Corte giust. UE, Sentenza del 13 novembre 1984, cause riunite 98/83 e 230/83

La società Van Gend & Loos NV, ricorrente nella causa 98/83, ed Expeditiebedrijf Wim Bosman BV, ricorrente nella causa 230/83, sono entrambe agenti doganali.

Le ricorrenti, importando varie partite di prodotti tessili, presentavano entrambe certificati d'origine attestanti la provenienza delle merci dall'Egitto, dal Marocco o dalla Turchia. In base agli accordi in vigore tra la Comunità e tali paesi, le partite fruivano di una tariffa preferenziale e, in qualche caso, persino della franchigia.

Tuttavia, in esito ad un'inchiesta, risultava che l'origine della merce indicata nei certificati di cui trattasi non era esatta, di modo che si sarebbe dovuto versare un dazio doganale più elevato. Le ricorrenti ricevevano pertanto avvisi di accertamento supplementari. Le ricorrenti non potevano però ripetere la somma necessaria dal loro committente, fallito nel frattempo. Inoltre, esse sostengono che non è ancora provato a tutt'oggi che l'indicazione di origine fosse effettivamente inesatta.

Entrambe chiedevano al ministero delle finanze del Regno dei Paesi Bassi lo sgravio dai diritti all'importazione, sulla base, in particolare, dell'art. 13 del regolamento del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all' esportazione (GU L 175, pag. 1) e del regolamento della Commissione 20 giugno 1980, n. 1575, che stabilisce le disposizioni di attuazione dell'art. 13 del regolamento n. 1430/79 (GU L 161, pag. 13).

Le due domande venivano presentate alla Commissione, secondo il procedimento contemplato dal regolamento n. 1575/80. La Commissione stabiliva, all'art. 1 di entrambe le decisioni controverse 10 gennaio 1983, che lo sgravio dai diritti all'importazione non era giustificato. Lo sgravio richiesto si riferiva alla somma di 556454,30 fiorini per la ricorrente Van Gend & Loos e di 82356,60 fiorini per la ricorrente Bosman.

Il predetto regolamento n. 1430/79 contempla talune situazioni in cui, ricorrendo taluni presupposti, si può procedere al rimborso o allo sgravio dai diritti all'importazione. Inoltre, il regolamento contempla una «categoria residua»: conformemente all'art. 13, si può infatti procedere al rimborso o allo sgravio dai diritti all'importazione in situazioni «derivanti da circostanze particolari che non implichino nessuna negligenza o simulazione da parte dell'interessato».

Nella domanda inviata al ministro delle finanze dei Paesi Bassi, al fine di ottenere lo sgravio, le ricorrenti descrivevano la situazione particolare in cui si trovavano e che, secondo loro, non implicava la minima negligenza o simulazione da parte loro.

Le ricorrenti proponevano ricorso il 30 maggio 1983 (causa 98/83) e, rispettivamente, il 10 ottobre 1983 (causa 230/83).

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso, con ordinanze 18 gennaio 1984, per la causa 98/83, e 29 febbraio 1984, per la causa 230/83, di rimettere le cause alla prima sezione, conformemente all'art. 95 del regolamento di procedura, e di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Tuttavia, con ordinanza 29 febbraio 1984, la Corte (prima sezione), avendo constatato la connessione per oggetto delle cause 98/83 e 230/83, ha deciso la riunione delle due cause ai fini della fase orale e delle sentenza.

La ricorrente Van Gend & Loos conclude che la Corte voglia annullare la decisione impugnata e statuire sulle spese in conformità alle norme vigenti.

La ricorrente Bosman conclude che la Corte voglia annullare la decisione impugnata, o quanto meno dichiararla nulla, è statuire sulle spese in conformità, alle norme vigenti.

La Commissione conclude che la Corte voglia dichiarare il ricorso irricevibile, o quanto meno respingerlo, e condannare le ricorrenti alle spese.

La Commissione assume che non è certo che la ricorrente Bosman sia stata effettivamente informata per la prima volta della decisione controversa il 9 agosto 1983. Tuttavia, non potendo dimostrare che la Bosman ha saputo della decisione prima della data suddetta, essa non conclude per l'irricevibilità del ricorso.

La Commissione ha parimenti formulato dubbi sulla ricevibilità del ricorso della Van Gend & Loos, ma non ha potuto dimostrarne la fondatezza.

Sintesi delle osservazioni delle ricorrenti

Le ricorrenti deducono contro le decisioni impugnate un mezzo relativo alla violazione dell'obbligo di motivazione e, inoltre, all'illegittimo rifiuto dello sgravio.

a) Secondo le ricorrenti, per soddisfare le condizioni di cui all'art. 13 del regolamento n. 1430/79, occorre essere, in buona fede, e, inoltre, dimostrare l'esistenza di circostanze particolari. Ora, la convenuta si limita, nella motivazione delle decisioni, a enumerare le circostanze da loro provate che rendono plausibile la loro buona fede e non tiene conto delle circostanze particolari che avevano invocato. Tali circostanze particolari'erano le seguenti: il raggiro o la frode dei committenti; il rilascio, dei certificati di origine odi provenienza da parte delle autorità doganali di Egitto, Marocco, Turchia e Italia; l'ignoranza dell'invalidità dei certi-ficati; l'intervento delle ricorrenti in nome proprio. b) La convenuta ha motivato la sua decisione con l'argomento seguente: se la dichiarazione di messa in libera pratica è presentata da un agente doganale in nome proprio, lo sgravio in base all'art. 13 del regolamento n. 1430/79 vanifica i controlli successivi effettuati dalle autorità doganali che abbiano dimostrato l'invalidità del certificato relativo alla circolazione delle merci o del documento T 2 L sulla cui base è stato accordato il trattamento doganale preferenziale. Ora, lo sgravio dei diritti all'importazione ricorre, in generale, proprio al sussistere di circostanze che risultano solo in occasione di un successivo esame. Gli esempi citati adesso dalla Commissione (cfr. infra) confortano tale tesi, poiché solo a posteriori ci si rende conto che è stato pagato un dazio doganale troppo elevato. D'altronde, pochi esempi non possono dimostrare che nella prassi non si effettuano mai, o si effettuano raramente, controlli a posteriori. Inoltre, un'indagine a posteriori nell'ambito di un controllo relativo ai criteri dell'art. 13 del regolamento n. 1430/79 non ha importanza. c) Inoltre, la Van Gend & Loos osserva che la convenuta argomenta, a sostegno della decisione adottata nei suoi confronti, che non si può rimproverare alle autorità doganali olandesi la minima negligenza durante l'indagine intesa ad accertare l'esistenza di irregolarità. Tuttavia, una eventuale negligenza delle autorità doganali olandesi durante detta indagine è senza importanza nella fattispecie. Ciò che la Van Gend & Loos ha criticato è stata infatti la negligenza all'atto della dichiarazione delle merci per la messa in libera pratica. Secondo una comunicazione emessa recentemente dalle autorità doganali dei Paesi Bassi esisteva, al momento della dichiarazione delle merci di cui trattasi, una presunzione secondo la quale i certificati esibiti non menzionavano l'origine esatta delle merci. Se fosse stata informata della presunzione al momento della dichiarazione, la ricorrente avrebbe potuto adottare misure cautelari. Non si può concordare con la convenuta quando assume che un'indagine non consente, in generale, comunicazioni in merito alle persone interessate. È evidente che queste possono subire un danno notevole per la mancanza totale di informazione. Gli argomenti relativi al ruolo passivo della dogana ed all'impossibilità di tenere al corrente tutti i funzionari non sono pertinenti, dato che una sola comunicazione telefonica sarebbe bastata a consentire l'adozione di misure cautelari. Gli argomenti contrari della convenuta non contribuiscono a motivare il mancato sgravio dal momento che i due criteri dell'art. 13 sono estranei alla questione della negligenza delle autorità doganali. d) Secondo le ricorrenti, non si individuano chiaramente i criteri adottati dalla convenuta nell'applicazione dell'art. 13 del regolamento n. 1430/79, mentre, secondo il preambolo del regolamento stesso, il procedimento di cui al predetto articolo è necessario per definire le situazioni giustificative del rimborso o dello sgravio dai diritti all'importazione. Attualmente la convenuta, nelle osservazioni presentate alla Corte, tenta di completare la motivazione, asserendo che per l'applicazione del predetto art. 13 occorre la distruzione, la consegna gratuita ad alcuni enti assistenziali o la riesportazione delle merci. Questo supplemento di motivazione non può servire a giustificare la decisione che è, di per sé, insufficientemente motivata. Del resto, tali presupposti non sono stati stabiliti né nel corso dell'iter che ha condotto alla decisione, né nella decisione stessa. Parimenti, la convenuta, quando asserisce di avere affermato nella decisione che «l'agente doganale, emettendo la dichiarazione in nome e conto proprio, è egli stesso responsabile dell'importazione, cosa che implica che egli è responsabile anche dell'eventuale invalidità dei certificati consegnati in questa occasione», fornisce una motivazione a posteriori, poiché detta considerazione non figura nella decisione. Ammesso che la convenuta sia priva delle cognizioni e dell'esperienza necessarie per la definizione delle situazioni di cui all'art. 13, essa è tenuta a determinare in ogni caso di specie, in modo riconoscibile e comprensibile per le ricorrenti e la Corte, i motivi per cui lo sgravio non è dovuto. e) Le decisioni impugnate, benché facciano menzione dell'esame da parte del comitato delle franchigie doganali, non fanno riferimento né ad una proposta né ad un parere del comitato, e non precisano quale sia il contenuto di una proposta o di un parere eventuali del comitato delle franchigie doganali, né la ripartizione dei voti in seno al comitato; è pertanto impossibile verificare se la convenuta abbia statuito secondo il procedimento contemplato dall'art. 25 del regolamento n. 1430/79. In ogni caso, la convenuta ha violato l'art. 5 del regolamento n. 1575/80 e l'art. 190 del trattato. Infatti, così come le norme procedurali relative alla determinazione delle fattispecie contemplate dall'art. 13, le fattispecie stesse devono essere individuate previo parere di un gruppo di esperti. Contrariamente al testo della proposta (GU C 54 del 6. 3. 1976, pag. 85) — sul quale la Commissione si basa attualmente — il testo in vigore stabilisce che il procedimento dell'art. 25 deve applicarsi. Ora, quest'ultimo testo rinvia al procedimento consultivo di cui all'art. 9 del regolamento n. 1798/75. Risulta inoltre dal preambolo sia del regolamento n. 1430/79 che del regolamento n. 1575/80 che è tassativamente prescritto un parere. f) Infine, le ricorrenti sostengono che le decisioni impugnate sono nulle, dato che non è stata contemplata alcuna possibilità, per loro, di essere sentite, mentre le decisioni hanno per loro notevoli conseguenze finanziarie. Non si può a questo proposito equiparare le ricorrenti ai rappresentanti dei Paesi Bassi in seno al comitato delle franchigie doganali, non avendo questi, per di più, alcun obbligo di appoggiare una domanda proveniente dagli interessati. A livello nazionale, la procedura si limita alla presentazione della domanda da parte delle ricorrenti e a un controllo, da parte delle autorità nazionali, sull'esistenza di una motivazione sufficiente. Le ricorrenti allegano una lettera del ministero olandese delle finanze che indica le condizioni cui la domanda deve soddisfare. La causa 294/81, Control Data Belgium NV, in cui la Corte, con sentenza 17 marzo 1983, ha respinto lo stesso argomento in un procedimento analogo, si distingue dalla presente causa in quanto il ricorrente aveva dedotto unicamente la violazione di forme sostanziali. Nella presente causa, né il gruppo di esperti né a fortiori le ricorrenti sono state consultate. D'altra parte, le ricorrenti hanno dedotto la violazione dei principi giuridici generali, che è più grave di un vizio di forma (sentenza 13. 7. 1966, cause riunite 56 e 58/64, Grundig, Race. pag. 458). g) Le ricorrenti invitano la Commissione a produrre una prova scritta che attesti l'osservanza dei termini di cui agli artt. 5 e 6 del regolamento n. 1575/80. Anche se le lettere della convenuta recano la data dell'11 gennaio 1983, ció non significa che esse siano state spedite nella stessa data. h) Le ricorrenti sottolineano che l'art. 10 del regolamento n. 1430/79 cita sette circostanze che costituiscono una situazione particolare. Secondo l'art. 11, lo sgravio sulla base di dette circostanze è subordinato alla distruzione delle merci, alla loro consegna gratuita ad enti assistenziali o alla loro riesportazione. Benché dalla parte iniziale del n. 1 risulti che l'art. 11 si limita a precisare le disposizioni che si applicano ai casi contemplati dall'art. 10, la convenuta vuole manifestamente ormai applicare i presupposti di cui all'art. 11 ugualmente ad uno sgravio concesso in base all'art. 13. Se il legislatore comunitario avesse voluto applicare i presupposti di cui all'art. 11 anche all'art. 13, l'avrebbe espresso chiaramente. La riesportazione di cui trattasi negli esempi ora forniti dalla convenuta non è una circostanza particolare, ma unicamente un presupposto dello sgravio ai sensi del predetto art. 10. Occorre notare che l'art. 13, n. 3, attualmente in vigore, nella versione di cui al regolamento del Consiglio n. 1672/82 (GU L 186 del 30. 6. 1982, pag. 1), stabilisce che lo sgravio può essere subordinato a condizioni particolari. Tuttavia, i diritti all'importazione di cui alla presente causa sono stati registrati prima del 1o luglio 1982, di modo che l'art. 13 modificato non è applicabile alla presente domanda. Solo secondo la nuova versione dell'art. 13, n. 3, si può effettivamente imporre la riesportazione come condizione particolare, ma non in base alla versione dell'art. 13 che vale nella fattispecie. i) Secondo le ricorrenti, l'art. 13 del regolamento n. 1430/79 coincide, dal punto di vista sostanziale, con i termini usati dalla Corte a proposito dell'espressione forza maggiore figurante in vari regolamenti. Così, si deve tener conto del contesto giuridico nell'ambito del quale detta nozione deve produrre i suoi effetti, del carattere particolare dei rapporti di diritto pubblico tra gli imprenditori e l'amministrazione nazionale, e degli scopi del regolamento di cui trattasi. Risulta dalla giurisprudenza della Corte che «la nozione di forza maggiore non si limita all'impossibilità assoluta, ma dev'essere intesa nel senso di circostanze anormali, indipendenti dall'importatore o dall'esportatore, le cui conseguenze avrebbero potuto essere evitate solo a costo di sacrifici sproporzionati, malgrado la miglior buona volontà» (sentenza 17. 12. 1970, causa 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Race. pag. 1125). Le ricorrenti si stupiscono del fatto che la convenuta rimproveri loro di non aver usato sufficiente diligenza, contraddicendo numerose altre affermazioni nel senso dell'«assenza di negligenza o di simulazione» da parte loro. La convenuta non può più, pertanto, far valere la mancanza di sufficiente diligenza, ma unicamente l'assenza di circostanze particolari. Le ricorrenti sottolineano ancora che, nell'interesse generale, il commercio fra gli stati membri non dev'essere ostacolato da obblighi eccessivamente severi. Senza dubbio, degli agenti doganali esperti come le ricorrenti possono scoprire eventuali falsificazioni, ma il rilascio illegittimo di certificati da parte delle autorità doganali del paese di provenienza o di origine sfugge completamente al loro campo d'azione. Peraltro, l'invalididtà è emersa solo dopo un'inchiesta particolarmente lunga condotta dalle autorità olandesi. L'agente doganale non ha né la possibilità di condurre tale inchiesta, né i poteri per farlo. L'agente doganale non può agire come mandatario, tenuto conto dell'art. 55 della legge generale in materia doganale ed accise, secondo cui detto operatore agisce in nome proprio. Il rapporto di mandato è ignoto alle autorità doganali olandesi e i diritti all'importazione dovuti sono detratti dal saldo del conto corrente delle ricorrenti. A tutela dei loro interessi le ricorrenti devono esigere da ognuno dei loro committenti il deposito di una garanzia fino alla concorenza della tariffa normale, e ciò per più anni, durante i quali si possono esigere tributi supplementari, cosa inaccettabile per i committenti.L'attività dell'agente doganale è utile non solo ai clienti, ma anche ai pubblici poteri, che fruiscono della sua esperienza e del fatto che egli è titolare di un conto corrente.Qualora sia invocata una causa di forza maggiore, è importante notare che, in un caso anàlogo alla presente fattispecie, per i diritti all'importazione cui non si applica il regolaménto n. 1430/79 in ragione della data della sua entrata in vigore, le autorità olandesi hanno concesso uno sgravio in via equitativa e tenuto conto delle circostanze particolari del caso. Non si tratta dell'applicazione della legislazione di uno stato membro, sostiuita nel frattempo da una normativa comunitaria, ma di uno sgravio concesso per motivi di equità. La Corte non solo tiene conto della prassi seguita dalle autorità nazionali,, ma riconosce anche il principio di equità. A questo proposito, le ricorrenti osservano che i certificati di origine prodotti sono stati realmente rilasciati dalle autorità competenti dello stato di esportazione indicate sui certificati, e che quindi esse non avevano nessuna ragione di dubitare della validità dei certificati. Né il diritto degli stati membri, né la giurisprudenza della Corte stabiliscono che, per poter invocare la causa di forza maggiore, occorre che le conseguenze dell' evento anormale siano anche imprevedibili. Inoltre, è importante il fatto che l'amministrazione olandese abbia informato le ricorrenti che la procedura di recupero non sarebbe proseguita «viste le circostanze particolari» e «per motivi d'equità», in quanto riguardava diritti all'importazione cui il regolamento n. 1430/79 non si applica in ragione della sua data di entrata in vigore. Infine, le ricorrenti si fondano sull'affidamento, suscitato dalle autorità doganali circa la validità dei certificati presentati, affidamento da tutelare al momento dell'applicazione del regolamento n. 1430/79. Non si esige dalle autorità doganali un controllo approfondito e sistematico; tuttavia, qualora un controllo preciso sia effettuato dalle autorità nazionali, poiché esse presumono che taluni committenti degli spedizionieri abbiano commesso reati, è necessario che dette autorità si adoperino allo scopo di'limitare, per quanto possibile, il danno sofferto da imprese terze.

La convenuta sottolinea che il fatto generatore dell'obbligo di versare diritti all'importazione è costituito dall'introduzione di alcune merci nel territorio doganale della Comunità. Ora, potrebbe risultare a posteriori che le merci importate siano nuovamente uscite dal territorio doganale o siano state distrutte. In tali casi, un debito doganale non risulta più giustificato. Per poter annullare in questi casi il debito doganale già sorto, il Consiglio ha emanato il regolamento n. 1430/79.

Il regolamento distingue quattro situazioni, nonché una categoria residua. È risultato impossibile finora definire, in generale, quali casi debbano essere inclusi nella categoria residua, dato che mancano ancora le cognizioni o l'esperienza necessarie a questo scopo. Così, i casi facenti parte della categoria residua devono essere definiti secondo la cosiddetta procedura del comitato.

Nei casi relativamente numerosi in cui è stata adita in base all'art. 13 del regolamento del Consiglio, la convenuta ha sempre seguito il principio fondamentale del regolamento del Consiglio e, pertanto, ha concesso lo sgravio o il rimborso solo quando, per ragioni particolari, le merci in questione non si trovavano più nel territorio doganale, o erano state sottoposte ad un altro regime doganale, o messe in libera pratica, oppure erano state distrutte, ecc.

In due casi, per esempio, è stato accordato il rimborso dei diritti versati al momento dell'importazione di veicoli acquistati negli Stati Uniti, ma non conformi alle norme in vigore nel Regno Unito e che pertanto avevano dovuto essere riesportati.

Nella fattispecie, invece, non si tratta di merci riesportate o distrutte, né dell'applicazione di aliquote più elevate di quelle dovute in base alla tariffa doganale comune, ma di merci normalmente messe in libera pratica, che sono anche rimaste nel territorio doganale della Comunità. Inoltre, il diritto all'importazione, applicato tramite avviso di accertamento complementare, è conforme alla tariffa da applicare alle merci, tenuto conto della loro natura e della loro origine.

a) Quanto all'argomento secondo cui la decisione della Commissione viola l'obbligo di motivazione, la convenuta ricorda che è sufficiente che una decisione spieghi, anche in modo succinto, ma chiaro e pertinente, i principali punti di diritto e di fatto su cui si basa e che sono necessari per chiarire l'iter logico della, convenuta. Nella fattispecie, la motivazione di ognuna delle due decisioni rinvia, in primo luogo, alle domande presentate dalle autorità olandesi e contiene inoltre una descrizione particolareggiata delle circostanze in cui era stato chiesto lo sgravio dai diritti all'importazione. Sono menzionati due argomenti delle ricorrenti in favore dello sgravio, cioè il fatto che «l'agente doganale afferma di avere agito in buona fede» ed, inoltre, «che le autorità doganali avrebbero potuto informarlo prima dei loro sospetti». La convenuta non contesta il primo argomento. Per contro, essa sottolinea, al terzo punto della motivazione, che l'esistenza della buona fede non è sufficiente qualora non sia stata dimostrata l'esistenza di circostanze particolari. A questo proposito si ricorda, in primo luogo, che l'agente doganale, emettendo la dichiarazione in nome e in conto proprio, è egli stesso responsabile dell'importazione, il che comporta anche la sua responsabilità per l'eventuale invalidità dei certificati rilasciati in questa occasione. La questione della buona fede è indipendente sia dalla dimostrazione delle circostanze particolari (poiché si tratta di una condizione distinta) sia da quella della responsabilità. Inoltre, si ricorda che, se gli argomenti addotti dalle ricorrenti fossero sufficienti per ottenere lo sgravio, i controlli successivi svolti dagli stati membri non avrebbero più senso, dato che non avrebbe più motivo d'essere l'avviso di accertamento complementare nel quale detti controlli devono, se del caso, sfociare e che costituisce il loro scopo specifico. Per quanto attiene infine all'argomento dedotto dalla Van Gend & Loos, secondo cui le autorità doganali olandesi avrebbero dovuto, nel corso dell'inchiesta da loro effettuata, informarla dei suoi risultati, la decisione afferma che all'amministrazione olandese non si può rimproverare nessuna negligenza su questo punto. Non si può pertanto trattare di una circostanza particolare. Le ricorrenti rimproverano alla convenuta di motivare a posteriori dinanzi alla Corte. Ora, gli argomenti addotti dalla convenuta dinanzi alla Corte, che descrivono in modo circostanziato la prassi sinora seguita, hanno il solo scopo di fornire le informazioni utili all'esame del ricorso e non di motivare la decisione a posteriori. Non solo tali informazioni non erano necessarie per motivare la decisione individuale impugnata, ma inoltre il loro volume non avrebbe affatto permesso di inserirle nella motivazione della decisione.Alla convenuta si fa carico di non aver tenuto alcun conto delle circostanze particolari invocate dalle ricorrenti (dolo e frode dei suoi clienti, rilascio dei certificati da parte delle pubbliche autorità, ecc.). Ora la convenuta ha spiegato perché la situazione non risultava da circostanze particolari ed essa non ha pertanto più dovuto esaminare le ragioni addotte dalle ricorrenti. Infatti, è stata effettuata una valutazione in base ai criteri di cui all'art. 13 del regolamento n. 1430/79. Quando la convenuta afferma che la buona fede non è contestata, ciò non significa che la sua esitenza sia riconosciuta, ma unicamente che non occorreva esaminare tale secondo presupposto dato che il primo non ricorreva. b) Con il secondo argomento, le ricorrenti contestano l'argomento della convenuto secondo cui la concessione dello sgravio vanificherebbe i controlli effettuati regolarmente a posteriori per il motivo che il rimborso o lo sgravio dai diritti all'importazione si effettuano proprio, in generale, per fatti emersi solo nell'ambito di un controllo successivo. La convenuta precisa che non risulta né dal preambolo, né dal dispositivo del regolamento n. 1430/79 che questo sia stato concepito proprio per i fatti che emergono solo in caso di controllo successivo. Gli esempi citati dalla convenuta dimostrano che an-che in pratica si effettuano raramente, o non si effettuano mai, controlli a posteriori,, e spesso sui fatti verificatisi solo dopo la messa in libera pratica, e non, tuttavia, su fatti già verificatisi a quel momento. La convenuta precisa tuttavia di non aver mai affermato che «si deve escludere lo sgravio dei diritti, se vi è un controllo a posteriori». c) Col terzo argomento la ricorrente Van Gend & Loos sostiene di aver invocato non, come risulta dalla decisione presa nei suoi confronti, la mancanza di diligenza delle autorità olandesi nelle indagini, ma la mancanza di diligenza delle stesse autorità nei suoi confronti all'atto della dichiarazione delle merci ai fini della messa in libera pratica. Ora, nemmeno la parte della motivazione della decisione relativa a questo punto contiene tale allegazione. Occorre sottolineare, peraltro, che una indagine lunga e complessa come quella effettuata nella fattispecie non consente, in generale, comunicazioni a questo riguardo alle persone direttamente o indirettamente interessate. Il ruolo delle autorità doganali, all'atto dell'accettazione delle dichiarazioni, è infine relativamente passivo e consiste nell'accertare la completezza o meno della dichiarazione. In numerosi casi, il regolamento interno non permette ai doganieri di fornire informazioni sulle indagini in corso, anche qualora ne siano già al corrente. d) Le ricorrenti sostengono inoltre che i criteri adottati dalla convenuta nell'applicazione dell'art. 13 non sono chiari, mentre la procedura di cui al predetto articolo è per l'appunto necessaria per definire le situazioni ivi contemplate. Ora, ribatte la convenuta, se essa fosse in grado di farsi un'idea sui criteri da usarsi generalmente, li definirebbe certamente in un regolamento, cosa, attualmente, ancora impossibile. Data l'imprecisione della nozione di «circostanze particolari», la convenuta dispone al riguardo di un certo potere discrezionale. La decisione che essa adotti in un caso specifico potrebbe essere dichiarata illegittima soltanto qualora essa non poteva ragionevolmente giudicare che non ricorrevano circostanze particolari, il che non è stato provato nella fattispecie. e) Quanto all'argomento delle ricorrenti secondo cui le decisioni della Commissione non contengono nessun elemento che permetta di verificare se la convenuta le abbia adottate secondo il procedimento di cui all'art. 25 del regolamento n. 1430/79, la convenuta osserva che il fondamento giuridico e, pertanto, il procedimento da applicare, vanno cercati nell'art. 5 del regolamento della Commissione n. 1575/80, e non nell'art. 25 del regolamento n. 1430/79. Ora, il regolamento n. 1575/80 non contempla una proposta di parere del comitato delle franchigie doganali o un voto, all'interno del comitato, ma unicamente una decisione della Commissione adottata previa «consultazione di un gruppo di esperti composto di rappresentanti di tutti gli stati membri riuniti nell'ambito del comitato delle franchigie doganali per esaminare la fattispecie». A questo proposito, risulta dal secondo punto della motivazione della decisione che, conformemente al predetto articolo, «un gruppo di esperti composto di rappresentanti di tutti gli stati membri si è riunito il 26 novembre 1982 e l'8 dicembre 1982, nell'ambito del comitato delle franchigie doganali al fine di esaminare questo caso di specie». Le ricorrenti confondono tale procedimento con quello seguito per definire i casi in cui si può applicare il 1o comma dell'art. 13 del regolamento n. 1430/79, nonché le modalità procedurali da seguire a tale scopo. Conformemente all'art. 13, 2° comma, del regolamento n. 1430/79, occorre in questo caso ricorrere al procedimento ex art. 25, il quale, a sua volta, rinvia all'art. 9, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1798/75, che contempla il parere del comitato delle franchigie. f) Per quanto riguarda l'argomento secondo cui le ricorrenti devono avere la possibilità di essere sentite, occorre sottolineare che le domande, nei procedimenti che hanno portato alle decisioni, sono state presentate dai Paesi Bassi. Ora, i rappresentanti dei Paesi Bassi, nel corso delle due riunioni del comitato delle franchigie doganali, hanno potuto presentare tutte le informazioni e tutti gli argomenti da loro ritenuti rilevanti. Nel corso del procedimento nazionale le ricorrenti hanno avuto la possibilità di far valere tutti i loro argomenti. Il fascicolo completo è stato peraltro consegnato al comitato. Nella sentenza 17 marzo 1983 (causa 294/81, Control Data Belgium, Race. 1983, pag. 911, punti 16 e 17), la Corte ha respinto lo stesso argomento, in un analogo procedimento relativo alle franchigie doganali per apparecchi scientifici, per il motivo che la procedura prescritta dalla legislazione comunitaria in vigore era stata rispettata e la ricorrente aveva potuto, anche in quel caso, rendere noti tutti i suoi argomenti tramite le autorità nazionali. Occorre osservare che non solo le decisioni di cui alla presente causa e quelle di cui trattavasi nella causa Control Data Belgium contengono, nella motivazione, un punto relativo alla consultazione di un gruppo di esperti, ma che questi punti sono redatti in termini quasi identici. Le ricorrenti contestano il parallelo con la causa suddetta per il motivo che, a differenza della ditta Control Data, esse non si sono limitate a dedurre la violazione delle forme essenziali, ma hanno invocato anche quella dei principi generali del diritto. La convenuta ritiene che le ricorrenti non abbiano comunque voluto sostenere che i requisiti cui deve rispondere la motivazione della decisione dipendono dal tipo di gravame che si può proporre successivamente contro la decisione. g) Per quanto attiene all'invito rivolto alla Commissione di fornire prove scritte dell'osservanza dei termini, la convenuta sostiene che i fascicoli di cui trattasi nelle due cause sono stati ricevuti l'11 ottobre 1982, e che le decisioni sono state adottate il 10 gennaio 1983; pertanto è stato rispettato il termine di tre mesi a decorrere dalla data della ricezione del fascicolo. Le decisioni menzionano peraltro tali date. La notifica delle decisioni ai Paesi Bassi ha avuto luogo l'11 gennaio 1983, cioè senz'altro entro il termine di trenta giorni stabilito dalla normativa sulla notifica. La rappresentanza permanente dei Paesi Bassi presso le Comunità ha accusato ricevuta delle decisioni lo stesso giorno. La convenuta allega documenti giustificativi di quanto esposto; h) Riguardo all'argomento basato sulla giurisprudenza della Corte relativa alla nozione di forza maggiore, la convenuta ritiene che alcuni casi di forza maggiore possano coincidere con le situazioni di cui all'art. 13. Essa tuttavia ricorda che, in base alla giurisprudenza della Corte, «la nozione di forza maggiore non ha identico contenuto nei vari rami del diritto e nei vari campi d'applicazione» (sentenza 11. 7. 1968, causa 4/68, Schwarzwaldmilch, Racc. pag. 497). Inoltre, l'art. 13 certamente non riguarda esclusivamente casi di forza maggiore. Nella presente causa non ricorre affatto il caso di forza maggiore, poiché occorre, per il suo verificarsi, non solo il sopraggiungere di un evento anormale, ma anche che le conseguenze di tale evento siano imprevedibil e che l'interessato abbia adoperato tutta la diligenza necessaria (sentenza 11. 5. 1968 precitata). Ora, non si può sostenere che la scoperta dell'invalidità, dei certificati d'origine sia del tutto imprevedibile per una persona che eserciti la professione di agente doganale, la quale sa che l'accettazione di una dichiarazione da parte della dogana non esclude eventuali provvedimenti di ripetizione. L'agente sa anche che per talune merci o taluni negozi il rischio è maggiore. Egli deve adoperare tutta la diligenza necessaria quando stipula un contratto volto a emettere una dichiarazione per conto di un'altra persona, ma in nome proprio. Infatti, esistono anche altre formule come il mandato in base al quale il mandante risponde del pagamento dei diritti all'importazione dovuti. Egli può anche esigere garanzie o cauzioni, o stipulare assicurazioni. Il suo compenso deve anche contenere un elemento che tenga conto del rischio di perdita cui si espone. Non è perché la responsabilità delle ricorrenti deriva dalle disposizioni vigenti nei Paesi Bassi che occorre riconoscere l'esistenza di circostanze particolari. L'art. 55 della legge generale sui dazi doganali e sulle accise si applica solo nel caso in cui le ricorrenti operino come agenti. Tuttavia, una ricorrente, qualora ritenga di esporsi, come agente, ad un rischio eccessivo, può, in base all'art.. 46 della legge summenzionata, agire come mandataria (il mandante è in questo caso responsabile). Infine, la tesi relativa all'affidamento suscitato dalle, autorità olandesi sulla validità dei certificati non tiene conto né delle disposizioni comunitarie vigenti, nè della natura del lavoro svolto dalle autorità doganali all'atto dell'accettazione delle dichiarazioni. L'art. 7 della direttiva del Consiglio 24 luglio 1979, n. 695, relativa all'armonizzazione delle procedure d'immissióne in libera pratica delle merci (GU L 205, pag. 19), dispone che le dichiarazioni «sono immediatamente accettate dal servizio doganale» se ricorrono taluni presupposti di natura puramente formale. L'art. 10, n. 2, della stessa direttiva stabilisce che ciò «non osta all'esercizio di controlli successivi ... né pregiudica le conseguenze che possono risultarne in applicazione delle disposizioni vigenti, in particolare per quanto concerne la modifica dell'importo dei dazi all'importazione applicati a dette merci». Dati l'enorme numero di dichiarazioni presentate ogni giorno, la relativa insufficienza di personale e la necessità di espletare rapidamente le formalità doganali, in particolare alle frontiere, è praticamente impossibile controllare immediatamente la validità delle dichiarazioni. i) Le ricorrenti sembrano ritenere che la sola ragione per cui la convenuta ha considerato che non ricorrono circostanze particolari nella fattispecie è che le merci importate non sono state distrutte, né consegnate gratuitamente ad enti assistenziali, né riesportate. La convenuta non si è tuttavia basata su un siffatto criterio negativo, ma ha esaminato se gli argomenti esposti nella domanda olandese a sostegno del riconoscimento dell'esistenza di circostanze particolari fossero o no sufficienti. Non è lecito dedurre dagli esempi citati dalla convenuta la regola generale che sussistono circostanze particolari solo nei casi di detto tipo. Non è pertanto esatto ritenere già adesso che la Commissione voglia applicare i presupposti di cui all'art. 11 del regolamento n. 1430/79 anche nell'ambito dell'art. 13.

Le ricorrenti, rappresentate dall'aw. L. J. Hopmans, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo agente sig. A. Haagsma, hanno svolto difese orali all'udienza del 5 aprile 1984.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 17 maggio 1984.

Con atti introduttivi pervenuti alla cancelleria della Corte il 30 maggio e, rispettivamente, il 10 ottobre 1983, la società per azioni Van Gend & Loos NV, con sede in Utrecht, e la società a responsabilità limitata Expeditiebedrijf Wim Bosman BV, con sede in 's-Heerenberg, hanno proposto, in base all'art. 173, 2° comma, del trattato CEE, due ricorsi intesi all'annullamento di due decisioni della Commissione 10 gennaio 1983, adottate in seguito alle domande presentate dalle ricorrenti alle loro autorità nazionali al fine di ottener lo sgravio dai diritti all'importazione percetti precedentemente dalle autorità olandesi.

Le ricorrenti, entrambe agenti doganali, importavano nei Paesi Bassi prodotti tessili assertivamente originari dell'Egitto, del Marocco e della Turchia, alla tariffa preferenziale vigente per questi paesi. In esito ad un'indagine, le autorità doganali olandesi accertavano che le merci non erano originarie dei summenzionati paesi ed avrebbero pertanto dovuto scontare dazi più elevati. Di conseguenza, dette autorità inviavano alle ricorrenti avvisi d'accertamento supplementari.

Le ricorrenti negavano di dovere le ulteriori somme richieste e chiedevano al ministero delle finanze del Regno dei Paesi Bassi lo sgravio dai diritti all'importazione in base, in particolare, all'art. 13 del regolamento del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione (GU L 175, pag. 1), ed al regolamento della Commissione 20 giugno 1980, n. 1575, che stabilisce le disposizioni d'applicazione dell'art. 13 del regolamento n. 1430/79 (GU L 161, pag. 13). Le due domande venivano trasmesse alla Commissione secondo il procedimento contemplato dal regolamento n. 1575/80.

A tenore dell'art. 13 del regolamento n. 1430/79, si può procedere al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione «in situazioni derivanti da circostanze particolari che non implichino nessuna negligenza o simulazione da parte dell'interessato». Le ricorrenti deducevano in particolare, a sostegno della loro domanda, che i certificati d'origine o di provenienza erano stati rilasciati dalle autorità doganali dei paesi sugli stessi indicati e che esse avevano creduto in buona fede che i certificati fossero validi.

Con le due decisioni 10 gennaio 1983, impugnate nella fattispecie, la Commissione respingeva le domande in base ai seguenti motivi: «l'agente doganale, dichiarando le merci per la libera pratica in nome proprio e per conto altrui, si è assunto l'obbligo di pagare i diritti all'importazione cui le merci sono eventualmente soggette; non costituisce circostanza particolare, ai sensi dell'art. 13, 1° comma, del regolamento n. 1430/79, che possa giustificare lo sgravio dai diritti all'importazione dovuti per legge, la presentazione in buona fede da parte dell'agente doganale di certificati di circolazione e di documenti Τ 2 L che in seguito siano risultati invalidi; infatti, la nozione di ”circostanze particolari” è indipendente dalla nozione di buona fede di cui all'art. 13, 1o comma, del predetto regolamento; entrambi i presupposti devono ricorrere per consentire lo sgravio richiesto; inoltre, quando la dichiarazione per la messa in libera pratica sia stata effettuata in nome proprio da un agente doganale, tale sgravio vanificherebbe i controlli successivi effettuati dalle autorità doganali degli stati membri da cui risulti che il certificato di circolazione o il documento T 2 L in base ai quali sia stato concesso un trattamento tariffario preferenziale non erano validi». Per quanto riguarda la ricorrente Van Gend & Loos, la Commissione precisava inoltre «che non si può rimproverare all'amministrazione doganale dei Paesi Bassi nessuna mancanza per quanto concerne l'inchiesta svolta per scoprire l'infrazione commessa».

Contro le due decisioni le ricorrenti deducono due mezzi, relativi alla violazione dell'obbligo di motivazione e, rispettivamente, all'illegittimità del rifiuto dello sgravio.

Nell'ambito di tale mezzo, le ricorrenti deducono in primo luogo un vizio di forma. Le decisioni impugnate non farebbero riferimento né all'esistenza, né al contenuto di una proposta o di un parere del comitato delle franchigie doganali, e quindi sarebbe impossibile verificare se esse siano state adottate secondo il procedimento contemplato dal regolamento n. 1430/79. Inoltre, nel procedimento seguito dalla Commissione le ricorrenti non avrebbero avuto la possibilità di esporre le proprie ragioni, benché le decisioni di cui trattasi comportino notevoli conseguenze finanziarie per loro.

A questo proposito, si deve ricordare, in primo luogo, che le decisioni impugnate sono state adottate ai sensi dell'art. 13, 1o comma, del regolamento n. 1430/79. Il procedimento per l'adozione di tali decisioni è disciplinato dal regolamento n. 1575/80; esso è articolato in varie fasi, di cui alcune si svolgono nell'ambito nazionale (deposito della domanda da parte dell'impresa interessata, primo esame da parte dell'amministrazione doganale), ed altre a livello comunitario (presentazione della domanda alla Commissione, esame del fascicolo da parte del comitato delle franchigie doganali, consultazione di un gruppo di esperti, decisione della Commissione, notifica allo stato membro interessato).

Dalla motivazione delle decisioni impugnate, non contestata sotto questo profilo, emerge che il predetto procedimento è stato seguito nella fattispecie: le ricorrenti hanno avuto modo di esporre tutti i loro argomenti dinanzi alle autorità olandesi; il loro fascicolo è stato messo a disposizione sia del comitato delle franchigie che della Commissione. Di conseguenza, la censura relativa al vizio di forma dev'essere disattesa.

Le ricorrenti sostengono inoltre che le decisioni impugnate non si pronunziano sulle circostanze particolari da loro invocate per giustificare lo sgravio dai diritti all'importazione. In particolare, nella motivazione delle decisioni non vi è alcun riferimento alla frode commessa dai committenti delle ricorrenti, né al fatto che i certificati falsi erano stati rilasciati dalle autorità doganali dei paesi d'origine o di provenienza e che le ricorrenti non potevano pertanto sospettarne l'invalidità.

Tali argomenti non sono però pertinenti. Le decisioni impugnate sono basate sul motivo che nella fattispecie non ricorrevano «circostanze particolari» ai sensi dell'art. 13 del regolamento n. 1430/79. Nelle loro motivazioni si spiega che la nozione di «circostanze particolari» è indipendente da quella di buona fede menzionata nella stessa disposizione e che i due presupposti devono ricorrere contemporaneamente per permettere lo sgravio. Ne consegue che non era necessario, in tale contesto, pronunziarsi sulle circostanze atte a dimostrare la buona fede delle ricorrenti, poiché quest'ultima non era in discussione. Peraltro, anche se gli argomenti sostenuti dalle ricorrenti dovessero dimostrare, oltre alla buona fede, l'esistenza di circostanze particolari ai sensi del predetto art. 13, la Commissione ha spiegato adeguatamente perché dette circostanze non giustificano lo sgravio.

Le ricorrenti contestano poi la motivazione delle due decisioni nella parte in cui si afferma che la concessione dello sgravio in ragione della buona fede delle imprese interessate vanificherebbe i controlli successivamente effettuati dalle autorità doganali allo scopo di accertare la validità dei documenti in base ai quali sia stato accordato un trattamento tariffario preferenziale. Esse sottolineano che lo sgravio dai diritti all'importazione ha luogo, in generale, proprio in relazione a fatti emersi solo in occasione di un controllo successivo.

A questo proposito, la Corte condivide la tesi della Commissione. Non si può, infatti, negare che i controlli successivi sarebbero in gran parte inutili se l'uso di certificati falsi potesse, da solo, giustificare la concessione dello sgravio.

Da quanto sopra consegue che si deve respingere il mezzo relativo alla violazione dell'obbligo di motivazione.

La tesi principale delle ricorrenti è intesa a confutare l'interpretazione data dalla Commissione alla nozione di «circostanze particolari» di cui alľart. 13 del regolamento n. 1430/79. Secondo le ricorrenti, il contenuto della suddetta nozione coincide con quello attribuito dalla Corte all'espressione «forza maggiore» in diritto comunitario. La Corte avrebbe, infatti, dichiarato che questa nozione non si limita all'impossibilità assoluta, ma dev'essere intesa nel senso di circostanze anormali, indipendenti dall'operatore e le cui conseguenze avrebbero potuto essere evitate solo a costo di sacrifici sproporzionati, malgrado la migliore buona volontà. Nella fattispecie, l'invalidità dei certificati, risultante da un atto illegittimo delle autorità doganali del paese di provenienza o di origine, sarebbe emersa solo dopo un'inchiesta particolarmente lunga delle autorità olandesi, che un agente doganale non avrebbe la possibilità di effettuare.

Per quanto riguarda questa tesi delle ricorrenti, è sufficiente osservare che, anche ammesso che la nozione di cui all'art. 13 del regolamento n. 1430/79 possa essere considerata coincidente con quella di forza maggiore, perché ricorra un caso di forza maggiore è però necessario che la causa esterna invocata dagli interessati abbia conseguenze ineluttabili ed inevitabili che rendano obiettivamente impossibile per gli stessi rispettare i loro obblighi. Nella fattispecie, trattandosi di operatori professionali esperti come le ricorrenti, il fatto di ricevere certificati di origine invalidi non può essere considerato circostanza imprevedibile e inevitabile, malgrado la migliore diligenza. L'agente doganale, per la natura stessa delle sue funzioni, è responsabile sia del pagamento dei diritti all'importazione che della regolarità dei documenti ch'egli presenta alle autorità doganali. Per quanto riguarda l'argomento secondo cui le ricorrenti non erano in grado di ripercuotere la perdita sui loro committenti a causa del fallimento di questi ultimi, si deve rilevare che l'art. 13 del regolamento n. 1430/79 non ha, manifestamente, lo scopo di tutelare gli agenti doganali contro il fallimento dei loro clienti.

Si deve respingere anche la tesi delle ricorrenti secondo la quale il fatto che i certificati di origine o di provenienza siano stati rilasciati dalle autorità doganali dei paesi su di essi indicati costituisce una «circostanza particolare» ai sensi del predetto art. 13. La Commissione, considerando che tale fatto rientra nella categoria dei rischi professionali gravanti sull'agente doganale, per la natura stessa delle sue funzioni, non ha travalicato i limiti del potere discrezionale conferitole dall'art. 13 del regolamento n. 1430/79.

Quanto alla censura delle ricorrenti secondo la quale la Commissione, in base all'art. 13, 2° comma, era obbligata ad indicare già nella sua decisione i criteri ch'essa intendeva seguire nell'applicazione di questo articolo, si deve rilevare come dal 1o comma dello stesso articolo emerga che, fintantoché non sia possibile stabilire un elenco di circostanze particolari ai sensi di detta disposizione, la Commissione deve indicare caso per caso se ricorrano tali circostanze e motivare la sua decisione su questo punto. La convenuta lo ha fatto. Essa non era pertanto tenuta, in tale situazione, a stabilire un elenco di criteri a norma dell'art. 13, 2° comma.

La ricorrente Van Gend & Loos sostiene infine che le autorità nazionali si sono mostrate negligenti nei suoi confronti omettendo di verificare i certificati controversi al momento della dichiarazione per l'importazione. In tal modo le suddette autorità avrebbero creato nella ricorrente un legittimo affidamento circa l'autenticità dei documenti. La Commissione ne avrebbe dovuto tener conto.

Anche questa censura dev'essere disattesa. L'agente doganale non può nutrire un legittimo affidamento quanto alla validità dei certificati per il fatto che essi siano stati inizialmente accettati dagli uffici doganali di uno stato membro. Infatti, le operazioni effettuate da detti uffici nell'ambito dell'accettazione iniziale delle dichiarazioni non ostano affatto all'esercizio di controlli successivi da parte delle autorità doganali degli stati membri, né pregiudica le conseguenze che possono derivarne, come risulta in particolare dall'art. 10, n. 2, della direttiva del Consiglio 24 luglio 1979, n. 79/695, relativa all'armonizzazione delle procedure d'immissione in libera pratica delle merci (GU L 205, pag. 19).

Dalle considerazioni che precedono risulta che non si può accogliere il mezzo relativo all'asserita illegittimità del rifiuto dello sgravio. Pertanto, i ricorsi devono essere respinti per intero.

Ai termini dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Le ricorrenti sono rimaste soccombenti e le spese vanno quindi poste a loro carico.