Corte giust. UE, Sentenza del 12 gennaio 1983, causa 257/81

Gli antefatti della causa, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni nonché i mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Con decisione 8 novembre 1973, con effetto dal 1o novembre, il ricorrente sig. Κ. veniva nominato al grado A 5 quale amministratore principale presso il Consiglio delle Comunità europee.

Dal 1977 a causa di un peggioramento del suo stato di salute veniva sottoposto a vari trattamenti medici, fra cui una cura neurologica, e ad interventi chirurgici.

Avendo il sig. Κ. accumulato, fra il 10 gennaio 1977 e I'11 gennaio 1980, 393 giorni e mezzo di congedo per malattia, il Consiglio decideva, il 17 gennaio 1980, di applicare l'art. 59 dello Statuto, il cui n. 1, al 4° comma dispone:

«L'autorità che ha il potere di nomina può sottoporre alla commissione d'invalidità il caso di un funzionario i cui congedi di malattia superino complessivamente dodici mesi in un periodo di tre anni.»

La Commissione d'invalidità quindi costituita costatava, il 24 ottobre 1980, dopo aver esaminato il fascicolo medico ed aver sottoposto il ricorrente ad esame neurologico specialistico, che «il sig. Κ. è affetto da un'invalidità permanente considerata totale che lo pone nell'impossibilità di svolgere le mansioni corrispondenti ad un impiego della sua carriera».

Il 28 novembre 1980, il Segretario generale del Consiglio decideva di conseguenza di collocarlo a riposo con effetto dal 1o dicembre 1980 e gli riconosceva il diritto alla pensione d'invalidità a norma dell'art. 53 dello Statuto e degli artt. 13 e 14 dell'allegato VIII dello stesso. Tale decisione veniva comunicata all'interessato il giorno stesso.

Contro la decisione 28 novembre 1980, il sig. Κ. proponeva, il 10 febbraio 1981, ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello Statuto, reclamo diretto ad ottenere che la pensione fosse fissata ai sensi dell'art. 78, 2° comma, dello Statuto, al 70 % del suo stipendio base, assumendo che le turbe che avevano portato al riconoscimento dell'invalidità si erano manifestate in occasione dell'esercizio delle sue funzioni. L'art. 78, 2° comma, dello Statuto ha il seguente tenore letterale:

«Se l'invalidità è determinata da infortunio sopravvenuto nell'esercizio o in occasione dell'esercizio delle proprie funzioni, ovvero da malattia professionale o da atto di sacrificio personale compiuto nell'interesse pubblico o dal fatto di aver rischiato la propria vita per salvare quella altrui, la pensione d'invalidità è fissata al 70 % dello stipendio base del funzionario.»

Il 13 luglio 1981, il Segretario generale del Consiglio respingeva il reclamo con la motivazione che «poiché la commissione d'invalidità non ha appurato che l'invalidità permanente e totale è dovuta ad una malattia professionale, l'aliquota di pensione d'invalidità è stata fissata a norma del 3° comma dell'art. 78 dello Statuto del personale delle Comunità europee». Ai sensi di questa disposizione, se l'invalidità è dovuta ad una causa diversa da quelle specificate all'art. 78, 2° comma, «il tasso della pensione d'invalidità è pari al tasso della pensione di anzianità cui il funzionario avrebbe avuto diritto a 65 anni se fosse rimasto in servizio fino a tale età».

E contro questa decisione di rigetto, comunicata al sig. K. il 13 luglio 1981, che esso ha proposto il presente ricorso, registrato nella cancelleria della Corte il 21 settembre 1981.

Di fronte a detto ricorso e desiderando trovare una soluzione rapida, senza attendere l'esito del procedimento giudiziario, il Consiglio si è quindi nuovamente rivolto alla commissione d'invalidità per eliminare le incertezze di ordine legale. Con due relazioni successive del 21 dicembre 1981 e, rispettivamente, del 25 gennaio 1982, la commissione ha riferito che riteneva, da un lato, che effettivamente vi fosse un nesso di causalità fra il lavoro (o le condizioni di lavoro) del ricorrente e l'aggravarsi del suo stato di salute, ma che, d'altro lato, la sua invalidità non dipendeva da una malattia professionale.

Su relazione del giudice relatore e sentito l'avvocato generale, la Corte, terza Sezione, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso ricevibile; annullare la decisione del Segretario generale del Consiglio 13 luglio 1981, che rifiutava al ricorrente il beneficio del 2° comma dell'art. 78 dello Statuto del personale delle Comunità europee; condannare il convenuto alle spese.

Il Consiglio conclude che la Corte voglia:

dichiarare il ricorso irricevibile e, comunque, infondato; condannare il ricorrente alle spese.

II Consiglio, pur riconoscendo che sono stati rispettati i termini per procedere, assume che manca al ricorrente la legittimazione attiva in quanto non ha fatto costatare per via legale l'esistenza di una malattia professionale.

Ai sensi della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi d'infortunio e di malattia professionale del personale delle Comunità europee, il dipendente deve denunciare la malattia all'amministrazione dell'istituzione alla quale appartiene «entro un ragionevole lasso di tempo dall'inizio della malattia o dalla data della prima, diagnosi medica» anche qualora «la malattia che si presume professionale si è manifestata dopo la cessazione definitiva del servizio». L'amministrazione procede quindi ad accertamenti nel corso dei quali raccoglie il parere di uno o più medici (art. 17). Su queste basi, l'autorità investita del potere di nomina prepara un progetto di decisione che notifica all'interessato, in una con le conclusioni del o dei medici interpellati. L'interessato può quindi, nel termine di sessanta giorni, chiedere ad un'apposita commissione medica di esprimere il suo parere (art. 21). Nella fattispecie, non essendo stata seguita la suddetta procedura, il ricorrente non può addurre una «malattia professionale».

Il Consiglio precisa che la disciplina delle malattie professionali e quella della pensione d'invalidità differiscono per quanto riguarda sia le condizioni, sia le conseguenze. Per il primo regime, il dipendente ha diritto ad una indennità una tantum se la malattia rientra nella qualificazione di «malattia professionale» e comporta un'incapacità permanente totale o parziale. Invece, per il regime di pensione d'invalidità, il dipendente ottiene un provvedimento sospensivo e gode della pensione d'invalidità se la malattia — indipendentemente dal suo carattere di professionalità — porta ad un'invalidità permanente ritenuta totale che lo pone nell'impossibilità di svolgere le mansioni corrispondenti ad un impiego delle sua carriera. Inoltre, mentre nel regime di pensione d'invalidità l'istituzione accerta d'ufficio l'impossibilità per il dipendente di esercitare le sue funzioni, nel regime delle malattie professionali, l'iniziativa spetta al funzionano che deve lui stesso dimostrare il carattere di professionalità della sua malattia. Di conseguenza, l'applicazione dell'art. 78, 2° comma, dello Statuto presuppone che sia stato preliminarmente riconosciuta, a richiesta dell'interessato, l'esistenza di una malattia professionale, esistenza appurata solo in esito alla procedura stabilita dalla summenzionata regolamentazione, cioè mediante consultazione di un'apposita commissione medica diversa dalla commissione di invalidità.

Il ricorrente contesta, nella replica, la tesi del Consiglio secondo cui esso non ha adeguatamente fatto costatare l'esistenza di una malattia professionale.

Infatti, la procedura diretta ad ottenere l'indennità per malattia professionale ai sensi dell'art. 73 dello Stato e quella diretta ad ottenere una pensione d'invalidità, in particolare per malattia professionale ai sensi dell'art. 78 dello Statuto, sono distinte ed indipendenti l'una dall'altra, come ha affermato la Corte nella sentenza 15 gennaio 1981 (Β. I Parlamento, 731/79, Racc. 1981, pag. 107). Ne consegue che non si può subordinare il riconoscimento di una pensione d'invalidità per malattia professionale ai sensi dell'art. 78, 2° comma, alle disposizioni procedurali previste per ottenere l'indennità per malattia professionale ai sensi dell'art. 73.

Secondo il ricorrente, vanno esaminati nell'ordine due interrogativi; cioè se le turbe psichiche che ne hanno determinato l'invalidità permanente e totale possano essere giuridicamente ritenute costitutive di una malattia professionale, e se, in caso di soluzione affermativa, sussista un nesso di causalità con sufficiente base giuridica fra le turbe psichiche e le continue sollecitazioni subite nell'esercizio della sua attività al Consiglio. Ai due interrogativi va data risposta affermativa.

Sul primo punto, l'art. 3 della regolamentazione relativa alla copertura dei rischi di infortunio e di malattia professionale dei dipendenti delle Comunità europee parte da un sistema misto di accertamento delle malattie professionali, considera cioè come malattie professionali non solo le malattie comprese nella «lista europea delle malattie professionali», ma anche qualsiasi altra malattia o aggravamento di una malattia preesistente «quando sia sufficientemente provato che la malattia ha avuto origine nell'esercizio o in occasione dell'esercizio delle funzioni per conto delle Comunità». Quest'ipotesi comprende anche le lesioni di carattere psichico.

Sul secondo punto, occorre ammettere che le turbe nervose del ricorrente sono sorte in occasione della sua attività al Consiglio e vanno, pertanto, considerate costitutive di una malattia professionale ai sensi dell'art. 78, 2° comma, dello Statuto. In proposito, il ricorrente sostiene di aver subito per anni varie molestie da parte dell'amministrazione, fra cui la minaccia di trasferimento all'Ufficio pubblicazioni a Lussemburgo ed un rapporto di servizio negativo. Tali circostanze hanno avuto l'effetto di deteriorarne progressivamente l'equilibrio psichico. Dalla relazione della commissione d'invalidità si desume, fra l'altro, che l'ambiente di lavoro e specialmente il contesto gerarchico sono la causa diretta ed essenziale della comparsa delle turbe nervose che hanno progressivamente portato al suo collocamento in invalidità.

Il Consiglio afferma nel controricorso che l'esistenza di una malattia professionale può risultare solo dall'accertamento dell'apposita commissione medica, come ha riconosciuto la Corte nella sentenza 13 luglio 1972 (Vallozzi, 29/71, Racc. 1972, pag. 513). Inoltre, la Corte in una materia del genere può solo effettuare un controllo sulla regolarità della procedura senza dover esaminare le questioni d'ordine puramente medico. Infine, anche supponendo appurati gli elementi di fatto addotti dal ricorrente — ed il Consiglio lo contesta — non se ne deduce che la malattia preesistente si è aggravata durante l'esercizio delle funzioni al servizio delle Comunità e che tale aggravamento ha avuto origine nell'esercizio o in occasione dell'esercizio di dette funzioni. Non basta infatti che l'esercizio del lavoro costituisca un semplice fattore che concorre con altri all'aggravamento, poiché questo rischio rientra nel rischio professionale di ogni dipendente.

Il ricorrente precisa, nella replica, che occorre distinguere l'aspetto medico dall'aspetto giuridico di una malattia professionale. La commissione d'invalidità, richiesta per la seconda volta di pronunciarsi sull'esistenza di una malattia professionale come causa d'invalidità, ha riconosciuto le condizioni necessarie per l'esistenza di tale malattia ammettendo che vi è un nesso causale fra il lavoro (o le condizioni di lavoro) del ricorrente e l'aggravarsi del suo stato di salute. Se detta commissione, investita per la terza volta, ha trovato, nella relazione 25 gennaio 1982, che l'invalidità non dipendeva da una malattia professionale, la costatazione non si basa su considerazioni mediche, ma su considerazioni d'interpretazione giuridica, poiché la commissione ha erroneamente ritenuto di non potersi discostare dalle malattie elencate nella lista modello. Il ricorrente sostiene, comunque, che l'ambiente e le condizioni di lavoro al servizio della Comunità sono stati i soli fattori che hanno comportato l'aggravamento delle sue condizioni di salute.

Il Consiglio osserva, nella controreplica, che non spetta alle parti sostituirsi alla commissione medica prevista dalla regolamentazione relativa alla copertura dei rischi d'infortunio e di malattia professionale del personale delle Comunità europee.

In proposito esso assume che la commissione d'invalidità non aveva titolo per pronunciarsi sull'esistenza di una malattia professionale. Riincaricata dal Consiglio dopo la proposizione del ricorso, essa aveva il solo compito di illuminare ufficiosamente lo stesso sull'attendibilità delle pretese del ricorrente in merito al nesso di causalità fra il suo lavoro (o le condizioni di lavoro) e l'aggravarsi delle sue condizioni. Comunque, il Consiglio contesta che la commissione d'invalidità abbia riscontrato le condizioni necessarie per l'esistenza di una malattia professionale.

Sul piano giuridico il Consiglio ritiene che, per poter parlare di una malattia professionale, occorre non solo che la malattia sia sopravvenuta durante o a seguito dell'esercizio delle funzioni al servizio delle Comunità, ma anche che tale esercizio costituisca la causa essenziale o preponderante, cioè la condizione necessaria per l'insorgere o l'aggravarsi della malattia. Nella fattispecie, l'evoluzione sfavorevole delle predisposizioni patologiche del ricorrente non deriva dall'ambiente professionale, bensì da difficoltà nella sua vita di relazione.

Le parti hanno svolto difese orali all'udienza del 21 ottobre 1982.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 novembre 1982.

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 21 settembre 1981, il sig. Κ., ex amministratore principale presso il Consiglio delle Comunità europee, ha proposto un ricorso per l'annullamento della decisione del segretario generale del Consiglio, 13 luglio 1981, che gli rifiutava il beneficio dell'art. 78, 2° comma, dello Statuto del personale delle Comunità europee. A norma di questa disposizione, la pensione d'invalidità del dipendente colpito da invalidità permanente riconosciuta come totale che lo ponga nell'impossibilità di esercitare mansioni corrispondenti ad un impiego della sua camera, è fissato al 70 % dello stipendio base, qualora l'invalidità derivi, fra l'altro, da una malattia professionale.

Il ricorrente, amministratore principale di grado A 5 presso il Consiglio dal novembre del 1973, veniva sottoposto, dal 1977, a vari trattamenti medici, fra cui una cura neurologica, ed ad interventi chirugici. Poiché fra il 10 gennaio 1977 e ľ11 gennaio 1980 egli aveva accumulato 393 giorni e mezzo d'assenza per malattia, il 17 gennaio 1980, il Consiglio decideva di sottoporre il caso alla commissione d'invalidità a norma dell'art. 59, n. 1, 4° comma, dello Statuto.

Il 24 ottobre 1980, la commissione d'invalidità costatava, previo esame del fascicolo medico ed esame neurologico specialistico, che il ricorrente era «colpito da invalidità permanente ritenuta totale che lo poneva nell'impossibilità di esercitare mansioni corrispondenti ad un impiego della sua carriera».

A norma dell'art. 53 dello Statuto, con decisione 28 novembre 1980 il segretario generale del Consiglio collocava a riposo il ricorrente con effetto dal 1° dicembre 1980.

U 10 febbraio 1981 il ricorrente proponeva reclamo a norma dell'art. 90, n. 2, dello Statuto al fine di ottenere che la pensione fosse fissata al 70 % dello stipendio base, ai sensi dell'art. 78, 2° comma, dello Statuto, assumendo che i disturbi che avevano portato alla dichiarazione dell'invalidità si erano manifestati in occasione dell'esercizio delle sue mansioni.

Il reclamo veniva respinto con la decisione del Consiglio 13 luglio 1981, di cui è causa, con la motivazione che la Commissione d'invalidità non aveva costatato che l'invalidità permanente e totale del ricorrente fosse dovuta ad una malattia professionale e che, pertanto, la pensione d'invalidità era stata liquidata a norma dell'art. 78, 3° comma, dello Statuto. Questa disposizione stabilisce che, se l'invalidità è dovuta ad una causa diversa da quelle specificate nel 2° comma del medesimo articolo, la pensione d'invalidità è pari alla pensione d'anzianità cui il dipendente avrebbe avuto diritto a 65 anni se fosse rimasto in servizio fino a tale età.

Di fronte al ricorso e desideroso di trovare una rapida soluzione, il Consiglio si è di nuovo rivolto, a due riprese, alla commissione d'invalidità. Nella seconda relazione, in data 21 dicembre 1981, questa ha dichiarato che vi era effettivamente un nesso di causalità fra il lavoro o le caratteristiche dello stesso e l'aggravarsi dello stato di salute del ricorrente, ma che la sua invalidità non dipendeva da una malattia professionale.

La terza relazione, in data 25 gennaio 1982, rivela tuttavia una disparità di opinioni fra i medici. Mentre due membri della commissione erano del parere che l'invalidità del ricorrente non era dovuta ad una malattia professionale, il terzo precisava che il ricorrente non era colpito da una malattia professionale compresa nell'elenco delle malattie professionali che danno luogo a risarcimento (elenco modello 503). Dal fascicolo risulta inoltre che l'ultima relazione era stata stesa in due versioni e che la prima, firmata anch'essa il 25 gennaio 1982, ma successivamente revocata, dichiarava all'unanimità che, nonostante il nesso fra le condizioni di lavoro del ricorrente e l'aggravamento del suo stato, l'invalidità non derivava da una malattia professionale compresa nel suddetto elenco delle malattie professionali.

Il Consiglio eccepisce, anzitutto, che il ricorrente mancava di legittimazione attiva in quanto non aveva fatto costatare per via legale l'esistenza di una malattia professionale, in conformità alla «regolamentazione relativa alla copertura dei rischi d'infortunio e di malattia professionale del personale delle Comunità europee». Ai sensi di detta disciplina, il dipendente deve denunciare la malattia all'istituzione entro un termine ragionevole dall'inizio della stessa o dalla data del primo accertamento medico. L'istituzione procede allora ad una indagine medica e comunica un progetto di decisione all'interessato, il quale ha facoltà di chiedere il parere di una apposita commissione medica.

Il mezzo va respinto in quanto la suddetta normativa non è nella fattispecie pertinente. Essa è stata infatti adottata per l'attuazione dell'art. 73 dello Statuto, relativo alla copertura del dipendente contro i rischi di malattia professionale e d'infortunio, mentre la presente causa verte sull'art. 78 dello Statuto, concernente la pensione di invalidità, la quale rientra nel regime delle pensioni disciplinato dal capitolo 3 («Pensioni») del titolo V dello Statuto. Come la Corte ha affermato nella sentenza 15 gennaio 1981 (B. /Parlamento, 731/79, Race. 1981, pag. 107) dal raffronto fra gli artt. 73 e 78 dello Statuto si desume che le prestazioni contemplate da queste due norme sono diverse ed indipendenti ľuna dall'altra. Questa massima è confermata dall'art. 25 della suddetta normativa assicurativa il quale stabilisce che l'accertamento, in forza della stessa, di un'invalidità permanente anche totale «non pregiudica in alcun modo l'applicazione dell'art. 78 dello Statuto e viceversa».

Ne consegue che tanto l'accertamento dell'invalidità permanente e totale, che pone il dipendente nell'impossibilità di svolgere mansioni corrispondenti ad un impiego della sua carriera, quanto quello della causa di detta invalidità vanno effettuati non già ai sensi della normativa assicurativa summenzionata, ma secondo le modalità e la procedura stabilite dalle norme relative al regime delle pensioni, nel presente caso dall'allegato VIII dello Statuto («Modalità del regime delle pensioni»). Dall'art. 13 di detto allegato si desume chiaramente che spetta alla commissione d'invalidità effettuare gli accertamenti di cui trattasi.

La tesi del Consiglio va però accolta nella parte in cui sostiene che spetta al dipendente chiedere l'applicazione dell'art. 78, 2° comma, dello Statuto, e che, in mancanza di tale domanda, l'amministrazione non è tenuta, nella procedura di collocamento a riposo per invalidità, a far accertare ed a determinare d'ufficio la causa dell'invalidità.

Di conseguenza, non si può far carico al Consiglio di aver inizialmente fissato, in base alla decisione 28 novembre 1980, il trattamento di quiescenza del ricorrente ai sensi dell'art. 78, 3° comma, dello Statuto, poiché questi non aveva chiesto che fosse accertato che l'invalidità derivava da una malattia professionale, ai sensi del 2° comma dello stesso articolo.

Il Consiglio non aveva tuttavia più il potere di respingere il reclamo — cosa che ha fatto con decisione 13 luglio 1981 — senza esaminare la questione, poiché il ricorrente aveva chiesto, proprio col suddetto reclamo, che la pensione venisse liquidata ai sensi dell'art. 78, 2° comma, sostenendo che i disturbi che avevano portato alla dichiarazione dell'invalidità si erano manifestati in occasione dell'esercizio delle sue mansioni.

Stando così le cose, sarebbe spettato all'amministrazione far esaminare e determinare nel modo dovuto se l'invalidità del ricorrente derivasse da una malattia professionale, ai sensi dell'invocata disposizione, al fine di attribuirgli, se del caso, la pensione nella percentuale richiesta. Un comportamento del genere era tanto più doveroso in quanto dalle allegazioni dello stesso Consiglio emerge che la commissione d'invalidità non aveva sino a quel momento esaminato la causa dell'invalidità.

Le parti si sono pure avvalse, a sostegno delle loro conclusioni, delle relazioni successive della commissione d'invalidità, in data 21 dicembre 1981 e, rispettivamente, 25 gennaio 1982. Stando così le cose, va ancora stabilito se dette relazioni siano atte a convalidare la decisione del Consiglio di cui trattasi comprovando che l'invalidità del ricorrente non deriva effettivamente da una malattia professionale ai sensi dell'art. 78, 2° comma, dello Statuto.

La questione va risolta in senso negativo. La relazione 21 dicembre 1981, infatti, pur non avendo usato l'espressione «malattia professionale», ammette l'esistenza di un nesso di causalità fra il lavoro o le caratteristiche dello stesso e l'aggravamento dello stato di salute del ricorrente, al pari del resto della prima versione della relazione 25 gennaio 1982. Benché, d'altro canto, dalla versione definitiva di quest'ultima relazione emerge una maggioranza di due medici convinti che l'invalidità del ricorrente non deriva da una malattia professionale, resta il fatto che detta versione non contiene alcuna motivazione che consenta di valutare le considerazioni su cui è basata tale convinzione, né una spiegazione della discordanza esistente fra questa conclusione e quella cui giunge tanto la seconda relazione, quanto la prima versione della terza.

A parte ciò, il fatto che nella seconda versione di quest'ultima relazione uno dei medici si riferisca, nel suo parere contrastante, all'elenco delle malattie professionali riconosciute, che è irrilevante nel presente caso, induce a chiedersi se la commissione d'invalidità sia stata adeguatamente informata del suo compito, tanto più che lo stesso Consiglio ha dedotto, nelle sue memorie, che le era stata sottoposta solo una richiesta ufficiosa di chiarimenti e che essa non era competente a pronunciarsi sull'esistenza di una malattia professionale.

Da quanto sopra discende che la decisione 13 luglio 1981 con cui il segretario generale del Consiglio ha respinto il reclamo del ricorrente è inficiata da un vizio di forma e va quindi annullata.

Ciò premesso, spetterà al Consiglio, prima di pronunciarsi, rivolgersi nuovamente alla commissione d'invalidità la quale dovrà accertare se lo stato patologico del ricorrente abbia un nesso abbastanza diretto con un rischio specifico e tipico, inerente alle mansioni da esso svolte.

Ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Il Consiglio è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese.