Corte giust. UE, Sentenza (terza sezione) del 18 marzo 1986, causa 58/85

(Parte « In fatto » non riprodotta)

Con ordinanza 29 gennaio 1985, pervenuta in cancelleria il 27 febbraio successivo, il Bundesfinanzhof ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione e sulla validità dei regolamenti del Consiglio del 12 giugno 1979, n. 1162/79 (GU L 147, pag. 1) e del 9 giugno 1980, n. 1481/80 (GU L 148, pag. 1), recanti sospensione temporanea dei dazi autonomi della tariffa doganale comune per un certo numero di prodotti industriali, per quanto riguarda i « filati totalmente costituiti di acido poliglicolico », della sottovoce ex 51.01 A della tariffa doganale comune.

Le suddette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia fra la società Ethicon GmbH e l'amministrazione doganale tedesca, controversia relativa ai dazi riscossi fra il gennaio e il settembre 1980 su importazioni, da paesi terzi, di filati destinati alla produzione di trecce e legature sterili per suture chirurgiche.

I filati non sterili importati dalla Ethicon per le esigenze della sua produzione nella Repubblica federale di Germania sono costituiti da una sostanza denominata « polyglactin 910 », che contiene il 90% di acido poliglicolico e il 10% di lattide (acido lattico). La Ethicon chiede che, per questi filati, le venga concessa la sospensione temporanea dei dazi autonomi della tariffa doganale comune, contemplata dai suddetti regolamenti per i « filati totalmente costituiti di acido poliglicolico ».

Dal fascicolo risulta che la sospensione temporanea dei dazi autonomi della tariffa doganale comune per i filati totalmente costituiti di acido poliglicolico, non prodotti nella Comunità, era stata disposta per la prima volta, in base all'art. 28 del trattato CEE, col regolamento del Consiglio del 26 novembre 1974, n. 2990/74 (GU L 319, pag. 6). Questo regolamento era stato adottato per iniziativa di un gruppo concorrente della Ethicon, il quale era allora l'unico produttore di filati sterili per suture chirurgiche nella Comunità. Tale sospensione dei dazi autonomi della tariffa doganale comune è stata sistematicamente prorogata tutti gli anni, e precisamente coi regolamenti n. 1162/79 e n. 1481/80 per i periodi 1o luglio 1979 - 30 giugno 1980 e 1o luglio 1980 - 30 giugno 1981.

La Ethicon iniziava la propria produzione di filati sterili nella Comunità nel 1979. Per ragioni che trovano origine in una controversia sulla portata di un brevetto, essa usa per la propria produzione filati che contengono, oltre all'acido poliglicolico, un'aggiunta di lattide. Essa importa anche questi filati, che non sono prodotti nell'ambito della Comunità, da paesi terzi. Secondo le spiegazioni fornite dalla Ethicon, l'aggiunta del 10% di lattide non ha, sul processo di fabbricazione, sulle caratteristiche e sull'uso dei prodotti, alcuna incidenza che permetta di distinguere questi filati da quelli totalmente costituiti di acido poliglicolico. In conformità alle informazioni che l'amministrazione doganale tedesca aveva dato alla Ethicon, a richiesta di quest'ultima, nel 1978, su tutte le importazioni di siffatti filati da parte della Ethicon veniva applicato un dazio autonomo del 9%, corrispondente alla sottovoce ex 51.01 A della tariffa doganale comune.

Avendo appreso che per le importazioni di filati non sterili effettuate dal suo concorrente era stata concessa la sospensione dei dazi autonomi della tariffa doganale comune, la Ethicon si rivolgeva, nell'agosto 1980, al ministero federale dell'Economia per ottenere una modifica della designazione delle merci nella norma che stabiliva la sospensione. A seguito di tale iniziativa, il Consiglio sospendeva, col regolamento dell'11 novembre 1980, n. 2916/80 (GU L 304, pag. 1), per il periodo 13 novembre 1980 - 30 giugno 1981, i dazi autonomi per la tariffa doganale comune per i « filati aventi tenore di acido poliglicolico pari o superiore all'88% » della sottovoce doganale 51.01 A. Nel regolamento del Consiglio del 19 maggio 1981, n. 1533/81 (GU L 155, pag. 1), recante sospensione dei dazi autonomi della tariffa doganale comune a partire dal 1o luglio 1981, sono menzionati, oltre ai «filati totalmente costituiti di acido poliglicolico », anche i « filati di un copolimero di acido poliglicolico e di acido lattico, destinati alla fabbricazione di legature per suture chirurgiche », con la precisazione, contenuta in una nota che completa ques'ultima voce, secondo cui « il controllo dell'utilizzazione per questa destinazione particolare avviene attraverso l'applicazione delle disposizioni comunitarie in materia ».

Per i provvedimenti relativi alla riscossione di dazi doganali sulle proprie importazioni che non erano ancora divenuti definitivi al momento in cui essa aveva avuto conoscenza della sospensione di dazi concessa al suo concorrente, la Ethicon adiva inoltre il Finanzgericht di Amburgo al fine di ottenerne l'annullamento. La domanda veniva respinta dal Finanzgericht di Amburgo, il quale riteneva che i regolamenti n. 2916/80 e n. 1533/81 non avevano efficacia retroattiva e che i regolamenti n. 1162/79 e n. 1481/80, vigenti al momento delle importazioni controverse, non contemplavano i filati importati dalla Ethicon.

Adito per cassazione (« Revision ») della relativa sentenza, il Bundesfinanzhof si chiedeva se il divieto di discriminazione non ostasse a che un concorrente della Ethicon venisse favorito dalla sospensione dei dazi doganali per prodotti simili, e se in tal caso gli artt. 174, 2° comma, e 176, 1o comma, del trattato CEE non consentissero di estendere la suddetta sospensione a prodotti per i quali essa non era espressamente contemplata. Il Bundesfinanzhof sottoponeva perciò a questa Corte le seguenti questioni pregiudiziali: 1) Se la sospensione dei dazi doganali per « filati totalmente costituiti di acido poliglicolico » ai sensi della sottovoce 51.01 A della tariffa doganale comune, di cui ai regolamenti (CEE) del Consiglio del 12 giugno 1979, n. 1162/79 (GU L 147 del 15.6.1979, pag. 1) e del 9 giugno 1980, n. 1481/80 (GUL 148 del 14.6.1980, pag. 1), entrambi recanti sospensione temporanea dei dazi autonomi della tariffa doganale comune per un certo numero di prodotti industriali, debba interpretarsi, contrariamente alla lettera degli stessi, ma conformemente al loro scopo, espresso anche in successivi regolamenti recanti sospensione dei dazi, nel senso che essa comprende anche i filati destinati alla produzione di legature chirurgiche, costituite per il 90% di acido poliglicolico e per il 10% di acido lattico, la cui aggiunta non modifica né le caratteristiche né la destinazione di tali prodotti. 2) Nel caso di soluzione negativa della questione sub 1): se la sospensione dei dazi doganali di cui alla questione sub 1) sia invalida perché contraria al divieto di discriminazione sancito dal diritto comunitario, in quanto si riferisce solo ai filati « totalmente costituiti di acido poliglicolico » e non anche ai filati costituiti per il 90% di acido poliglicolico e per il 10% di acido lattico e aventi le stesse caratteristiche nonché la stessa destinazione dei filati, importati e lavorati da una impresa concorrente, costituiti solamente di acido poliglicolico. 3) In caso di soluzione positiva della questione sub 2) : quali siano le conseguenze dell'invalidità della sospensione dei dazi doganali di cui alla questione sub 1).

La Ethicon sostiene che, tenuto conto dello scopo dei regolamenti n. 1162/79 e n. 1481/80, che è quello di rispondere ad un fabbisogno esistente nella Comunità, la designazione in questione dovrebbe essere interpretata, così come è stato confermato dalle successive modifiche della normativa di cui trattasi, nel senso che l'espressione « totalmente costituiti di acido poliglicolico » comprende anche prodotti contenenti una quota del 10% di acido lattico, che non modifica le caratteristiche né la destinazione della merce.

Ad avviso del Consiglio e della Commissione, siffatte deroghe alla tariffa doganale comune devono essere interpretate in senso stretto. Non sarebbe conforme alle esigenze della certezza del diritto interpretare tali disposizioni, in contrasto con il loro chiaro tenore letterale, alla luce di una successiva modifica della normativa.

In proposito si deve anzitutto constatare che il testo della designazione della merce di cui trattasi, negli allegati ai regolamenti n. 1162/79 e n. 1481/80, non fa menzione né delle caratteristiche né della destinazione del prodotto e non comprende filati che, contenendo una quantità aggiuntiva del 10% di acido lattico, non sono interamente costituiti di acido poliglicolico.

La sospensione dei dazi autonomi della tariffa doganale comune, in forza dell'art. 28 del trattato CEE, ha lo scopo, come risulta dal preambolo dei regolamenti del Consiglio in materia, di rispondere, a titolo temporaneo, al fabbisogno delle industrie utilizzatrici della Comunità. Nell'emanare le relative disposizioni, il Consiglio deve tener conto, oltre che di tale fabbisogno, anche delle esigenze di certezza del diritto e delle difficoltà alle quali devono far fronte le amministrazioni doganali nazionali a causa dell'ampiezza e della complessità dei compiti ch'esse devono assolvere.

Ne consegue che le designazioni delle merci per le quali è stata concessa la sospensione dei dazi doganali devono essere interpretate secondo criteri obiettivi, inerenti alla loro formulazione, e che esse non possono essere applicate, in contrasto con il loro tenore letterale, ad altri prodotti, anche se questi non differiscono, per le loro caratteristiche e la loro destinazione, da quelli cui si applica la sospensione. In particolare, una successiva modifica della descrizione di un prodotto che costituisce oggetto di sospensione dei dazi non può influire retroattivamente sull'interpretazione della descrizione alla quale anteriormente ci si doveva riferire a tale scopo.

Si deve inoltre osservare che i regolamenti n. 2916/80 e n. 1533/81 non hanno modificato la designazione relativa ai « filati totalmente costituiti di acido poliglicolico », ma hanno aggiunto un'altra designazione all'elenco dei prodotti cui si applica la sospensione. Questo modo di procedere al fine di estendere la sospensione dei dazi ai filati considerati nella causa principale conferma ulteriormente che la designazione di cui trattasi non poteva essere interpretata nel senso che essa comprendesse filati come quelli importati dalla Ethicon.

La prima questione va quindi risolta nel senso che la designazione « filati totalmente costituiti di acido poliglicolico » della sottovoce doganale ex 51.01 A della tariffa doganale comune, di cui ai regolamenti del Consiglio del 12 giugno 1979, n. 1162/79, e del 9 giugno 1980, n. 1481/80, non comprende filati costituiti nel contempo di acido poliglicolico e di acido lattico, anche se la quota del 10% di acido lattico in essi contenuta non modifica le caratteristiche né la destinazione di tali prodotti.

Secondo la Ethicon, i regolamenti in questione sono invalidi nella parte riguardante la sospensione dei dazi doganali per la designazione considerata, qualora questa debba essere interpretata in senso stretto, poiché per entrambi i tipi di filati esiste nella Comunità un uguale fabbisogno delle industrie utilizzatrici. La limitazione della sospensione ad uno solo dei due tipi, benché entrambi siano sotto ogni aspetto equivalenti, sarebbe arbitraria e contrastante con il divieto di discriminazione.

II Consiglio e la Commissione negano l'esistenza di una discriminazione, sottolineando che i regolamenti di cui trattasi descrivono in modo obiettivo il prodotto considerato e si applicano a qualsiasi importatore. La mancanza, in questi regolamenti, di una voce relativa ai filati importati dalla Ethicon è dovuta al fatto che l'esistenza del relativo fabbisogno delle industrie utilizzatrici della Comunità non era stata ancora resa nota al Consiglio.

In proposito si deve osservare, come la Corte ha già affermato nella sentenza del 14 novembre 1985 (causa 227/84, Texas Instruments Deutschland/Hauptzollamt München-Mitte, Race. 1985, pag. 3639), che l'art. 28 del trattato CEE lascia al Consiglio un ampio potere discrezionale in materia. In un caso come quello di specie, si deve accertare se, tenuto conto del procedimento seguito e della finalità del provvedimento adottato, la descrizione prescelta ai fini della designazione delle merci in questione sia arbitraria o costituisca uno sviamento di potere inteso a pregiudicare determinati operatori.

In conformità allo scopo perseguito dalle sospensioni dei dazi doganali e in considerazione delle esigenze, sopra ricordate, di cui il Consiglio deve tener conto nell'ambito tariffario ai sensi dell'art. 28 del trattato CEE, il Consiglio deve scegliere, ai fini della delimitazione di una sospensione, criteri obiettivi e controllabili, che circoscrivano strettamente il campo d'applicazione della deroga di cui trattasi ai prodotti per i quali un fabbisogno delle industrie utilizzatrici della Comunità si è concretamente manifestato ed ha potuto effettivamente essere constatato dal Consiglio. Spetta, eventualmente, all'importatore che desideri fruire di una siffatta deroga per una determinata merce farne richiesta alle autorità competenti, affinché il Consiglio sia posto in grado di decidere in proposito.

Basandosi sulla composizione chimica del solo prodotto per il quale, al momento della decisione circa la sospensione dei dazi doganali, un fabbisogno d'importazione esisteva ed era stato portato a conoscenza del Consiglio, questo ha scelto un criterio obiettivo e controllabile, che non è di per sé discriminatorio, anche se esisteva un prodotto simile, avente le stesse caratteristiche e la stessa destinazione, per il quale tuttavia non si era ancora manifestato alcun fabbisogno d'importazione. Dal fascicolo risulta che il Consiglio ha stabilito senza indugio la sospensione dei dazi doganali per il prodotto simile, usato dalla Ethicon, appena l'esistenza di un fabbisogno quanto alle importazioni di questo prodotto è stata portata a sua conoscenza. La definizione adottata dal Consiglio non aveva quindi lo scopo, né l'effetto di pregiudicare operatori che avessero reso nota l'esistenza di un analogo fabbisogno.

Nessun elemento del fascicolo consente, d'altra parte, di concludere che il Consiglio, adottando o mantenendo in vigore il suddetto criterio della composizione chimica dei filati « totalmente costituiti di acido poliglicolico », abbia commesso uno sviamento di potere o un errore manifesto nella valutazione della situazione economica.

La seconda questione deve essere quindi risolta nel senso che dall'esame delle questioni sollevate non sono emersi elementi tali da inficiare la validità dei regolamenti n. 1162/79 e n. 1481/80 per quanto riguarda la sospensione di cui è causa.

La terza questione, che è stata formulata nell'ipotesi di una soluzione affermativa della seconda, è perciò divenuta priva di oggetto.

Le spese sostenute dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.