Corte giust. UE, Sentenza del 16 giugno 1981, causa 126/80

Con atto di citazione del 21-22 settembre 1978, la sig.ra Maria Salonia conveniva in giudizio il sig. Giorgio Poidomani e la sig.ra Franca Giglio, ved. Baglieri, quali titolari dei depositi di distribuzione di stampa e periodici in Ragusa, per il motivo che essi — nonostante reiterate domande dell'attrice — non avevano fornito alla sua azienda commerciale giornali e periodici, sebbene l'attrice sia in possesso di una regolare autorizzazione amministrativa per la vendita al dettaglio di periodici e giornali in generale. L'attrice ritiene che il comportamento dei convenuti sia palesemente illegittimo, poiché integra un caso di concorrenza sleale ai sensi dell'art. 2598 del Codice civile, e chiede al tribunale adito di ingiungere ai convenuti di cessare da tale comportamento, effettuandola fornitura di giornali all'azienda dell'attrice, nonché di condannare gli stessi a risarcirle il danno subito in conseguenza della mancata fornitura. I convenuti, che si sono costituiti in giudizio, non contestano i fatti posti a base dell'azione avversaria, ma contestano invece l'antigiuridicità del loro comportamento. Essi sostengono infatti di non essere affatto tenuti a fornire giornali perché l'autorizzazione amministrativa comporta semplicemente la possibilità di ricevere tali forniture. Essi precisano inoltre che gli editori riforniscono solo coloro che si legano ad essi con un rapporto contrattuale, meglio descritto dall'accordo e regolamento nazionale per la disciplina della rivendita dei quotidiani e dei periodici, concluso il 23 ottobre 1974 tra la Federazione italiana editori giornali e la Federazione sindacale unitaria giornalai. Essi spiegano poi che l'accordo suddetto — che non permette, nei comuni con popolazione superiore a 2500 abitanti, di cedere pubblicazioni se non ai rivenditori muniti di tessere di autorizzazione rilasciate da una commissione paritetica interregionale conformemente all'accordo stesso — è perfettamente lecito in quanto la giurisprudenza della Corte di cassazione l'ha configurato come contratto estimatorio che, come tale, è retto dal principio dell'autonomia contrattuale.

Tale essendo la posizione delle parti nel processo, il tribunale, ritenendo che la disciplina dell'accordo sia determinante ai fini del decidere e sollevi alcune questioni circa l'interpretazione degli artt. 85 e 86 del Trattato CEE, ha sospeso il procedimento con ordinanza 12/17 maggio 1980 ed ha chiesto alla Corte di giustizia delle Comunità europee di pronunciarsi in via pregiudiziale, conformemente all'art. 117 del Trattato CEE, sulle seguenti questioni:

«1. Se tale accordo [cioè l'accordo e regolamento nazionale del 23 ottobre 1974 per la disciplina della rivendita dei quotidiani e dei periodici] si configuri come intesa nazionale di protezione del mercato della distribuzione e vendita di ogni genere di stampa, nazionale ed estera, e costituisca infrazione al divieto delle intese sancito dall'art. 85 del Trattato e se, in relazione alla particolare disciplina dell'accesso al commercio dei giornali, ai requisiti minimi, agli obblighi ed alle misure sanzionatorie imposti ai rivenditori, determini una distorsione delle condizioni di concorrenza; 2. se il citato accordo non sia incompatibile e non ricada, quindi, sotto il divieto dell'art. 85, par. 1, del Trattato, nella misura in cui esso viene a determinare una discriminazione in danno dei rivenditori, ad onta della regolare autorizzazione alla vendita dei giornali a loro rilasciata dalla competente autorità amministrativa, solo perché gli stessi non accettano di munirsi di tessera di autorizzazione all'esercizio dell'attività di rivendita, il cui rilascio è rimesso, dalla regolamentazione dell'accordo stesso, al potere discrezionale delle commissioni paritetiche interregionali (ed ora della commissione nazionale per la diffusione dei quotidiani e periodici) ; 3. se il detto accordo non attenti al libero gioco della concorrenza, nel quale si esprime la scelta dei consumatori a determinare il numero dei punti di vendita della stampa, alla stessa guisa della regolamentazione di mercato, posta in atto dall'associazione olandese dei rivenditori di biciclette e di articoli affini, avente principi e limitazioni analoghi a quelli dell'accordo dei quotidiani, e che è stata vietata dalla Commissione esecutiva (dee. 2/12/1977, GU L 20 del 25.1.1978); 4. se le clausole di divieto di cessione, per la vendita, poste dall'art. 2 dell'accordo in questione ed art. 1 regolamento per il funzionamento delle commissioni paritetiche, possano essere considerate rispondenti a criteri oggettivi tali da escludere ogni arbitrio e se possano essere esentate in virtù dell'art. 85, n. 3, anche nella ipotesi che esse siano state dettate alla finalità di contribuire ad un miglioramento della distribuzione; 5. se escludendo dalle forniture i rivenditori che, come la Salonia, non si siano muniti di tessera di autorizzazione imposta da detto accordo, tale fatto, impedendo a siffatte categorie di persone la possibilità di procurarsi in altro modo i prodotti per la vendita, precluda la ricorribilità della esenzione prevista dai reg. 19 e 67, e, ove accordata, non configuri una ipotesi di revoca del beneficio; 6. se il comportamento previsto e regolato nell'accordo in questione non costituisca abuso di posizione dominante».

La Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Sergio Fabro, membro del servizio giuridico della stessa, in qualità di agente, ha presentato osservazioni a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia. Le memorie presentate dalla sig.ra Giglio e, rispettivamente, dalla Federazione italiana editori giornali non sono state ammesse, nel primo caso in ragione dello spirare del termine fissato dall'art. 20 e nel secondo caso poiché la Federazione italiana editori giornali non è parte nella causa principale.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato la Commissione a produrre, in udienza, le statistiche concernenti la vendita della stampa estera in Italia dal. 1972.

La Commissione esamina innanzitutto il caso di specie alla luce della normativa italiana in materia di concorrenza. Il Codice civile italiano del 1942, attualmente in vigore, non contiene disposizioni intese a tutelare gli interessi dei privati nei confronti degli operatori economici, a differenza del diritto antitrust dei paesi occidentali. Solamente all'art. 2597 del suddetto Codice è enunciato, eccezionalmente, il principio di non discriminazione: tale norma precisa, infatti che «chi esercita un'impresa in condizione di monopolio legale ha l'obbligo di contrattare con chiunque richieda le prestazioni che formano oggetto dell'impresa osservando la parità di trattamento».

Tale situazione non è stata molto modificata dalla Costituzione italiana del 1948, adottata in un'epoca in cui nessuno poteva prevedere lo sviluppo economico successivo che avrebbe portato l'Italia al livello dei maggiori paesi industrializzati. Infatti, le norme costituzionali non disciplinano specificamente il settore della concorrenza, pur consentendo al legislatore di legiferare, se lo desidera, in materia. Tuttavia, nessuna legge per la disciplina della concorrenza è stata finora introdotta nell'ordinamento giuridico italiano. Attualmente, la normativa italiana autorizza la pubblica autorità ad intervenire nell'economia privata per motivi di ordine politico o sociale, ma si astiene ¿all'interferire nei rapporti tra imprenditori, rispettando semplicemente, sotto questo profilo, il principio della libertà di iniziativa privata.

Così stando le cose, è difficile, nella fattispecie, che l'azione, esperita sulla base dell'art. 2598 del Codice civile, abbia successo, giacché cozza contro il principio dell'autonomia contrattuale. Tuttavia, anche se l'azione fosse basata sull'art. 2597, andrebbe rilevato che nel caso di specie trattasi di un monopolio di fatto e non di un monopolio legale e che la giurisprudenza della Corte di cassazione ha sempre escluso l'applicazione analogica dell'art. 2597. D'altra parte, l'accordo controverso viola incontestabilmente il principio del libero accesso al mercato, che sembra essere garantito dall'art. 41 della Costituzione. Occorre dunque concludere che, allo stato attuale della legislazione e della giurisprudenza italiana in materia di concorrenza, il caso in esame è di difficile soluzione.

La Commissione, affrontando poi l'esame della controversia dal punto di vista del diritto comunitario, osserva che le varie questioni formulate dal giudice di rinvio sollevano problemi di diritto identici o strettamente connessi fra loro, e pertanto è opportuno analizzarle congiuntamente.

Essa sottolinea che l'applicabilità del diritto comunitario al caso di specie dipende dalla soluzione della questione se l'accordo concluso in Italia tra gli editori e i distributori di giornali possa pregiudicare il commercio tra gli Stati membri, ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato CEE. Secondo la giurisprudenza della Corte, tale soluzione non può essere astratta, ma occorre tener conto degli effetti presenti o quanto meno prevedibili della restrizione della concorrenza sul commercio intracomunitário. Pertanto, una restrizione che incida sugli scambi in maniera insignificante o non sensibile non è colpita dal divieto di cui all'art. 85, n. 1. D'altro canto, una data restrizione non va considerata isolatamente, ma tenendo conto in ogni caso della situazione d'insieme che esiste sul mercato interessato, di guisa che anche un accordo insignificante, se esaminato nel contesto di più accordi identici che concernano un numero rilevante di interessati nel territorio dello stesso Stato, può essere considerato idoneo a compromettere il commercio tra Stati membri.

Va inoltre sottolineato che non è necessario, perché l'art. 85, n. 1, si applichi, che le imprese che mettono in atto una restrizione della concorrenza si trovino in differenti Stati membri, poiché anche imprese aventi sede in un solo Stato membro possono pregiudicare direttamente il commercio intracomunitário, come risulta, ad esempio, dalla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa 8/72 (Vereniging van Cementhandelaren, Race. 1972, pag. 977).

Per ricadere sotto il divieto sancito dall'art. 85, n. 1, un accordo deve inoltre avere lo scopo o l'effetto di «impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza». Anche in questo caso, però, non basta che vi sia un'influenza, anche insignificante. Numerose decisioni della Commissione, così come la giurisprudenza della Corte, sono ispirate all'idea che una data restrizione della concorrenza non è vietata se, in ragione della debole posizione delle parti sul mercato, pregiudica talmente poco il mercato da non avere effetti sensibili.

La Commissione spiega che, partendo dal suddetto concetto, essa ha cercato di concretizzare questa nozione di «sensibilità». A tal fine, essa ha adottato taluni criteri secondo cui un accordo concluso tra imprese esula dalla sfera d'applicazione dell'art. 85, n. 1, quando i prodotti da detto accordo contemplati non rappresentino, nella porzione del mercato comune in cui l'accordo produce i suoi effetti, più del 5 % del volume di affari, e quando la cifra d'affari annua totale realizzata dalle imprese che partecipano all'accordo non superi i 15 milioni di unità di conto, o, trattandosi di accordo tra imprese commerciali, i 20 milioni di unità di conto. Detti criteri sono stati resi noti dalla Commissione nella comunicazione 27 maggio 1970 (GU C 64, del 2 giugno 1970) concernente gli accordi d'importanza minore che non sono colpiti dalle disposizioni dell'art. 85, n. 1, del Trattato CEE.

Tuttavia, è evidente che tali criteri possono essere solo indicativi. Non è escluso, infatti, che, in casi particolari, accordi che superino i limiti quantitativi sopra indicati non incidano sensibilmente né sul commercio intracomunitário né sul gioco della concorrenza, mentre è possibile che accordi di importanza minore abbiano tale effetto.

L'accordo di cui trattasi nella causa principale, e cioè l'accordo e regolamento nazionale per la disciplina della rivendita dei quotidiani e dei periodici, è un classico accordo di esclusività reciproca e in quanto tale ricade inequivocabilmente sotto il divieto di cui all'art. 85, n. 1. Né si può esaminare la possibilità di concedergli un'esenzione ai sensi dell'art. 85, n. 3, giacché esso non è mai stato notificato.

Tuttavia, il caso non è così semplice come sembrerebbe a prima vista.

Innanzitutto, se è vero che 1 accordo monopolizza la vendita dei giornali (intendendosi per giornali non solo i quotidiani, ma anche i periodici di qualsiasi tipo), si tratta, in realtà, solo della stampa italiana.

Tuttavia, in ragione della scarsa domanda di stampa estera in Italia, gli editori stranieri non hanno alcun interesse a creare una propria rete di distribuzione e preferiscono servirsi della normale rete di distribuzione già esistente; ne consegue che, in pratica, anche la stampa straniera è soggetta alle limitazioni derivanti dall'accordo.

Si tratta pertanto di stabilire se questa alterazione del commercio della stampa straniera in Italia sia sensibile o no.

Sebbene le categorie interessate concordino nel ritenere il sistema attuale insufficiente ad assicurare un adeguato sviluppo delle vendite, è difficile quantificare l'aumento della stampa italiana che si otterrebbe liberalizzando detto sistema o aumentando i punti di vendita, o soprattutto quantificare l'aumento che ne deriverebbe alla stampa straniera, il cui acquisto può farsi risalire a necessità molto diverse.

Comunque, non si può dire che esista un rapporto di stretta sudditanza fra vendita di stampa italiana e vendita di stampa straniera. Anche ammettendo che si possa fare un'indagine per accertare il rapporto esìstente tra vendita di stampa nazionale e vendita di stampa comunitaria in ogni singolo Stato membro, le differenti percentuali che si riscontrerebbero non consentirebbero di effettuare un utile paragone, giacché ciascun mercato nazionale ha caratteristiche sue proprie (per quanto concerne il Belgio, ad esempio, si vende molta stampa francese nelle zone francofone del paese, mentre la stampa olandese non è praticamente venduta nelle zone neerlandofone).

In una situazione del genere appare piuttosto difficile precisare se la restrizione al commercio intracomunitário di giornali e di pubblicazioni periodiche messa in opera con l'accordo di cui trattasi possa o no essere considerata sensibile. Il giudice nazionale, se lo ritenesse opportuno ai fini della decisione della causa, potrebbe eventualmente ordinare una consulenza tecnica. Secondo la Commissione, data la particolare situazione del mercato della stampa estera in Italia, una percentuale inferiore al 5 % potrebbe obiettivamente avere effetti sensibili sul commercio intracomunitário. In effetti, su un mercato difficile di per sé stesso, una distorsione, anche lieve, della concorrenza, può far sì che alcuni imprenditori rinuncino addirittura ad introdursi sul mercato stesso. Così stando le cose, gli imprenditori hanno tendenza ad accettare la parte di mercato che hanno ottenuto e non cercano di aumentarla in quanto ciò costerebbe loro sforzi eccessivi ed economicamente non validi. Ne consegue che una restrizione, anche minima, può influenzare sensibilmente il mercato.

Resta ancora da esaminare la questione, sollevata nell'ordinanza di rinvio, concernente la possibilità di ottenere per l'accordo l'esenzione contemplata dai regolamenti nn. 19/65 e 67/67. Da questi ultimi risulta che uno dei requisiti cui è subordinata l'esenzione è che l'accordo sia concluso tra due imprese. Nella fattispecie è impossibile, anche ricorrendo ad un'interpretazione estensiva, sostenere che la Federazione italiana editori giornali e la Federazione sindacale unitaria giornalai possano essere considerate ciascuna come un singolo imprenditore. Orbene, un accordo tra diverse imprese ha sempre una maggiore importanza economica e pertanto non può rientrare in quelle che possono essere considerate presunzioni di non violazione del Trattato.

L'applicazione dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 67/67 è peraltro esclusa, sebbene si tratti di accordo al quale partecipano imprese di un solo Stato membro e che riguarda la vendita di prodotti all'interno di detto Stato, poiché l'accordo pregiudica il commercio tra Stati membri.

La Commissione, infine, esclude del pari che l'accordo di cui trattasi possa fruire dell'esenzione in quanto accordo d'importanza minore. Sebbene non sia in grado, allo stato degli atti, di quantificare la restrizione ai fini dell'applicazione della percentuale del volume d'affari, la Commissione ritiene che, data la particolarità del caso in esame, la percentuale citata potrebbe essere inferiore a quella contemplata dalla comunicazione 27 maggio 1970 per essere sensibile.

In base alle considerazioni che precedono, «la Commissione ritiene che ai quesiti posti dal Tribunale di Ragusa dovrebbe darsi la seguente risposta:

«L'accordo e regolamento nazionale per la disciplina della rivendita dei quotidiani e dei periodici, concluso a Roma il 23 ottobre 1974 fra la Federazione italiana editori giornali e la Federazione sindacale unitaria giornalai può essere colpito dal divieto previsto dall'art. 85, paragrafo 1, del Trattato nella sola ipotesi in cui pregiudichi il commercio della stampa straniera in Italia in misura sensibile. Allo stato attuale la Commissione non è in grado di stabilire se detta restrizione sia sensibile o meno. Agli effetti di cui sopra la Commissione ritiene comunque, data la particolarità del mercato della stampa straniera in Italia, che una percentuale inferiore al 5 % (contrariamente a quanto previsto nella sua Comunicazione negli accordi di importanza minore del 2 giugno 1970) potrebbe essere considerata sensibile. L'accordo di cui sopra non ricade, in ogni caso, nell'ipotesi di esenzione per categorie quali previste dai regolamenti 19/65 e 67/67. L'accordo inoltre non può ottenere l'esenzione prevista dall'art. 85, paragrafo 3, del Trattato, non sussistendo le condizioni previste per l'applicazione di detto paragrafo 3».

La sig.ra Giglio, rappresentata dall'aw. Riccardo Luzzatto, del foro di Milano, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Sergio Fabro, membro del suo servizio giuridico, in qualità d'agente, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 3 febbraio 1981.

La sig.ra Giglio sostiene che la domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla Corte dal Tribunale civile di Ragusa è irricevibile.

Ella osserva, innanzitutto, che nell'ambito della causa pendente dinanzi al suddetto giudice non è dato riscontrare alcuna questione di diritto comunitario. Anche ammettendo che l'accordo stipulato il 23 ottobre 1974 tra editori e distributori di giornali possa dar adito a dubbi sotto il profilo della sua compatibilità col diritto comunitario, sta di fatto che nessuna delle parti della causa si è richiamata ad esso per sostenere le proprie conclusioni. Infatti, l'accordo è stato menzionato dai convenuti al solo scopo di sottolineare ch'esso non imponeva loro alcun obbligo di rifornire l'attrice ed era pertanto privo d'importanza ai fini della soluzione della controversia.

La sig.ra Giglio rileva in secondo luogo che il giudice di rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi su un accordo i cui firmatari non sono parti nella causa principale né avrebbero potuto intervenire in tale controversia. I firmatari dell'accordo, poiché non possono nemmeno prendere parte al procedimento dinanzi alla Corte di giustizia, non hanno alcuna possibilità di esporre il loro punto di vista sulla conformità dell'accordo stesso con le norme comunitarie. Una situazione analoga è stata presa in considerazione dalla Corte nella causa Foglia e/Novello, in cui la domanda di pronunzia pregiudiziale è stata giustamente dichiarata irricevibile.

Ella assume infine che, qualora la Corte dovesse pronunciarsi sulle questioni sottopostele, la sua decisione sarebbe comunque inutiliter data. Va infatti ribadito che la soluzione della controversia non dipende dalla valutazione dell'accordo del 1974 alla luce del diritto comunitario. Per di più, tale accordo non era più in vigore al tempo dei fatti di causa, essendo stato denunciato I'll maggio 1976, con effetto dal 31 marzo 1977, dalla Federazione giornalai.

Ad ogni buon conto, la sig.ra Giglio esamina tuttavia la questioni sollevate dal giudice di rinvio. A suo avviso, con tali questioni si chiede in sostanza se degli accordi tra imprese appartenenti allo stesso Stato membro rientrino nella sfera d'applicazione dell'art. 85 del Trattato CEE. Da alcune disposizioni dei regolamenti nn. 17/62 e 67/67 si può desumere che siffatti accordi sono generalmente considerati non idonei a pregiudicare il commercio tra gli Stati membri. È tuttavia possibile che, in circostanze eccezionali, anche accordi tra imprese di un solo Stato membro incidano negativamente sugli scambi intracomunitari. Non è questo il caso dell'accordo di cui trattasi, il quale si applica esclusivamente alle pubblicazioni italiane distribuite in Italia e non contiene alcuna norma sulla distribuzione delle pubblicazioni estere, che peraltro sono messe in commercio secondo sistemi diversi. Il sistema disciplinato dall'accordo del 1974 non può pertanto pregiudicare in alcun modo il commercio tra gli Stati membri. L'eventuale influenza di detto sistema sulla distribuzione in Italia della stampa estera è stata prospettata dalla Commissione solo come una possibilità teorica e non è affatto dimostrata.

La Commissione delle Comunità europee produce innanzitutto, ottemperando alla richiesta della Cone, due tabelle concernenti il fatturato globale degli editori italiani'di giornali nel periodo 1972-1979 e, rispettivamente, le importazioni in Italia di giornali stranieri nel periodo 1972-1977.

Essa constata poi che l'accordo del 23 ottobre 1974 è decaduto ed è stato sostituito da un nuovo accordo che non contiene più le clausole restrittive dell'accordo precedente.

Tuttavia, ci si deve chiedere se, nel periodo durante il quale è stato applicato, il vecchio accordo abbia potuto, anche se indirettamente, ostacolare la vendita della stampa straniera in Italia.

A seguito di un'indagine effettuata dai suoi uffici nell'ottobre 1980, la Commissione è giunta alla conclusione che la domanda di stampa estera in Italia non è elastica e che l'entrata in vigore del nuovo accordo sulla distribuzione non ha provocato nessuna modifica per quanto concerne la vendita. Trattandosi di un mercato alquanto ristretto e limitato, si può ritenere che l'aumento del numero dei punti di vendita non si tradurrebbe affatto nell'aumento delle vendite di periodici e giornali stranieri in Italia.

Di conseguenza, si deve concludere che l'accordo del 24 ottobre 1974 non ha determinato alcuna restrizione sensibile della vendita della stampa estera in Italia.

Quanto alla ricevibilità della domanda di pronunzia pregiudiziale, la Commissione ritiene che la Corte, conformemente alla sua costante giurisprudenza, debba pronunciarsi sulle questioni che il giudice di rinvio ha creduto necessario sottoporle ai fini della soluzione della controversia.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 25 marzo 1981.

Con ordinanza 12 maggio 1980, pervenuta in cancelleria il 27 maggio 1980, il Tribunale civile di Ragusa ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, varie questioni pregiudiziali relative all'interpretazione delle disposizioni del Trattato in materia di concorrenza e in particolare dell'art. 85, onde essere messo in grado di valutare la compatibilità con gli imperativi del Trattato di talune clausole figuranti nell'accordo e regolamento nazionale per la disciplina della rivendita dei quotidiani e dei periodici (in prosieguo: «accordo nazionale»), stipulato il 23 ottobre 1974 tra la Federazione italiana editori giornali e la Federazione sindacale unitaria giornalai.

Dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra la titolare di un'autorizzazione amministrativa per la vendita al dettaglio di giornali e periodici in generale ed i proprietari dei depositi di distribuzione di stampa e periodici in Ragusa, controversia vertente sul rifiuto, opposto nel 1978 da questi ultimi alla suddetta titolare, di fornirle giornali e periodici.

Per giustificare tale rifiuto, i proprietari dei depositi di distribuzione hanno dedotto di non essere tenuti a fornire giornali e periodici ai titolari di un'autorizzazione amministrativa per la vendita al dettaglio, giacché tale autorizzazione comporta semplicemente, per costoro, la possibilità di ricevere dette forniture. Essi hanno sostenuto che la distribuzione dei giornali e periodici in Italia era disciplinata, all'epoca, dall'accordo nazionale sopra menzionato e che l'attrice nella causa principale non soddisfaceva le condizioni stabilite dall'art. 2 dell'accordo stesso. Essi hanno sottolineato in proposito che, ai termini di tale disposizione, nei comuni con popolazione superiore a 2500 abitanti gli editori possono cedere, per la vendita, le loro pubblicazioni soltanto ai titolari di una tessera di autorizzazione rilasciata da una commissione paritetica interregionale e che attribuisce il diritto di ricevere dai distributori le pubblicazioni destinate alla vendita.

II Tribunale civile di Ragusa, adito in prima istanza, ha ritenuto, basandosi sulla sentenza della Corte di cassazione 4 settembre 1962, n. 2387, che la suddetta disciplina non fosse in contrasto col diritto italiano, in particolare con l'art. 2598 del Codice civile. Tuttavia, esso non ha escluso che le clausole dell'accordo nazionale che vietano agli editori di giornali e periodici di fornire tali prodotti a rivenditori che non abbiano ottenuto la tessera di autorizzazione possano risultare incompatibili con le norme del Trattato CEE in materia di concorrenza. Allo scopo di chiarire questo punto, il Tribunale ha pertanto sottoposto alla Corte le seguenti questioni: «1. Se tale accordo [cioè l'accordo e regolamento nazionale del 23 ottobre 1974 per la disciplina della rivendita dei quotidiani e dei periodici] si configuri come intesa nazionale di protezione del mercato della distribuzione e vendita di ogni genere di stampa, nazionale ed estera, e costituisca infrazione al divieto delle intese sancito dall'art. 85 del Trattato e se, in relazione alla particolare disciplina dell'accesso al commercio dei giornali, ai requisiti minimi, agli obblighi ed alle misure sanzionatone imposti ai rivenditori, determini una distorsione delle condizioni di concorrenza; 2. se il citato accordo non sia incompatibile e non ricada, quindi, sotto il divieto dell'art. 85, par. 1, del Trattato, nella misura in cui esso viene a determinare una discriminazione in danno dei rivenditori, ad onta della regolare autorizzazione alla vendita dei giornali a loro rilasciata dalla competente autorità amministrativa, solo perché gli stessi non accettano di munirsi di tessera di autorizzazione all'esercizio dell'attività di rivendita, il cui rilascio è rimesso, dalla regolamentazione dell'accordo stesso, al potere discrezionale delle commissioni paritetiche interregionali (ed ora della commissione nazionale per la diffusione dei quotidiani e periodici) ; 3. se il detto accordo non attenti al libero gioco della concorrenza, nel quale si esprime la scelta dei consumatori a determinare il numero dei punti di vendita della stampa, alla stessa guisa della regolamentazione di mercato, posta in atto dall'associazione olandese dei rivenditori di biciclette e di articoli affini, avente principi e limitazioni analoghi a quelli dell'accordo dei quotidiani, e che è stata vietata dalla Commissione esecutiva (dee. 2.12.1977, GU L 20 del 25.1.1978); 4. se le clausole di divieto di cessione, per la vendita, poste dall'art. 2 dell'accordo in questione ed art. 1 regolamento per il funzionamento delle commissioni paritetiche, possano essere considerate rispondenti a criteri oggettivi tali da escludere orgni arbitrio e se possano essere esentate in virtù dell'art. 85, n. 3, anche nell'ipotesi che esse siano state dettate alla finalità di contribuire ad un miglioramento della distribuzione; 5. se escludendo dalle forniture i rivenditori che, come la Salonia, non si siano muniti di tessera di autorizzazione imposta da detto accordo, tale fatto, impedendo a siffatte categorie di persone la possibilità di procurarsi in altro modo i prodotti per la vendita, precluda la ricorribilità dell'esenzione prevista dai reg. 19 e 67, e, ove accordata, non configuri un'ipotesi di revoca del beneficio; 6. se il comportamento previsto e regolato nell'accordo in questione non costituisca abuso di posizione dominante».

I convenuti nella causa principale assumono che nella fattispecie la Corte non è stata validamente adita a norma dell'art. 177 del Trattato. Essi sostengono, in primo luogo, che le questioni sollevate non hanno alcuna relazione con l'oggetto effettivo della controversia, poiché né l'attrice né i convenuti si sono richiamati, a sostegno delle loro tesi, ad una qualsiasi norma di diritto comunitaro. Essi deducono, inoltre, che dette questioni si riferiscono ad un accordo al quale nessuna delle parti della causa partecipa. Essi rilevano, infine, che l'interpretazione del Trattato sollecitata sarebbe inutile, giacché l'Accordo nazionale del 23 ottobre 1974 non era più in vigore al tempo dei fatti di causa e quindi non poteva costituire, a quell'epoca, il fondamento giuridico del rifiuto dei distributori di stampa di rifornire l'attrice.

Come la Corte ha dichiarato nella sentenza 19 dicembre 1968 (causa 13/68, Salgoil; Race. pag. 601), l'art. 177 del Trattato, basato sulla netta separazione fra le funzioni dei giudici nazionali e quelle della Corte, non consente a quest'ultima di sindacare la motivazione del provvedimento di rinvio. Di conseguenza, la Corte può rifiutarsi di pronunciarsi su una domanda proposta da un giudice nazionale soltanto se risulti in modo manifesto che l'interpretazione del diritto comunitario o l'esame della validità di una norma comunitaria, chiesti da detto giudice, non hanno alcuna relazione con l'effettività o l'oggetto della causa principale.

Questo non è tuttavia il caso della fattispecie. Innanzitutto, il fatto che le parti della causa principale non abbiano sollevato, dinanzi al giudice nazionale, un problema di diritto comunitario, non osta a che la Corte possa essere adita dal giudice nazionale. L'art. 177, 2° e 3° comma, del Trattato, contemplando l'adizione in via pregiudiziale della Corte quando «una questione ... è sollevata ... davanti ad una giurisdizione nazionale», non intende limitare tale adizione ai soli casi in cui l'una o l'altra parte della causa principale abbia preso l'iniziativa di sollevare una questione d'interpretazione o di validità del diritto comunitaro, ma si riferisce anche a casi in cui una questione del genere sia sollevata dallo stesso giudice nazionale, il quale ritenga la decisione della Corte su tale punto «necessaria per emanare la sua sentenza».

Del pari, il fatto che né l'attrice né i convenuti nella causa principale partecipino all'accordo nazionale a proposito del quale il giudice nazionale sottopone alla Corte questioni relative all'interpretazione del Trattato non fa venir meno la competenza della Corte; infatti, l'applicazione dell'art. 177 del Trattato è legata unicamente all'esigenza di consentire ai giudici nazionali di disporre di tutti gli elementi utili di diritto comunitario che sono loro necessari ai fini dell'emananda sentenza.

Infine, sebbene l'accordo di cui trattasi fosse stato denunciato da una delle parti con effetto dal 31 marzo 1977 e quindi non fosse più in vigore né al tempo dei fatti di causa né alla data in cui è stata promossa la causa principale, cioè il 21 e 22 settembre 1978, sta di fatto che gli stessi convenuti nella causa principale non hanno escluso, nelle osservazioni orali, la possibilità dell'applicazione de facto di talune clausole dell'accordo dopo il 31 marzo 1977. Per di più, dall'ordinanza di rinvio risulta che nell'ambito della causa principale i convenuti si sono richiamati alle disposizioni del suddetto accordo nazionale, e più precisamente all'art. 2, per ottenere il rigetto della domanda attrice.

Per questi motivi, l'eccezione sollevata dai convenuti nella causa principale va respinta.

Dalla prima e dalla terza questione risulta che il giudice nazionale desidera, in primo luogo, che sia precisato se le clausole di un accordo di portata nazionale che limitano la fornitura di giornali e periodici ai soli rivenditori autorizzati da un organismo professionale di cui fanno parte i rappresentanti delle organizzazioni nazionali degli editori di giornali e dei rivenditori non costituiscano infrazione delle norme in materia di concorrenza di cui all'art. 85 del Trattato CEE.

Ai termini dell'art. 85 del Trattato, sono incompatibili con il mercato comune e vietati gli accordi che «possano pregiudicare il commercio tra Staţi membri» e che abbiano «per oggetto o per effetto» di compromettere «il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune». È tale un accordo che, come la Corte ha affermato nella sentenza 6 maggio 1971 (causa 1/71, Cadillon; Race. pag. 351), consenta di ritenere, in base ad un complesso di elementi oggettivi di diritto o di fatto, con un grado di probabilità sufficiente, che esso possa incidere, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, sulle correnti di scambi tra Stati membri in un senso che potrebbe nuocere alla realizzazione degli scopi di un mercato unico tra Stati membri, e che abbia lo scopo o l'effetto di restringere o alterare il gioco della concorrenza nel mercato comune.

Nella fattispecie, l'accordo cui si riferisce il giudice nazionale contempla la distribuzione esclusiva in Italia di giornali e periodici italiani e comporta tra l'altro, all'art. 2, l'applicazione di una clausola di distribuzione selettiva, in base alla quale solo i rivenditori autorizzati possono ottenere la fornitura di giornali e periodici.

Un siffatto accordo, che si estende all'intero territorio di uno Stato membro, può, per sua stessa natura, avere l'effetto di rinforzare una compartimentazione di carattere nazionale, ostacolando l'interpenetrazione economica voluta dal Trattato e proteggendo la produzione nazionale.

Anche se è vero che nella fattispecie l'accordo di cui trattasi ha come unico oggetto la distribuzione dei giornali e periodici nazionali e non concerne quella dei giornali e periodici provenienti dagli altri Stati membri, ciò non toglie che un sistema di distribuzione a circuito chiuso, che si applica alla maggior parte dei punti di vendita di giornali e periodici nel territorio nazionale, può incidere anche sulla distribuzione dei giornali e periodici provenienti dagli altri Stati membri.

In considerazione di questi elementi, non si può quindi escludere, in via di principio, che un accordo come quello menzionato dal giudice nazionale, tenuto conto del suo contenuto e della sua portata, possa pregiudicare, per quel che concerne la distribuzione dei giornali e periodici, il commercio fra Stati membri, ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato.

È tuttavia necessario ricordare che un accordo siffatto sfugge al divieto stabilito dall'art. 85 qualora non pregiudichi in modo sensibile il commercio fra Stati membri. Sebbene in materia di stampa la valutazione del carattere sensibile degli effetti che un accordo di distribuzione può esercitare sul mercato sia più rigorosa che nel caso di altri prodotti, occorre tuttavia prendere in considerazione, per stabilire se un accordo possa pregiudicare in modo sensibile il mercato dei giornali e periodici provenienti dagli altri Stati membri, sia il fatto che tale mercato possa avvalersi, per la messa in vendita nella zona territoriale considerata, di canali di distribuzione diversi da quelli disciplinati dall'accordo, sia il fatto che la domanda dei suddetti prodotti risulti rigida, cioè non subisca variazioni sostanziali in ragione della messa in vigore e della decadenza dell'accordo di cui trattasi.

A questo proposito, il fatto che dai dati numerici forniti dalla Commissione nel corso della fase scritta e completati in udienza risulta che la domanda di giornali e periodici provenienti da altri Stati membri non ha subito variazioni sostanziali negli anni 1972-1979 costituisce uno degli elementi di valutazione.

Spetta al giudice nazionale stabilire, in base a tutti i dati pertinenti di cui può disporre, se in realtà sussistano le condizioni, sopra indicate, perché l'accordo ricada sotto il divieto di cui all'art. 85, n. 1.

Tenuto conto di questi elementi, la prima e la terza questione vanno pertanto risolte nel senso che un accordo di distribuzione esclusiva di giornali e periodici, come quello cui si riferisce il giudice nazionale, ricade sotto il divieto di cui all'art. 85, n. 1, del Trattato solo se risulti atto a pregiudicare in modo sensibile il commercio tra gli Stati membri.

Con la seconda questione, il giudice nazionale chiede se la clausola dell'accordo di cui trattasi secondo la quale soltanto i rivenditori muniti di una tessera di autorizzazione, rilasciata dalle commissioni paritetiche interregionali, possono essere ammessi alla vendita di giornali e periodici italiani, sia fonte di discriminazioni contrastanti col Trattato.

Con la sesta questione, esso chiede inoltre se una siffatta disciplina sia tale da costituire abuso di posizione dominante vietato dall'art. 86, n. 1, del Trattato.

Queste due questioni mirano in sostanza a stabilire se l'accordo cui si riferisce il giudice nazionale sia compatibile con le disposizioni del Trattato relative alla concorrenza, tenuto conto del fatto ch'esso contiene, all'art. 2, una clausola implicante l'applicazione di un criterio di distribuzione selettiva.

Come risulta, in particolare, dalla sentenza della Corte 25 ottobre 1977 (causa 25/76, Metro; Race. pag. 1875), i sistemi di distribuzione selettiva costituiscono un elemento di concorrenza conforme all'art. 85, n. 1, purché la scelta dei rivenditori avvenga secondo criteri oggettivi d'indole qualitativa, riguardanti la capacità del rivenditore, del suo personale e dei suoi impianti, in relazione alle esigenze della distribuzione del prodotto, e questi criteri siano fissati uniformemente per tutti i rivenditori potenziali ed applicati in modo non discriminatorio.

Nel caso di un accordo come quello menzionato dal giudice nazionale, occorre tener conto delle disposizioni dello stesso che definiscono i criteri che presiedono alla scelta dei rivenditori autorizzati, come l'art. 3, 10° comma, e l'art. 4 dell'accordo nazionale, da cui risulta che la tessera di autorizzazione è rilasciata in generale alle persone «professionalmente idonee all'esercizio dell'attività di rivenditore di giornali».

Nella fattispecie spetta al giudice nazionale stabilire, alla luce di tutti questi elementi, l'effettiva esistenza delle condizioni che possono giustificare l'applicazione, nell'ambito dell'accordo invocato in giudizio, del criterio di distribuzione selettiva di cui trattasi.

La seconda e la sesta questione vanno pertanto risolte nel senso che una clausola di distribuzione selettiva come quella figurante nell'accordo nazionale menzionato dal giudice di rinvio, la quale limiti ai soli rivenditori autorizzati, muniti di tessera all'uopo rilasciata, la fornitura dei prodotti che rientrano nella sfera d'applicazione del suddetto accordo, non viola né l'art. 85, n. 1, né l'art. 86, n. 1, del Trattato qualora risulti che la scelta dei rivenditori autorizzati è effettuata secondo criteri oggettivi, riguardanti la capacità del rivenditore, del suo personale e dei suoi impianti, in relazione alle esigenze della distribuzione del prodotto, e che tali criteri sono fissati uniformemente per tutti i rivenditori potenziali ed applicati in modo non discriminatorio.

Con la quarta questione, il giudice nazionale chiede se le clausole dell'accordo nazionale di cui trattasi, e in particolare quelle contenute nel regolamento per il funzionamento delle commissioni paritetiche interregionali, possano eventualmente fruire dell'esenzione contemplata dall'art. 85, n. 3, del Trattato, qualora si constati che esse mirano a contribuire al miglioramento della distribuzione.

L'art. 4, n. 1, del regolamento del Consiglio 4 febbraio 1962, n. 17 (GU n. 13) stabilisce che «gli accordi, le decisioni e le pratiche concordate di cui all'articolo 85, paragrafo 1, del Trattato, intervenuti dopo l'entrata in vigore del presente regolamento, e per i quali le imprese interessate intendono avvalersi dell'articolo 85, paragrafo 3, devono essere notificati alla Commissione. Fino a quando non siano stati notificati, la dichiarazione di cui all'articolo 85, paragrafo 3, non può essere rilasciata».

È assodato che l'accordo di cui trattasi, stipulato successivamente all'entrata in vigore del suddetto regolamento, non è stato, finora, notificato alla Commissione. Di conseguenza, nei suoi riguardi non ha potuto essere emessa alcuna decisione d'applicazione dell'art. 85, n. 3.

Si deve pertanto concludere che l'accordo cui si riferisce il giudice nazionale non poteva, in mancanza di notifica alla Commissione conformemente all'art. 4, n. 1, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, costituire oggetto della dichiarazione d'inapplicabilità contemplata dall'art. 85, n. 3, del Trattato.

Con la quinta questione si chiede infine se l'accordo di cui è causa possa eventualmente fruire dell'esenzione per categorie contemplata dal regolamento del Consiglio 2 marzo 1965, n. 19, e dal regolamento della Commissione 22 marzo 1967, n. 67.

II regolamento del Consiglio n. 19/65 (GU n. 36) dispone, all'art. 1, n. 1, che, in conformità all'art. 85, n. 3, del Trattato, l'art. 85, n. 1, non si applica a categorie di accordi «ai quali partecipano soltanto due imprese» e che possiedono determinate caratteristiche.

La stessa disposizione figura all'art. 1, n. 1, del regolamento della Commissione n. 67/67 (GU n. 57). Risulta pertanto da tali disposizioni che un accordo può fruire dell'esenzione per categorie contemplata dai regolamenti n. 19/65 e 67/67 sopra citati solo a condizione che trattisi di accordo «al quale partecipano soltanto due imprese».

È assodato che l'accordo nazionale menzionato dal giudice di rinvio è stato stipulato tra la Federazione degli editori italiani di giornali e la Federazione dei giornalai italiani. Le parti dell'accordo, poiché sono federazioni sindacali ciascuna delle quali raggruppa numerosi affiliati, non possono essere considerate come «due imprese» ai sensi dei precitati regolamenti nn. 19/65 e 67/67, di guisa che la condizione stabilita dall'art. 1, n. 1, di questi regolamenti non risulta soddisfatta nel caso di specie.

La quinta questione va pertanto risolta nel senso che l'accordo cui si riferisce il giudice nazionale, non essendo un accordo «al quale partecipano soltanto due imprese» ai sensi dell'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 2 marzo 1965, n. 19, e del regolamento della Commissione 22 marzo 1967, n. 67, non rientra nelle categorie di accordi che, in base a tali regolamenti, possono essere esentati dall'applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.