Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza (quinta sezione) del 26 febbraio 1987, causa 15/85
Epigrafe
Sentenza della Corte (quinta sezione)
26 febbraio 1987
Nella causa 15/85,
Consorzio cooperative d'Abruzzo, con sede in Ortona, in persona del suo presidente e legale rappresentante pro tempore Felice Paolucci, rappresentato e difeso dagli avv. ti Giovanni Maria Ubertazzi e Fausto Capelli, del foro di Milano, nonché dall'avv. Antonino Minutólo, del foro di Lanciano, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l'avv. Louis Schütz, 83, boulevard Grande-Duchesse-Char-lotte,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Alberto Prozzillo, suo consigliere giuridico, in qualità di agente, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Georges Kremlis, membro del suo ufficio legale, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
convenuta,
causa avente ad oggetto un ricorso per l'annullamento della decisione della Commissione delle Comunità europee 31 ottobre 1984, che modifica la decisione 22 dicembre 1978, relativa alla concessione del contributo del FEAOG, sezione orientamento, al progetto per la « realizzazione di un centro regionale per la lavorazione dei mosti e per l'imbottigliamento dei vini in comune di Frisa (Chieti) » (progetto n. 1/159/78),
LA CORTE (quinta sezione),
composta dai signori Y. Galmot, presidente di sezione, G. Bosco, U. Everling, R. Joliét e J. C. Moitinho de Almeida, giudici,
avvocato generale: J. Mischo
cancelliere: S. Hackspiel, amministratore
vista la relazione d'udienza completata in seguito alla fase orale dell'11 novembre 1986,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale presentate all'udienza dell'11 dicembre 1986,
ha pronunziato la seguente
Sentenza
punto 1
Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 21 gennaio 1985, il Consorzio cooperative riunite d'Abruzzo (in prosieguo: «il Consorzio») ha proposto, a norma dell'art. 173, 2o comma, del trattato, un ricorso inteso all'annullamento della decisione della Commissione 31 ottobre 1984, che modifica la decisione 22 dicembre 1978 relativa alla concessione del contributo del FEAOG, sezione orientamento, al progetto per la « realizzazione di un centro regionale per la lavorazione dei mosti e per l'imbottigliamento dei vini in comune di Frisa (Chieti) ». Con tale ricorso, il Consorzio chiede, inoltre, alla Corte di dichiarare valida ed irrevocabile la decisione della Commissione del 7 aprile 1982, che modifica la decisione 22 dicembre 1978, e d'imporre alla Commissione l'erogazione del contributo nella misura stabilita da detta decisione del 7 aprile 1982.
punto 2
Per gli antefatti, i mezzi e gli argomenti delle parti, si rinvia alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo processuale sono qui di seguito riportati solo nella misura necessaria al ragionamento della Corte.
punto 3
Si desume dagli atti processuali che in base all'art. 14 del regolamento del Consiglio 15 febbraio 1977, n. 355, relativo ad un'azione comune per il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (GU L 51, pag. 1), modificato in particolare dal regolamento del Consiglio 19 giugno 1978, n. 1361 (GU L 166, pag. 9), tre decisioni sono state adottate, in ordine successivo, dalla Commissione a proposito della concessione di un contributo del FEAOG a favore d'uno stesso progetto d'investimento presentato dal Consorzio.
punto 4
Con una prima decisione del 22 dicembre 1978, la Commissione concedeva per tale progetto un contributo per un importo massimo di LIT 4446450444, pari al 50% dell'investimento che doveva essere preso in considerazione. Dato che il Consorzio aveva introdotto, nel progetto iniziale, una variante che non mutava la finalità dell'investimento ma che ne diminuiva l'importo, con una seconda decisione del 7 aprile 1982 la Commissione modificava la prima del 22 dicembre 1978 e fissava l'ammontare massimo del contributo in LIT 4298543500. Il 31 ottobre 1984 la Commissione adottava una terza decisione che costituisce oggetto del presente ricorso. Tale decisione, che non si richiama alla seconda, è testualmente identica a quest'ultima, senonché riduce l'importo massimo del contributo a LIT 3343181208.
punto 5
Il Consorzio deduce tre mezzi a sostegno del ricorso avverso la terza decisione, e cioè che è imm'otivata, viziata da sviamento di potere e costitutiva di una trasgressione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento.
punto 6
La Commissione fa presente che l'importo del contributo di cui alla decisione del 7 aprile 1982 è il risultato di un duplice errore dei suoi uffici. Il perito incaricato dell'istruzione della variante del progetto avrebbe applicato scorrettamente le norme interne relative alla determinazione del contributo massimo possibile del FEAOG nell'ambito del succitato regolamento del Consiglio n. 355/77. Egli avrebbe così preparato un primo progetto di decisione che fissava l'importo massimo di LIT 4298543500, mentre secondo le norme interne correttamente applicate, l'importo massimo del contributo avrebbe dovuto essere di LIT 3343181208. Un progetto rettificato con la menzione di questo importo sarebbe stato immediatamente preparato, avrebbe ricevuto l'accordo dell'ufficio legale e del controllo finanziario e sarebbe stato poi sottoposto al comitato del Fondo e al comitato permanente per le strutture agricole. Però, a causa di circostanze che restano inspiegabili, il primo progetto di decisione, nel quale figurava l'importo errato di LIT 4298543500 sarebbe stato presentato al membro della Commissione competente ad adottare la decisione in nome di questa, da lui firmato il 7 aprile 1982 e notificato poi alla Repubblica italiana ed al Consorzio. La Commissione non si sarebbe accorta di questo secondo errore se non nel 1984, all'atto dell'accertamento del primo stato d'avanzamento dei lavori.
punto 7
La Commissione assume che, stando così le cose, non ha mai avuto l'intenzione di concedere un contributo dell'importo indicato nella decisione 7 aprile 1982, e che detta decisione è inesistente. In subordine, la Commissione deduce che, per evitare qualsiasi discriminazione nei confronti dei beneficiari del contributo del FEAOG, essa aveva il potere ed il dovere, senza limiti di tempo, di revocare la propria decisione 7 aprile 1982 e di sostituirla con una nuova decisione che fosse conforme alle proprie norme interne e che corrispondesse al progetto che aveva ricevuto il parere favorevole del comitato permanente per le strutture agricole. In questa prospettiva, la Commissione ritiene che i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento non possano essere invocati dal Consorzio nei confronti di una decisione di revoca. A suo parere, infatti, il Consorzio era sin dall'origine al corrente della natura erronea ed illegittima della decisione 7 aprile 1982. A questo proposito, la Commissione si richiama in particolare al telex 6 novembre 1981, con cui i suoi uffici hanno comunicato al Consorzio il loro accordo di principio sulla variante del progetto introdotta, seppure con riserva del parere del comitato permanente per le strutture agricole e dell'approvazione della Commissione, ed hanno precisato che ne sarebbe risultata « una riduzione del contributo da LIT 4446000000 a LIT 3343000000, calcolata sulla base dei costi massimi ammissibili ».
punto 8
È opportuno, innanzitutto, rilevare che un errore che è consistito nell'adottare un progetto diverso da quello che ha superato le diverse tappe del procedimento preparatorio non può viziare l'atto adottato se non nella misura in cui esso contiene delle irregolarità obiettive. Nel caso di specie, le sole irregolarità obiettive che vengono dedotte sono la trasgressione delle norme interne relative alla determinazione del contributo massimo del FEAOG ed il fatto che la Commissione avrebbe concesso un contributo d'importo diverso da quello sul quale il comitato di gestione aveva emesso parere conforme, senza fare al Consiglio la comunicazione prescritta dall'art. 22, n. 3, del succitato regolamento del Consiglio n. 355/77.
punto 9
Si deve accertare se queste due irregolarità, ammettendo ch'esse siano provate e che costituiscano l'una e l'altra dei vizi di legittimità, siano, come asserisce la Commissione, di quelle che possono comportare l'inesistenza della decisione 7 aprile 1982. In caso negativo, la decisione 7 aprile 1982 non potendo allora essere viziata se non da una semplice illegittimità, quella del 31 ottobre 1984 dovrebbe essere qualificata come una decisione di revoca. Resterebbe da accertare se tale revoca non abbia leso i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento che sono dedotti dal Consorzio nel terzo mezzo.
punto 10
Per quanto riguarda l'inesistenza, va rilevato che, così come nei diritti nazionali dei diversi Stati membri, un atto amministrativo, anche irregolare, gode, in diritto comunitario, d'una presunzione di validità, sino a quando non sia stato annullato o ritualmente revocato dall'istituzione da cui emana. Qualificare un atto come inesistente consente di constatare, al di fuori dei termini d'impugnazione, che tale atto non ha prodotto alcun effetto giuridico. Per manifesti motivi di certezza del diritto, questa qualificazione deve, quindi, essere riservata in diritto comunitario, come lo è nei diritti nazionali che la prevedono, agli atti inficiati da vizi particolarmente gravi ed evidenti.
punto 11
Senza che sia nemmeno necessario pronunciarsi sulla gravità delle irregolarità addotte dalla Commissione, è sufficiente constatare che né l'una né l'altra assumono carattere evidente. Nessuna di esse poteva risultare dalla lettura della decisione. Infatti, le norme interne riguardanti la determinazione del contributo massimo possibile del FEAOG nell'ambito del regolamento del Consiglio n. 355/77, già menzionato, non sono state pubblicate. Quindi, al di fuori dei funzionari della Commissione che devono regolarmente applicarle, nessuno era in grado di accertare, alla semplice lettura della decisione 7 aprile 1982, se esse fossero state o no trasgredite. Lo stesso deve dirsi per le irregolarità attinenti alla mancata corrispondenza fra il progetto sottoposto al comitato di gestione e la decisione adottata il 7 aprile 1982. È quindi escluso che la decisione 7 aprile 1982 possa qualificarsi inesistente.
punto 12
Dato che la decisione 31 ottobre 1984 non può, quindi, essere considerata altro che una decisione di revoca, resta da accertare se essa sia conforme alle condizioni indicate dalla Corte per la revoca degli atti amministrativi illegittimi. In proposito è opportuno ricordare che, come la Corte ha affermato, da ultimo, nella sentenza 3 marzo 1982, Alpha Steel/Commissione (14/81 Race. 1982, pag. 749), «la revoca di un atto illegittimo è consentita entro un termine ragionevole e se la Commissione ha adeguatamente tenuto conto della misura in cui la ricorrente ha potuto eventualmente fare affidamento sulla legittimità dell'atto ».
punto 13
È opportuno anzitutto accertare se si possa ritenere, nel caso di specie, che la Commissione abbia tenuto adeguatamente conto della misura in cui il Consorzio ha potuto fare affidamento sulla legittmità della decisione 7 aprile 1982.
punto 14
A torto la Commissione invoca il telex rivolto al Consorzio, il 6 novembre 1981, per dimostrare che questo era sin dall'origine al corrente dell'errore commesso e delle illegittimità cui esso avrebbe portato. Questo telex che è di circa sei mesi antecedente alla decisione revocata annunciava semplicemente al Consorzio una riduzione dell'importo del contributo e l'entità di detta riduzione. Prendendo conoscenza della decisione definitiva — di cui si faceva del resto espressa riserva nel suddetto telex —, il Consorzio poteva molto bene attribuire l'aumento del contributo ad un cambiamento d'atteggiamento della Commissione. Esso non era comunque in grado di sapere che l'aumento dell'importo del contributo rispetto a quello che gli era stato annunciato risultava dalla sostituzione di un progetto erroneo al progetto rettificato di decisione, dato che questa sostituzione d'atto resta ancora oggi inspiegabile alla stessa Commissione. D'altronde, com'è già stato più sopra rilevato, le irregolarità che detto errore avrebbe, secondo la Commissione, comportato non erano di quelle che potevano trasparire dalla lettura della decisione.
punto 15
È opportuno accertare poi se il termine di oltre due anni che è trascorso prima della decisione 31 ottobre 1984 possa essere considerato ragionevole ai sensi della sopra richiamata giurisprudenza.
punto 16
In proposito è d'obbligo una risposta negativa, dato che la Commissione aveva la possibilità di rendersi conto, sin dai primi giorni che hanno seguito la notifica della decisione 7 aprile 1982, che il testo adottato non corrispondeva al progetto che aveva costituito oggetto del procedimento preparatorio.
punto 17
Stando così le cose, la revoca operata dalla decisione del 31 ottobre 1984 viola i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento e deve quindi essere annullata.
punto 18
Quanto ai due altri capi di ricorso del Consorzio essi sono irricevibili, dato che, nell'ambito della competenza d'annullamento conferitale dall'art. 173 del trattato, la Corte non è legittimata né a confermare le decisioni della Commissione né a impartirle ordini.
Sentenza › Sulle spese
punto 19
A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Poiché la Commissione è rimasta sostanzialmente soccombente, le spese vanno poste a suo carico.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (quinta sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 31 ottobre 1984 è annullata.
2) Gli altri capi del ricorso sono respinti.
3) La Commissione è condannata alle spese.
Firme
Galmot
Bosco
Everling
Joliét
Moitinho de Almeida
Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il 26 febbraio 1987.
Il cancelliere
P. Heim
Il presidente della quinta sezione
Y. Galmot