n. 140/70 — la sua attuazione da parte degli organi nazionali non implica alcuna valutazione discrezionale. Infatti il versamento del premio, da effettuare inderogabilmente entro il termine di cui all'art. 10 del regolamento 2195/69, è subordinato unicamente all'effettiva esistenza di vacche da latte, all'impegno di cessare la produzione lattiera e alla prova dell'avvenuta macellazione. I regolamenti di cui trattasi non prevedono alcun atto di natura autorizzativa da parte dello Stato membro interessato.

In ultima analisi, l'obbligo di corrispondere il premio trova la sua fonte nell'ordinamento giuridico comunitario, mentre l'intervento delle autorità nazionali serve unicamente ad accertare l'avveramento del fatto produttivo di tale obbligo.

Il fatto che uno Stato membro subordini l'applicazione di un regolamento comunitario all'emanazione di una legge nazionale è incompatibile con l'art. 189 del trattato. È vero che, secondo una teoria diffusa in Italia, i crediti pecuniari nei confronti dello Stato — anche ove sia fissato un termine per l'adempimento — diverrebbero esigibili solo al momento dell'emissione del titolo di spesa. Comunque, per evitare possibili discriminazioni fra i cittadini di diversi Stati membri, detta teoria è inammissibile per quanto riguarda obbligazioni pecuniarie derivanti dalla normativa comunitaria. La Corte ha del resto affermato che «la complessità di determinate situazioni in uno Stato non può alterare la natura giuridica di una disposizione comunitaria direttamente applicabile, specie dal momento che la norma comunitaria deve avere la stessa efficacia in tutti gli Stati membri» e che i giudici nazionali devono «proteggere gli interessi dei singoli contro eventuali violazioni di dette disposizioni, garantendo loro la tutela diretta e immediata dei loro interessi, e ciò indipendentemente dal rapporto intercorrente, secondo il diritto nazionale, fra detti interessi e l'interesse pubblico a cui si riferisce la questione» (sentenza 19 dicembre 1968, causa 13-68, Salgoil contro Ministero italiano del Commercio con l'estero, Raccolta 1968, pagg. 614 e 615).

Ora, il 22 novembre 1971, quindi successivamente all'ordinanza di trasmissione degli atti alla Corte, veniva pubblicata sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana la legge 26 ottobre 1971, n. 935, la cui applicazione potrebbe soddisfare le pretese della ricorrente. Tuttavia, in conformità alla sentenza 14 dicembre 1971 (causa 43-71, Politi contro Ministero italiano delle Finanze, Raccolta 1971, pag. 1039) detta modifica del diritto interno è irrilevante circa la competenza della Corte a pronunziarsi sulla domanda del pretore di Lonato.

Concludendo, la prima questione deferita va risolta positivamente, e la seconda nel senso che le disposizioni di cui trattasi fanno sorgere a favore dei privati un diritto di credito nei confronti dello Stato che la legislazione nazionale non può influenzare quanto ai modi e ai tempi dell'adempimento del relativo obbligo, e determinano altresì per i privati, destinatari dei premi, il diritto di andare esenti dalle conseguenze pregiudizievoli risultanti da eventuali ritardi nell'adempimento.

Il governo italiano osserva in primo luogo che la summenzionata legge n. 935 ha autorizzato la spesa relativa all'obbligo derivante allo Stato italiano dall'applicazione dei regolamenti in questione, di guisa che la causa principale è divenuta praticamente priva di oggetto.

Detti regolamenti non avevano, d'altra parte, efficacia diretta nei confronti dei singoli, in quanto presupponevano l'emanazione, da parte degli Stati membri, di norme d'attuazione, se non altro per determinare gli organi competenti e per stanziare i fondi necessari. In particolare, l'art. 81 della Costituzione italiana dispone che ogni legge che importi una nuova spesa deve indicare i mezzi per farvi fronte; ciò vale anche per le norme comunitarie destinate ad aver forza di legge nell'ordinamento italiano. Si tratta, d'altra parte, di un'evidente esigenza funzionale.

Quanto alla seconda questione del pretore di Lonato, essa può apparire come una mera esplicazione della prima. Tuttavia, essa può essere intesa anche come riguardante il rapporto tra le norme comunitarie e la legislazione nazionale, dal momento che viene usata l'espressione «credito liquido ed esigibile» di cui all'art. 633 del codice di procedura civile italiano, relativo all'emanazione di un decreto ingiuntivo a favore del titolare di un credito del genere. Questa interpretazione può trovare conferma nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, dove si afferma che «ove fossero decise in senso positivo le questioni di cui sopra, sussisterebbero i requisiti richiesti dalla legge per la concessione del decreto ingiuntivo, essendo il ricorso fondato su prova scritta».

Se questa tesi è esatta, la questione esula dalla competenza della Corte, poiché a questa si chiederebbe l'interpretazione di una norma nazionale. La nozione di «credito liquido ed esigibile» non rientra infatti nel diritto comunitario, e può avere un contenuto diverso nell'ordinamento giuridico dei vari Stati membri.

Considerazioni analoghe s impongono in quanto si chieda alla Corte di dichiarare che «tale diritto di credito non può essere sottoposto a condizioni» da parte dello Stato interessato. Una dichiarazione del genere costituirebbe un truismo, qualora la Corte dovesse sancire il principio che il legislatore nazionale non può porre nel nulla diritti soggettivi attribuiti dal diritto comunitario. Qualora poi il giudice a quo abbia inteso chiedere se qualsiasi norma nazionale relativa all'accertamento dei presupposti di fatto del diritto soggettivo di cui si tratta debba ritenersi incompatibile con le norme comunitarie da cui deriva il diritto stesso, la questione deferita eccederebbe anche in tal caso i limiti della competenza attribuita alla Corte dall'art. 177 del trattato, in quanto sarebbe intesa ad ottenere una pronuncia sulla conformità della legislazione italiana al diritto comunitario.

Quanto al merito, il pretore di Lonato sembra non tener conto del fatto che, mentre è incontestabile che i regolamenti in questione attribuiscono ai singoli dei diritti soggettivi nei confronti degli Stati membri, tuttavia tali diritti si possono far valere solo nell'ambito della normativa che disciplina in sede nazionale la contabilità pubblica. I provvedimenti adottati dalle autorità degli Stati membri per l'attuazione dei diritti in questione sono conformi al diritto comunitario.

La Commissione osserva preliminarmente che, dato il notevole ritardo intervenuto nell'erogazione del premio, essa ha instaurato nei confronti del governo italiano, con lettera 21 giugno 1971, il procedimento di cui all'art. 169 del trattato.

La domanda di pronunzia pregiudiziale del giudice italiano rientra nella competenza della Corte.

Le questioni deferite vanno risolte affermativamente. Nella già ricordata sentenza Politi, la Corte ha dichiarato che il regolamento comunitario «produce effetti immediati ed è quindi atto ad attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali sono tenuti a tutelare». Benché nella fattispecie spettasse agli Stati membri l'adottare determinati provvedimeni d'attuazione, ciò non può costituire un ostacolo all'efficacia diretta della norma comunitaria, né condizionare in alcun modo i diritti che tale normativa attribuisce ai singoli. Per di più, l'art. 10 del regolamento 2195/69 imponeva agli Stati membri l'obbligo di procedere al versamento del premio entro un termine perentorio e inderogabile, che era stato espressamente fissato — come risulta dal punto settimo della motivazione del regolamento 2195/69 — al fine di garantire che il versamento del premio avvenisse entro lo stesso termine in tutti gli Stati membri.

Infine, nessuno Stato membro si è valso della possibilità, offerta dall'art. 10 del regolamento 1975/69, di chiedere alla Commissione l'autorizzazione ad imporre condizioni supplementari per la concessione dei premi in questione.

1) Con ordinanza 3 novembre 1971, pervenuta in cancelleria il 17 novembre 1971, il pretore di Lonato ha sottoposto a questa Corte due questioni vertenti sull'interpretazione del regolamento CEE del Consiglio 6 ottobre 1969 n. 1975 e del regolamento CEE della Commissione 4 novembre 1969 n. 2195, relativi in ispecie alla concessione di premi agli agricoltori per la macellazione delle vacche da latte.

Con la prima questione si chiede a questa Corte «se le disposizioni dei regolamenti CEE n. 1975/69 e n. 2195/69 siano direttamente applicabili nell'ordinamento italiano e se, nell'affermativa, esse abbiano fatto sorgere in capo ai soggetti privati diritti soggettivi suscettibili di immediata tutela dinanzi al giudice nazionale». La seconda questione verte sostanzialmente sul se, una volta soddisfatte le condizioni poste dagli artt. 5, nn. 1 e 2, 6 e 9 del regolamento n. 2195/69, i due regolamenti di cui sopra attribuiscano ai singoli, nei confronti del rispettivo Stato membro, un diritto al pagamento del premio che il giudice nazionale deve tutelare immediatamente e che detto Stato non può subordinare ad ulteriori condizioni, in ispecie per quanto riguarda il termine di pagamento stabilito dall'art. 10 del regolamento n. 2195/69.

Dette questioni sono state sottoposte a questa Corte in vista del fatto che l'attrice nella causa principale, ritenendo di aver soddisfatto tutte le condizioni cui i ripetuti regolamenti subordinano l'attribuzione del premio per la macellazione di vacche da latte, ha chiesto al pretore di Lonato un provvedimento ingiuntivo di condanna al pagamento del premio stesso, nei confronti del Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste italiano. Si desume inoltre dal fascicolo che le autorità italiane, pur liquidando il premio con «autorizzazione provvisoria», ne rinviavano il pagamento per il motivo che questo era subordinato all'adozione, da parte del Parlamento italiano, delle disposizioni legislative recanti i necessari stanziamenti.

Posto che le due questioni sono strettamente connesse, è opportuno risolverle congiuntamente.

2) Ai sensi dell'art. 189, 2o comma, del trattato, il regolamento ha «portata generale» ed è «direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri». In ragione della sua stessa natura e della sua funzione nell'ambito delle fonti del diritto comunitario, esso produce quindi effetti immediati ed è, in quanto tale, atto ad attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare.

Trattandosi di diritti di credito nei confronti dello Stato, essi sorgono quando sono soddisfatte le condizioni poste dal regolamento, senza che sia possibile subordinare il loro esercizio, sul piano nazionale, a disposizioni d'attuazione diverse da quelle eventualmente prescritte dallo stesso regolamento. Le questioni deferite vanno risolte alla luce di queste considerazioni.

3) Per quanto riguarda le condizioni che l'agricoltore deve aver soddisfatto per aver diritto al pagamento del premio, il debitore di questo e il termine entro il quale il pagamento va effettuato, ci si deve rifare agli artt. 1 - 4 e 12 del regolamento n. 1975/69, come pure agli artt. 3, 7, 9 e 10 del regolamento n. 2195/69.

A norma dell'art. 1 del regolamento n. 1975/69, «gli agricoltori che possiedono almeno 2 vacche da latte possono beneficiare, dietro loro richiesta e alle condizioni qui appresso indicate, di un premio di macellazione», premio fissato in 200 unità di conto per ciascuna vacca, dal successivo art. 3, n. 1.

A norma dell'art. 2, «la concessione del premio è subordinata, in particolare, all'impegno scritto del beneficiario a) di rinunciare totalmente alla produzione di latte, e b) di far macellare, entro un periodo da determinare e al più tardi il 30 aprile 1970, tutte le vacche da latte appartenenti alla sua azienda».

L'art. 4. n. 1, stabilisce che «pergli agricoltori che possiedono 2-5 vacche da latte, il premio è versato quando il richiedente può comprovare di aver rispettato l'impegno di cui all'art. 2 b)».

L'art. 12, col precisare che «il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione orientamento, rimborsa agli Stati membri il 50 % dei premi», implica che questi Stati sono debitori dei premi nei confronti degli agricoltori.

Ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 2195/69, «la richiesta per la concessione del premio andava presentata durante il periodo dal 1o al 20 dicembre 1969 presso l'autorità competente designata da ciascuno Stato membro» e doveva contenere determinati dati e dichiarazioni.

L'art. 7 precisa che «il periodo di macellazione di cui all'art. 2, lettera b), del regolamento (CEE) n. 1975/69 è compreso tra il 9 febbraio ed il 30 aprile 1970».

L'art. 9 stabilisce il modo in cui l'agricoltore deve fornire la prova di cui all'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1975/69.

Ai sensi dell'art. 10, «il versamento del premio di cui all'art. 4, paragrafi 1 e 2… del regolamento n. 1975/69 deve aver luogo entro due mesi a decorrere dalla presentazione della prova della macellazione in conformità all'art. 9 del presente regolamento».

Dall'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2195/69 si desume che l'attribuzione del premio era inoltre subordinata alla constatazione, da parte della Commissione, che «si può dar seguito alle domande presentate», constatazione effettuata, per tutte le domande presentate a norma dell'art. 3 di detto regolamento, con l'art. 1, lettera a), del regolamento n. 140/70.

L'art. 10 del regolamento n. 1975/69 dava poi alla Commissione facoltà di autorizzare gli Stati membri «ad imporre condizioni supplementari» per la concessione dei premi, condizioni che l'art. 19 del regolamento n. 2195/69 enumera, ingiungendo agli Stati membri di comunicare alla Commissione le disposizioni da essi eventualmente adottate in proposito. È tuttavia pacifico che la Repubblica italiana non si è valsa di questa possibilità. È pacifico altresì che essa ha adottato i provvedimenti tecnici di cui agli artt. 4, 5, n. 2, 6, 8 e 11 del regolamento n. 2195/69.

4) Dal complesso di queste disposizioni risulta che, dal momento in cui erano soddisfatte le condizioni poste dai regolamenti n. 1975/69 e n. 2195/69, questi attribuivano agli agricoltori il diritto al pagamento del premio di macellazione da parte del rispettivo Stato membro, diritto che i giudici nazionali devono tutelare e che poteva essere fatto valere non appena trascorsi due mesi dal giorno in cui era stata fornita la prova della macellazione di cui all'art. 10 del regolamento n. 2195/69.

A partire da tale momento, detti regolamenti attribuiscono all'agricoltore il diritto di esigere il pagamento del premio, senza che lo Stato membro possa invocare le proprie leggi o la propria prassi amministrativa per opporsi al pagamento stesso. Questa constatazione trova conferma nel settimo considerando del regolamento n. 2195/69, il quale pone in rilievo l'esigenza di «garantire il pagamento dei premi in ciascuno Stato membro negli stessi termini».

Il governo italiano sostiene tuttavia che i regolamenti di cui trattasi non potevano avere efficacia nei confronti dei singoli prima che il legislatore nazionale avesse stanziato i fondi all'uopo necessari.

Ai sensi dell'art. 5, 1o comma, del trattato, «gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità». L'eccezione della Repubblica italiana, se dovesse essere accolta, si risolverebbe nel porre gli agricoltori di questo Stato in una situazione più sfavorevole di quella degli agricoltori degli altri Stati membri, e ciò in ispregio del principio fondamentale che prescrive l'applicazione uniforme dei regolamenti nell'intera Comunità. I regolamenti n. 1975/69 e n. 2195/69, del resto, nell'enumerare in modo tassativo le condizioni alle quali è subordinato il sorgere dei diritti soggettivi di cui è causa, non v'includono considerazioni di bilancio.

I regolamenti comunitari, per poter avere la stessa efficacia nei confronti dei cittadini di tutti gli Stati membri, entrano a far parte dell'ordinamento giuridico nazionale, il quale deve rendere possibile l'efficacia diretta di cui all'art. 189, di guisa che i singoli possono farli valere senza vedersi opporre delle disposizioni o prassi di carattere nazionale.

Le norme di bilancio di uno Stato membro non possono quindi ostare all'efficacia immediata di una disposizione comunitaria né, di conseguenza, all'esercizio immediato dei diritti soggettivi che detta disposizione attribuisca ai singoli.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.