Corte giust. UE, Sentenza (sesta sezione) del 18 novembre 1987, causa 137/85

Con ordinanza 18 aprile 1985, pervenuta alla Corte il 2 maggio seguente, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha sottoposto, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa alla validità dell'art. 38, n. 1, lett. c), secondo trattino, del regolamento n. 3183/80 della Commissione, 3 dicembre 1980, che stabilisce le modalità comuni di applicazione del regime dei titoli d'importazione, di esportazione e di fissazione anticipata relativi ai prodotti agricoli (GU L 338, pag. 1).

Tale questione è stata sollevata nell'ambito di un ricorso presentato dalla Maizena Gesellschaft mbH, con sede in Amburgo, e da sei altre ricorrenti (in prosieguo, « ricorrenti »), contro tre decisioni del Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (in prosieguo, « convenuto »).

Dal fascicolo risulta che le ricorrenti ottenevano dal convenuto, al fine di esportare taluni prodotti rientranti nell'organizzazione comune dei mercati, tre titoli di esportazione con la fissazione anticipata della restituzione. A garanzia dell'obbligo di esportare, esse costituivano, per ogni certificato, la cauzione richiesta dalla normativa. Successivamente, il convenuto svincolava queste cauzioni, ai sensi dell'art. 30, n. 2, del regolamento n. 3183/80 della Commissione, sopramenzionato, dopo che le ricorrenti avevano posto i prodotti di cui trattasi sotto controllo doganale nell'ambito del regime di perfezionamento che dà luogo a restituzione.

Successivamente, nell'ambito di detto regime, le ricorrenti ottenevano il pagamento anticipato degli importi corrispondenti alle restituzioni all'esportazione. Esse costituivano a tal fine, a norma dell'art. 6, 1o comma, del regolamento n. 565/80 del Consiglio, relativo al pagamento anticipato delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (GU L 62, pag. 5), una cauzione che garantiva il rimborso dell'importo ottenuto, maggiorato del 20%. Poiché i termini stabiliti per la trasformazione e l'esportazione non erano stati rispettati per una parte dei prodotti di cui trattasi, le autorità doganali tedesche incameravano una parte della cauzione costituita per detto pagamento ai sensi dell'art. 6, 2° comma, Io trattino, del regolamento n.565/80.

Da parte sua, il convenuto revocava allora, in proporzione alle quantità non esportate, le sue decisioni concernenti lo svincolo delle cauzioni relative ai titoli e chiedeva il rimborso di un importo totale di 40370,46 DM, ai sensi del combinato disposto dell'art. 42, n. 3, e dell'art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento n. 3183/80. Solo queste decisioni di revoca sono impugnate nella causa principale.

Nella motivazione della sua ordinanza, il giudice nazionale, ritenendo che alla scadenza del termine stabilito per l'esportazione la cauzione perda il suo carattere di garanzia per presentare il carattere di una sanzione penale, si chiede se la disciplina di cui all'art. 38, n. 1, lett. c), secondo trattino, del regolamento n. 3183/80 sia compatibile con taluni principi generali di diritto, cioè i principi « in dubio pro reo » e « nulla poena sine culpa » nonché con il principio di proporzionalità.

Stando così le cose, il giudice nazionale ha sospeso il giudizio ed ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se l'art. 38, n. 1, lett. c), secondo trattino, del regolamento (CEE) n. 3183/80 della Commissione, 3 dicembre 1980, sia incompatibile con norme comunitarie di rango superiore in quanto gli va attribuita natura di sanzione. »

Per una più ampia esposizione dell'ambito normativo della controversia e dei fatti di causa nonché dei mezzi ed argomenti delle parti, si rinvia alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo vengono riportati in prosieguo solo nella misura necessaria alle deduzioni della Corte.

Bisogna innanzitutto ricordare che l'art. 38, n. 1, lett. c), secondo trattino, del regolamento n. 3183/80 contempla la ricostituzione della cauzione che garantisce l'obbligo, imposto dall'art. 8, n. 1, dello stesso regolamento al titolare di una licenza di esportazione, di procedere all'esportazione nel periodo di validità di tale titolo.

Per quanto riguarda la natura giuridica di questa cauzione, la Corte ha già dichiarato nella sentenza 17 dicembre 1970 (Internationale Handelsgesellscahft, 11/70, Race. pag. 1125) che la disciplina delle cauzioni costituisce uno strumento adeguato al carattere volontario delle domande di licenza e, grazie alla sua semplicità ed alla sua efficacia, un mezzo contemporaneamente necessario ed appropriato al fine di consentire alle autorità competenti di intervenire nel modo più efficace sul mercato. Dopo aver rilevato, nella stessa sentenza, che un sistema di ammende inflitte a posteriori comporterebbe, in relazione alla disciplina delle cauzioni, notevoli complicazioni amministrative e giudiziarie sia allo stadio dell'irrogazione sia a quello dell'esecuzione, la Corte ha infine dichiarato che la perdita della cauzione, conseguente alla mancata esecuzione dell'obbligo di esportare, non può essere assimilata ad una sanzione penale, poiché la cauzione costituisce solo la garanzia dell'adempimento di un obbligo volontariamente assunto.

II problema sollevato deve quindi essere limitato al se si debba riconoscere un carattere penale ad una disciplina comunitaria quale quella contenuta nell'art. 38, n. 1, lett. c), secondo trattino, del regolamento n. 3183/80 che impone la ricostituzione di una cauzione, precedentemente svincolata, relativa al titolo d'esportazione. Il combinato disposto di tale articolo e dell'art. 42, n. 3, dello stesso regolamento, si applica al caso di un operatore economico che abbia chiesto ed ottenuto un titolo d'esportazione ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 3183/80 e che opti, successivamente, per il regime particolare di cui agli artt. 30, n. 3, e 22, n. 1, lett. b), quarto trattino, dello stesso regolamento, nonché all'art. 4 del regolamento n. 565/80. In base a questo sistema, la cauzione viene svincolata, su domanda dell'interessato, benché l'obbligo di esportare non sia stato ancora adempiuto e continui quindi ad esistere, nel momento in cui, nell'ambito del prefinanziamento delle restituzioni all'esportazione, le merci di cui trattasi sono poste sotto controllo doganale. Ora, la cauzione svincolata dev'essere ricostituita e rimane incamerata quando risulti successivamente che l'obbligo di esportare non è stato rispettato nel periodo di validità del titolo di esportazione.

Relativamente a tale disciplina, bisogna constatare che la ricostituzione di una cauzione svincolata, che era destinata a garantire un certo obbligo, cessa di essere una garanzia per divenire una sanzione nel momento in cui l'obbligo di cui trattasi non è stato rispettato e non può più esserlo. Si pone tuttavia la questione se tale sanzione rivesta un carattere penale o se debba per contro essere considerata, in ragione delle sue caratteristiche essenziali, come uno strumento amministrativo specifico che costituisca parte integrante del sistema di cauzioni da applicare nella fattispecie e in precedenza descritto.

A tal riguardo, va notato anzitutto che l'operatore, se decide egli stesso di ricorrere al regime specifico che comporta lo svincolo anticipato della sua cauzione, lo fa in maniera volontaria e in funzione dell'interesse economico che può trovarvi. Inoltre, la sanzione è semplicemente la contropartita di tale svincolo anticipato, il quale non è stato effettuato definitivamente ma provvisoriamente ed a condizione che l'obbligo di esportare sia adempiuto nei termini; essa ha quindi unicamente l'effetto, nell'ipotesi del mancato rispetto dei termini di esportazione, di porre l'operatore che ha beneficiato dello svincolo anticipato della sua cauzione nelle stesse condizioni economiche dell'operatore che ha optato per la disciplina generale secondo la quale la cauzione relativa al titolo di esportazione viene svincolata solo dopo l'esportazione, effettiva e nei termini, della merce di cui trattasi. Pertanto, detta sanzione costituisce, in un sistema che comporta lo svincolo anticipato della cauzione, il corollario della disciplina delle cauzioni e persegue gli stessi obiettivi della cauzione stessa. Tale sanzione viene inflitta in maniera forfettaria e indipendentemente da qualsiasi colpa eventualmente imputabile all'operatore interessato. Essa costituisce quindi parte integrante della disciplina delle cauzioni di cui è causa e non ha carattere penale.

Di conseguenza, in una disciplina di cauzioni quale quella sopra descritta, i due principi tipici del diritto penale rilevati dal giudice nazionale, cioè i principi « nulla poena sine culpa » e « in dubio pro reo », trovano applicazione.

Tale circostanza, tuttavia, non lascia i singoli senza tutela giuridica. Infatti, come la Corte ha dichiarato (sentenza 25 settembre 1984, Könecke, 117/83, Race. pag. 3291), una sanzione, anche di carattere non penale, può essere inflitta solo qualora abbia un fondamento giuridico chiaro ed inequivoco. Inoltre, la Corte ha sempre sottolineato che i diritti fondamentali costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto comunitario di cui essa assicura il rispetto. Infine, secondo una giurisprudenza costante (vedi, da ultimo, la sentenza 18 marzo 1987, Société pour l'exportation des sucres/OBEA, 56/86, Racc. 1987, pag. 1423) le disposizioni di diritto comunitario devono essere conformi al principio di proporzionalità, cioè i mezzi da esse contemplati devono essere idonei a realizzare lo scopo perseguito e non devono andare oltre quanto è necessario per raggiungerlo.

Nella fattispecie, i dubbi manifestati dal giudice nazionale sulla compatibilità della normativa di cui trattasi col diritto comunitario di rango superiore devono pertanto essere intesi nel senso che mettono in discussione la validità di detta normativa sotto il profilo del fondamento giuridico e del principio di proporzionalità.

In tale contesto, le ricorrenti sostengono, nelle loro osservazioni scritte depositate dinanzi alla Corte, che nella fattispecie manca un fondamento giuridico chiaro e inequivoco per una sanzione. Infatti, l'art. 42, n. 3, del regolamento n. 3183/80 stabilirebbe che l'art. 38 del regolamento deve essere applicato mutatis mutandis e il significato di questa espressione sarebbe confuso. Inoltre, l'art. 42, n. 3, di detto regolamento non offrirebbe nemmeno un fondamento giuridico sufficientemente chiaro, in quanto questa disposizione non è formulata come deve esserlo una norma che istituisce una sanzione. Tale disposizione si rivolgerebbe infatti solo all'autorità che ha rilasciato il titolo.

A tal riguardo, bisogna osservare che l'art. 42 di detto regolamento obbliga l'autorità competente ad applicare le disposizioni di cui all'art. 38, n. 1, lett. c), qualora un prodotto sia stato posto sotto controllo doganale ed il termine stabilito per l'esportazione non sia stato rispettato. Domande di ricostituzione della cauzione come quelle di cui trattasi nella causa principale si basano quindi su un rinvio chiaro e assolutamente inequivoco.

Il giudice nazionale ritiene che questo principio sia trasgredito in quanto l'importo della sanzione non dipende dalla gravità della colpa e fra le varie forme di responsabilità la colpa non viene distinta dalla colpa grave e dal dolo.

A tal riguardo, è sufficiente ricordare che distinzioni come quelle descritte dal giudice nazionale sono estranee alla natura stessa della sanzione di cui trattasi che, come è stato sopra esposto, forma parte di una disciplina per la quale l'operatore economico ha optato volontariamente e in funzione del suo proprio interesse e nell'ambito della quale è escluso qualsiasi ricorso alla nozione di colpa soggettiva. Il caso di forza maggiore è espressamente disciplinato dall'art. 36, n. 1, del regolamento n.3183/80.

D'altra parte, dev'essere considerato sotto l'aspetto del principio di proporzionalità l'argomento, sostenuto dalle ricorrenti nelle loro osservazioni orali dinanzi alla Corte, secondo cui veniva loro inflitta, in contraddizione con il principio « non bis in idem », una duplice sanzione per gli stessi fatti, in quanto la cauzione, di cui all'art. 6 del regolamento n. 565/80, dichiarata incamerata, così come la cauzione relativa al titolo la cui ricostituzione veniva chiesta, aveva lo scopo di garantire l'esportazione della merce.

A tal riguardo, bisogna constatare che le due cauzioni di cui trattasi non hanno la stessa finalità. Infatti, la cauzione di cui all'art. 6 del regolamento n. 565/80 ha la funzione di garantire il rimborso della restituzione all'esportazione pagata in anticipo nell'ipotesi in cui l'esportazione non abbia luogo e non quella di garantire l'esportazione stessa. Per contro, la cauzione controversa nella fattispecie è destinata a garantire l'obbligo di esportare durante il periodo di validità dei titoli.

Dato che, pertanto, le due cauzioni sopramenzionate hanno obiettivi del tutto differenti, la perdita definitiva di queste due cauzioni, anche se internene nella stessa occasione, non può essere considerata sproporzionata nel caso in cui si verifichino i vari rischi per i quali queste cauzioni erano state costituite.

Per quanto riguarda la maggiorazione del 20%, essa è stata stabilita, come la Corte ha già dichiarato (sentenza 5 febbraio 1987, Piange Kraftfutterwerke GmbH & Co., 288/85, Race. pag. 611), al fine di evitare un beneficio indebito dell'esportatore interessato nel caso in cui non si dovesse concedere la restituzione. In considerazione di tale obiettivo della maggiorazione, un'aliquota del 20% non può essere considerata sproporzionata.

Risulta quindi da tutte le considerazioni di cui sopra che dall'esame della questione posta non è emerso alcun elemento tale da inficiare la validità dell'art. 38, n. 1, lett. c), secondo trattino, del regolamento n. 3183/80 della Commissione.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.