Corte giust. UE, Sentenza del 5 dicembre 1973, causa 143/73

I fatti della causa, l'oggetto della domanda e le allegazioni delle parti sono esposti nella sottoriportata relazione d'udienza.

Il regolamento CEE del Consiglio 28 giugno 1968, n. 876, che ha stabilito, nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, le norme generali relative alla concessione delle restituzioni all'esportazione ed ai criteri per la fissazione del loro ammontare è stato precisato, ai fini della sua attuazione, dal regolamento della Commissione 27 luglio 1968, n. 1098. Quest'ultimo, sulla falsariga del regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 766, che stabilisce le regole generali per la concessione di restituzioni all'esportazione dello zucchero e che prevede, nel caso di una modifica del prezzo dello zucchero, una stretta corrispondenza fra la restituzione e l'esportazione prefissata, recita all'art. 2, n. 3, 2o comma: «… in caso di fissazione anticipata della restituzione l'importo di base … è quello applicabile il giorno in cui viene presentata la domanda del titolo d'esportazione, adeguato all'occorrenza in funzione di una modifica del prezzo d'intervento dello zucchero bianco». La suddetta disposizione vale anche per taluni prodotti speciali, tra cui i prodotti a base di latte e di zucchero che formano oggetto della presente controversia. Il regolamento della Commissione 7 maggio 1971, n. 951, ha modificato il regolamento n. 1098/68, disponendo che un adeguamento automatico non era necessario in ogni caso e che, per il futuro, esso avrebbe avuto luogo soltanto ove, in seguito ad una modifica del prezzo dello zucchero intervenuta nel periodo compreso fra il giorno di deposito della domanda del titolo ed il giorno dell'esportazione, fosse prevista nel settore «zucchero» una correzione ai sensi dell'art. 12 del regolamento n. 766/68. La nuova formulazione dell'art. 2, n. 3, 2o comma, del regolamento n. 1098/68 fa dunque dipendere la correzione relativa all'elemento «zucchero» nei prodotti composti dall'andamento della restituzione fissata per lo zucchero bianco. Con regolamento 25 maggio 1971, n. 1048, il Consiglio ha modificato proprio l'art. 12 del regolamento n. 766/68, che ora suona come segue: «Se, nel corso del periodo compreso tra il giorno della presentazione della domanda del titolo d'esportazione, corredata da una richiesta di fissazione anticipata della restituzione, … e il giorno dell'esportazione, si verifica una modifica del prezzo dello zucchero o del melasso, fissati in base al regolamento n. 1009/67/CEE, può essere previsto un adeguamento dell'importo della restituzione». L'adeguamento non è quindi più automatico.

In seguito all'aumento del prezzo d'intervento per lo zucchero bianco avvenuto il 1o luglio 1971, la SOPAD (Société des produits alimentaires et diététiques), attrice nella causa principale, chiedeva, in conformità al sistema della «correzione automatica» di cui al regolamento n. 1098/68, un adeguamento — cioè un aumento — della restituzione per lo zucchero contenuto nel prodotto per il quale le era stata rilasciata una licenza di esportazione. Detta licenza, emessa il 29 ottobre 1970 dal FORMA (Fonds d'orientation et de régularisation de marchés agricoles), uno dei convenuti nella causa principale, riguardava dieci milioni di chili di latte e panna di latte, conservati o condensati, non in polvere, con aggiunta di zucchero al 9 % di grassi, da esportare in Algeria entro il 28 febbraio 1972. Vi era inoltre precisato che la restituzione era stata prefissata in 61,10 FF il quintale di prodotto finito ed in 64,93 FF il quintale di zucchero contenuto nel prodotto finito. Il FORMA e il FIRS (Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre), secondo convenuto nella causa principale, respingevano la domanda dell'attrice, adducendo la propria incompetenza in materia e richiamandosi alle modifiche della disciplina comunitaria intervenute nel frattempo.

L'attrice proponeva allora ricorso al Tribunale amministrativo di Parigi che, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre a questa Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se, tenuto conto della data (29 ottobre 1970) in cui fu concessa alla società attrice la licenza d'esportazione con tasso di restituzione prefissato, le variazioni di quest'ultimo in dipendenza di modifiche del prezzo d'intervento per lo zucchero bianco, dovessero ancora considerarsi disciplinate dal regolamento comunitario 27 luglio 1968, n. 1098, oppure andassero valutate in aderenza al nuovo sistema istituito dai regolamenti comunitari 7 maggio 1971, n. 951, e 25 maggio 1971, n. 1048. 2. Se, a prescindere dal regime da applicarsi nella fattispecie, fosse indispensabile un atto degli organi comunitari affinché il FIRS ed il FORMA potessero versare le somme risultanti dalla correzione del tasso di restituzione.»

L'ordinanza di rinvio del Tribunale amministrativo di Parigi è pervenuta in cancelleria il 20 giugno 1973. In conformità all'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della Comunità economica europea, hanno depositato osservazioni scritte l'attrice nella causa principale e la Commissione delle Comunità europee. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

a) L'attrice nella causa principale sostiene che il testo normativo valevole per la fattispecie in esame è essenzialmente il regolamento 27 luglio 1968, n. 1098, in vigore alla data del 29 ottobre 1970 in cui il FORMA le rilasciò la licenza d'esportazione.

b) La Commissione è anzitutto d'accordo con l'attrice nel rilevare che il principio dell'adeguamento automatico del tasso di restituzione, per quanto riguarda l'elemento «zucchero», andava senz'altro applicato fino all'entrata in vigore del regolamento n. 951/71. Essa osserva poi che, come si rileva dal quarto considerando del regolamento n. 951, l'innovazione apportata voleva sostituire al predetto automatismo un sistema più flessibile. Secondo la già citata sentenza 1-73, «le leggi che modificano una disposizione legislativa si applicano, salvo espressa deroga, agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della vecchia legge. La modifica dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 si applica quindi non solo alle licenze con prefissazione delle restituzioni rilasciate dopo la sua entrata in vigore, ma anche a quelle rilasciate anteriormente, purché la relative esportazioni non fossero già state effettuate e non fosse ancora sopravvenuta la modifica del prezzo di intervento». I principi sopraenunciati devono valere anche nel caso della modifica dell'art. 2, n. 3, 2o comma del regolamento n. 1098/68. D'altra parte la Commissione ritiene che non si possa parlare di violazione del legittimo affidamento. Il punto della sentenza 1-73 in cui s'afferma che «appare difficile ammettere che influisca negativamente sulla certezza della situazione giuridica degli interessati la modifica di una norma che, data la sua rigidità, avrebbe potuto creare per loro vantaggi e svantaggi», vale senz'altro anche nel caso in esame. In presenza di una licenza d'esportazione con una durata di addirittura 16 mesi, è molto difficile vietare al legislatore comunitario di modificare le norme da applicarsi a simili licenze. La lunga durata della licenza può aver fatto si che la ditta abbia aspettato ad esportare il prodotto fino a dopo l'aumento del prezzo dello zucchero e sia stata poi costretta a rifornirsi al prezzo più elevato, il che sembrebbere giustificare una correzione del tasso di restituzione. Il suddetto argomento — afferma la Commissione — non è però convincente: L'attrice non poteva far affidamento sul presupposto che il sistema iniziale, di cui la Corte nella sentenza 1-73 ha sottolineato i difetti dal punto di vista economico, rimanesse in vigore per tutto il periodo di validità della licenza. Il mutamento della situazione giuridica ebbe luogo già il 7 maggio 1971, mentre l'aumento di prezzo dello zucchero bianco si verificò solo il 1o luglio 1971. Un fabbricante di prodotti da esportare, qual è l'attrice, avrebbe avuto tutto il tempo di rifornirsi di zucchero al vecchio prezzo, acquistando le scorte disponibili presso gli enti francesi di intervento. La situazione specifica dell'attrice non consente nemmeno di ammettere che vi sia stata violazione di una posizione giuridicamente tutelata. Le ditte francesi che, come l'attrice, hanno ottenuto licenze d'esportazione per i prodotti considerati, hanno acquistato in seguito ad aggiudicazione — al puro prezzo d'intervento — dello zucchero destinato all'esportazione e lo hanno poi smerciato sul mercato interno, si sono viste costrette ad usare altro zucchero per fabbricare i prodotti da esportare in Algeria. Poiché esse non avevano provveduto ad acquistarlo prima del 1o luglio 1971, ne hanno concluso di aver subito una «perdita». Ma, come hanno fatto osservare i servizi della Commissione, le stesse imprese si sono messe in una simile situazione e non possono assolutamente far valere alcun diritto ad un aumento della restituzione, bensì devono sopportare interamente il rischio commerciale della loro speculazione; non è dunque il caso di discutere se sia stato violato il principio della tutela del legittimo affidamento. La Commissione ricorda che, secondo la prassi francese, l'esportatore deve presentare nella domanda di licenza la seguente dichiarazione: «Mi impegno ad accettare l'eventuale adeguamento del tasso di restituzione sulla base dell'art. 12 del regolamento n. 766/68». La formula sovraesposta può riguardare soltanto l'eventualità di una riduzione della restituzione. In conclusione, la Commissione ritiene cha la nuova disciplina comunitaria, entrata in vigore il 27 maggio 1971, vada applicata anche alle licenze d'esportazione — con tasso di restituzione prefissato — rilasciate prima della suddetta data, purché l'esportazione non fosse ancora stata effettuata.

Sostenere il contrario — essa afferma — significherebbe violare un principio giuridico incontestabile qual è quello dell'irretroattività di leggi e regolamenti. Non si può mettere in dubbio il carattere automatico del sistema di correzione, contemplato dal regolamento n. 1098 per l'eventualità di un aumento del prezzo d'intervento per lo zucchero bianco. Esso è ampiamente comprovato dal tenore stesso del regolamento citato e del regolamento modificativo n. 951/71, nonché dalla lettera indirizzata il 21 ottobre 1971 dalla commissione all'associazione nazionale dei produttori di latte condensato e di latte in polvere per la alimentazione degli adulti e dei bambini, in cui si precisa che «con le modifiche apportate al regolamento n. 1098/68 è stato soppresso l'adeguamento automatico…». I regolamenti n. 951/71 e n. 1048/71, che hanno sostituito alla correzione automatica la correzione facoltativa, non possono assolutamente valere né per la licenza d'esportazione del 29 ottobre 1970 né per il contratto stipulato col governo algerino: entrambi gli atti sono stati compiuti mentre era in vigore il regolamento n. 1098 e, in forza del principio giuridico generalmente riconosciuto secondo cui gli effetti di contratti in corso al momento di un cambiamento di legislazione continuano ad essere disciplinati dalla legge vigente alla data di stipulazione, devono essere retti fino alla loro scadenza dal suddetto regolamento, che contempla la correzione automatica del tasso di restituzione. Il principio dell'irretroattività enunciato all'art. 2 del «Code civil» francese e corrispondente all'esigenza di garantire ai contraenti la certezza della propria posizione contrattuale, è stato elaborato dalla giurisprudenza civile ed amministrativa francese in adesione ad un orientamento costante, secondo cui ogni successivo sviluppo di un contratto deve essere regolato dalla legge in vigore quando quel contratto fu stipulato.

L'attrice sostiene poi che l'applicazione dei regolamenti n. 1048/71 e n. 951/71 le arrecherebbe un pregiudizio economico ingiustificato, in quanto essa, per far fronte ai suoi impegni, ha dovuto acquistare lo zucchero al nuovo prezzo, ma ha invece percepito le restituzioni sulla base del vecchio prezzo. Era per evitare simili inconvenienti — essa afferma — che il regolamento n. 1098/68 aveva previsto l'adeguamento automatico del tasso di restituzione. Volendo conservare l'elevata qualità del latte condensato da lei posto in vendita, l'attrice è stata costretta ad acquistare zucchero di qualità molto buona, che non si trova comunemente sul mercato, né presso gli enti d'intervento; di conseguenza essa non ha potuto acquistare zucchero al prezzo d'intervento. Essa d'altra parte, poiché non produce zucchero, ma lo impiega soltanto per includerlo in un prodotto a base di latte, ha sempre passato ordinativi in funzione delle sue necessità a breve termine, senza avere la possibilità materiale né la possibilità finanziaria di creare delle scorte di zucchero con cui far fronte per un certo tempo, senza danni, ad un cambiamento di prezzi. Nel caso in esame poi, essa non aveva alcun motivo di immagazzinare zucchero, dal momento che riteneva buon diritto, tenuto conto della correzione automatica contemplata dal regolamento n. 1098, di non correre alcun rischio, neppure in caso di aumento del prezzo dello zucchero. Infine, non avendo se non una scorta assai limitata di latte condensato, essa non ha assolutamente potuto servirsi di questa per fornire, al vecchio prezzo, il governo algerino, poiché il contratto era stato stipulato a valere dal 1o luglio 1971 fino al mese di febbraio 1972. Il rifiuto dell'adeguamento significherebbe perciò trascurare un diritto quesito nascente dalla licenza d'esportazione 29 ottobre 1970, che offriva la garanzia della correzione automatica in caso di aumento del prezzo dello zucchero. Senza tale garanzia l'attrice, la cui unica salvaguardia consisteva proprio nella possibilità di fissare in anticipo la restituzione e nell'adeguamento automatico della medesima, difficilmente avrebbe accettato di condurre l'operazione. Negare il riconoscimento di questo diritto quesito, che l'attrice avrebbe potuto invocare fin dal 1o luglio 1971, significherebbe altresì violare il principio della tutela del legittimo affidamento, più volte accolto da questa Corte. Nella sentenza 1-73, Westzucker GmbH contro Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker (non ancora pubblicata) — ricorda l'attrice — la Corte ha del resto statuito che la soppressione dell'adeguamento automatico delle restituzioni nell' esportazione dello zucchero, attuata dal regolamento n. 1048/71, si applicava ai certificati di prefissazione rilasciati prima dell'entrata in vigore del suddetto regolamento «purché le relative esportazioni non fossero già state effettuate e non fosse… sopravvenuta la modifica del prezzo d'intervento». Nella fattispecie si è invece esattamente verificata una modifica del prezzo di intervento. L'applicazione del regolamento del 1971 non ha dunque ragion d'essere e la questione deve venir risolta nel senso che la licenza d'esportazione 29 ottobre 1970 è soggetta al regolamento n. 1098/68, in vigore quando essa fu rilasciata.

a) L'attrice nella causa principale sostiene che il FORMA ed il FIRS avrebbero potuto versare le somme risultanti dalla correzione senza bisogno di un provvedimento degli organi comunitari, che non è affatto richiesto dai vari regolamenti vigenti in materia. Al contrario, il regolamento n. 1098/68, valevole per il caso in esame, prevede l'adeguamento automatico che, in quanto tale, non ha bisogno di alcun particolare provvedimento d'attuazione. Nella causa 1-73 la Commissione ha del resto ammesso che il sistema della correzione automatica poteva venir applicato dagli organi nazionali competenti, senza necessità di un suo previo intervento. La questione va pertanto risolta in senso negativo. b) La Commissione osserva che, in contrasto con il sistema precedente, la nuova disciplina subordina l'adeguamento all'emanazione di un provvedimento da adottarsi ai sensi dell'art. 12 del regolamento n. 766/68 nella sua attuale versione. Il provvedimento di cui sopra è di carattere discrezionale — come ha sottolineato la Commissione nelle osservazioni presentate per la causa 1-73 — e, dovendo valere in modo uniforme per l'intera Comunità, deve essere adottato dalle autorità comunitarie, più precisamente dalla Commissione medesima. Tenuto conto della soluzione data alla questione n. 1 — conclude la Commissione — la questione n. 2 risulta priva di contenuto.

In subordine, la Commissione fa osservare che le questioni in esame, anche se sembrano riguardare soltanto l'interpretazione dei regolamenti, toccano in realtà, sotto certi aspetti, il problema della validità dei medesimi. Con la prima questione si vuole sapere se le modifiche del diritto comunitario si estendano alle licenze d'esportazione ed alle restituzioni in esse prefissate; la Commissione ritiene che la Corte, per evitare un nuovo rinvio, dovrebbe affrontare il problema della portata giuridica di questo complesso di disposizioni, come è stato fatto nella causa 1-73. In seguito alla relazione d'udienza soprariportata, il 6 novembre 1973 si è svolta la fase orale del procedimento. L'attrice nella causa principale era rappresentata dagli avvocati Xavier de Roux e Dominique Voillemot, del foro di Parigi; il FORMA, primo convenuto nella causa principale, dall'avvocato P. Villey-Desmeserets, del foro di Parigi, e la Commissione delle Comunità europee dai suoi consiglieri giuridici signori P. Gilsdorf e B. Paulin, in qualità di agenti. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 22 novembre 1973.

Con ordinanza 5 giugno 1973, pervenuta in cancelleria il 20 giugno 1973, il Tribunale amministrativo di Parigi ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni relative all'interpretazione del regolamento della Commissione 27 luglio 1968, n. 1098 (GU 29 luglio 1968, n. L 184, pag. 10), che stabilisce le modalità d'applicazione delle restituzioni all'esportazione nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari; del regolamento della Commissione 7 maggio 1971, n. 951 (GU 8 maggio 1971, n. L 103, pag. 10), che modifica il precedente regolamento, e del regolamento del Consiglio 25 maggio 1971, n. 1048 (GU 26 maggio 1971, n. L 114, pag. 10), che modifica il regolamento n. 766/68, recante le regole generali per la concessione di restituzioni all'esportazione dello zucchero, nella parte concernente l'adeguamento del tasso di restituzione.

Risulta dall'ordinanza di rinvio che l'attrice nella causa principale ha chiesto — in seguito all'aumento del prezzo d'intervento per lo zucchero bianco, che ha avuto luogo il 1o luglio 1971 in forza del regolamento del Consiglio 25 maggio 1971, n. 1061 (GU 27 maggio 1971, n. L 115, pag. 17) — che venisse aumentata la restituzione prefissata per lo zucchero contenuto nel latte e nella panna di latte, secondo quanto espressamente contemplato nella licenza rilasciatale il 29 ottobre 1970, per l'esportazione dei suddetti prodotti in Algeria entro il 28 febbraio 1972.

Le disposizioni relative all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari prevedono l'attribuzione di restituzioni all'esportazione dei suddetti prodotti per colmare la differenza fra il prezzo sul mercato mondiale ed il prezzo comunitario. Esse consentono pure di fissare in anticipo, per un periodo determinato, l'ammontare delle restituzioni.

Nella sua formulazione originaria, l'art. 2, n. 3, 2o comma, del regolamento n. 1098/68 disponeva che, in caso di modifica del prezzo di intervento per lo zucchero bianco, l'importo prefissato venisse adeguatamente corretto.

Il regolamento n. 951/71, entrato in vigore l'8 maggio 1971, ha modificato la disposizione di cui sopra nel senso che «… allorché i prezzi dello zucchero… sono modificati durante il periodo che va dal giorno del deposito della richiesta del certificato d'esportazione a quello dell'esportazione, l'importo della restituzione viene adeguato se, ai sensi dell'art. 12 del regolamento CEE n. 766/68, è previsto un adeguamento» nel settore dello zucchero.

Lo stretto adeguamento della restituzione all'esportazione prefissata è stato escluso per il settore dello zucchero dal regolamento n. 1048 (entrato in vigore il 27 maggio 1971) il quale, dopo aver constatato nella motivazione che la norma in questione era risultata troppo rigida, ha modificato come segue il testo del già citato art. 12 : «Se, nel corso del [suddetto] periodo … si verifica una modifica del prezzo dello zucchero o del melasso … può essere previsto un adeguamento dell'importo della restituzione».

Con la prima questione si chiede se, tenuto conto della data (29 ottobre 1970) in cui fu concessa la licenza d'esportazione con tasso di restituzione prefissato, le variazioni di quest'ultimo in dipendenza di modifiche del prezzo d'intervento per lo zucchero bianco, dovessero ancora considerarsi disciplinate dal regolamento n. 1098/68, oppure andasse applicato il nuovo sistema istituito dai regolamenti n. 951/71 e n. 1048/71.

Secondo un principio generalmente ammesso, le leggi modificative di una legge precedente si applicano, salvo deroga, agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della vecchia legge.

Ne consegue che la nuova formulazione dell'art. 2, n. 3, 2o comma, del regolamento n. 1098/68 si applica tanto alle licenze con prefissazione rilasciate dopo la data della sua entrata in vigore, quanto a quelle rilasciate prima della suddetta data, purché in quel momento l'esportazione non fosse ancora stata effettuata.

Prima delle innovazioni apportate nel 1971, l'adeguamento del tasso di restituzione era automatico e gli organi nazionali competenti potevano tenerne conto senza bisogno di un atto delle autorità comunitarie.

Con la seconda questione si chiede se, a prescindere dal regime da applicarsi nella fattispecie, fosse indispensabile un atto degli organi comunitari affinché gli enti competenti potessero versare le somme risultanti dalle correzioni del tasso di restituzione.

Nell'ambito del nuovo sistema appare invece necessario, ai fini dell'uniformità dei provvedimenti adottati nella Comunità, che l'adeguamento del tasso di restituzione venga deciso con atto comunitario.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa di merito, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.