Corte giust. UE, Sentenza del 26 maggio 1981, causa 157/80

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia della CEE si possono riassumere come segue:

Il sig. Siegfried Ewald Rinkau, residente in Gelsenkirchen, nella Repubblica federale di Germania, veniva processato nei Paesi Bassi per aver circolato con un veicolo munito di un impianto radioelettrico trasmittente, da considerarsi o no come un impianto radiotelegrafico o radiotelefonico, ai sensi dell'art. 3 della legge olandese sulla telegrafia e sulla telefonia del 1904 (Stb 7), senza essere in possesso dell'autorizzazione prescritta da tale legge per l'installazione, lo sfruttamento o l'uso dell'impianto stesso.

Il 27 luglio 1977 veniva condannato dal giudice di polizia presso l'Arrondisse-mentsrechtbank di Zutphen, dopo che questo aveva autorizzato il suo avvocato a difenderlo a norma dell'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, il quale recita:

Salvo disposizioni nazionali più favorevoli, le persone domiciliate in uno Stato contraente cui venga contestata un'infrazione non volontaria davanti alle giurisdizioni penali di un altro Stato contraente di cui non sono cittadini possono, anche se non compaiono personalmente, farsi difendere dalle persone a tal fine abilitate.

Tuttavia, la giurisdizione adita può ordinare la comparizione personale; se la comparizione non ha luogo, la decisione resa nell'azione civile senza che la persona in causa abbia avuto la possibilità di farsi difendere potrà non essere riconosciuta né eseguita negli altri Stati contraenti.

Il pubblico ministero interponeva appello e con sentenza interlocutoria 28 agosto 1979 il Gerechtshof (Corte d'appello) di Arnhem dichiarava che l'avvocato del Rinkau non poteva essere autorizzato a difendere l'imputato che non era comparso all'udienza. Con sentenza 11 settembre 1979 la Corte confermava la sentenza appellata.

Su ricorso in cassazione del Rinkau, lo Hoge Raad der Nederlanden, con sentenza 17 giugno 1980, pervenuta alla Corte il 3 luglio 1980, ha sottoposto a questa Corte le due questioni seguenti:

A norma dell'art. 5 del Protocollo 3 giugno 1971, relativo all'interpretazione da parte della Corte di giustizia CEE della Convenzione 27 settembre 1968, il Governo olandese e la Commissione delle Comunità europee hanno depositato osservazioni scritte in conformità all'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Se per «infrazione non volontaria», ai sensi dell'art. II, 1o comma, del suddetto Protocollo, debba intendersi qualsiasi reato per la cui sussistenza non sia richiesta, secondo la definizione datane dalla legge, alcuna determinata intenzione rivolta a determinati elementi costitutivi dello stesso ovvero detta espressione vada intesa in senso restrittivo, e cioè come riferentesi unicamente a reati nella cui definizione abbia in qualche modo rilevanza la colpa (culpa) dell'autore degli stessi.

Se, qualora siano soddisfatte le condizioni stabilite dall'art. II del suddetto Protocollo, la facoltà attribuita all' «imputato» da questo articolo valga illimitatamente ovvero spetti all'imputato solo in quanto questi debba difendersi contro un'azione civile promossa nell'ambito del processo penale a suo carico, o almeno nel caso in cui la decisione in sede penale influisca sugli interessi civili dell'imputato.

Nelle sue osservazioni il Governo olandese propone una soluzione della seconda questione che, a suo parere, renderebbe superfluo l'esame della prima.

Il diritto di farsi difendere, contemplato dall'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale 27 settembre 1968, spetta all'imputato solo qualora debba difendersi contro un' azione civile promossa nell'ambito di un'azione penale o quantomeno nel caso in cui l'emananda pronunzia penale riguardi i suoi interessi civili.

Il Governo olandese ravvisa una prima giustificazione della soluzione proposta nell'origine della disposizione di cui trattasi. L'art. II del Protocollo sopra menzionato è infatti basato sull'art. 2 del Protocollo allegato al Trattato fra il Regno dei Paesi Bassi, il Regno del Belgio e il Granducato del Lussemburgo sulla competenza giurisdizionale, sul fallimento, sull'efficacia e sull'esecuzione delle decisioni giudiziarie, dei lodi arbitrali e degli atti pubblici.

Questa disposizione è stata inserita nel Trattato Benelux onde eliminare le obiezioni delle autorità olandesi circa le pronunzie in materia civile del giudice penale, garantendo all'imputato il diritto di farsi difendere in giudizi del genere, qualora non desideri comparire personalmente.

D'altro canto, esattamente come l'art. 2 del Protocollo allegato al Trattato d'esecuzione Benelux deve essere valutato alla luce dello stesso Trattato Benelux, il quale riguarda i giudici penali solo per le pronunzie che essi emettono in materia civile o commerciale, l'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione del 1968 deve essere valutato in relazione alla Convenzione stessa la quale, a norma del suo art. 1, si applica solo in materia civile e commerciale. Ciò si desume chiaramente dal 2o comma dell'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione il quale concerne esclusivamente l'azione civile sulla quale il giudice penale si sia pronunziato.

Il Governo olandese rileva ancora che questo 2o comma significa che la disposizione di cui trattasi contiene un motivo ulteriore di non riconoscimento e di non esecuzione delle decisioni emanate in un altro Stato contraente.

Concludendo, esso propone alla Corte di dichiarare che:

a. L'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione del 1968 si applica unicamente alle cause civili giudicate dal giudice penale. b. L'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione del 1968 significa, tenuto conto del nesso che esiste fra il 1o e il 2o comma, che esso contiene un motivo ulteriore di non riconoscimento e di non esecuzione di decisioni emanate in un altro Stato contraente.

Nelle sue osservazioni la Commissione si interessa anzitutto delle origini dell'art.

II del Protocollo allegato alla Convenzione del 1968. Essa ammette che queste risalgono all'art. 2 del Protocollo allegato al Trattato Benelux, il quale ha tuttavia uno scopo più ampio di quello di consentire all'imputato straniero di non comparire e di farsi rappresentare in un giudizio penale in cui il giudice si pronunzia del pari in materia civile. Secondo la Commissione, infatti, questo diritto di farsi difendere riguarda qualsiasi giudizio penale che possa influire su una qualsivoglia azione civile, anche esperita in seguito, in forza della sentenza penale. Questa interpretazione è del resto quella che figura nella relazione generale sulla Convenzione del 1968 e nella relazione della commissione di studi Benelux relativa al Trattato Benelux. In questo contesto, la Commissione rileva che nel presente caso il processo penale sembra abbia avuto delle conseguenze civili in quanto ha provocato la confisca dell'impianto trasmittente.

La Commissione esamina poi la nozione di «infrazione non volontaria» di cui all'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione del 1968. Questo concetto non va considerato in senso letterale, ma come un concetto più o meno dogmatico che si riferisce al contenuto della trasgressione secondo la sua definizione legale. Non si può infatti ammettere che questa disposizione distingua le trasgressioni a seconda che siano state commesse volontariamente o involontariamente. Anzitutto, ciò obbligherebbe il giudice ad esaminare ed a pronunziarsi sulle circostanze della trasgressione prima di ammettere la difesa dell'imputato e quindi senza che questi possa difendersi. In secondo luogo, il testo e la genesi dell'art. 2 del Protocollo allegato al Trattato Benelux, che è all'origine dell'art. II della Convenzione del 1968, militano per l'applicazione di questa disposizione ogniqualvolta l'imputato sia processato per un fatto nella cui definizione legale non figura alcun elemento intenzionale. Sembra infatti che gli autori del Protocollo allegato alla Convenzione abbiano pensato, sostanzialmente, alle cause penali promosse in seguito ad un incidente stradale per trasgressioni poco gravi nella cui definizione non figura alcun elemento intenzionale.

Qanto alla seconda questione relativa all'esistenza di un interesse civile che condizionerebbe l'applicazione dell'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione del 1968, la Commissione, dopo aver rilevato che ci si trova dinanzi ad una disposizione di procedura penale, sostiene che si deve applicare il principio generale del dirimo secondo il quale qualsiasi norma di procedura penale favorevole all'imputato va interpretata estensivamente ed a suo vantaggio. È quindi opportuno non subordinare l'applicazione dell'art. II del Protocollo all'esistenza nel processo di un interesse civile. La genesi di questa disposizione dimostra del resto, come la Commissione ha esposto nella prima parte delle sue osservazioni, che essa non riguarda unicamente il caso in cui il giudice penale si pronunzia simultaneamente sull'azione civile.

Concludendo, la Commissione propone alla Corte di risolvere come segue le questioni sottopostele dallo Hoge Raad:

1. Per «infrazione non volontaria», ai sensi dell'art. II, 1o comma, del Protocollo del 1968, si deve intendere qualsiasi reato la cui definizione legale non esige, perché sussista, alcuna determinata intenzione rivolta a determinati elementi del reato stesso. 2. La facoltà attribuita dall'art. II del Protocollo del 1968 all'interessato è illimitata nel senso che non è necessario che la pronunzia penale riguardi in qualsivoglia modo degli interessi civili.

All'udienza del 24 febbraio 1981 il sig. Siegfrid Ewald Rinkau, rappresentato dall'avv. Wijnen, e la Commissione, rappresentata dall'aw. J. L. W. Sillevis Smitt, patrocinante dinanzi allo Hoge Raad dei Paesi Bassi, hanno svolto osservazioni orali. Il sig. Rinkau ha dichiarato, in tale occasione, di condividere le opinioni espresse dalla Commissione nella memoria.

La Commissione ha posto in rilievo gli inconvenienti che deriverebbero, a suo parere, dall'applicazione dell'art. II del Protocollo limitata alle cause penali riguardanti del pari gli interessi civili dell'imputato, l'accertamento di tali interessi solleverebbe gravi problemi che solo l'applicazione dell'art. II del Protocollo a tutte le cause penali consentirebbe di evitare.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'8 aprile 1981.

Con sentenza 17 giugno 1980, pervenuta alla Corte il 3 luglio 1980, lo Hoge Raad dei Paesi Bassi ha sollevato, a norma del Protocollo 3 giugno 1971 relativo all'interpretazione da parte della Corte di giustizia della Convenzione 27 settembre 1968 concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile commerciale (in prosieguo: la Convenzione), due questioni pregiudiziali relative all'interpretazione dell'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione (in prosieguo: il Protocollo).

Citato dinanzi al giudice di polizia dell'Arrondissementsrechtbank (Tribunale) di Zutphen (Paesi Bassi) per aver circolato nei Paesi Bassi con un veicolo munito di un impianto radioelettrico trasmittente senza essere in possesso della prescritta autorizzazione, il sig. S. Rinkau, domiciliato nella Repubblica federale di Germania, non compariva all'udienza. Il suo avvocato chiedeva di essere autorizzato a difenderlo. Il giudice di polizia, su parere contrario del pubblico ministero, riteneva che si dovesse far fruire l'imputato del diritto di cui all'art. II, 1o comma, del Protocollo e autorizzava l'avvocato alla difesa. Il Rinkau veniva condannato in contumacia all'ammenda o, in subordine, a un giorno di arresto in caso di mancato pagamento, nonché alla confisca dell'impianto radioelettrico.

Su appello del pubblico ministero, il Gerechtshof (Corte d'appello) di Arnhem affermava, con sentenza interlocutoria 28 agosto 1979, che l'art. II del Protocollo si applicava a tutte le cause penali relative a reati involontari, ma che il reato di cui trattasi non era involontario. Essa decideva quindi di non autorizzare l'avvocato dell'imputato a difenderlo in sua assenza e confermava, nel merito, I'11 settembre 1979, la sentenza di primo grado.

Il Rinkau ricorrereva in cassazione contro queste due sentenze. Egli invocava la violazione dell'art. II del Protocollo. Prima di procedere oltre, lo Hoge Raad ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni interpretative: «1. Se per “infrazione non volontaria”, ai sensi dell'art. II, 1o comma, del suddetto Protocollo, debba intendersi qualsiasi reato per la cui sussistenza non sia richiesta, secondo la definizione datane dalla legge, alcuna determinata intenzione rivolta a determinati elementi costitutivi dello stesso ovvero detta espressione vada intesa in senso restrittivo, e cioè come riferentesi unicamente a reati nella cui definizione abbia in qualche modo rilevanza la colpa (culpa) dell'autore degli stessi. 2. Se, qualora siano soddisfatte le condizioni stabilite dall'art. II del suddetto Protocollo, la facoltà attribuita all' “imputato” da questo articolo valga illimitatamente ovvero spetti all'imputato solo in quanto questi debba difendersi contro un'azione civile promossa nell'ambito del processo penale a suo carico, o almeno nel caso in cui la decisione in sede penale influisca sugli interessi civili dell'imputato».

Nella relazione, la commissione incaricata di elaborare il progetto di Trattato Benelux dichiara che era a suo parere «essenziale» che l'imputato «potesse difendersi già in sede penale», senza dover comparire personalmente.

A norma dell'art. 65 della Convenzione, il Protocollo fa parte integrante di questa. Il campo d'applicazione di detta Convenzione, definito all'art. 1, è limitato alle materie civili e commerciali. Ci si deve quindi chiedere, in primo luogo, quale sia la ragione dell'inserimento in una convenzione in materia civile e commerciale di una norma di procedura penale, del genere dell'art. II del Protocollo a norma del quale: «Salvo disposizioni nazionali più favorevoli, le persone domiciliate in uno Stato contraente cui venga contestata un'infrazione non volontaria davanti alle giurisdizioni penali di un altro Stato contraente di cui non sono cittadini possono, anche se non compaiono personalmente, farsi difendere dalle persone a tal fine abilitate. Tuttavia, la giurisdizione adita può ordinare la comparizione personale; se la comparizione non ha luogo, la decisione resa nell'azione civile senza che la persona in causa abbia avuto la possibilità di farsi difendere potrà non essere riconosciuta né eseguita negli altri Stati contraenti».

Nella relazione sottoposta ai Governi contemporaneamente al progetto di Convenzione (GU 1979, n. C 59, pag. 1), questa estensione al campo penale viene giustificata con le conseguenze in materia civile o commerciale che possono derivare dalla sentenza di un giudice penale, conseguenze le quali rientrano nel campo d'applicazione della Convenzione.

Il 1o comma dell'art. II del Protocollo non è che la trasposizione nella Convenzione dell'art. II del Protocollo allegato al Trattato fra il Belgio, i Paesi Bassi e il Lussemburgo sulla competenza giurisdizionale, sul fallimento, sull'autorità e sull'esecuzione delle decisioni giudiziarie, dei lodi arbitrali e degli atti pubblici. Questa disposizione stabilisce infatti che: «Salve restando le disposizioni nazionali più favorevoli, i cittadini di uno dei tre paesi, domiciliati nel paese rispettivo, possono stare in giudizio dinanzi ai giudici dei due altri paesi per mezzo di un procuratore speciale qualora siano imputati di un reato non doloso».

La stessa giustificazione si trova nella relazione relativa alla Convenzione di Bruxelles per quanto riguarda l'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione stessa. Questa attribuisce cionondimeno il diritto solo agli imputati di una «infrazione non volontaria». Questo concetto non è altrimenti definito né precisato nella Convenzione. Detta relazione rileva tuttavia che tale nozione «si riferisce agli incidenti stradali» i quali figurano quindi come un campo d'applicazione particolarmente importante dell'art. II del Protocollo.

Occorre osservare ancora che il diritto, attribuito all'imputato, di farsi difendere senza comparire lascia intatto, come dichiara espressamente la disposizione di cui trattasi, il potere del giudice di ordinare la comparizione personale. Se, malgrado tale ordine, l'imputato non compare, il giudice può pronunziare la sentenza senza autorizzare l'avvocato dell'imputato a difenderlo. La conseguenza di questa mancata difesa sarà che, a norma del 2o comma dell'art. II del Protocollo, la pronunzia sull'azione civile potrà non essere riconosciuta né eseguita negli altri Stati contraenti.

Le questioni formulate dallo Hoge Raad dei Paesi Bassi vanno risolte alla luce di queste varie considerazioni.

Anche se la nozione d'infrazione non volontaria non è stata definita nell'ambito della Convenzione, occorre tuttavia, onde garantire nei limiti del possibile l'uguaglianza e l'uniformità dei diritti e degli obblighi che derivano dalla Convenzione per gli Stati contraenti e per gli interessati, considerarla come una nozione autonoma che va precisata richiamandosi anzitutto agli scopi ed alla struttura della Convenzione e, in secondo luogo, ai principi generali del complesso degli ordinamenti giuridici nazionali. Ciò è tanto più necessario qualora, come nel presente caso, vi siano differenze terminologiche fra le versioni linguistiche della Convenzione.

È già stato ricordato, per quanto riguarda gli scopi perseguiti dalla Convenzione, l'intento di riferirsi, mediante la nozione d'infrazione non volontaria, ai reati che provocano infortuni stradali. A questo dato si aggiunge, su un piano più generale, il fatto che, col limitare il diritto di farsi difendere attribuito agli autori di determinati reati, la Convenzione si propone manifestamente di escludere dalla possibilità di farsi difendere senza comparire personalmente le persone imputate di reati gravi.

È quindi necessario accertare se vi sia nel complesso dei diritti nazionali degli Stati contraenti un criterio di classificazione che consenta di distinguere i reati (infrazioni) a seconda della loro gravità e la cui applicazione si risolve in particolare nel classificare nella categoria dei reati meno gravi, se non la totalità, quantomeno la maggior parte dei reati che provocano incidenti stradali.

I diritti nazionali della maggior parte degli Stati contraenti conoscono, sotto forme diverse, la distinzione fra reato intenzionale e reato non intenzionale. Questa distinzione, anche se si risolve nell'elaborazione di categorie di reati il cui contenuto può variare sostanzialmente da un ordinamento giuridico all'altro, consente tuttavia di raggiungere gli scopi sopraindicati.

Mentre infatti i reati detti intenzionali presuppongono, per essere punibili, l'intenzione dell'autore di commettere l'atto vietato, i reati non intenzionali possono esser dovuti ad imprudenza, a negligenza, o alla semplice trasgressione obiettiva di una norma giuridica. Ne consegue che, anzitutto, per la loro stessa natura i reati non intenzionali sono, in generale, meno gravi e in secondo luogo comprendono la maggior parte dei reati che provocano incidenti stradali, reati dovuti nella maggior parte dei casi ad imprudenza, a negligenza, o alla trasgressione puramente materiale di una norma giuridica.

La prima questione dello Hoge Raad va quindi risolta nel senso che, per «infrazione non volontaria» ai sensi dell'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione 27 settembre 1968, concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, si deve intendere qualsiasi reato la cui definizione legale non richiede, espressamente o data la natura stessa del reato che essa definisce, l'intenzione dell'imputato di commettere l'azione o l'omissione penalmente punita.

Nella seconda questione lo Hoge Raad chiede se il diritto attribuito all'imputato dall'art. II del Protocollo si applichi in tutte le cause penali, in quelle che riguardano gli interessi civili dell'imputato o unicamente in quelle in cui il giudice penale deve del pari statuire sull'azione civile.

Nelle sue osservazioni il Governo olandese rileva che il campo d'applicazione della Convenzione è limitato alle materie civili e commerciali. A suo parere, l'art. II del Protocollo — come si desume dal suo secondo comma — va interpretato tenendo conto di questi limiti. Esso ne conclude che il diritto attribuito all'imputato nel primo comma si applica solo quando il giudice penale si pronunzia al tempo stesso sull'azione civile.

La Commissione non contesta che lo scopo dell'art. II del Protocollo sia quello di porre una norma di procedura penale per i casi in cui la causa penale possa avere conseguenze per gli interessi civili dell'imputato. Dato che tuttavia una norma di procedura penale favorevole all'imputato va interpretata estensivamente e tenuto conto delle difficoltà a suo parere ensite nel valutare se una causa penale possa o meno riguardare gli interessi civili dell'imputato, la Commissione sostiene che il diritto attribuito all'imputato dall'art. II del Protocollo sussiste in tutte le cause penali.

Benché il 1o comma dell'art. II del Protocollo non stabilisca espressamente che il diritto attribuito all'imputato sussiste unicamente nelle cause penali in cui la responsabilità civile dell'imputato, derivante dai fatti costitutivi del reato per il quale viene processato, è stata fatta valere o può esserlo in seguito, non si può cionondimeno ignorare che questo è lo scopo dell'inserimento nel Protocollo della disposizione di cui trattasi. Questo scopo osta a che il diritto di difendersi senza comparire sia esteso alle cause penali in cui l'imputato non è esposto ad un'azione civile nel modo sopraindicato.

La seconda questione dello Hoge Raad va quindi risolta nel senso che il diritto di farsi difendere senza comparire, attribuito all'imputato dall'art. II del Protocollo allegato alla Convenzione 17 settembre 1968, concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, sussiste in tutte le cause penali relative ad un reato involontario purché la responsabilità civile dell'imputato, derivante dai fatti costitutivi del reato per il quale egli è processato, sia stata fatta valere o possa esserlo in seguito.

Le spese sostenute dal Governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.