Corte giust. UE, Sentenza del 15 dicembre 1961, cause riunite C-19/60, C-21/60, C-2/61 e C-3/61

I fatti che hanno dato origine alle presenti cause si possono così riassumere :

1. Nel 1954 l'Alta Autorità, avendo rilevato che le risorse interne di rottame della Comunità non erano sufficienti a coprire il fabbisogno corrente e ad assicurare un livello normale di scorte, istituiva, a norma dell'art. 53 del Trattato C.E.C.A., un meccanismo finanziario, obbligatorio per tutte le imprese della Comunità consumatrici di rottame,. destinato a: provvedere all'acquisto in comune di rottame proveniente da paesi terzi e di rottame da demolizioni navali a questo assimilato, come pure alla perequazione fra il prezzo di detto rottame e quello del rottame interno. 2. A partire dall'istituzione del meccanismo di perequazione, l'Ufficio Comune dei consumatori di rottame (qui di seguito chiamato U.C.C.R.) stipulava, per conto delle imprese della Comunità, numerosi contratti d'acquisto di rottame da demolizioni navali per consegna F.O.R. alla stazione più vicina ai cantieri di recupero; le imprese destinatarie erano indicate ai venditori del rottame dagli uffici regionali (per la Francia, l'Union des consommateurs de ferrailles de France, qui di seguito chiamata U.C.F.F.). 3. A causa della differenza fra le spese di trasporto del rottame fino al luogo di destinazione a partire dai porti marittimi e le stesse spese a partire dai cantieri di demolizione, le imprese consumatrici di rottame ubicate in località più vicine ai porti marittimi che ai cantieri stessi avevano tendenza ad acquistare rottame importato per mare da paesi terzi, anzichè rottame di navi. 4. Di conseguenza, dette imprese consentivano di essere rifornite di rottame da demolizioni navali solo previa assicurazione che sarebbe stata loro rimborsata, a titolo di conguaglio, la differenza fra le spese per il trasporto dalla stazione più vicina al cantiere di recupero (rottame di navi) e quelle per il trasportò dal più vicino porto marittimo (rottame proveniente da paesi terzi). 5. Dal 1954 al 1958, l'U.C.C.R. bonificò a determinate imprese della Comunità — soprattutto francesi, ma anche italiane ed olandesi.— fra cui le quattro attuali ricorrenti, dette maggiori spese di trasporto, per complessivi $ 523.000 circa. La prova della frequenza di questo modo di procedere è stata fornita dalle ricorrenti, per quanto le riguarda, nel corso della discussione orale mediante esibizione di conti relativi al periodo 1954-1958. La ricorrente sub 1 ricevette a titolo di conguaglio $ 20.000,— ; la ricorrente sub 2 $ 70.000,— ; le ricorrenti sub 3 e 4 circa $ 15.000,— ciascuna. 6. Nell'ottobre 1958 le quattro attuali ricorrenti accettavano di ritirare determinate partite di rottame di navi in esecuzione di contratti d'acquisto stipulati dall'U.C.C.R., e precisamente a) La Fives Lille Cail (ricorrente nella causa 19-60) : 392,120 tonnellate in esecuzione del contratto 2/RN - 2568/, stipulato il 19 settembre 1958 dall'U.C.C.R. con la Compagnie de remorquage et de sauvetage «Les Abeilles» di Le Havre ; b) la società Usinor (ricorrente nella causa 21-60) : 1.014,470 tonnellate in esecuzione del contratto 6/RN - 2582 /, stipulato dall'U.C.C.R. il 24 settembre 1958 con la società Lombarda Metalli di Milano; c) la Société des Forges et Ateliers du Creusot (ricorrente nella causa 2-61) : 2.918 tonnellate in esecuzione dei contratti 766 DN - 2588/ e 772/DN - 2605/, stipulati dall'U.C.C.R., rispettivamente, il 27 settembre 1958 con la Compagnie Minière et Métallurgique di Parigi ed il 29 settembre 1958 con la Société de démolitions navales et terrestres di Parigi; d) la società Marcel Frères (ricorrente nella causa 3-61) : 506,220 tonnellate in esecuzione di detto contratto 772/DN - 2605f. Le ricorrenti assumono di aver ottenuto in via preventiva, attraverso l'U.C.F.F., il consenso dell'U.C.C.R. in merito alla concessione del conguaglio delle spese di trasporto, con riferimento alla parità Dunkerque (N.F. 14,70 la tonnellata) oppure alla parità Marsiglia (N.F. 10,50 la tonnellata). A sostegno esse hanno prodotto i seguenti documenti : la ricorrente nella causa 19-60, una lettera, in data 9 ottobre 1958, nella quale l'U.C.C.R. si dichiarava d'accordo circa la concessione del conguaglio per l'acquisto di cui sopra, sub a) ; la ricorrente nella causa 21-60, una lettera, in data 27 ottobre 1958, con la quale l'U.C.C.R. comunicava all'U.C.F.F, il proprio consenso in merito al bonifico all'impresa destinataria, per l'acquisto di cui sopra, sub b), di fr. b. 1.470,— la tonnellata (parità Dunkerque) ; la ricorrente nella causa 2-61, una lettera, in data 15 ottobre 1958, nella quale l'U.C.C.R. comunicava al venditore del rottame, per l'acquisto di cui sopra, sub c), il proprio assenso alla fatturazione di un prezzo «equivalente alla parità Marsiglia»; la ricorrente nella causa 3-61, una lettera, in data 21 ottobre 1958, con la quale l'U.C.C.R. invitava il venditore del rottame, per l'acquisto di cui sopra, sub d), ad aumentare le proprie fatture di fr. b. 1.050, — la tonnellata (parità Marsiglia). 7. Il 15 marzo 1960, la «Direzione Generale Acciaio» dell'Alta Autorità inviava alle ricorrenti nelle cause 19-60, Fives Lille Cail, e 21-60, Usinor, dei conti di perequazione, relativi ai contratti 'sopramenzionati, nei quali non era compreso il pattuito conguaglio delle spese di trasporto (N.F. 5.764,16 per la prima, N.F. 14.912,71 per la seconda). Dette ricorrenti, con lettere del 30 luglio e, rispettivamente, dell' 11 agosto 1960, chiedevano all'Alta Autorità di rettificare tali conti per includervi il conguaglio; non avendo ricevuto risposta entro il termine di due mesi, il 26 ottobre e, rispettivamente, il 5 novembre 1960, esse hanno impugnato il silenzio-rifiuto. 8. Alle ricorrenti nelle cause 2-61, Société des Forges et Ateliers du Creusot, e 3-61, Marrel Frères, l'Alta Autorità inviava il 10 e, rispettivamente, il 14 agosto 1959 dei conti provvisori di perequazione nei quali era compreso il bonifico, a titolo di rimborso, delle spese di trasporto eccedenti la «parità Marsiglia». Tre su quattro di questi conti furono rettificati dall'Alta Autorità il 10 dicembre 1959; nei rettificativi, come nei conti precedenti, era incluso il bonifico delle maggiori spese di trasporto. La ricorrente nella causa 2-61 riceveva di conseguenza a tale titolo la somma di N.F. 20.800, — , e quella nella causa 3-61 la somma di N.F. 4.760,—. Avendo successivamente riesaminato questi pagamenti, il 15 marzo 1960, l'Alta Autorità inviava a queste due ricorrenti dei nuovi conti nei quali, a differenza dei precedenti, non si teneva più conto della «parità Marsiglia». Con decisioni esecutorie del 14 dicembre 1960 essa ingiungeva alle ricorrenti di restituire le somme sopraindicate. La Société Forges et Ateliers du Creusot e la Marrel Frères hanno impugnato queste decisioni il 16 gennaio 1961, con i ricorsi registrati al no 2-61 e, rispettivamente, 3-61.

Le ricorrenti hanno concluso chiedendo alla Corte :

di annullare, «perchè inficiata da eccesso di potere e perchè in contrasto con le norme giuridiche relative all'applicazione del Trattato», il silenzio-rifiuto opposto dall'Alta Autorità alla richiesta, fattale dalla ricorrente con lettera 30 luglio 1960, diretta ad ottenere il pagamento di N.F. 5.764,16 a titolo di conguaglio delle spese di trasporto;

in via subordinata, di condannare l'Alta Autorità a pagare, a titolo di risarcimento del danno causato da illecito della P.A., la stessa somma di N.F. 5.764,16.

di annullare, «perchè inficiata da eccesso di potere e perchè in contrasto con le norme giuridiche relative all'applicazione del Trattato», il silenzio-rifiuto opposto dall'Alta Autorità alla richiesta, fattale dalla ricorrente con lettera 11 agosto 1960 diretta ad ottenere il pagamento di N.F. 14.912,71 a titolo di conguaglio delle spese di trasporto;

in via subordinata, di condannare l'Alta Autorità a pagare, a titolo di risarcimento del danno causato da illecito della P.A., la stessa somma di N.F. 14.912,71.

di annullare, «perchè inficiata da eccesso di potere ed in contrasto con le norme giuridiche relative all'applicazione del Trattato C.E.C.A.,», la decisione esecutoria dell'Alta Autorità 14 dicembre 1960 contenente l'ingiunzione di restituire la somma di N.F. 20.800, — bonificata a titolo di conguaglio delle spese di trasporto del rottame navale eccedenti la parità Marsiglia;

in via subordinata, qualora la decisione esecutoria fosse ritenuta legittima, la condanna dell'Alta Autorità a pagare la stessa somma di N.F. 20.800, — , a titolo di risarcimento del danno causato da illecito della P.A.

di annullare, «perchè inficiata da eccesso di potere ed in contrasto con le norme giuridiche relative all'applicazione del Trattato C.E.C.A.», la decisione esecutoria dell'Alta Autorità 14 dicembre 1960 contenente l'ingiunzione di restituire la somma di N.F. 4.760,— bonificata a titolo di conguaglio delle spese di trasporto del rottame navale eccedenti là parità Marsiglia;

in via subordinata, qualora la decisione esecutoria fosse ritenuta legittima, la condanna dell'Alta Autorità a pagare la stessa somma di N.F. 4.760, —, a titolo di risarcimento del danno causato da illecito della P.A.

La convenuta ha concluso chiedendo il rigetto dei ricorsi introdotti dalle quattro ricorrenti in quanto irricevibili od infondati, con tutte le conseguenze di legge, in ispecie per quanto riguarda gli onorari e le spese.

Le conclusioni delle parti mostrano che i ricorsi sono, in parte, azioni d'annullamento (articoli 33 e 35) ed in parte, e in via subordinata, azioni di danni (articolo 40).

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono così riassumere :

La convenuta eccepisce, per quanto in modo non strettamente formale, l'irrecevibilità dei ricorsi soltanto per quanto riguarda le domande d'annullamento.

La convenuta solleva a proposito di questi due ricorsi la questione se ricorrano i presupposti dell'azione per carenza a norma dell'articolo 35, e ciò sotto un duplice aspetto :

a) Quale norma avrebbe obbligato l'Alta Autorità ad adottare la decisione richiesta; b) nella specie non vi sarebbe stata un'espressa richiesta di decisione e la diffida sarebbe di conseguenza irregolare.

Le ricorrenti ribattono, sul primo punto (a), che l'Alta Autorità, nel procedere — «parzialmente» — al pagamento degli acconti di perequazione loro dovuti, si è basata sulle proprie decisioni 16-58, 17-58, 23-58, 29-59 e 30-59 le quali stabiliscono le norme generali da applicarsi in materia di perequazione. Ora, queste la obbligavano a corrispondere le sovvenzioni di perequazione ed anche le successive richieste supplementari di pagamento delle ricorrenti andavano senza dubbio valutate alla luce di esse.

Le ricorrenti si sono inoltre richiamate, come a norma obligatoria, all'articolo 53 del Trattato, il quale regge il funzionamento del meccanismo di perequazione.

Sul secondo punto (b), esse sostengono che non sarebbe stato possibile diffidare l'Alta Autorità a provvedere in modo più chiaro che con le lettere 30 luglio ed 11 agosto 1960.

La convenuta replica, in primo luogo (a), che nessuna delle decisioni cui si richiamano le ricorrenti prevede, per il rottame di navi, il rimborso delle spese per il trasporto all'interno della Comunità, ed in secondo luogo (b), che è molto dubbio che le lettere del luglio e dell'agosto 1960 possano costituire il preliminare indispensabile prescritto dall'articolo 35.

La convenuta oppone ancora l'exceptio obscuri libelli: non è dato alla Corte di discernere chiaramente se questa si riferisca ai quattro ricorsi o soltanto alle cause 19 e 21-60.

Con questa eccezione la convenuta assume che il tenore degli atti introduttivi non permette di comprendere in cosa consistano i vizi di «eccesso di potere» e di «violazione alle norme relative all'applicazione del Trattato» che inficierebbero il silenzio-rifiuto e l'ingiunzione di restituzione; dei ricorsi basati su motivi tanto vaghi ed imprecisi andrebbero respinti.

Le ricorrenti ribattono di avere esposto con la massima chiarezza due motivi d'importanza fondamentale :

a) La circonstanza che l'Alta Autorità abbia ripetutamente tenuto conto del conguaglio in occasione delle precedenti sovvenzioni di perequazione ed altresì le assicurazioni loro date nella specie dall'U.C.C.R. avrebbero fatto acquisire loro un diritto; nel marzo 1960 l'Alta Autorità non aveva più il potere di porre nel nulla gli effetti di tali autorizzazioni. b) Nella replica esse precisano che il disconoscimento di questa situazione costituirebbe violazione di principi giuridici generali «da annoverarsi fra le norme relative all'applicazione del Trattato C.E.C.A.», cioè i principi che reggono la revoca degli atti amministrativi ed in particolare il termine entro il quale essa può aver luogo.

Le ricorrenti soggiungono che, poiché l'U.C.C.R. ha sempre funzionato sotto il controllo e sotto la responsabilità dell'Alta Autorità, gli «impegni formali» da esso «assunti» vincolano anche quest'ultima e la loro «revoca» sarebbe illegittima.

La convenuta replica che il senso e la portata degli argomenti sui quali le ricorrenti sembrano basare essenzialmente le loro pretese sono stati precisati soltanto nelle repliche.

Le ricorrenti sostengono che l'Alta Autorità non aveva il potere di revocare i provvedimenti adottati dall'U.C.C.R. in materia di conguaglio delle spese di trasporto del rottame di navi, posto che questi avevano attribuito loro un vero diritto che non poteva essere ritolto con una successiva revoca. Nella replica esse svolgono in proposito i seguenti argomenti diretti a dimostrare il fondamento giuridico e la natura normativa della prassi seguita dall'U.C.C.R. : a) L'assenso in merito al conguaglio dato loro dall'U.C.C.R. nell'ottobre 1958 era conforme alla prassi regolarmente seguita dall'U.C.C.R. fin dal 1954 e fu del resto successivamente confermata dalla stessa Alta Autorità, la quale la applicò nei confronti delle ricorrenti sub 3 e 4. b) Questo assenso, al quale esse avevano condizionato la loro adesione ai contratti di cui trattasi — adesione che, a norma dell'articolo 1, n. 5 dello statuto dell'U.C.C.R., esse erano libere di dare o di rifiutare qualora il prezzo del rottame non fosse conveniente — vincolava l'Alta Autorità quale responsabile del funzionamento dell'U.C.C.R., da essa controllato attraverso il suo rappresentante permanente. in questa prospettiva, le ricorrenti fanno valere la responsabilità dell'Alta Autorità conseguente ad un illecito della P.A. c) In base ai principi vigenti in materia di revoca degli atti amministrativi, anche di quelli illegittimi, l'Alta Autorità non poteva assolutamente porre nel nulla nel marzo 1960, cioè dopo 17 mesi, le conseguenze dell'assenso dato dall'U.C.C.R. nell'ottobre 1958, e ciò indipendentemente dai motivi che hanno potuto indurla a revocare l'assenso stesso, tanto più che l'Alta Autorità non ha fatto carico alle ricorrenti di averle in mala fede fornito dati inesatti od incompleti. d) Il principio che vieta di revocare i provvedimenti amministrativi non potrebbe essere reso inoperante in considerazione del carattere provvisorio dei conti e delle sovvenzioni di perequazione. Questi sarebbero provvisori solo in quanto modificabili vuoi per correggere degli errori materiali di calcolo, vuoi per modificare l'importo delle singole voci, non già perchè sia possibile mutarne radicalmente la struttura; questa, una volta stabilita, non potrebbe essere rimessa in discussione. Le decisioni dell'U.C.C.R. hanno perciò attribuito alle ricorrenti dei diritti soggettivi che l'Alta Autorità non potrebbe loro ritogliere.

La convenuta oppone agli argomenti delle ricorrenti quattro tesi del seguente contenuto : a) nella specie non si tratta di una vera e propria revoca di provvedimenti amministrativi; b) gli «impegni», ai quali le ricorrenti si richiamano come se si trattasse di decisioni, non hanno alcun valore giuridico, essendo stati assunti in modo irregolare da persone non autorizzate ; c) detti «impegni» sono radicalmente nulli in quanto contrari ai principi fondamentali del Trattato e del meccanismo di perequazione ; d) il carattere provvisorio dei conti e dei pagamenti ne consente la rettifica e, rispettivamente, la ripetizione. Per quanto riguarda la situazione di fatto in generale, la convenuta sostiene che il conguaglio delle spese di trasporto, lungi dall'essere stato generalmente applicato — come affermano le ricorrenti — pare essere stato abbastanza corrente in Francia, sporadico o comunque molto saltuario in Italia e nei Paesi Bassi, mentre in Germania, Belgio e Lussemburgo esso era del tutto ignoto. Le ricorrenti deducono a questo proposito che il problema del conguaglio non sorge, o sorge solo molto raramente, nei paesi nei quali i porti marittimi si trovano, rispetto alle imprese destinatarie, ad una distanza pari od anche superiore a quella dei cantieri di recupero. Quanto agli argomenti giuridici : a) la convenuta assume in primo luogo che la revoca di un atto amministrativo consiste in un provvedimento adottato da un'autorità amministrativa a proposito di un atto da essa stessa formato e che essa ha deciso di annullare. Non sarebbe questo il caso nostro, giacché nelle cause 19-60 e 21-60 l'Alta Autorità non aveva adottato alcuna decisione; essa non ha perciò revocato alcun provvedimento, ma si è limitata ad affermare che gl'impegni assunti in modo irregolare da funzionari dell'U.C.C.R. che non avevano il potere di farlo sono invalidi e privi di effetto; nelle cause 2-61 e 3-61, l'ingiunzione di rimborso non è altro che la ripetizione di somme indebitamente pagate per errore. In ogni caso, la Corte stessa avrebbe affermato nella sentenza 42 e)49-59 (SNUPAT) che la revoca con effetto retroattivo di un atto amministrativo è ammessa nei casi in cui, come nella specie, l'interesse generale della Comunità, che consiste nel regolare funzionamento del meccanismo di perequazione, deve prevalere sull'interesse particolare di determinate imprese a conservare un vantaggio illegittimo. Nella controreplica essa pone in rilievo, a sostegno di questa tesi, che, nel periodo nel quale sono stati effettuati gli acquisti di cui trattasi, il prezzo del rottame importato era inferiore a quello del rottame da demolizioni navali. Le ricorrenti contrastano quest'ultimo argomento producendo con la replica dati statistici i quali dimostrerebbero che,. nonostante l'onere costituito dal conguaglio delle spese di trasporto, l'acquisto e l'impiego di rottame di navi andavano a vantaggio della Comunità, posto che il suo costo era nettamente inferiore a quello del rottame d'importazione. Esse aggiungono che la Comunità non aveva comunque interesse ad importare rottame contro pagamento in divise. b) La convenuta deduce quindi che gli «impegni» dell'U.C.C.R. erano privi di valore giuridico, essendo stati assunti da funzionari dell'U.C.C.R. che non avevano il potere di farlo, e non potevano di conseguenza costituire dei provvedimenti ai quali fossero applicabili i principi che reggono la revoca degli atti amministrativi. Infatti : (i) Nè l'U.C.C.R., nè la Cassa di perequazione per il rottame importato avevano il potere di decidere, senza l'approvazione dell'Alta Autorità, che lo svantaggio costituito dall'ubicazione di determinate imprese andava corretto mediante rimborso delle maggiori spese di trasporto. L'Alta Autorità ricorda a questo proposito che il suo rappresentante permanente, o il supplente di questo, poteva sottoporre per l'approvazione all'Alta Autorità le delibere del consiglio dell'U.C.C.R. o della Cassa. Ora, secondo la convenuta, già prima del 1956 in seno al consiglio dell'U.C.C.R. vi era disaccordo circa la rilevanza che l'ubicazione delle imprese poteva avere ai fini della fissazione del prezzo di perequazione. Per dirimere la controversia, l'Alta Autorità adottava successivamente le decisioni 34-56, 19-58, 15-59 e 18-60 con le quali il prezzo di perequazione per il rottame assimilato recuperato nel territorio della Comunità veniva fissato «espressamente» franco cantiere di recupero del venditore e veniva posto il principio che il prezzo di perequazione non può essere assolutamente modificato in funzione delle spese di trasporto o di altri oneri sopravvenuti fra il punto di consegna stabilito per il prezzo di perequazione ed il domicilio del consumatore. Per quanto riguarda le decisioni sopra menzionate, le ricorrenti oppongono che le tre ultime (19-58, 15-59 e 18-60) sono posteriori agli impegni assunti dall'U.C.C.R. nell'ottobre 1958 e che, del resto, fino alla decisione 18-60 i provvedimenti della convenuta non vietavano espressamente di procedere al conguaglio delle spese di trasporto di cui esse sostengono la legittimità; ora, al momento della publicazione della decisione 18-60 (24 agosto 1960) il rottame era già stato consegnato alle ricorrenti da da circa 2 anni. (ii) Secondo la convenuta, la generale mancanza di poteri dell'U.C.C.R. e della Cassa di perequazione implica a fortiori quella dei membri delle direzioni di detti organismi e, a maggior ragione, di tutti gli altri funzionari ai quali il consiglio d'amministrazione avrebbe potuto delegare soltanto i poteri necessari per svolgere compiti puramente esecutivi. Tutti i poteri di decisione atti ad impegnare la responsabilità degli organi del meccanismo di perequazione spettavano unicamente ai rispettivi consigli d'amministrazione. Questa situazione, chiaramente desumibile dagli statuti degli organismi stessi (che erano stati pubblicati), non poteva essere ignorata dalle ricorrenti ed ancor meno dal loro mandatario presso l'U.C.C.R., cioè l'U.C.F.F. Le ricorrenti ribattono a questo argomento che gli organismi finanziari istituiti dall'Alta Autorità e sottoposti al suo controllo, anche se avevano superato i limiti delle loro attribuzioni in ragione della loro struttura interna, avevano tuttavia potuto assumere, di fronte ai terzi di buona fede, degli «impegni» validi in qualità di mandatari apparenti, senza che fosse necessaria ogni volta la dimostrazione della preventiva autorizzazione dell'Alta Autorità. (iii) La convenuta assume ancora che, dopo la pubblicazione della decisione organica 13-58, i provvedimenti del genere degli impegni di cui trattasi avrebbero potuto essere adottati esclusivamente da essa. Questa decisione 13-58, emanata in conseguenza ed in esecuzione della sentenza della Corte nella causa 9-56 (Meroni), ha espressamente posto fine alle deleghe di poteri anteriormente fatte all'U.C.C.R. ed alla Cassa. A partire dal 1o agosto 1958, questi organismi potevano svolgere unicamente funzioni esecutive; qualunque organismo, autorità o funzionario che non fosse l'Alta Autorità era quindi radicalmente incompetente ad adottare una decisione del genere di quella che concedeva il rimborso delle maggiori spese di trasporto. Le «assicurazioni» come quelle su cui le ricorrenti si basano — intervenute nel mese di settembre 1958 — si fondavano perciò su misure prive di valore giuridico e, ammettendo che l'Alta Autorità avesse voluto mutare atteggiamento, avrebbero dovuto essere date da questa nella forma ed in forza di una decisione generale. Le ricorrenti replicano che il principio del conguaglio è stato sempre ammesso dall'U.C.C.R. il quale, comunque, funzionava sotto la responsabilità dell'Alta Autorità. Quest'ultima l'ha anzi applicato due volte, dopo il 1o agosto 1958, in sede di verifica dei conti ed ha proceduto al pagamento delle relative somme; essa non avrebbe potuto confermare e ratificare in modo più esplicito gli impegni precedentemente assunti dall'U.C.C.R. c) La convenuta sostiene che la prassi del conguaglio sarebbe stata in contrasto, sia con i principi generali relativi al divieto di discriminazioni ed all'uguale accesso alle fonti della produzione — contemplati negli articoli 4 b e 3 b del Trattato — sia con lo scopo stesso del meccanismo di perequazione. Il suo rappresentante permanente presso l'U.C.C.R. non avrebbe perciò potuto ammetterlo quand'anche ne fosse stato informato, mentre l'Alta Autorità ha avuto conoscenza del problema soltanto dopo la messa in liquidazione dell'U.C.C.R. e della Cassa. D'altro lato, il principio sul quale le ricorrenti fondano le loro pretese avrebbe dovuto logicamente essere applicato, in materia di rottame d'importazione, ai consumatori che non si fossero trovati alla stessa distanza dai porti marittimi. Nessuno ha però mai affermato ciò. Il principio del rimborso delle maggiori spese di trasporto non è quindi mai.stato ammesso dall'Alta Autorità, che l'ha anzi formalmente ripudiato non appena venuta a conoscenza delle irregolarità commesse in proposito. Le ricorrenti ribattono che gli impegni di cui trattasi non sono in contrasto con l'articolo 3 b, nè con l'articolo 4 b del Trattato. In primo luogo, infatti, essi sono conformi al principio dell'uguale accesso, giacché, se fossero mancati, determinate imprese non avrebbero potuto rifornirsi di rottame da demolizioni navali. In secondo luogo, la prassi seguita dall'U.C.C.R. non ha creato, bensì ha evitato, la discriminazione fra i consumatori di rottame importato ed i consumatori di rottame navale, in quanto ha posto gli uni e gli altri nella stessa situazione. Nemmeno vi sarebbe stata discriminazione fra le varie imprese consumatrici di rottame di navi, posto che il conguaglio delle spese di trasporto è stato concesso a tutte le imprese dei sei paesi gravate da considerevoli spese di trasporto. Le ricorrenti assumono inoltre che il conguaglio andrebbe a vantaggio della collettività. Questa sopporta la differenza tra il prezzo di perequazione ed il prezzo d'acquisto del rottame importato ed assimilato, fra cui quello da demolizioni navali. Ora, per tutta la durata della perequazione, il prezzo di quest'ultimo, FOR cantiere di recupero, è stato nettamente inferiore al prezzo CIF porto d'arrivo del rottame importato via mare; la collettività aveva dunque interesse a che fosse acquistato tutto il rottame da demolizioni navali disponible. Gli impegni assunti dall'U.C.C.R. hanno quindi contribuito a ridurre l'onere della perequazione e ad evitare che fosse esportato del rottame particolarmente vantaggioso per i consumatori nel loro complesso; essi sono perciò in armonia con uno degli scopi fondamentali del Trattato cioè il determinarsi, a norma dell'articolo 3 c, dei prezzi più bassi possibili. La convenuta replica che l'assunto delle ricorrenti deriva dall'errata interpretazione delle disposizioni fondamentali del Trattato relative al principio dell'uguale accesso ed al divieto di discriminazioni. Questa tesi presuppone infatti l'eliminazione delle disparità conseguenti all'ubicazione; introdurre nel sistema di perequazione dei correttivi in funzione della distanza, che separa le varie imprese dalle fonti di rifornimento, sarebbe assolutamente in contrasto con i principi fondamentali del Trattato: Le ricorrenti sostengono a questo proposito che l'Alta Autorità ha cionondimeno ammesso, in materia di rottame, una correzione delle disparità derivanti dall'ubicazione bonificando 2 $ sul prezzo di perequazione del rottame importato per via terrestre o fluviale; orbene, la possibilità di importare per queste vie dipende essenzialmente dall'ubicazione. d) La convenuta (i) sostiene che la legittimità dei provvedimenti miranti ad ottenere la restituzione dei pagamenti indebiti non può essere revocata in dubbio qualora si consideri che il sistema di perequazione è retto da norme di diritto pubblico e si tenga conto del carattere inevitabilmente provvisorio delle cifre relative ai pagamenti del sistema stesso. Essa contesta che la provvisorietà dei conti abbia una portata tanto limitata quanto le ricorrenti affermano. È inutile dire che gli errori materiali possono essere corretti in ogni momento; il fatto che un conto è soltanto provvisorio implica la possibilità di successive rettifiche non soltanto materiali, ad esempio le correzioni dovute al fatto che nel calcolo iniziale erano state indebitamente comprese determinate voci. La provvisorietà dei conti non autorizza certo a modificare gli stessi principi informatori: le criticate ingiunzioni di restituzione non implicano però alcuna modifica di principi precedentemente ammessi dall'Alta Autorità. (ii) quanto alle conseguenze giuridiche degli errori che essa ritiene si possano rettificare, contesta, nei confronti delle ricorrenti nelle cause 2-61 e 3-61, che la circostanza che il conguaglio delle spese di trasporto figurasse nel primo conto, indi in determinati nuovi conti corretti, possa essere interpretata come prova che essa aveva deciso con ciò di accettare il principio stesso del conguaglio e di ratificare l'assenso ed i precedenti impegni dell'U.C.C.R.; essa ha unicamente inteso adottare una decisione d'attuazione nella quale è stato commesso un errore. Sostenere il contrario significherebbe ammettere che l'Alta Autorità si è messa scientemente in contraddizione con le proprie decisioni generali ed ha deliberatamente accettato di porre in atto fra le imprese della Comunità delle discriminazioni formalmente vietate dal Trattato. L'Alta Autorità è soltanto incorsa in un errore: essa era tenuta a correggerlo e comunque era autorizzata a ripararlo, tenuto conto del carattere provvisorio dei conti.

Le ricorrenti sostengono che la convenuta, omettendo di rendere tempestivamente noto il proprio nuovo atteggiamento e permettendo che le imprese assumessero di conseguenza degli impegni che non avrebbero assunto qualora fossero state tempestivamente informate, ha commesso un illecito. A loro avviso l'Alta Autorità avrebbe dovuto, fin dal momento (24 luglio 1958) in cui prese nelle proprie mani la gestione del meccanismo di perequazione, rendere immediatamente nota la propria intenzione di porre fine alla prassi del conguaglio delle spese di trasporto, costantemente seguita fin dal 1954. Avendo omesso di farlo ed avendo atteso circa due anni prima di precisare la propria posizione — dopo avere essa stessa dato esecuzione agli impegni dell'U.C.C.R. nei confronti delle ricorrenti nelle cause 2 e 3-61 — l'Alta Autorità ha commesso un illecito di cui deve rispondere. Essa va quindi condannata ad indennizzare le ricorrenti del danno subito, che esse precisano nelle somme che avrebbero potuto esigere quale conguaglio delle spese di trasporto. La convenuta ribatte che detto conguaglio è stato concesso unicamente a determinate imprese della Comunità, ma non costituiva una prassi regolare e generale, basata su un principio in un primo tempo ammesso e successivamente da essa ripudiato. Il rifiuto di tener conto del conguaglio non rappresentava perciò affatto, da parte sua, un mutamento d'atteggiamento, di cui essa avrebbe dovuto dare notizia agli interessati, bensì l'attuazione delle norme che essa stessa aveva stabilito; essa contesta di aver commesso un illecito omettendo d'informare le imprese del preteso abbandono di una prassi che non era conforme al Trattato, nè di portata generale. Le ricorrenti non potrebbero comunque dolersi di non essere state informate senza rendere manifesta la negligenza da esse commessa col prestar fede, soprattutto dopo la pubblicazione della decisione 13-58, a delle promesse fatte loro nelle circostanze da esse indicate; dopo la pubblicazione di questa decisione esse non avevano il diritto d'ignorare che gli organi esecutivi con i quali esse erano state in contatto erano radicalmente incompetenti ad adottare delle decisioni di principio del genere di quelle di cui trattasi. Orbene, la colpa delle asserite vittime eliminerebbe ogni responsabilità della convenuta.

Le ricorrenti ravvisano del pari un illecito dell'Alta Autorità nel difettoso funzionamento — circostanza ammessa dalla stessa convenuta — del meccanismo di perequazione di cui essa era responsabile. L'U.C.C.R. ha infatti sempre funzionato sotto il controllo dell'Alta Autorità e non sotto quello delle imprese; l'obbligo di verificare la regolarità delle misure prese dall'U.C.C.R. incombeva perciò all'Alta Autorità e ad essa soltanto. Se, come la convenuta assume, l'irregolarità degli impegni assunti dall'U.C.C.R. era palese, l'Alta Autorità dando essa stessa esecuzione — ad opera di uno dei suoi direttori generali — ad accordi tanto chiaramente irregolari, avrebbe commesso un grave illecito. D'altro lato le ricorrenti osservano che, secondo la convenuta, le promesse fatte dall'U.C.C.R., confidando nelle quali le ricorrenti si sono impegnate, sono nulle in quanto provenienti da persone prive di poteri, che hanno agito senza l'autorizzazione dell'Alta Autorità. L'U.C.C.R. ha quindi commesso un illecito perchè non ha preventivamente interpellato l'Alta Autorità; orbene, questa è responsabile del funzionamento dell'U.C.C.R. ed ogniillecito commesso da questo organismo costituisce un illecito dell'Alta Autorità. La convenuta ribatte che, se è vero che la decisione 14-55 del 26 marzo 1955 ha affidato la gestione del meccanismo finanziario all'U.C.C.R. ed alla Cassa «sotto la responsabilità dell'Alta Autorità», questa disposizione non dev'essere interpretata nel senso che essa dia luogo in ogni caso ed automaticamente ad una sostituzione di responsabilità, bensì soltanto nel senso che detti organismi vengono posti sotto il controllo dell'Alta Autorità la quale è responsabile del buon andamento di questa attività di controllo. Tutto quello che si può esigere dall'Alta Autorità è perciò la normale diligenza nell'esercizio dell'attività di controllo; la sua responsabilità entra in gioco soltanto nel caso che tale controllo risulti deficiente. Per valutare nella specie queste asserite deficienze si dovrebbe tener conto delle difficoltà tecniche inerenti al funzionamento di un meccanismo di perequazione e dell'assoluta necessità di disporre di un certo tempo per porre rimedio alle irregolarità od agli errori eventualmente commessi. In base a queste considerazioni, la convenuta ritiene che non le si possa assolutamente far carico d'una negligenza grave.

Nella controreplica, la convenuta osserva che la valutazione del danno fatta dalle ricorrenti è da ritenersi errata e deriva da una confusione fra l'azione d'annullamento e quella di danni per illecito della P.A. Poiché gl'impegni cui le ricorrenti si richiamano non hanno alcun valore, i pagamenti effettuati in conseguenza di essi sono privi di qualsiasi fondamento giuridico. L'asserito danno dovrebbe perciò essere valuto «direttamente nella sua reale entità». Il pregiudizio dedotto dalle ricorrenti sarebbe stato determinato dalla circostanza che esse sono state distolte dall'acquistare rottame d'importazione, ottenibile a prezzo inferiore. Orbene, è arbitrario basarsi a questo proposito sulla sola «parità Dunkerque».

I ricorsi sono regolari in quanto alla forma e furono proposti nei termini prescritti. Il procedimento, nel corso del quale è stata ordinata la riunione delle cause, si è svolto ritualmente.

È opportuno esaminare anzitutto le domande sotto il profilo della ricevibilità. Questo problema ha aspetti diversi nelle cause 19 e 21-60, da un lato, e nelle cause 2 e 3-61, dall'altro.

La domanda delle ricorrenti è diretta contro il silenzio rifiuto dell'Alta Autorità opposto alle richieste intese ad ottenere il pagamento di determinate somme a titolo di conguaglio delle spese di trasporto. La sua ricevibilità va quindi esaminata alla luce dei requisiti stabiliti dall'articolo 35 per la proposizione del ricorso per carenza.

La ricevibilità di un siffatto ricorso dipende in primo luogo dalla questione se una norma del Tratatto o dei regolamenti d'applicazione, facesse obbligo all'Alta Autorità di adottare una decisione o di formulare una raccomandazione.

In corso di causa è risultato non esservi alcuna disposizione del Trattato, nè alcuna decisione generale o individuale emanata per la sua attuazione, la quale contempli o disciplini un qualsivoglia bonifico a titolo di conguaglio delle spese di trasporto. Nessuna delle dicisioni adottate dall'Alta Autorità in forza dell'articolo 53 del Trattato — fondamento giuridico per l'istituzione e per la gestione del meccanismo di perequazione — contiene o costituisce una disciplina in tale materia. Queste decisioni — a prescindere dalla questione se esse escludessero formalmente la prassi regolarmente seguita nei confronti ed a vantaggio delle ricorrenti — non potrebbero comunque valere, in mancanza di un fondamento giuridico generale, come dei regolamenti d'applicazione atti ad imporre all'Alta Autorità l'obbligo di agire in un modo determinato. Non essendo l'Alta Autorità tenuta ad agire, non sono soddisfatte le condizioni poste dall'articolo 35, 1o comma.

D'altro lato, non essendo stato dedotto il mezzo di sviamento di potere, non vi è motivo di esaminare se l'Alta Autorità potesse agire ai sensi del 2o comma dell'articolo 35.

Ciò posto, la domanda delle ricorrenti va dichiarata irricevibile in quanto non ricorrono i presupposti per l'applicazione dell'articolo 35 del Trattato.

La convenuta sostiene che il tenore delle istanze introduttive non permette di comprendere, stante la loro imprecisione, quali siano la sostanza e la portata delle censure di «eccesso di potere» e di «violazione delle norme relative all'applicazione del Trattato» dirette ad ottenere l'annullamento delle decisioni impugnate. Sarebbero state in tal modo violate le norme imperative dell'articolo 22 del Protocollo sullo Statuto della Corte della C.E.C.A., al pari di quelle dell'articolo 38 del Regolamento di Procedura, le quali stabiliscono che le istanze introduttive devono contenere «l'esposizione sommaria dei motivi invocati».

Dall' esame delle argomentazioni dell Alta Autorità non risulta chiaramente che essa abbia inteso criticare, sotto l'aspetto formale, tanto le istanze nelle cause 2 -3-61, quanto quelle nelle cause 19 e 21-60. Spetta perciò alla Corte esaminare d'ufficio tale questione, posto che le disposizioni riguardanti la forma dell'istanza non sono dirette soltanto a tutelare gli interessi delle parti, bensì anche a render possibile il controllo giurisdizionale della Corte.

Per quanto riguarda il tenore dell'istanza è ammissibile che il ricorrente, nell'esporre i motivi di ricorso, non sia vincolato alla terminologia ed all'elenco contenuto nell'articolo 33, 1o comma, essendo sufficiente l'indicazione della sostanza anziché della qualifica giuridica dei motivi stessi, purché risulti dall'istanza'con sufficiente chiarezza qual'è, fra quelli contemplati dal Trattato, il motivo dedotto; la semplice indicazione astratta dei motivi, contenuta nell'istanza, non risponde alle prescrizioni dello Statuto e del Regolamento. L'espressione «esposizione sommaria dei motivi», usata in detti testi, significa che l'istanza deve rendere manifesto in cosa consiste il motivo sul quale il ricorso si basa; occorre perciò che la censura dedotta derivi dai fatti esposti. Non è questo il caso nostro.

Le ricorrenti si sono infatti limitate ad addebitare all'Alta Autorità un eccesso di potere ed una violazione delle norme giuridiche relative all'applicazione del Trattato, senza precisare in cosa consista l'eccesso di potere — termine generale che può indicare tutti i casi nei quali è ammessa l'azione di annullamento prevista dall'articolo 33 — e senza specificare inoltre quale sia la norma giuridica la cui violazione da parte dell'Alta Autorità li avrebbe legittimati ad agire. Il dedotto impegno assunto nei loro confronti e le assicurazioni ricevute dall'U.C.C.R. o dall'U.C.F.F. in occasione della conclusione di affari di rottame non sostanziano una norma giuridica generale ed impersonale, la cui violazione soltanto permetterebbe di esperire l'azione di annullamento.

Soltanto nella replica le ricorrenti identificano la «norma giuridica» assertivamente violata con il principio generale che regge la revoca degli atti amministrativi, principio «da annoverarsi fra le norme relative all'applicazione del Trattato C.E.C.A.». Il motivo d'annullamento in tal modo fatto valere non era stato indicato nè direttamente, nè implicitamente nelle istanze introduttive; non si tratta dell'ampliamento di un motivo già dedotto, bensì di un motivo completamente nuovo, il quale è stato perciò tardivamente proposto e le domande vanno di conseguenza dichiarate irricevibili.

Le quattro ricorrenti pretendono dall'Alta Autorità il risarcimento pecuniario del danno loro arrecato da un illecito che sarebbe stato da essa commesso. Quest'illecito avrebbe tre aspetti: in primo luogo l'Alta Autorità avrebbe omesso di rendere tempestivamente noto il proprio nuovo punto di vista in merito al conguaglio delle spese di trasporto, permettendo così che le imprese assumessero degli impegni che non avrebbero assunto qualora fossero state debitamente informate; in secondo luogo, non avrebbe impedito, mediante un'adeguata sorveglianza, agli organismi operanti sotto il suo controllo o sotto la sua direzione di prendere iniziative ed impegni illeciti; infine, essa sarebbe di conseguenza responsabile del cattivo funzionamento del meccanismo di perequazione.

Le domande di risarcimento delle ricorrenti non sono perciò basate sulla circostanza che l'Alta Autorità avrebbe illegittimamente ritolto loro diritti e vantaggi ottenuti dall'U.C.C.R. : esse sono quindi indipendenti dalle azioni di annullamento e pertanto ricevibili.

La convenuta assume che a torto le ricorrenti le fanno carico di aver nel 1958 modificato il proprio atteggiamento in merito al conguaglio delle spese di trasporto: al contrario, essa avrebbe sempre ritenuto che detto conguaglio non poteva costituire un elemento del prezzo di perequazione. A sostegno di questo assunto l'Alta Autorità si richiama innanzitutto alla decisione 34-56; essa sostiene inoltre che la questione del conguaglio delle spese di trasporto, anche se è stata sollevata in seno all'U.C.C.R., non ha mai costituito oggetto di una decisione di principio. Non è tuttavia necessario esaminare questi argomenti, posto che quand'anche fossero fondati, non infirmerebbero il fatto, ammesso dall'Alta Autorità, che promesse di conguaglio delle spese di trasporto sono state più volte fatte e mantenute.

Queste promesse hanno potuto esser fatte unicamente a causa della circostanza che l'Alta Autorità non ha sufficientemente controllato il funzionament.o del meccanismo di perequazione e di conseguenza non si è resa conto dell'esistenza di una prassi incompatibile con la propria politica in materia di trasporti: ciò risulta del resto dalle sue stesse affermazioni.

Invano l'Alta Autorità sostiene di aver legittimamente ignorato l'esistenza e la frequenza dei rimborsi delle spese dì trasporto, e si sforza di minimizzarne la portata qualificandoli «prassi limitata a determinate imprese di uno dei paesi della Comunità». In realtà l'entità dei pagamenti effettuati, a titolo di conguaglio delle spese di trasporto, ad imprese francesi ($ 349.021), italiane (S 160.000) ed olandesi (S 13.000), per un totale che supera il mezzo milione di dollari, era certo atta a richiamare la sua attenzione qualora essa avesse esercitato adeguata sorveglianza, tanto più che essa aveva presso i consigli d'amministrazione degli organismi di Bruxelles un rappresentante permanente. Per il fatto stesso di aver autorizzato il meccanismo di perequazione, sotto qualsivoglia forma, l'Alta Autorità doveva in ogni caso tenerlo sotto il proprio controllo, principio del resto enunciato nel primo articolo delle decisioni 22-54 e 14-55 con il quale fu istituito il meccanismo stesso.

Le manchevolezze della sorveglianza esercitata dall'Alta Autorità sono anche più gravi nei casi attualmente in esame; le assicurazioni circa il rimborso delle spese di trasporto sono state infatti date alle ricorrenti in un momento in cui l'Alta Autorità non si limitava più ad esercitare un semplice controllo sul meccanismo di perequazione, bensì, con la decisione 13-58, ne aveva avocato ed assunto la gestione. Messa sull'avviso dalle precedenti difficoltà; essa avrebbe dovuto rendere più stretta la vigilanza sugli organismi che di fatto, continuavano ad agire per suo conto; non impedendo loro di proseguire nella prassi precedente e, in ispecie, di fare, nell'ottobre 1958, delle promesse alle quattro società ricorrenti circa la concessione del conguaglio delle spese di trasporto, essa ha gravemente violato — non è necessario stabilire per quali motivi — il dovere di sorveglianza impostole dalla normale diligenza, illecito questo che impegna la sua responsabilità.

La convenuta sostiene ancora che la mancata sorveglianza non può aver leso le ricorrenti, posto che queste dovevano conoscere l'illegittimità delle misure prese a loro favore ed altresì l'incompetenza degli organismi che le avevano decise; questo argomento va disatteso. La circostanza che, con la decisione 13-58, la Cassa di perequazione era stata incaricata dell'esecuzione del meccanismo finanziario, come pure il fatto che in quel periodo promesse dello stesso genere erano state più volte fatte e mantenute nei confronti di numerosissime imprese della Comunità, poteva indurre le ricorrenti a credere che le promesse ricevute fossero regolari e rispondessero alle intenzioni dell'Alta Autorità.

A ciò è vano obiettare che, sia la natura del meccanismo di perequazione, sia i principi del Trattato, ostano ad una siffatta applicazione del principio della perequazione; indipendentemente dalla fondatezza di questo argomento, è infatti cosa certa che il conguaglio delle spese di trasporto è stato escluso, in modo chiaro e preciso, soltanto con la decisione 18-60. È scusabile che le ricorrenti, senza approfondire le questioni giuridiche che potevano eventualmente sorgere in materia, abbiano considerato detta prassi come rientrante nella normale applicazione delle norme vigenti.

Le ricorrenti hanno valutato il danno di cui chiedono il risarcimento in una somma pari al bonifico delle spese di trasporto loro promesso o pagato: questa valutazione va respinta. L'illecito del quale l'Alta Autorità deve rispondere non trae origine dalla circostanza che essa non ha effettuato detto bonifico, bensì dal fatto di non aver adeguatamente sorvegliato gli organismi incaricati dell'esecuzione della perequazione; l'esistenza e l'entità del danno vanno perciò esaminate sotto questo profilo.

L'esistenza del danno potrebbe essere ammessa soltanto qualora fosse provato che l'acquisto di rottame di navi, senza bonifico delle spese di trasporto, sarebbe stato per le ricorrenti più oneroso dell'acquisto puro e semplice di rottame d'importazione. Le ricorrenti non hanno provato, nè offerto di provare, questa circostanza e le loro domande non possono pertanto essere accolte.

A norma dell'articolo 69 del Regolamento di Procedura della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, le ricorrenti, essendo rimaste soccombenti, vanno condannate alle spese.