Corte giust. UE, Sentenza del 17 dicembre 1970, causa 34/70

I fatti che hanno dato origine alla controversia e le fasi del procedimento si possono riassumere come segue :

1. Il regolamento del Consiglio CEE 13 giugno 1967, n. 120 (GU 1967, n. 117), relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, ha stabilito, fra l'altro, all'articolo 4, la fissazione di «prezzi d'intervento», destinati a garantire ai produttori che il prezzo di mercato non scenda al di sotto di un livello minimo. Le modalità d'attuazione di questo testo sono state fissate, per la campagna 1968-1969, dal regolamento della Commissione 19 luglio 1968, n. 1028, «che stabilisce le procedure e le condizioni di presa in consegna di cereali da parte degli organismi d'intervento per la campagna 1968-1969» (GU 1968. n. L. 176). Gli articoli 1, n. 1, e 5 di questo regolamento stabiliscono rispettivamente che : «Ogni detentore di lotti… di grano … è abilitato a presentare tali cereali all'organismo d'intervento …» e «Gli organismi d'intervento adottano, in caso di necessità, delle procedure e delle condizioni complementari di presa in consegna, compatibili con le disposizioni del presente regolamento, per tener conto delle condizioni particolari esistenti nello Stato membro al quale appartengono». Con decisione 30 agosto 1968, l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) adottava il «capitolato d'oneri che stabilisce le condizioni generali di presa in consegna dei cereali offerti all'intervento da parte dell'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC)». Ai sensi dell'articolo 1 di tale decisione. «Sino alla fine della campagna 1968-1969, gli organismi autorizzati all'ammasso possono presentare offerte al fine della presa in consegna, da parte dell'ONIC, del grano…». Avverso tale decisione, il Syndicat national du commerce extérieur des céréales (Synacomex) presentava un reclamo al ministro dell'agricoltura, sostenendo che la facoltà prevista dall'articolo 1 della suddetta decisione non dev'essere limitata agli organismi autorizzati all'ammasso, ma deve invece essere riconosciuta, in conformità all'articolo 1, n. 1, del regolamento n. 1028/ 68, ad ogni detentore. Poiché il reclamo veniva respinto dal ministro, il Synacomex e le altre parti elencate ai numeri 2-8 adivano il Consi glio di Stato. Questo ultimo, con provvedimento 26 giugno 1970, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia, a norma dell'articolo 177 del trattato CEE, la seguente questione pregiudiziale : «Se, a motivo del termine “ogni detentore” di cui all'articolo 1 del regolamento summenzionato della Commissione delle Comunità europee, sia o meno esclusa, dalla sfera d'applicazione dei provvedimenti complementari di cui all'articolo 5 dello stesso regolamento, ogni condizione di “presa in consegna” connessa alla definizione di detentore oppure alla facoltà che gli è concessa di fruire del sistema d'intervento, tenuto conto delle particolarità del mercato dei cereali dello Stato membro cui egli appartiene». 2. Il provvedimento di rinvio è pervenuto nella cancelleria della Corte il 16 luglio 1970. Il Synacomex, congiuntamente alla ditta André & Cie, alla Société française Bunge, alla Compagnie algérienne de meunerie, alla Compagnie continentale, alla Société J.A. Goldschmidt & Cie, agli Établissements G. & P. Lévy, alla ditta Les Fils de Félix Saier, come pure l'ONIC e la Commissione delle Comunità europee, hanno presentato osservazioni scritte, in forza dell'articolo 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia. Su relazione del giudice relatore e sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria. Il synacomex, congiuntamente agli altri ricorrenti nella causa di merito, l'ONIC e la Commissione delle Comunità europee hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza del 17 novembre 1970. Il Synacomex e gli altri ricorrenti nella causa di merito erano rappresentati dall'avv. Bruno Célice e, all'udienza, dall'avv. Pierre de Font-Réault, in sostituzione del primo. L'ONIC era rappresentato dall'avv. Louis Rousseau. La Commissione delle Comunità europee era rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Bernard Paulin. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni l'8 dicembre 1970.

Le osservazioni presentate in forza dell'articolo 20 dello statuto della Corte si possono riassumere come segue :

Dopo aver sottolineato che, secondo la stessa motivazione dei regolamenti n. 120/67 e n. 1028/68, le condizioni di offerta agli organismi d'intervento e di presa in consegna da parte di questi ultimi debbono essere il più possibile uniformi nella Comunità, le parti sopra elencate osservano che l'articolo 1 del regolamento 1028/68 è redatto in termini chiari e precisi. Le parole «ogni detentore» non consentono quindi di fare discriminazioni di sorta fra i detentori di cereali, a seconda ch'essi li possiedano per averli acquistati direttamente alla produzione, nella loro veste di detentori autorizzati, oppure per averli acquistati da qualsiasi altro detentore. D'altra parte, la questione che sembra stare a cuore al Consiglio di Stato è un'altra: si tratta di stabilire se, in forza dell'articolo 5 del regolamento 1028/68, possano essere introdotte restrizioni all'articolo 1 per quanto riguarda la definizione di detentori ammessi all'intervento. Ora, ai termini dello stesso articolo 5, le procedure e condizioni di presa in consegna che gli organismi d'intervento possono adottare, come provvedimenti complementari even tualmente necessari, sono soltanto quelle «compatibili con le disposizioni del presente regolamento». Ne consegue che provvedimenti complementari, i quali limitassero la nozione di detentore ammesso all'intervento, non sarebbero affatto giustificati dall'articolo 5, perché sarebbero incompatibili con lo stesso regolamento il quale, all'articolo 1, ammette all'intervento «ogni detentore» di cereali. Perciò, benché l'articolo 5 consenta di stabilire determinate modalità o procedure speciali — e l'ONIC si è valso ampiamente di tale facoltà nel capitolato d'oneri litigioso — tali modalità e procedure devono innanzitutto applicarsi a tutti i detentori che offrano cereali all'intervento.

Le ditte summenzionate concludono che l'articolo 1 del regolamento 1028/ 68 si applica ad ogni detentore di cereali ed in particolare agli esportatori, e che l'articolo 5 dello stesso regolamento non consente di limitare la nozione di detentore, per restringerla ai soli enti autorizzati all'ammasso.

L'ONIC osserva che la Comunità è ancora soltanto allo stadio della giustapposizione delle sei organizzazioni nazionali di mercato, molto diverse fra loro, non già a quello dell'identità delle strutture economiche e finanziarie.

Consapevole della diversità dei sistemi nazionali, la Commissione si è limitata a dettare norme che s'impongono agli Stati membri, senza pregiudizio delle organizzazioni nazionali di mercato riconosciute compatibili con la disciplina comunitaria.

Per quanto riguarda in particolare l'intervento, qual è definito dall'articolo 4 del regolamento 120/67, lo scopo principale è quello di tutelare i produttori dal rischio che il prezzo di mercato scenda al di sotto di un certo minimo. Esso rappresenta quindi una misura di sostegno a vantaggio dei soli produttori, non già la copertura dei rischi di variazioni di prezzo che, in un sistema d'ispirazione liberale, incombono al commercio e all'industria. È normale, perciò, che i suoi effetti si facciano sentire allo stadio della produzione o, almeno, ad uno stadio che sia il più vicino possibile a quest'ultima.

In questo contesto è stato adottato il regolamento n. 1028/68. Il principio sancito dall'articolo 1, che autorizza «ogni detentore» ad offrire i propri cereali all'intervento, è oggetto di una particolare disciplina, in applicazione di quanto disposto dall'articolo 5. Quest'ultimo attribuisce all'organismo d'intervento non solo il potere di stabilire le «procedure», ma anche quello di determinare «le condizioni complementari di presa in consegna» dei cereali. Ora, queste «condizioni» non possono riguardare che la sostanza, poiché le «procedure» si riferiscono, di per se stesse, alle questioni di forma. Quanto alla loro portata (poiché si tratta, per l'appunto, di tener conto della particolare situazione esistente in ciascuno Stato membro), l'articolo 5 non pone alcun limite, e non esclude la definizione delle persone autorizzate a presentare cereali all'intervento. Dette condizioni non fanno altro che adattare ad ogni Stato membro, in conformità all'articolo 5, il sistema dell'intervento di cui all'articolo 1. Fra le «condizioni di presa in consegna» vanno quindi intese, in particolare, quelle che riguardano la definizione di «detentore». È «detentore» qualsiasi persona alla quale, nelle particolari condizioni proprie di ciascuno Stato, è riconosciuta tale qualità.

L'ONIC ricorda inoltre che, al momento dell'entrata in vigore del mercato unico, il 1o luglio 1967, l'organizzazione dell'ammasso dei cereali in Francia s'ispirava ancora ai principi fissati dalla legge 15 agosto 1936, che istituiva «l'Office du blé». Al fine di garantire ai produttori determinati prezzi, i cereali versati all'ammasso dovevano passare per uno stadio intermedio di commercializzazione: quello degli organismi di stoccaggio (cooperative e commercianti). Il governo francese, cui il Consiglio della CEE aveva raccomandato di modificare la sua legislazione per indebolire il monopolio degli organismi di stoccaggio mediante una larga apertura della funzione dell'ammasso a nuove categorie professionali, emanava l'ordinanza 22 settembre 1967, n. 67-182, che definisce, all'articolo 1, i presupposti necessari per avere la qualità di soggetto autorizzato all'ammasso, al quale il capitolato d'oneri litigioso attribuisce la facoltà di presentare cereali all'organismo d'intervento. Questi provvedimenti generali di organizzazione del mercato dei cereali, vigenti in Francia a decorrere dal 1o luglio 1967, sono stati del resto notificati agli organi comunitari, che non hanno ingiunto al governo francese di apportarvi emendamenti o modifiche.

L'ONIC osserva ancora che i soggetti autorizzati all'ammasso sono in complesso pochi operatori, i quali esercitano principalmente la funzione dell'ammasso dei cereali e mettono in commercio, a questo titolo, quasi tutte le partite consegnate dai produttori. L'intervento può essere efficace soltanto a questo stadio dell'ammasso, in quanto l'ONIC esercita un controllo sulle entrate, le uscite, le scorte e l'utilizzazione di cereali, di guisa che è possibile soddisfare le condizioni dei regolamenti comunitari che limitano l'intervento ai cereali raccolti nella Comunità.

D'altra parte, la disposizione del capitolato d'oneri litigioso, che riserva ai soggetti autorizzati all'ammasso la facoltà di offrire cereali all'intervento, non esclude necessariamente gli esportatori da questo vantaggio, poiché essi possono essere autorizzati all'ammasso (cfr., ad esempio, il caso della Bunge, che otteneva l'autorizzazione nell'ottobre 1967).

L'ONIC conclude che «ciana sfera d'applicazione dei provvedimenti complementari previsti dall'articolo 5 del regolamento 1028/68 non sono escluse condizioni di presa in consegna relative alla definizione del detentore o alla sua facoltà di ricorrere al sistema dell'intervento, tenuto conto delle caratteristiche del mercato dei cereali nello Stato membro cui egli appartiene».

La Commissione contesta la tesi secondo cui, nel settore dei cereali, non esisterebbe ancora un'organizzazione comunitaria dei mercati, sostituitasi alle sei organizzazioni nazionali. Essa afferma, per contro, che l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali costituisce «una organizzazione europea del mercato», ai sensi dell'articolo 40, n. 2, lett. c), del trattato: per convincersene, basta considerare il numero dei testi e la loro forma giuridica, e soprattutto il fatto che, per tutte le questioni importanti, il potere di decisione spetta esclusivamente alle istituzioni della Comunità.

Certamente, la disciplina comunitaria del mercato dei cereali non è ancora esauriente in tutti i campi, in quanto l'armonizzazione delle legislazioni nazionali è appena incominciata. Ma, se un'organizzazione comune è mai stata creata nell'ambito della politica agricola comune, è senz'altro nel settore in questione, che rappresenta il tipo di organizzazione più completo.

Dopo aver fornito indicazioni sulla nozione di «organismo autorizzato all'intervento» nella terminologia amministrativa francese prima e dopo l'ordinanza 22 settembre 1967, n. 67-812, la Commissione affronta l'esame delle disposizioni litigiose, richiamando il principio enunciato dalla Corte di giustizia (causa 49-69), secondo cui se è vero che, nei settori in cui la Comunità non ha legiferato, le competenze nazionali sussistono (nel rispetto delle norme e dei principi generali del trattato), per contro, nei settori disciplinati dalla legislazione comunitaria, vi è stato un trasferimento di sovranità, o più esattamente un trasferimento di «poteri normativi», dagli Stati membri della Comunità. Nulla esclude naturalmente che, in un campo disciplinato dalla legislazione comunitaria, la Comunità, a fini di decentramento amministrativo o di amministrazione diretta, affidi espressamente determinati compiti esecutivi alle autorità nazionali; in tal caso tuttavia, l'entità dei relativi poteri delegati, residui o frammentari, dev'esser definita rigorosamente, così da non ledere la competenza generale, spettante in linea di principio alla Comunità. Tenuto conto di questo criterio, la Commissione propone un'interpretazione dei suddetti articoli che si basa su considerazioni di carattere giuridico ed economico.

a) Sul piano giuridico essa sostiene, riguardo all'articolo 1, n. 1, di aver già precisato, nella motivazione del progetto di regolamento n. 120/67, che i cereali offerti all'intervento dovevano soddisfare «condizioni preventivamente determinate sul piano comunitario e uniformemente applicate nell'intera Comunità» e, inoltre, che il prezzo d'intervento rappresentava «il prezzo garantito che ogni detentore può ottenere dagli organismi d'intervento nei luoghi, date e condizioni previsti». A ragion veduta essa ha quindi previsto, in particolare nel regolamento 1028/68, che ogni detentore di lotti di cereali, a condizione che questi rispondano a determinati presupposti, è abilitato a presentare tali cereali all'organismo d'intervento, secondo una determinata procedura. Quanto all'articolo 5, essa osserva inoltre che : questo articolo autorizza gli stati membri ad adottare provvedimenti «complementari» ma non disposizioni contrarie o derogatorie. Ora, il restringere una nozione perfettamente chiara e di per sé sufficiente è ben altra cosa che il completare tale nozione. Del resto, i termini «ogni detentore» non richiedono alcun complemento, e la loro interpretazione esclude qualsiasi restrizione; ai sensi dello stesso articolo, ì provvedimenti complementari che gli organismi d'intervento hanno la facoltà di adottare devono essere «compatibili con le disposizioni» del regolamento in questione. Qualsiasi restrizione della nozione di detentore è, per l'appunto, incompatibile col tenore letterale dell'articolo 1, il quale parla di «ogni detentore» ; infine, i «provvedimenti complementari» che gli organismi d'intervento hanno la facoltà di adottare riguardano le «procedure e condizioni di presa in consegna» dei cereali da parte di tali organismi. La definizione di detentore non rientra nella nozione di «procedura» di presa in consegna. Essa non può rientrare neppure in quella di «condizioni» di presa in consegna: dall'articolo 3, n. 2, dello stesso regolamento risulta infatti che quest'ultima nozione comprende soltanto le modalità del trasferimento della partita di cereali. Del resto, i capitolati d'oneri stabiliti dai vari organismi d'intervento mostrano che le condizioni complementari adottate riguardano effettivamente la presa in consegna. b) Sul piano economico, la Commissione sottolinea poi che l'intervento, nella forma prevista, è unicamente inteso ad arrestare il gioco normale del mercato, quando quest'ultimo tende al ribasso. Per il resto, i prezzi devono formarsi liberamente sul mercato della Comunità, in funzione della domanda e dell'offerta. Tuttavia, poiché potenzialmente esiste una domanda permanente da parte degli organismi d'intervento, al prezzo minimo costituito dal prezzo d'intervento, i prezzi di mercato hanno la tendenza a portarsi, in generale, ad un livello alquanto superiore al minimo rappresentato dal prezzo d'intervento. Perché questo sistema funzioni correttamente, secondo lo schema indicato, è necessario tuttavia che la possibilità di ricorrere all'intervento sia realmente attribuita ad ogni detentore — almeno ad ogni detentore di un quantitativo minimo — e non soltanto ai soggetti autorizzati all'ammasso. Infatti, se un detentore che abbia acquistato dei cereali all'ammasso non avesse la certezza di potersi presentare egli stesso all'intervento, nel caso — certamente raro, ma non impossibile — che non riuscisse a collocare tutti i quantitativi acquistati, egli prenderebbe in considerazione tale rischio nell'offerta, ed il suo comportamento contribuirebbe al ribasso dei prezzi. Perciò non è esatto sostenere che la limitazione della nozione di detentore a quella di soggetto autorizzato all'ammasso mira a difendere il reddito agricolo, poiché è vero esattamente il contrario. D'altra parte, affermare — come fa l'ONIC — che i commercianti devono assumersi i rischi della speculazione, è nella fattispecie una semplice opinione, non già un valido argomento. La Commissione precisa inoltre che, se è vero che il capitolato d'oneri litigioso le è stato trasmesso dal governo francese, essa tuttavia non ha preso posizione circa la compatibilità delle disposizioni ivi contenute col diritto comunitario. Essa conclude che «dalla sfera d'applicazione dei provvedimenti complementari contemplati dall'articolo 5 del regolamento 19 luglio 1968, n. 1028/68, è esclusa qualsiasi condizione di presa in consegna che riguardi la definizione di detentore».

2/3 A norma dell'articolo 1, n. 1, del regolamento n. 1028/68, «ogni detentore di lotti omogenei, di un minimo di 50 tonnellate, di grano tenero, di segala, d'orzo e di granoturco, e di 10 tonnellate di grano duro, raccolti nella Comunità, è abilitato a presentare tali cereali all'organismo d'intervento». In forza dell'articolo 5 dello stesso regolamento «gli organismi d'intervento adottano, in caso di necessità, delle procedure e delle condizioni complementari di presa in consegna, compatibili con le disposizioni del presente regolamento, per tener conto delle condizioni particolari esistenti nello Stato membro al quale appartengono».

4/5 Da queste disposizioni risulta che il principio, sancito all'articolo 1, secondo cui «ogni detentore» ha facoltà di presentare cereali all'organismo d'intervento, è subordinato a certe condizioni di presa in consegna, fissate dalla legislazione comunitaria, cui possono aggiungersi condizioni complementari di presa in consegna, stabilite dagli Stati membri in conformità all'articolo 5 del suddetto regolamento. Questo articolo ammette quindi provvedimenti di carattere nazionale, non già per modificare le disposizioni comunitarie di cui all'articolo 1, ma soltanto per fissare condizioni complementari di presa in consegna, in quanto siano compatibili col regolamento n. 1028/68.

6/8 Dal punto 5o della motivazione del regolamento n. 120/67 risulta che il sistema d'intervento, istituito nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato dei cereali, ha lo scopo di stabilizzare i mercati ed assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola interessata. Pur implicando provvedimenti di sostegno dei prezzi, l'intervento non tende ad alterare le normali condizioni del mercato oltre quanto è strettamente indispensabile per il raggiungimento di tale scopo. Risulta chiaramente, tanto dagli obiettivi generali, quanto da quelli dell'organizzazione comune del mercato dei cereali, che il sistema dell'intervento richiede la più larga partecipazione possibile di tutti gl'interessati al funzionamento di detto mercato.

9/11 Se è vero che il 7o punto della motivazione del regolamento n. 120/67 implica che l'offerta e la presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d'intervento sono subordinati a determinate condizioni, dal regolamento 1028/68 risulta che tali condizioni riguardano la qualità ed i quantitativi minimi di cereali che possono essere offerti all'intervento, e sono giustificate unicamente dalla necessità di semplificare la gestione del sistema, non già dal proposito di limitare l'accesso all'intervento a determinate categorie di detentori, o di ammettere che il diritto interno possa far variare la nozione di «detentore» da uno Stato all'altro. In mancanza di una chiara manifestazione di volontà da parte degli autori del regolamento, è impossibile ammettere che, nella fase definitiva dell'organizzazione comune del mercato dei cereali, ciascuno Stato abbia la facoltà di attribuire, all'espressione di carattere generale «ogni detentore», un significato particolare. Il carattere generale di questo termine si spiega, fra l'altro, col fatto che l'esclusione di talune categorie di detentori avrebbe avuto la conseguenza di far pesare sul mercato i quantitativi non ammessi all'intervento, anche se provenienti dai raccolti nazionali a vantaggio dei quali il sistema è stato istituito.

12/13 Inoltre, per raggiungere gli scopi perseguiti, l'applicazione del sistema dev'essere soggetta a norme per quanto possibile uniformi, al fine di evitare che la libera circolazione dei cereali sia ostacolata nell'ambito della Comunità. Se è vero che, per consentire un opportuno adattamento del mercato alla regionalizzazione dei prezzi, gli organismi d'intervento possono adottare, in circostanze particolari, i necessari provvedimenti d'intervento, il regolamento n. 120/67, sul quale è basato il regolamento n. 1028/68, indica tuttavia, al punto 7o della motivazione, che, perché sia mantenuta la necessaria uniformità dei regimi d'intervento, conviene che tali circostanze siano vagliate e tali provvedimenti vengano adottati sul piano comunitario.

14/15 Secondo il punto 4o della motivazione del regolamento n. 1028/68, appunto nelle condizioni di offerta agli organismi d'intervento e di presa in consegna da parte di questi ultimi il principio dell'uniformità è ritenuto essenziale per i regimi d'intervento, onde evitare ogni discriminazione fra gl'interessati nell'ambito del mercato comune. Nell'attribuire agli Stati membri la facoltà di adottare condizioni complementari di presa in consegna, adeguate alla situazione esistente sul mercato nazionale, il regolamento n. 1028/68 definisce i limiti entro i quali può esercitarsi il potere normativo statale.

16/17 Come detto espressamente ai punti 3o e 4o della motivazione di questo ultimo testo, l'attività normativa nazionale è prevista, non già per restringere la portata dell'articolo 1 del regolamento, bensì per consentire allo Stato di tener conto delle condizioni e degli usi del commercio all'ingrosso formatisi in precedenza nel suo territorio, o di adattare il regime d'intervento alle condizioni climatiche del mercato nazionale. Una disciplina di carattere nazionale che, basandosi sull'articolo 5, mirasse a definire nell'ordinamento interno la nozione di «detentore» ammesso all'intervento (nozione che, ai sensi dell'articolo 1, deve avere una portata comunitaria) andrebbe oltre i limiti di cui sopra, posti dal regolamento n. 1028/68, e sarebbe in contrasto coi principi che reggono il sistema dell'intervento.

Con provvedimento 26 giugno 1970, pervenuto in cancelleria il 16 luglio 1970, il Consiglio di Stato francese ha chiesto alla Corte, a norma dell'articolo 177 del trattato CEE, se, a motivo del termine «ogni detentore» di cui all'articolo 1 del regolamento n. 1028/68 della Commissione delle Comunità europee, sia o meno esclusa, dalla sfera d'applicazione dei provvedimenti complementari di cui all'articolo 5 dello stesso regolamento, ogni condizione di «presa in consegna» connessa alla definizione di detentore oppure alla facoltà che gli è concessa di fruire del sistema d'intervento, tenuto conto delle caratteristiche del mercato dei cereali dello Stato membro cui egli appartiene.

A motivo del termine «ogni detentore» di cui all'articolo 1 del regolamento 1028/68, va quindi esclusa dalla sfera d'applicazione delle condizioni complementari di presa in consegna di cui all'articolo 5 dello stesso regolamento ogni condizione connessa alla definizione di detentore oppure alla facoltà che gli è concessa di fruire del sistema d'intervento.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nel giudizio di merito, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.