Corte giust. UE, Sentenza del 11 luglio 1974, causa 8/74

La sentenza di rinvio e le osservazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 dello statuto (CEE) della Corte si possono riassumere come segue:

Secondo la legge belga 18 aprile 1927, si considerano denominazioni d'origine quelle che siano state notificate al governo belga, dai governi interessati, come ufficiali e definitive. L'art. 1 del regio decreto 2 dicembre 1934, n. 57 stabilisce, sanzionandolo penalmente, il divieto d'importare, vendere, esporre al pubblico, detenere o trasportare acquaviti recanti una denominazione d'origine regolarmente omologata dal governo belga, qualora le merci non siano accompagnate da un documento attestante ufficialmente il diritto alla suddetta denominazione. La denominazione d'origine «Scotch whisky» è stata regolarmente omologata dal governo belga.

Nel 1970, il grossista Gustave Dassonville, titolare di una ditta avente sede in Francia, e suo figlio Benoît Dassonville, che dirige una succursale dell'impresa paterna nel Belgio, importavano in quest'ultimo paese del wisky scozzese «Johnny Walter» e «Vat 69», acquistato da Gustave Dassonville presso alcuni importatori-distributori francesi delle due suddette marche. Sulle bottiglie, i Dassonville applicavano, prima della vendita nel Belgio, etichette recanti fra l'altro la dicitura a stampa «British Customs Certificate of Origin», seguita dall'indicazione manoscritta del numero e della data della bolletta che attesta il versamento della prescritta cauzione all'amministrazione francese. Questa bolletta è, secondo le norme francesi, il documento ufficiale che deve accompagnare i prodotti con denominazione d'origine. In Francia non è richiesto un certificato d'origine per lo «Scotch whisky». Benché i prodotti, accompagnati dai prescritti documenti francesi, fossero stati regolarmente importati nel Belgio e sdoganati come «merci comunitarie», le autorità belghe ritenevano detti documenti non rispondenti alle finalità del regio decreto n. 57 del 1934.

In seguito alla suddetta importazione, il procuratore del Re instaurava un procedimento penale a carico dei Dassonville, imputati di avere, fra il 1o e il 31 dicembre 1970, commesso dei falsi, o avervi cooperato, apponendo sulle bottiglie le suddette etichette, allo scopo fraudolento di far credere ch'essi fossero in possesso di un certificato d'origine del whisky, mentre ciò non corrispondeva alla realtà, e di aver fatto uso didocumenti falsi; commesso contravvenzioni agli artt. 1 e 4 del regio decreto 20 dicembre 1934, n. 57, per aver scientemente importato, venduto, esposto al pubblico, detenuto o trasportato del' whisky recante una denominazione regolarmente omologata dal governo belga, senza che la merce fosse accompagnata da un documento attestante ufficialmente il diritto alla suddetta denominazione.

Nel procedimento si costituivano parti civili le società Fourcroy e Breuval di Bruxelles, le quali chiedevano il risarcimento dei danni subiti a causa dell'importazione fraudolenta contestata agl'imputati, sostenendo che questi avrebbero dovuto importare il whisky direttamente dal Regno Unito, ovvero richiedere i documenti ufficiali ai loro fornitori francesi o alle stesse autorità britanniche, prima d'introdurre la merce nel Belgio. Le due società sono importatrici-distributrici esclusive di whisky nel Belgio, l'una per la marca «Vat 69», l'altra per la marca «Johnny Walker». Il contratto di esclusiva era stato a suo tempo notificato alla Commissione, che non aveva instaurato il procedimento di cui all'art. 9 del regolamento n. 17. Le parti civili sostengono che se pure, secondo il diritto belga, i contratti di esclusiva non fossero opponibili ai terzi, esse avrebbero comunque interesse ad opporsi alle frodi da parte di terzi che importino nel Belgio il whisky di marca di cui è loro riservata la distribuzione.

I Dassonville sostengono che le disposizioni del regio decreto n. 57, così come vengono interpretate dalle autorità belghe, sono incompatibili col divieto — sancito dagli artt. 30 e seguenti del trattato CEE — di applicare restrizioni quantitative e misure di effetto equivalente. Il regio decreto n. 57 rende impossibile importare nel Belgio merci provenienti da un paese diverso da quello di origine, ogni qualvolta il paese di provenienza non abbia una disciplina analoga a quella belga in materia di certificato d'origine. Ciò si risolve in un rigido isolamento dei mercati o, quanto meno, in una discriminazione, o restrizione dissimulata degli scambi fra Stati membri, non giustificata in base all'art. 36 del trattato CEE. In secondo luogo, i Dassonville sostengono che le società Fourcroy e Breuval si sono costituite parti civili unicamente per proteggere la loro posizione di distributori esclusivi contro l'importazione parallela di vero whisky di marca, regolarmente acquistato presso concessionari esteri, e crearsi in tal modo una zona d'esclusiva assoluta. A sostegno della loro tesi, i Dassonville citano la giurisprudenza di questa Corte, fra l'altro la sentenza Béguelin (causa 22-71, Racc. 1971, pag. 949), secondo cui un accordo di esclusiva si può considerare vietato dall' art. 85 del trattato, se il concessionario è in grado di impedire le importazioni parallele da altri Stati membri nella zona d'esclusiva, grazie all'effetto combinato dell'accordo e delle leggi nazionali in materia di concorrenza sleale.

Con sentenza 11 gennaio 1974, il Tribunal de Première Instance di Bruxelles ha sottoposto a questa Corte le seguenti questioni: 1. Se gli artt. 30, 31, 32, 33 e 36 vadano interpretati nel senso che una norma interna, la quale vieti fra l'altro l'importazione d'acquavite con denominazione d'origine regolarmente omologata dal governo nazionale, qualora la merce non sia accompagnata dall' apposito certificato rilasciato dal governo del paese esportatore, costituisce una restrizione quantitativa o una misura di effetto equivalente. 2. Se un accordo avente l'effetto di limitare la concorrenza e di influire sugli scambi fra Stati membri unicamente se posto in relazione con una determinata normativa interna in materia di certificato d'origine sia nullo, qualora l'accordo semplicemente permetta o non vieti che l'importatore esclusivo faccia valere detta normativa per impedire importazioni parallele.

La sentenza di rinvio è stata registrata in cancelleria l'8 febbraio 1974.

In forza dell'art. 20 dello statuto CEE della Corte, hanno prensentato osservazioni scritte, per i Dassonville, l'avv. Roger Strowel, del foro di Bruxelles; per le SA Fourcroy e Breuval & Cie, l'avv. Jean Dassesse, patrocinante dinanzi alla corte di cassazione belga; per il governo del Regno Unito, il Treasury Solicitor, in qualità di agente; per la Commissione delle Comunitè europee, i suoi consiglieri giuridici sigg. René-Christian Béraud e Dieter Oldekop, in qualità di agenti.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria.

Sul piano dei fatti, i Dassonville sottolineano che le merci di cui è causa erano state regolarmente acquistate presso due importatori esclusivi francesi delle due marche di whisky, e che non vi era stata alcuna contestazione di frode quanto alla natura delle merci stesse, né di contraffazione quanto al marchio sotto cui esse erano state messe in commercio.

Le merci erano state sottoposte a controllo doganale, e né l'origine britannica, né i marchi riprodotti sulle bottiglie e sulle chiusure ermetiche avevano dato luogo ad obiezioni, tant'è vero che non era stata richiesta, né effettuata, alcuna analisi.

I Dassonville assumono che l'obbligo di procurarsi un documento ufficiale, rispondente a norme rigide e precise, e che accompagni le merci attraverso tutte le fasi del circuito commerciale, costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa.

A sostegno di questa tesi, i Dassonville richiamano la definizione data dalla Commissione nella risposta alla seconda interrogazione scritta dell'on. Deringer (GU n. 169/67, del 26. 7. 1967), definizione secondo la quale sono da annoverare fra le misure d'effetto equivalente «certe disposizioni legislative, regolamentari e amministrative, nonché talune prassi amministrative che frappongono ostacoli alle importazioni o alle esportazioni che senza tali remore si potrebbero effettuare». Essi richiamano anche varie direttive adottate dalla Commissione in merito all'abolizione delle restrizioni quantitative e, in particolare, la direttiva 70/50 (GU 1970, n. L 13, pag. 29), come pure la sentenza emessa da questa Corte nella causa International Fruit Company/Produktschap voor Groenten en Fruit (51 e 54-71, Racc. 1971, pag. 1107).

Riferendo alla fattispecie ora in esame il contenuto della suddetta sentenza, i Dassonville sostengono che l'importazione delle merci in questione è subordinata al fatto di avere ottenuto un «attestato d'origine», documento il cui rilascio non è automatico né soggetto a condizioni puramente formali. Essi osservano che, senza certificato, è impossibile non solo importare dai paesi diversi da quello di origine, ma anche porre in commercio le merci di cui è causa e che tale impossibilità è assoluta, data l'esistenza di sanzioni penali.

Le norme che disciplinano il mercato comune non hanno, a loro avviso, lo scopo di liberalizzare unicamente gli scambi diretti fra il paese produttore e il paese consumatore, bensì tutti i successivi scambi nell'ambito del mercato unico.

Secondo la legislazione belga, Gustave Dassonville, commerciante francese, anche qualora fosse riuscito ad importare in Francia del whisky scozzese direttamente dalla Scozia, facendosi rilasciare un attestato della dogana britannica, non avrebbe tuttavia potuto prelevare dalle proprie soorte, presentando alla dogana belga un «certificato d'origine» britannico, merci destinate alla succursale della sua ditta nel Belgio.

Una siffatta disciplina del commercio giunge in numerosi casi a rafforzare le posizioni di monopolio dei distributori esclusivi nazionali.

Lo scopo perseguito sul piano statale è la tutela dei prodotti con denominazione di origine. Questo scopo rientra fra quelli ammissibili ai sensi dell'art. 36 del trattato, purché tuttavia venga rigorosamente osservata la condizione che i mezzi impiegati non siano eccessivi rispetto al fine da raggiungere, né discriminatori nei confronti di taluni Stati membri. Se queste circostanze si verificano già allorché le importazioni vengono rese semplicemente più difficili o più onerose, senza che ciò sia necessario per raggiungere un obiettivo giustificato ai sensi dell'art. 36 (direttiva 70/50 sopra menzionata), a maggior ragione esse si verificheranno qualora i mezzi impiegati giungano a rendere assolutamente impossibili le importazioni dall'uno o dall'altro Stato membro.

I Dassonville elencano poi, a titolo di esempio, altri mezzi meno incisivi, che sarebbero sufficienti a garantire la tutela commerciale dei prodotti con denominazione di origine.

Essi mettono inoltre in rilievo la disparità derivante dalla maggiore rigidità delle norme in questione, relative ai prodotti importati,. rispetto al sistema istituito dalla legge belga 14 luglio 1971, che riguarda i prodotti nazionali con denominazione d'origine.

Secondo i Dassonville, un accordo di esclusiva non può essere considerato in sé e per sé, al fine di stabilire se esso determini una «protezione territoriale assoluta»; si deve invece aver riguardo al contesto economico e giuridico dell'accordo stesso (cfr. sentenza Béguelin, causa 22-71, Racc. 1971, pag. 959).

Costituendosi parti civili, le società Fourcroy e Breuval manifestano chiaramente la loro volontà di ottenere, grazie al mezzo coercitivo offerto loro dal legislatore, un'esclusiva assoluta, vietata dal trattato. Gli addebiti formulati dalle parti civili non riguardano la natura, né l'origine, dei prodotti di cui è causa, né la contraffazione di marchi, bensì unicamente il diritto di terzi di procurarsi detti prodotti per importarli e metterli in commercio nel Belgio.

I Dassonville attingono nella sentenza Sirena (causa 40-70, Racc. 1971, pag. 69) argomenti a favore della tesi secondo cui l'esercizio del diritto di proprietà industriale e commerciale può ricadere sotto il divieto dell'art. 85, n. 1. Ciò si dovrebbe verificare qualora, attraverso il gioco delle cessioni e licenze relative ai diritti di marchio per uno stesso prodotto nell'ambito dei singoli mercati nazionali, si giunga a ricostituire barriere insormontabili fra gli Stati membri.

La questione va esaminata nel contesto della legislazione vigente in materia, che rispondeva a taluni impegni internazionali assunti nell'ambito di accordi stipulati tra l'Unione belgo-lussemburghese e, rispettivamente, la Francia, il 4 aprile 1925, e il Portogallo, il 6 gennaio 1927.

Va tenuto conto altresì della legge 23 maggio 1929, che ratificava l'atto dell' Aia 6 novembre 1925 recante modifica della convenzione di Parigi 20 marzo 1883 sulla tutela della proprietà industriale. In forza di tale atto, le «denominazioni d'origine» divenivano oggetto, come le indicazioni sulla provenienza delle merci, della tutela della proprietà industriale.

Benché, all'epoca della loro promulgazione, le norme in materia di tutela delle denominazioni di origine per le acquaviti abbiano potuto essere applicate secondo criteri diversi ai prodotti nazionali ed a quelli importati, inserite tuttavia nel regime organico della legge 14 luglio 1971 esse hanno perduto ogni caratteristica del genere.

Il numero delle denominazioni d'origine tutelate dalla disciplina nazionale prova che questa non aveva alcun carattere discriminatorio.

Riferendosi ai criteri fissati dalla Commissione nella direttiva 70/50 del 22 dicembre 1969 (GU 1970, n. L 13, pag. 29), le società Fourcroy e Breuval suggeriscono alla Corte di risolvere la prima questione in senso negativo.

Tenendo conto del fatto che il certificato d'origine è richiesto, indistintamente, per i prodotti nazionali e per quelli importati, l'incidenza di questo regime sulla libera circolazione delle merci deve ritenersi inevitabile, in quanto inerente alla disparità delle norme che disciplinano il commercio nei vari Stati membri, senza che essa ecceda l'ambito degli effetti propri di norme del genere.

Una disciplina che possa influire sul commercio interno non incide necessariamente sugli scambi, di cui il trattato ha voluto garantire la liberalizzazione. La possibilità ch'essa crei ostacoli all'importazione dev'essere valutata in base all'entità e alla quantità delle merci importate (cfr. causa International Fruit Company/Produktschap voor Groenten en Fruit, conclusioni dell'avvocato generale Roemer, Racc. 1971, pag. 1122).

Ora, qualsiasi esportatore di whisky scozzese con denominazione d'origine può far accompagnare la merce da un documento che attesti tale origine, qualunque sia la destinazione della merce stessa, la quale può quindi essere importata nel Belgio senza limitazioni. La nozione di restituzione quantitativa, in quanto ostacolo di natura giuridica opposto alle importazioni, non trova perciò applicazione nella fattispecie.

La differenza tra i fatti ora in esame e quelli sottoposti alla Corte nella causa International Fruit Company consiste nella circostanza che, in quest'ultimo caso, le licenze erano concesse dal paese importatore e servivano manifestamente a controllare il commercio estero. Nella presente fattispecie è il paese d'origine che rilascia il documento attestante il diritto alla denominazione d'origine, mentre il paese importatore si limita ad accertare se la merce sia accompagnata dal prescritto certificato.

Le difficoltà incontrate dai Dassonville in seguito alla loro importazione di whisky nel Belgio sono imputabili alla disparità dei regimi nazionali di tutela delle denominazioni d'origine ed alla negligenza degl'interessati.

Qualora, tuttavia, il regime in questione dovesse essere qualificato come una misura d'effetto equivalente, a questa dovrebbe comunque applicarsi l'art. 36 del trattato. La denominazione d'origine -è un diritto di proprietà commerciale, e precisamente un diritto collettivo, in stretta connessione con la nozione di interesse pubblico. Per natura, il diritto alla denominazione d'origine si colloca nell'ambito del diritto pubblico. Esso ha il duplice scopo della tutela degli interessi collettivi dei produttori di una data zona e della tutela igienico-sanitaria dei consumatori.

La disciplina belga risponde a questi due imperativi: gli interessi legittimi dei produttori sono tutelati, in quanto viene garantita — come risulta dal documento rilasciato nel paese di origine — l'osservanza di determinate condizioni nella produzione; le esigenze igienico-sanitarie sono soddisfatte, nel paese importatore, con l'accertare che i prodotti non siano imitazioni destinate a trarre in inganno il pubblico.

Dal momento che solo le autorità del paese d'origine possono certificare il diritto alla denominazione d'origine, non si può parlare di restrizione dissimulata o di arbitraria discriminazione.

Dato il suo oggetto, la disciplina in questione mal si presta ad essere «fatta valere» da parte del singolo, sia pure importatore esclusivo. L'azione civile è quindi un'azione di danni, giuridicamente fondata sull'art. 1382 del codice civile e determinata da un atto di concorrenza sleale commesso, nei confronti di commercianti che si adeguano alle norme pubblicistiche vigenti in materia di certificato d'origine per un dato prodotto, da coloro che distribuiscono lo stesso prodotto servendosi di certificati falsi.

Secondo il diritto comunitario, il concessionario può far valere le leggi vigenti in materia di concorrenza sleale, qualora il carattere sleale del comportamento dei suoi concorrenti risulti da elementi diversi dalla circostanza di aver effettuato importazioni parallele (cfr. sentenza Béguelin, loc. cit.)

Nella fattispecie, un elemento diverso nel senso di cui sopra è costituito dall'importazione senza certificato d'origine e con documenti falsi.

Il Regno Unito illustra in primo luogo quali sono le condizioni che un prodotto deve soddisfare, secondo la legge inglese, per avere diritto alla denominazione di «Scotch whisky».

Esso osserva quindi che le disposizioni belghe in materia non possono qualificarsi «misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative», e richiama, a sostegno della sua tesi, la risposta data dalla Commissione all'interrogazione scritta 118/66-67 (GU 1967, pagg. 122 e 901).

Secondo il Regno Unito, non rientrano fra le misure d'effetto equivalente i provvedimenti che solo potenzialmente hanno tale effetto. Tuttavia, anche qualora dovesse ammettersi il contrario, non si può considerare come un ostacolo, attuale o potenziale, agli scambi la definizione di una merce in base alla sua composizione, al procedimento produttivo e alla sua origine geografica.

Al contrario, il riconoscimento, da parte di altri Stati membri, del certificato rilasciato dal governo britannico, lungi dall' ostacolare gli scambi del prodotto in questione, serve a facilitarli. Il fatto che venga richiesto un certificato ostacola unicamente l'importazione di prodotti non genuini. La restrizione è perciò qualitativa, non già quantitativa.

Il governo del Regno Unito osserva che il costo del certificato è minimo, e che questo viene rilasciato a chiunque lo richieda, anche ad esportazione avvenuta, purché sia possibile identificare la partita esportata.

Esso sottolinea che questo sistema di garanzia dell'autenticità è stato già accolto nel diritto comunitario, per il whisky Bourbon. Il regolamento CEE 17 dicembre 1969, n. 2552 (GU 1969, n. L 320, pag. 19) si basa sulla considerazione «che il riconoscimento del whisky detto “Bourbon” è particolarmente difficile; che tale riconoscimento può essere considerevolmente facilitato se il paese esportatore fornisce l'assicurazione che la merce esportata è conforme alla denominazione del prodotto in oggetto; che è quindi opportuno ammettere un prodotto …, solo se accompagnato da un certificato di autenticità».

Secondo il Regno Unito, l'identificazione dello scotch whisky non è più facile di quella del Bourbon, di guisa che sarebbe auspicabile l'adozione di un analogo metodo di designazione.

Qualora, contrariamente a quanto ritiene il governo britannico, la disciplina belga o quella inglese costituissero misure di effetto equivalente, esse ricadrebbero — secondo il Regno Unito — sotto le disposizioni eccezionali di cui all'art. 36, in quanto intese a garantire i diritti di proprietà industriale e commerciale legati alla reputazione dello scotch whisky. A sostegno di questa tesi, viene richiamata la risposta della Commissione all'interrogazione scritta n. 189/73 (GU 1974, n. C 22, pag. 9).

In conformità ai principi generali del diritto comunitario, ai consumatori dovrebbe essere garantito che, acquistando un prodotto denominato «Scotch whisky», essi acquistano un prodotto di qualità ben determinata.

In proposito, il Regno Unito richiama la normativa comunitaria in materia di vini, informata in parte alla suddetta considerazione (regolamento CEE 4 aprile 1962, n. 24, GU 20 aprile 1962; regolamento CEE della Commissione n. 1769/72, GU 1972, n. L 191, pag. 1).

Sul piano internazionale, la tutela della proprietà industriale comprende quella delle denominazioni d'origine (convenzione di Parigi 20 marzo 1883 sulla tutela della proprietà industriale, modificata a Stoccolma, in specie per quanto riguarda l'art. 1, nn. 2 e 3, il 14 luglio 1967).

Il Regno Unito propone quindi che la prima questione pregiudiziale venga risolta negativamente.

Prima di svolgere i suoi argomenti in merito alla prima questione, il governo belga espone brevemente il contenuto della disciplina vigente nel Belgio in materia di denominazione d'origine dei vini e delle acquaviti.

Il fatto che la denominazione d'origine «Scotch whisky» sia reservata ai prodotti accompagnati da un documento che attesti ufficialmente il loro diritto a tale denominazione non costituisce una restrizione delle importazioni, dal momento che, sotto la semplice denomiazione di «whisky», qualsiasi prodotto può essere importato senza alcun documento ufficiale.

A sostegno della tesi secondo cui la legislazione belga è conforme agli artt. 30-33 e 36 del trattato CEE il Belgio svolge gli argomenti che seguono.

Dovrebbe spettare in primo luogo al paese di provenienza lo stabilire quali prodotti hanno una denominazione d'origine tutelata dalla legge, e quali caratteristiche essi devono possedere. Può quindi essere valido solo il certificato rilasciato dalle autorità del paese d'origine.

Il fatto che venga richiesto questo documento non costituisce neppure un'illecita restrizione degli scambi fra gli Stati membri. Le autorità belghe non si preoccupano della nazionalità del commerciante che, all'atto dell'esportazione di scotch whisky, richiede alle autorità britanniche i documenti ufficiali attestanti il diritto dei prodotti esportati alla denominazione d'origine che viene tutelata.

Il governo belga ricorda la risposta data dalla Commissione all'interrogazione scritta n. 189/73 dell'on. Cousté (loc. cit.). Da questa risposta si desumerebbe che la disciplina belga, per la quale è unicamente rilevante la prova del diritto alle denominazioni d'origine che vengono tutelate, non è in contrasto con gli artt. 30-33 del trattato CEE e rientra nell'ipotesi di cui all'art. 36.

Lo stesso governo sottolinea che, nel Belgio, la tutela delle denominazioni d'origine è uno dei mezzi per tutelare la salute pubblica, poiché è basata sulle analisi ufficiali relative alla composizione delle derrate alimentari, eseguite allo stadio della produzione nei paesi di provenienza. Ricerche del genere sarebbero difficili, forse impossibili, e meno utili al fine della tutela sanitaria, se effettuate nella fase della distribuzione e del commercio.

Il governo belga osserva che le restrizioni all'importazione e all'esportazione, stabilite in funzione della tutela della proprietà industriale e commerciale, non sono comprese nell'elenco delle misure di effetto equivalente, vietate ai sensi della direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70/50/CEE.

Sul mercato delle acquaviti, la probabilità delle frodi sul piano qualitativo aumenta rapidamente, se non viene richiesto il certificato d'origine. Il regio decreto n. 57 non costituisce una restrizione dissimulata degli scambi interstatali; esso pone semplicemente una condizione, il cui realizzarsi dipende dalla libera scelta dell'interessato.

È irrilevante che Stati non produttori ammettano la possibilità d'importare senza certificato d'origine. Il fatto di riconoscere ad uno di questi Stati il diritto di sostituire il certificato d'origine con un altro documento che non offra le stesse garanzie equivarrebbe a negare ogni valore alle norme relative alle denominazioni d'origine, a contestare il principio stesso della tutela di tali denominazioni, non solo i mezzi per attuarla.

Secondo il governo belga, è opportuno distinguere le norme che consentono agli interessati di far valere determinati diritti da quelle che — come nella fattispecie — impongono obblighi inderogabili alla collettività. Soltanto le prime sembrano poter entrare in conflitto, nella loro applicazione, con le norme sulla concorrenza. Si dovrebbe cercare di evitare ogni incertezza o ambiguità, limitando la questione al punto di stabilire se per il solo fatto della sua concomitanza con una determinata normativa interna un accordo possa divenire illecito. Il governo belga conclude che sulla validità o sulla nullità di un accordo non influisce l'esistenza di una disciplina imperativa per il relativo settore.

Secondo la Commissione, qualsiasi provvedimento che incida sulla libera circolazione delle merci costituisce, indipendentemente dalla sua natura o dal suo contenuto, una «misura d'effetto equivalente», qualora ciò non debba escludersi in forza di una qualsiasi norma del trattato.

La Commissione ha avuto occasione di definire la nozione di cui trattasi, in alcune importanti direttive adottate durante il periodo transitorio, a norma dell' art. 33, n. 7, del trattato CEE (direttiva della Commissione 7 novembre 1966, GU del 30. 11. 1966, pagg. 3745 e 3748; 17 e 22 dicembre 1969, GU del 19. 1. 1970, n. L 13, pagg. 1 e 29).

Essa sostiene che vanno annoverate fra le misure d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione o all'esportazione le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative, nonché talune prassi amministrative che frappongono ostacoli alle importazioni o alle esportazioni che si potrebbero effettuare senza tali remore, comprese quelle che hanno l'effetto di rendere più onerose o più difficili le importazioni per facilitare lo smercio della produzione nazionale sul mercato interno. Si ha una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa delle importazioni non solo quando queste ultime vengono rese impossibili, ma anche quando esse diventano più difficili, più onerose, anche se non sono del tutto impedite, come avviene per l'appunto allorché la pubblica amministrazione subordina l'esercizio del diritto di importare alla presentazione di determinati documenti (cfr. sentenza 51-54/71 International Fruir Company/ Produktschap voor Groenten en Fruit, loc. cit.).

Le norme che si applicano indistintamente al commercio dei prodotti nazionali ed a quello delle merci importate non costituiscono, in linea di principio, misure d'effetto equivalente ai sensi degli artt. 30 e seguenti del trattato CEE.

Tuttavia, secondo la Commissione, il potere degli Stati membri di disciplinare il commercio mediante norme che si applicano anche alle merci importate non è illimitato. Esso può essere esercitato solo per raggiungere gli obiettivi propri di un determinato settore, ed in modo adeguato a tal fine.

Un provvedimento inidoneo a realizzare lo scopo perseguito (o, per contro, un provvedimento eccessivo, che possa essere sostituito da un altro, avente minore incidenza sugli scambi) costituisce per la Commissione una misura d'effetto equivalente, benché formalmente si applichi senza distinzioni sia ai prodotti nazionali, sia a quelli importati; l'effetto restrittivo sulla libera circolazione delle merci va infatti al di là degli effetti normali di una disciplina del commercio. La Commissione richiama per analogia la giurisprudenza della Corte in merito all'art. 95: un'aliquota che non resta entro i limiti generali del complesso nazionale di tributi del quale fa parte la relativa tassa mette in pericolo la libera circolazione delle merci (sentenza 31-67, Stier/Hauptzollamt Ericus, Racc. 1968, pag. 322).

Dallo stesso tenore letterale dell'art. 36 risulta che, per rientrare nell'ipotesi contemplata da questa norma, i provvedimenti eventualmente in contrasto col divieto che colpisce le restrizioni quantitative e le misure d'effetto equivalente devono in primo luogo essere giustificati da una delle ragioni prese in considerazione dalla norma stessa.

Trattandosi di una norma eccezionale, l'art. 36 va interpretato in senso restrittivo (cfr. sentenza 7-68, Commissione/Repubblica italiana, Racc. 1968, pag. 562).

Solo i provvedimenti necessari sono giustificati, ai sensi di questo articolo, dal momento che quelli eccessivi possono sempre essere sostituiti da altri aventi minore incidenza.

La Commissione prende quindi in esame le norme belghe vigenti in materia di denominazione d'origine, e conclude che tali norme, applicate unicamente alle merci importate, possono giungere ad impedire le importazioni dei prodotti in questione che si trovino in libera pratica in Stati membri che, come la Francia, non esigono un certificato d'origine. Inoltre, anche qualora fosse possibile ottenere un documento del genere, pare che questo non sarebbe accettato dalle autorità belghe, in quanto non vi figurerebbero il nome e l'indirizzo dell'importatore belga.

L'art. 9, n. 2, del trattato CEE stabilisce fra l'altro che le disposizioni del capo 2o del titolo 1o (fra le quali rientrano gli artt. 30 e seguenti) si applicano ai prodotti originari degli Stati membri e ai prodotti provenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli Stati membri.

La disciplina belga relativa alle denominazioni d'origine, che rende impossibile l'importazione di «Scotch whisky» già in libera pratica in Francia, costituisce perciò una misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, in contrasto con gli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 30 del trattato CEE.

La Commissione si pone quindi il problema del se detta disciplina non possa essere giustificata da una delle ragioni ammesse dall'art. 36 del trattato, in ispecie dalla tutela della proprietà industriale e commerciale. Anche in caso affermativo, sarebbe comunque necessario accertare inoltre se il mezzo che è stato impiegato fosse adeguato allo scopo da raggiungere.

La Commissione ritiene che un provvedimento restrittivo come quello di cui trattasi può, di regola, essere giustificato solo qualora esistano presunzioni gravi del fatto che è in pericolo l'obiettivo da raggiungere, come potrebbe essere nel caso in cui fossero state segnalate o accertate delle frodi.

La Commissione procede poi all'esame del se non esistano altri mezzi, aventi sugli scambi un'incidenza minore di quella della disciplina in questione, e ne indica qualcuno, a titolo esemplificativo.

Infine, la Commissione prende in considerazione l'ipotesi che la disciplina stessa venga effettivamente applicata senza distinzioni ai prodotti importati e a quelli nazionali. Essa sostiene che, anche in tal caso, l'effetto restrittivo sulla libera circolazione delle merci eccederebbe i limiti degli effetti normali di una disciplina commerciale, per motivi analoghi a quelli che le fanno ritenere inapplicabile l'art. 36 del trattato.

Benché non presenti, per natura, le caratteristiche degli accordi vietati dall'art. 85, n. 1, del trattato CEE, un accordo di esclusiva può costituire una limitazione degli scambi qualora, di per sé stesso o in relazione con altri accordi analoghi, esso conferisca di diritto o di fatto al concessionario una protezione assoluta, nella zona di esclusiva, contro le importazioni parallele. In tal caso, essendo vietato dall'art. 85, n. 1, l'accordo non può, in generale, essere autorizzato ai sensi dell'art. 85, n. 3.

Secondo la Commissione, il divieto di cui all'art. 85 si applica ogni qualvolta l'accordo offra al concessionario la possibilità di impedire importazioni parallele nella zona d'esclusiva, valendosi di norme interne relative alla concorrenza sleale, e il concessionario si valga di tale possibilità. È sufficiente, ad avviso della Commissione, che l'accordo semplicemente permetta o non vieti che l'importatore esclusivo faccia valere detta normativa per impedire importazioni parallele.

Nel presente caso, tuttavia, l'ostacolo principale alle importazioni parallele non è costituito dall'azione esperita dalle società titolari dell'esclusiva per l'importazione e la distribuzione dei prodotti di cui è causa.

La disciplina instaurata col regio decreto n. 57 ha di per sé stessa l'effetto di rendere difficili, o addirittura impossibili, le importazioni parallele di acquaviti, in circostanze come quelle del caso di specie; non è necessaria, per produrre tale effetto, l'azione giurisdizionale dei concessionari.

Secondo la Commissione, tuttavia, il fatto che i titolari dell'esclusiva si siano costituiti parte civile in una causa penale per violazione di norme come quelle del regio decreto n. 57 rende più ardui gli ostacoli posti da queste norme alle importazioni parallele. I concessionari, infatti, possono sollecitare o secondare l'azione pubblica, o anche chiedere il risarcimento di danni.

La Commissione suggerisce di interpretare la questione formulata nella sentenza di rinvio nel senso ch'essa mira a stabilire se un accordo di esclusiva ricada sotto il divieto di cui all'art. 85 del trattato CEE, qualora il concessionario si valga della normativa interna in materia di certificato d'origine delle merci importate per rafforzare gli ostacoli opposti dalla normativa stessa alla realizzazione di importazioni parallele.

La Commissione sostiene che la questione va risolta affermativamente. Il divieto sancito dall'art. 85 del trattato CEE si applica all'accordo di esclusiva che, considerato nel suo contesto giuridico ed economico, tenendo conto della normativa interna e dell'uso che ne viene fatto dal concessionario, possa influire sugli scambi fra gli Stati membri ed abbia l'effetto di ostacolare la concorrenza nell'ambito del mercato comune.

L'azione civile, benché non sempre indispensabile per impedire le importazioni parallele, ha effetti che si sommano a quelli inerenti alla normativa nazionale (ad esempio, risarcimento dei danni a favore degli importatori-distributori esclusivi).

Nella fase orale del procedimento, i partecipanti hanno svolto taluni nuovi argomenti, che vengono riassunti qui di seguito.

Per le società Ets. Fourcroy e Breuval & Cie., l'avv. Jean Dassesse ha precisato che l'ultima circolare dell'amministrazione doganale belga in materia d'importazione di vini e di acquaviti (circolare dell' 8 febbraio 1974) stabilisce espressamente che, per quanto riguarda i whiskies scozzesi, la dogana può accettare come documento ufficiale un certificato d'origine in cui sia indicato che la partita è destinata ad un paese diverso dal Belgio. Egli ha osservato, in proposito, che, anche se il testo non era ancora in vigore all'epoca dei fatti, va sottolineata questa misura di liberalizzazione adottata dalle autorità belghe.

Quanto alla seconda questione pregiudiziale, egli ha posto in rilievo tre differenze tra i fatti attualmente in esame e quelli considerati nella sentenza Béguelin (loc. cit.).

In primo luogo, la corte di cassazione belga ha costantemente affermato, dal 1932, che non è punibile come atto di concorrenza sleale il semplice fatto, da parte del terzo, di realizzare importazioni parallele che costituiscano una violazione di accordi d'esclusiva, essendo questi «res inter alios acta».

In secondo luogo, ciò che viene lamentato dalle parti civili, nella fattispecie in esame, non è tanto l'importazione parallela in sé, quanto l'illiceità dell'importazione alla luce del regio decreto n. 57, di cui esse rispettano le disposizioni. Esse hanno, nei confronti dei concedenti, un dovere di vigilanza quanto alle importazioni fraudolente.

In terzo luogo, l'azione penale, nel settore disciplinato dalla normativa in questione, dipende esclusivamente dall'iniziativa del pubblico ministero, e non vi è quindi alcuna possibilità di associarsi, come parti civili, a detta azione per il fatto che il comportamento illecito incide negativamente sull'accordo di esclusiva.

Per i Dassonville, l'avv. Roger Strowel ha sostenuto che un regime in cui le importazioni sono subordinate alla presentazione di un documento rilasciato dal paese esportatore, e contenente gli elementi per identificare l'importatore belga, è in contrasto con la nozione stessa di mercato comune. Esso ha effetti discriminatori, perché inevitabilmente favorisce le importazioni da uno dei paesi membri della Comunità.

Sulla seconda questione, i Dassonville hanno osservato che l'intero procedimento per reprimere le eventuali infrazioni ha inizio in sede amministrativa, con la denuncia delle future parti civili all'ispezione generale per l'economia. Essi hanno sottolineato che, nelle vendite al dettaglio, i prezzi da loro praticati sono pari a 294 franchi per una delle marche di whisky ed a 250 franchi per l'altra, mentre i prezzi stabiliti dagli importatori esclusivi, cioè dalle parti civili, sono rispettivamente di 315 e di 305 franchi, ed hanno concluso che le parti civili hanno agito per difendere il proprio monopolio (di fissazione e controllo dei prezzi). Sul piano processuale, i Dassonville sostengono che la seconda questione non è formulata in subordine, in quanto il giudice nazionale si trova di fronte ad un problema pregiudiziale di ricevibilità relativamente alla costituzione di parte civile.

Per il governo del Regno Unito, il sig. Peter Langdon Davies ha osservato che gli Stati membri aderivano tutti alla convenzione internazionale del 1883 per la tutela della proprietà industriale. Ai sensi degli artt. 9 e 10 di tale convenzione, le parti contraenti si impegnavano a sequestrare all'importazione tutte le merci recanti indicazioni errate, o false, sulla loro origine. Sarebbe perciò strano, secondo il Regno Unito, scoprire ora un conflitto fra il trattato e la disciplina belga.

Il governo del Regno Unito ha inoltre precisato che, pur se a colui che desideri importare whisky dalla Francia nel Belgio è possibile ottenere dal Regno Unito un certificato riferentesi a fatti passati, la cosa non è semplice, tenuto conto delle disposizioni attuali. Sarà anzitutto necessario fornire il numero che contrassegna la produzione e il numero di ordine delle casse. Inoltre, le autorità doganali vorranno conoscere il magazzino dal quale è partita la merce. Se l'importatore rifiutasse la sua cooperazione, il certificato si potrebbe ottenere con l'aiuto del titolare del marchio, partendo dai numeri indicati sulle casse e dai segni distintivi che si trovano sulle etichette delle bottiglie. Questi inconvenienti si potrebbero evitare, se gli importatori dei paesi membri richiedessero sempre il certificato e lo trasmettessero ai loro acquirenti.

Richiamando la sentenza della Corte nella causa Deutsche Grammophon, il governo del Regno Unito sostiene che la questione da risolvere consiste nello stabilire se la normativa belga possa essere giustificata dall'esigenza di tutelare la proprietà industriale nel settore considerato. Secondo il governo britannico, è per l'appunto a questo tipo di normativa che hanno pensato gli autori del trattato nel dettare l'art. 36. Se per incidenza detta normativa rende più difficili, in taluni casi, le importazioni, ciò costituisce un fatto deprecabile, ma è proprio a siffatte restrizioni incidentali che si applica l'art. 36, anche qualora si tratti di un contingentamento o di una misura di effetto equivalente.

Per la Commissione, il sig. René Christian Béraud ha accennato a qualche altro elemento di fatto relativamente alla possibilità di importare merci con denominazione d'origine controllata. Egli ha fatto notare che la nozione di denominazione d'origine si applica principalmente nel settore dei vini e delle bevande alcoliche e in quello dei formaggi. Per questi ultimi la presentazione di un certificato all'atto dell'importazione non è prevista né da accordi bilaterali, né da norme interne degli Stati membri. Il diritto alla denominazione può quindi essere provato secondo le norme generali di diritto civile.

Secondo la Commissione, la misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa delle importazioni non è costituita dal fatto di esigere la prova che il prodotto considerato proviene realmente dalla zona indicata nella relativa denominazione d'origine, bensì dal fatto di ammettere un unico mezzo di prova (il certificato di origine), mentre altri mezzi, che inciderebbero in misura minore sugli scambi, possono offrire le stesse garanzie.

Quanto alle norme comunitarie relative alla denominazione «Bourbon whisky», la Commissione ricorda che, nell'ambito delle trattative per il Kennedy Round, la Comunità aveva accettato di classificare detto whisky in una sotto-voce doganale in cui esso avrebbe fruito di un trattamento più favorevole di quello riservato agli altri whiskies dei paesi terzi. Avendo creato, in sede GATT, questa sotto-voce «Bourbon whisky» all'interno della voce «whisky», ci si è trovati nella necessità di esigere, di comune accordo con gli Stati Uniti, non già un certificato di origine, ma un attestato di autenticità del prodotto, al fine di poter identificare il whisky in questione ed evitare che prodotti diversi dal Bourbon fruissero indebitamente dell'aliquota preferenziale concessa dalla Comunità solo per questo tipo di whisky. Si trattava, quindi, di un problema puramente tariffario, estraneo alla presente fattispecie.

Il procedimento per ottenere un certificato d'origine per whiskies già messi in circolazione in Francia è inadeguato alla rapidità con cui si svolgono attualmente i rapporti commerciali, tanto che gl'interessati potrebbero essere indotti a rinunziare ai negozi in questione. L'importazione parallela dipende sempre dalla buona volontà del fabbricante o dell' esportatore, soli depositari delle informazioni che possono consentire alle autorità britanniche d'identificare le partite esportate.

I ricorsi amministrativi presentati alla Commissione contro la normativa belga fanno carico alle autorità belghe di favorire gli importatori esclusivi dei prodotti di cui trattasi. Gl'interessati sostengono infatti che le disposizioni adottate in materia avevano l'unico scopo di impedire loro di vendere nel Belgio gli stessi prodotti a prezzi notevolmente inferiori a quelli praticati dalle parti civili.

È frequente il caso che gli stessi produttori rifiutino, per timore di ritorsioni, di vendere ad importatori diversi dai titolari dell'esclusiva. L'unica possibilità che si offre ad importatori i quali vogliano operare su un determinato mercato a prezzi di concorrenza è quella di rivolgersi a distributori di un paese diverso da quello d'origine dei prodotti.

Qualora la normativa belga restasse in vigore, il fenomeno delle posizioni di esclusiva detenute da pochi importatori persisterebbe, e si manterrebbe così un frazionamento del mercato dei prodotti in questione, senza alcuna possibilità di agire in forza dell'art. 30; d'altra parte, la sola applicazione degli artt. 85 e seguenti si dimostrerebbe probabilmente inadeguata a garantire la libertà degli scambi.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 20 giugno 1974.

Con sentenza 11 gennaio 1974, pervenuta in cancelleria l'8 febbraio 1974, il Tribunal de Première Instance di Bruxelles ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni vertenti sull'interpretazione degli artt. 30, 31, 32, 33, 36 e 85 del trattato CEE, in relazione all'obbligo di esibire, per i prodotti a denominazione d'origine, un documento ufficiale rilasciato dal governo del paese esportatore.

Con la prima questione si chiede se una norma interna, la quale vieti l'importazione d'un prodotto recante una denominazione d'origine qualora lo stesso non sia accompagnato dall'apposito certificato (rilasciato dal governo del paese esportatore e attestante il diritto alla predetta denominazione) costituisca una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del trattato.

La questione è stata sollevata nel corso d'un procedimento penale pendente in Belgio contro dei commercianti che, dopo aver regolarmente acquistato una partita di scotch whisky in libera pratica in Francia, l'hanno importata in Belgio senza essere in possesso del certificato d'origine, da rilasciarsi dalla dogana britannica, richiesto dalla legislazione belga.

Dal fascicolo processuale e dalle osservazioni orali delle parti si evince che un commerciante, intenzionato ad importare in Belgio dello scotch whisky già in libera pratica in Francia, incontra nel procurarsi il suddetto certificato gravi difficoltà, sconosciute a chi importa direttamente dallo Stato produttore.

Ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come una misura d'effetto equivalente a restrizioni quantitative.

Finché non sarà stato instituito un regime comunitario che garantisca ai consumatori l'autenticità della denominazione di origine d'un prodotto, gli Stati membri che intendano adottare provvedimenti contro comportamenti sleali in tale settore possono farlo soltanto a condizione che tali provvedimenti siano ragionevoli e che i mezzi di prova richiesti non abbiano per effetto di ostacolare il commercio fra gli Stati membri, ma siano accessibili a tutti i cittadini comunitari.

Non occorre accertare se provvedimenti del genere ricadano o meno sotto l'art. 36; in forza del principio enunciato nel secondo periodo, del predetto articolo, essi non potranno mai essere utilizzati ai fini d'una discriminazione arbitraria o d'una restrizione dissimulata al commercio fra gli Stati membri.

Tale può essere invece il risultato di formalità, richieste da uno Stato membro per la prova dell'origine d'un prodotto, alle quali solo gli importatori diretti sarebbero praticamente in grado di soddisfare senza gravi difficoltà.

Di conseguenza, lo Stato membro che richieda un certificato di origine più facilmente ottenibile dall'importatore diretto d'un prodotto, che non da chi abbia acquistato regolarmente il medesimo prodotto in un altro Stato membro (diverso dal paese d'origine) dov'esso si trovava in libera pratica, pone in essere una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa incompatibile col trattato.

Con la seconda questione si chiede se un accordo, avente l'effetto di limitare la concorrenza e d'influire sugli scambi fra Stati membri unicamente se posto in relazione con una determinata norma interna in materia di certificato d'origine, sia nullo, qualora l'accordo semplicemente permetta, o non vieti, che l'importatore esclusivo faccia valere detta normativa per impedire importazioni parallele.

Un contratto d'esclusiva ricade sotto il divieto dell'art. 85 qualora ostacoli, di diritto o di fatto, l'importazione d'un prodotto da altri Stati membri nella zona d'esclusiva ad opera di persone diverse dal concessionario esclusivo.

Più precisamente, un contratto d'esclusiva può ostacolare il commercio fra Stati membri ed alterare le condizioni di concorrenza, quando esso permetta al concessionario di impedire le importazioni parallele da altri Stati membri nella zona di esclusiva, grazie all'effetto combinato dell'accordo e di una norma interna che ammetta esclusivamente un determinato mezzo di prova dell'origine d'un prodotto.

Un'esatta valutazione della fattispecie richiede l'esame non soltanto dei diritti e degli obblighi nascenti dal contratto, ma altresì del contesto economico e giuridico in cui il medesimo si colloca. In particolare, si dovrà tener conto dell'eventuale esistenza di contratti analoghi stipulati dal medesimo produttore con concessionari di altri Stati membri.

Sotto questo aspetto, la sensibile differenza dei prezzi praticati nell'uno o nell'altro Stato membro può giustificare un'indagine volta ad accertare se il contratto di esclusiva non venga utilizzato per impedire agli importatori di procurarsi il mezzo di prova dell'origine del prodotto, richiesto da una norma interna del tipo cui fa riferimento la questione in esame.

In ogno caso, un accordo che semplicemente permetta, o non vieti, l'utilizzazione d'una simile norma interna non può, per questo solo fatto, venir considerato radicalmente nullo.

16/17 Le spese sostenute dai governi del Belgio e del Regno Unito come pure dalla Commissione delle Comunità europee che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al Tribunal de Première Instance di Bruxelles, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.