Corte giust. UE, Sentenza del 30 gennaio 1974, causa 159/73

A — I fatti della causa, l'oggetto della domanda e le argomentazioni delle parti hanno dato luogo alla seguente relazione d'udienza:

B — Preso atto della relazione d'udienza riferita nelle pagine precedenti, si è passati alla fase orale. Il governo della Repubblica federale di Gemania, rappresentato dal dr. Christof von Armin, e la Commissione, rappresentata dal dr. Peter Gilsdorf, hanno svolto osservazioni orali nell'udienza del 12 dicembre 1973. Il governo della Repubblica federale di Germania, in risposta ad un quesito della Corte, chiarisce diffusamente in quali difficoltà ci si imbatta nell'eseguire gli inventari ufficiali delle scorte, ad intervalli più brevi di quelli osservati nella fattispecie. La Commissione, del pari in risposta ad un quesito della Corte, osserva che gli inventari ufficiali delle scorte si effettuano, tranne qualche dettaglio, allo stesso modo in tutti gli Stati membri. La Commissione soggiunge che un'azienda saccarifera è, in linea di principio, obbligata a svuotare i propri sili ogni tre o quattro anni, al fine di evitare il deteriorarsi della qualità a causa dei quantitativi di zucchero residui, il che corrisponde al ritmo con cui si svolgono in genere i controlli, in tutti gli Stati membri.

C — L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 17 gennaio 1974.

L'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero è stata instaurata dal regolamento 18 dicembre 1967, n. 1009, che ha sostituito il regola mento del Consiglio 21 febbraio 1967, n. 44 (GU 3 marzo 1967, pag. 597), il quale conteneva alcuni provvedimenti di organizzazione per la stagione 1967/1968. Il regolamento n. 1009/67 contempla tra l'altro l'instaurazione di un regime transitorio in vigore fino al 1975, la cui precipua caratteristica è la limitazione dell' accollo alla Comunità dei prodotti che rientrano nella sfera d'applicazione del regolamento. Secondo questo regime transitorio, ogni Stato dispone di una quantità di base stabilita dall'art. 23, n. 1. Ciascuna impresa produttrice di zucchero riceve, a termini delle stesse disposizioni, una quota di base. Oltre a questa quota di base, ciascuna impresa dispone di una quota massima. Il quantitativo di zucchero prodotto e smerciato durante una determinata stagione saccarifera (che va dal 1o luglio al 30 giugno successivo), compreso fra la quota di base e la quota massima, fruisce di tutti i provvedimenti d'intervento a sostegno del mercato. Cionondimeno, questo quantitativo è gravato da una tassa, detta contributo sulla produzione, che non può superare un limite massimo fissato dal Consiglio. Il quantitativo di zucchero che supera la quota massima dell'impresa non gode di alcun provvedimento d'intervento. Esso non può, d'altronde, venir smaltito sul mercato interno della Comunità. A determinate condizioni, le ditte possono riportare alla stagione saccarifera successiva, in conto della produzione di detta stagione, la parte di produzione che supera la quota di base, fino ad un quantitativo massimo pari al 10 % della quota di base. L'attuale organizzazione del mercato dello zucchero è entrata in vigore il 1o luglio 1968. Se in uno Stato membro vi era un'eccedenza della stagione precedente, questa veniva riportata alla stagione 1968/1969, a norma dell'art. 33 del regolamento n. 1009/67, nonché del regolamento 8 novembre 1968, n. 1789, che fissa la somma dei quantitativi da riportare alla stagione saccarifera 1968/1969 (GU n. L 273, pag. 11).

La Hannoversche Zucker è una ditta produttrice di zucchero. Due inventari delle scorte venivano effettuati in date successive, il 5 ottobre 1966 ed il 30 settembre 1970. Al momento del secondo inventario risultava una differenza in più di 3109,73 quintali di zucchero bianco rispetto alle cifre del registro fiscale dello zucchero («Zuckersteuer-buch») la cui tenuta è imposta dal diritto tedesco. L'Hauptzollamt di Hannover esigeva il versamento d'un contributo suppletivo sulla produzione, corrispondente alla quantità in eccedenza. A questo punto sorgeva il problema del se — e, se del caso, come — questa quantità dovesse essere suddivisa fra i vari anni che possono venir presi in considerazione. L'Hauptzollamt decideva dapprima di ripartire l'eccedenza tra le quattro stagioni precedenti, in proporzione alla produzione comprovata per ciascuna di esse. Cionondimeno, esso finiva col concludere che l'eccedenza doveva essere imputata alla stagione saccarifera 1970/71, durante la quale era stata accertata la sua esistenza.

La ditta Hannoversche Zucker impugnava questa decisione, e due decisioni anteriori, dinanzi al Finanzgericht di Amburgo. Con ordinanza 24 luglio 1973, quest'ultimo ha deciso, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se, dovendo applicare l'art. 27, n. 1, del regolamento n. 1009/67 del Consiglio del 18 dicembre 1967 (GU n. 308, pag. 1) e l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 142 della Commissione del 25 gennaio 1969 (GU n. L 20, pag. 1), si debba tener conto delle eccedenze, rilevate in occasione di un sopralluogo effettuato dopo l'entrata in vigore della disciplina sui contributi sulla produzione, anche nel caso in cui le eccedenze risalgano ad una data anteriore al 1o luglio 1968. 2. In caso di risposta positiva: Se le eccedenze risalenti ad un periodo anteriore al 1o luglio 1968 vadano ascritte alla stagione 1968/69 oppure alla stagione in cui è stato effettuato il sopralluogo». Nell'ordinanza di remissione il Finanzgericht fa osservare, in particolare con riferimento alle questioni deferite, quanto segue: In primo luogo, giacché la disciplina in oggetto perseguiva in modo palese l'obiettivo di impedire con ogni mezzo possibile le eccedenze nell'ambito della Comunità, appare conforme a questo fine il prendere in considerazione, nella quota di base, la quantità di zucchero effettivamente disponibile durante la stagione saccarifera in esame, e sembra quindi logico sottoporre al contributo sulla produzione anche le eccedenze che risalgono in realtà ad una data anteriore al 1o luglio 1968. In secondo luogo il riporto delle quantità prodotte in una stagione alla stagione successiva è soggetto a determinate norme comunitarie che hanno forse un carattere esclusivo e che, in altri termini, non consentono di prendere in considerazione per la stagione saccarifera in corso, altre quantità che traggono origine da una stagione anteriore. Le quantità da riportare dalla stagione 1967/1968 alla stagione 1968/1969 sono state fissate dal regolamento 8 novembre 1968 n. 1789. Il prendere in considerazione le eccedenze che risultano dalle stagioni saccarifere 1966/1967 e 1967/1968 condurrebbe nella pratica ad un aumento della quantità che può essere riportata e sarebbe quindi incompatibile col regolamento n. 1789/68. Il Finanzgericht si richiama anche all'art. 33, n. 2 del regolamento n. 1009/67, a termini del quale le quantità da riportare che risultano dalla stagione 1967/1968 vanno considerate («gelten») come produzione compresa nella quota di base della stagione saccarifera 1968/1969. Secondo il Finanzgericht, sembra che si possa ritenere che, in linea di principio, occorre considerare come quantitativo di zucchero prodotto ài sensi dell'art. 27, n. 1, del regolamento n. 1009/67, o come quantità di zucchero realmente prodotta ai sensi dell'art. 3, n. 1 del regolamento n. 142/69, soltanto lo zucchero prodotto durante la stagione saccarifera considerata, prendèndo in esame solo le quantità da riportare il cui riporto è consentito dagli arti. 32 e 33 del regolamento n. 1009/67. Il Finanzgericht così riassume le argomentazioni dell'attrice nella causa principale: «Si può affermare con quasi certezza che l'eccedenza, oggetto della lite, deriva in parte dalla produzione anteriore al 30 giugno 1968, produzione che era disciplinata in maniera definitiva dal regolamento CEE n. 1789/68. In mancanza di fondamento giuridico in questo senso, non si può più parlare di tener conto con effetto retroattivo di questa quantità per la riscossione del contributo sulla produzione. La tesi del convenuto è incompatibile con l'art. 3, n. 1 del regolamento CEE n. 142/69, secondo cui la sola quantità di zucchero realmente prodotto dalla ditta è determinante ai fini del calcolo del contributo sulla produzione. Non può' quindi più essere questione d'imputare alla stagione saccarifera 1970/1971 le eccedenze prodotte anteriormente alla instaurazione del contributo sulla produzione. È quanto emerge anche dal testo, sia dell'art. 2 del regolamento CEE n. 142/69, sia dei numeri 3 e 4 del regolamento (tedesco) 13 maggio 1969, relativo alla riscossione del contributo sulla produzione di zucchero. Queste disposizioni stanno ad indicare che il contributo sulla produzione deve sempre venir calcolato esclusivamente in funzione della quantità di zucchero prodotta durante la stagione in corso o quella precedente».

L'ordinanza di remissione del Finanzgericht è pervenuta in cancelleria il 16 agosto 1973. Il governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal dr. Martin Seidel, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, dr. Peter Gilsdorf, hanno presentato osservazioni scritte a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale, senza procedere ad istruttoria.

Il governo della Repubblica federale di Germania richiama in primo luogo i principali elementi dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero. Ricorda come il contributo dei produttori per le scorte esistenti al 1o luglio 1968 sia stato disciplinato, dall'art. 33 del regolamento n. 1009/67, nel senso che la quantità di zucchero prodotta durante la stagione 1967/68 ed eccedente un determinato volume di produzione, doveva imputarsi alla produzione saccarifera della stagione 1968/1969. Siccome l'art. 33 del regolamento n. 1009/67 rinvia al regime transitorio adottato durante la stagione 1967/68, il provvedimento riguarda altresì la produzione relativa alle campagne anteriori. La somma delle quantità da riportare alla stagione 1968/69 è stata stabilita, per la Repubblica federale di Germania, dal regolamento n. 1789/68, a 157001 tonnellate.

La quota di base adattata, per la stagione 1967/1968, è stata ripartita tra i diversi produttori di zucchero e la quantità da riportare e da imputare alla stagione 1968/1969 equivaleva, per ciascun produttore, alla differenza tra la produzione e la quota di base del 1967/1968.

Per spiegare come sia stato possibile che delle differenze, in relazione ai dati forniti inizialmente alla Commissione, fossero risultate in seguito, il governo espone il sistema tedesco di registrazione della produzione al fine dell'applicazione dell'imposta sullo zucchero. In Germania, al fine della riscossione di questa imposta, ciascuna azienda saccarifera è obbligata a tenere un registro fiscale dello zucchero. Ciascuna azienda indica nel registro la propria produzione e le merci in uscita. Il controllo dei dati riportati nel registro viene effettuato redigendo un inventario ufficiale delle scorte. Gli inventari ufficiali degli stocks, siccome possono venir effettuati con esattezza soltanto quando i sili da zucchero sono vuoti, sono separati da intervalli di tempo piuttosto rilevanti.

Quanto alle questioni sollevate dal Finanzgericht, il governo fa osservare che la disciplina si basa sul principio che la quantità di zucchero effettivamente prodotta è determinante per il calcolo del contributo sulla produzione. Questo è il motivo per cui, in linea di principio, bisogna tener conto anche delle eccedenze la cui esistenza si è rivelata più tardi e che fino a quel preciso momento non erano state ancora registrate.

L'art. 1 del regolamento n. 142/69 non consente di giungere ad un diverso risultato. Esso invero parte dalle constatazioni relative alla produzione complessiva (espressa in zucchero bianco), di un' azienda saccarifera, ed annovera poi in un elenco completo (n. 2) le quantità di zucchero che vanno detratte da questa produzione. Tale elenco non fa cenno ai quantitativi di zucchero prodotto nel corso di una stagione anteriore che non sono stati presi in considerazione al momento del calcolo del contributo sulla produzione.

Da questo articolo consegue che le eccedenze manifestatesi successivamente vanno considerate, ai fini del calcolo del contributo sulla produzione, durante l'annata in cui si è manifestata la loro esistenza. Al momento della revisione delle disposizioni d'attuazione per l'applicazione del regime delle quote nel settore saccarifero, questo modo di procedere è stato precisato espressamente (regolamento n. 700/73, art. 2, n. 3; GU n. L 67/12). Appare inammissibile, del resto, che le eccedenze registrate dopo l'entrate in vigore del regolamento n. 700/73, possano essere soggette ad un supplemento di contributo sulla produzione, a prescindere dal momento in cui tali eccedenze sono state effettivamente prodotte, il che, però, non vale per le eccedenze accertate prima del 15 marzo 1973.

Questa conclusione non è nemmeno incompatibile con l'art. 3 del regolamento n. 142/69. L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 142/69 stabilisce semplicemente quale regime trovi applicazione in relazione alle eccezioni, di cui ai nn. 2 e 4 di tale disposizione.

Il governo tedesco fa inoltre osservare che il regolamento n. 1789/68 ha il solo scopo di fissare un dato numerico, necessario per poter effettuare il calcolo del contributo sulla produzione. Non vi è dubbio che se i dati trasmessi a suo tempo dalla Repubblica generale di Germania avessero incluso le eccedenze accertate successivamente, la quantità da riportare sarebbe stata fissata ad un livello più alto. Per questi motivi non ci si può basare sull'ipotesi che la fissazione, nel regolamento n. 1789/68, della quantità da riportare implichi una liquidazione definitiva.

La Commissione, in primo luogo, prende in esame gli artt. 1 e 3 del regolamento n. 142/69 e giunge alla conclusione che la questione del trattamento riservato alle eccedenze non è stata risolta da questo regolamento. Essa si sofferma sul fatto che il regolamento n. 700/73, in vigore dal 15 marzo 1973, contiene in sé una disposizione chiara su questo punto e cioè che questo regolamento ha sostituito il regolamento n. 142/69, di cui ha ripreso, nelle sue linee essenziali, il contenuto. A norma dell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 700/73, le differenze accertate dopo «la determinazione della produzione definitiva» sono prese in considerazione per la stagione nel corso della quale esse vengono accertate.

La Commissione ritiene che lo stesso deve valere per le eccedenze accertate a posteriori, quando il regolamento n. 142/69 era ancora in vigore. Questo modo di affrontare il problema che la Commissione ha costantemente sostenuto, ad esempio presso il comitato di gestione dello zucchero, e che ha trovato d'accordo le delegazioni, è dettato da svariate ragioni:

lo zucchero bianco è un prodotto omogeneo che, in quanto tale, non consente di stabilire quale sia stata la data di produzione. Ne consegue che, salvo l'ipotesi che altri elementi consentano in via eccezionale di stailire che la merce è stata prodotta in un giorno determinato, è tecnicamente impossibile accertare se una determinata quantità di zucchero bianco sia stata prodotta in tale o tal'altra stagione. L'assegnazione a posteriori delle eccedenze alla stagione di effettiva produzione, comporterebbe, del resto, grandi difficoltà sul piano amministrativo. Invero, la produzione saccarifera globale della Comunità durante una stagione determinata è uno degli elementi di base per il calcolo dell'importo del contributo sulla produzione per la stagione considerata. Se la produzione dichiarata da una ditta viene in seguito rettificata, si sarà costretti a rettificare anche la produzione complessiva della Comunità, ed il calcolo del contributo sulla produzione. La rettifica della produzione già definitiva di una ditta, durante una determinata stagione, può, nell'evenienza, incidere anche sulla «quantità da riportare» che è inclusa nella produzione della stagione successiva. Se si ammettesse la rettifica, probabilmente i risultati sarebbero molto divergenti nei vari Stati membri, giacché non esistono principi uniformi per l'imputazione ad una stagione o per i canoni di cui servirsi per stabilire la data di produzione.

Siccome le disposizioni del regolamento n. 1009/67 entrano in vigore soltanto col 1o luglio 1968, e, d'altro lato, sono state accertate delle eccedenze prodotte anteriormente a questa data, la Commissione prende in esame, poi, la questione del se l'annata in cui sono state rilevate sia anche determinante, in proposito, per la loro presa in considerazione.

Per poter trovare una soluzione a detto quesito, la Commissione accenna al regime di transazione, in vigore anteriormente al 1o luglio 1968 in materia di contributi sulla produzione. Essa esamina, fra l'altro, gii artt. 7 e 8 del regolamento n. 44/67 ed il regolamento della Commissione 21 dicembre 1967, n. 1029, relativo agli adattamenti delle quantità di produzione di zucchero fissate per la stagione 1967/1968 (GU 22 dicembre 1967, n. 313, pag. 4), come pure il regolamento n. 1789/68, di cui sopra.

Essa ne trae la conclusione che il regolamento n. 1789/68 non mira a fissare in maniera definitiva ed irrevocabile la produzione della stagione 1967/1968, ma a stabilire un coefficiente necessario per calcolare il contributo sulla produzione 1968/1969.

Se la presenza delle eccedenze fosse stata accertata fin dall'anno di produzione, la «quantità eccedentaria» indicata in questo regolamento per la Germania sarebbe stata di maggior entità; le eccedenze prodotte nella stagione 1966/1967 avrebbero avuto un effetto sul livello dell'adattamento della quantità prodotta nel 1967/1968; le eccedenze prodotte durante la stagione 1967/1968, una incidenza diretta sulla «quantità eccedentaria» ai sensi dell'art. 33, n. 1 del regolamento n. 1009/67. Ne discende che l'accertamento della presenza delle eccedenze fin dall' anno di produzione avrebbe avuto comunque una incidenza sul contributo sulla produzione della stagione 1968/1969.

Secondo la Commissione, risulta dal regime di transazione che si deve del pari tener conto, ai fini del contributo sulla produzione, delle eccedenze che sono state prodotte nel periodo tra il 1o luglio 1966 ed il 1o luglio 1968, ma che sono state accertate soltanto dopo l'entrata in vigore della disciplina relativa al contributo sulla produzione.

Sulla base delle considerazioni sopra enunciate, dette quantità sono del pari soggette al contributo sulla produzione nell'anno del loro accertamento, se ricorrono i restanti presupposti.

Con ordinanza 24 luglio 1973, pervenuta in cancelleria il 16 agosto 1973, il Finanzgericht di Amburgo ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione del regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009 (relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero) e del regolamento della Commissione 25 gennaio 1969, n. 142 (che stabilisce talune modalità necessarie per l'applicazione del sistema delle quote nel settore dello zucchero).

Le questioni riguardano le norme relative alle quote di produzione fissate dalle autorità nazionali per ciascun produttore di zucchero e per ciascuna stagione saccarifera, nell'ambito dei quantitativi attribuiti in forza dei regolamenti comunitari ai vari Stati membri. Il sistema delle quote, il quale implica la riscossione di un contributo sulla produzione eccedentaria rispetto alla quota di base, ma che non superi la quota massima, attribuisce tuttavia al produttore la facoltà di riportare le eccedenze alla stagione saccarifera successiva, fino ad un massimo del 10 % della quota di base. Anteriormente al 1o luglio 1968, data in cui entrava in vigore l'organizzazione comune del mercato dello zucchero, il regime transitorio instaurato col regolamento del Consiglio 21 febbraio 1967, n. 44 (relativo a talune misure di organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero per la stagione 1967/1968), pur comprendendo la fissazione di quote di produzione, non contemplava la riscossione del contributo sulle eccedenze. Talune parti delle eccedenze relative alla stagione 1967/1968 venivano tuttavia riportate, a norma del regolamento della Commissione 8 novembre 1968, n. 1789, alla stagione successiva, sottoposta al regime dell'organizzazione comune del mercato.

II giudice nazionale chiede, in sostanza, se una eccedenza, rilevata in occasione di un sopralluogo effettuato dopo il 1o luglio 1968, data di entrata in vigore del regolamento n. 1009/67, ma prodotta in epoca anteriore a tale data, vada imputata, ai fini del calcolo del contributo sulla produzione, al periodo precedente l'entrata in vigore della organizzazione comune del mercato dello zucchero, alla prima stagione saccarifera sottoposta a questa organizzazione (1968/1969), ovvero alla stagione durante la quale è stata effettuata la rilevazione. Le questioni formulate dal giudice a quo sono state sollevate nell'ambito di una controversia fra un produttore di zucchero e le autorità doganali tedesche, a proposito del contributo relativo ad un'eccedenza di circa 310 tonnellate di prodotto, rilevata in occasione di un sopralluogo effettuato il 30 settembre 1970, cioè quattro anni dopo l'ultima rilevazione precedente ed oltre due anni dopo l'entrata in vigore dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero.

I regolamenti in vigore alla data suddetta erano muti al riguardo. Ora, poiché le norme relative all'organizzazione comune del mercato dello zucchero vanno considerate come un sistema compiuto, nel senso ch'esso non lascia agli Stati membri la facoltà di colmare una lacuna del genere in base al diritto interno, è opportuno cercare la soluzione del problema alla luce delle finalità dell'organizzazione comune del mercato, tenendo conto delle esigenze di ordine pratico ed amministrativo.

Né in occasione dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero, alla data del 1o luglio 1968, né successivamente, al momento del passaggio da una stagione saccarifera all'altra, è stata mai ordinata una rilevazione generale delle scorte. In effetti, secondo i chiarimenti forniti a questa Corte, le caratteristiche tecniche dell'immagazzinamento dello zucchero sono tali che le rilevazioni possono aver luogo solo ad intervalli pluriennali.

In pratica, allorché si accerta l'esistenza di un'eccedenza rispetto alle scorte che risultano dai documenti contabili del produttore, è difficile stabilire con esattezza quale sia in realtà l'annata di produzione dell'eccedenza stessa. L'imputare una determinata eccedenza ad una stagione saccarifera precedente implicherebbe la necessità di rettificare i dati sulla produzione, definitivamente calcolati per la stagione considerata, per quanto riguarda non solo la singola impresa, ma anche lo Stato membro interessato e l'intera Comunità. Una rettifica siffatta, date le conseguenze che retroattivamente ne deriverebbero per il calcolo delle quote di produzione e dei contributi da riscuotere sulle eccedenze, darebbe luogo — secondo le non contraddette spiegazioni della Commissione — a complicazioni amministrative sproporzionate allo scopo perseguito. Stando così le cose, le questioni sottoposte a questa Corte vanno risolte nel senso che — come del resto stabilisce espressamente il regolamento della Commissione n. 700/73, entrato in vigore il 15 marzo 1973 — qualora, dopo che è stata stabilita la produzione definitiva, si accertino delle divergenze, queste vanno imputate alla stagione durante la quale è stato effettuato l'accertamento.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di statuire sulle spese.