Corte di giustizia dell'Unione europea

Corte giust. UE, Sentenza del 12 marzo 1987, causa 178/84

Decisione: decisa il 1987-03-12
ECLI: ECLI:EU:C:1987:126

Epigrafe

Sentenza della Corte del 12 marzo 1987 Nella causa 178/84, Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori R. C. Béraud e J. Sack, consigliere principale e, rispettivamente, membro del suo ufficio legale, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. G. Kremlis, membro dell'ufficio legale della Commissione, edificio Jean Monnet, Kirchberg, ricorrente, contro Repubblica federale di Germania, rappresentata dai signori M. Seidel, Ministerialrat presso il ministero federale dell'economia, J. Dietrich, Ministerialrat presso il ministero federale della gioventù, famiglia e sanità, J. Sedemund, avvocato del foro di Colonia, e R. Lukes, professore ordinario di diritto presso l'università di Münster, in qualità di procuratori ad litem, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il cancelliere dell'ambasciata della Repubblica federale di Germania, 20-22, av. E. Reuter, convenuta, causa avente ad oggetto l'applicazione della « legge di purezza » alle birre importate da altri Stati membri, LA CORTE, composta dai signori Mackenzie Stuart, presidente, Y. Galmot, C. Kakouris, T. F. O'Higgins e F. Schockweiler, presidenti di sezione, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, giudici, avvocato generale: Sir Gordon Slynn, cancelliere: H. A. Rühl, amministratore principale vista la relazione d'udienza completata a seguito della fase orale del 13 e del 14 maggio 1986, sentite le conclusioni dell'avvocato generale presentate all'udienza del 18 settembre 1986, ha pronunziato la seguente

Sentenza

punto 1

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 6 luglio 1984, la Commissione delle Comunità europee, ai sensi dell'art. 169 del trattato CEE, ha proposto un ricorso inteso a far accertare che la Repubblica federale di Germania, vietando il commercio di birre legalmente prodotte e poste in vendita in un altro Stato membro, qualora non siano conformi agli artt. 9 e 10 della Biersteuergesetz (legge 14 marzo 1952, BGBl. I, pag. 149), è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 30 del trattato.

punto 2

Per quanto riguarda gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, gli argomenti delle parti, si rinvia alla relazione d'udienza. Questi aspetti del fascicolo saranno riprodotti soltanto se necessari per il ragionamento della Corte.

Sentenza › Le norme interne in vigore

punto 3

Dinanzi alla Corte, il governo tedesco ha fatto della propria normativa in fatto di birra la seguente esposizione che non è stata contestata dalla Commissione e va ammessa ai fini della presente lite.

punto 4

La Biersteuergesetz (legge fiscale sulla birra) contiene, per quanto qui ci interessa, delle norme di fabbricazione le quali, come tali, si applicano soltanto alle fabbriche di birra stabilite nella Repubblica federale di Germania, come pure una disciplina sull'uso della denominazione « Bier » (birra) che vale sia per le birre prodotte nella Repubblica federale di Germania, sia per quelle importate.

punto 5

Le norme di fabbricazione sono contenute nell'art. 9 della Biersteuergesetz. Il n. 1 di tale disposizione stabilisce che per la preparazione di birra a bassa fermentazione possono essere usati esclusivamente malto d'orzo, luppolo, lievito e acqua. Il n. 2 dello stesso articolo impone d'attenersi alle stesse norme per la preparazione della birra ad alta fermentazione, ma autorizza l'uso di altri malti, dello zucchero di canna, dello zucchero di barbabietole o di zucchero invertito tecnicamente puro, nonché di glucosio e di coloranti ottenuti dagli zuccheri dei tipi suelencati. Al n. 3, l'art. 9 precisa che per malto si intende qualsiasi cereale portato artificialmente a germinazione. Va notato a questo proposito che, secondo il disposto dell'art. 17, n. 4, del regolamento di attuazione della Biersteuergesetz (« Durchführungsbestimmungen zum Biersteuergesetz» del 14 marzo 1952) (BGBl. I, pag. 153), il riso, il granoturco ed il sorgo non sono considerati cereali nel senso dell'art. 9, n. 3, della Biersteuergesetz. In casi particolari, per la preparazione di birre speciali e di birra destinata all'esportazione o a esperimenti scientifici, possono essere concesse, ai sensi del n. 7, dell'art. 9, deroghe alle norme di fabbricazione stabilite ai nn. 1 e 2 di tale articolo. Inoltre, il n. 8 dello stesso articolo dichiara che i nn. 1 e 2 non si applicano alle fabbriche che producono birre esclusivamente per uso proprio (Hausbrauer). Le norme di fabbricazione di cui all'art. 9 della legge sono munite di sanzioni penali comminate dall'art. 18, n. 1, (1), della stessa legge.

punto 6

La norma sull'uso commerciale della denominazione « Bier » (birra) è contenuta nell'art. 10 della Biersteuergesetz. Ai sensi di tale norma, possono essere messe in commercio con la denominazione « Bier » (birra) — usata da sola o come parte di una denominazione composta —, o con altre denominazioni o rappresentazioni figurative tali da suscitare l'impressione che si tratti di birra, soltanto le bevande fermentate in conformità al disposto dell'art. 9, nn. 1 e 2 e 4-6, della Biersteuergesetz. Tale norma implica solo un divieto relativo di smercio nel senso che le bevande non conformi alle norme di fabbricazione suesposte possono essere vendute sotto altre denominazioni, a condizione che tali denominazioni non siano oggetto delle restrizioni poste dell'art. 10. Questa norma sulla denominazione è munita di sanzioni penali, comminate dall'art. 18, n. 1, (4), della legge.

punto 7

L'importazione nella Repubblica federale di Germania di birre contenenti additivi è inoltre in contrasto col divieto di smercio stabilito da un'altra disposizione legislativa, cioè dall'art. 11, n. 1, (2), della legge sul commercio delle derrate alimentari, dei prodotti a base di tabacco, cosmetici e di altri beni di consumo (« Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen», in prosieguo: «la LMBG ») del 15 agosto 1974 (BGBl. I, pag. 1945).

punto 8

Basata su considerazioni di prevenzione sanitaria, quest'ultima legge si basa, in fatto di additivi, sul principio del divieto, salvo autorizzazione. Nell'art. 2, essa definisce gli additivi come « sostanze destinate ad essere aggiunte ai prodotti alimentari per modificarne le caratteristiche o per ottenere proprietà o effetti particolari » ed esclude da tale definizione « le sostanze di origine naturale o chimicamente identiche alle sostanze naturali e che, secondo gli usi, sono usate principalmente a causa del loro valore nutritivo, olfattivo o gustativo per rendere il prodotto più gradevole, nonché l'acqua potabile e l'acqua da tavola ».

punto 9

Nell'art. 11, n. 1, (1), la LMBG, per la produzione o il trattamento di tipo industriale di prodotti alimentari destinati alla vendita, vieta l'uso di additivi non autorizzati, siano essi allo stato puro o combinati con altre sostanze. Nel numero 2, (1), e nel numero 3 dello stesso articolo, la legge precisa che non rientrano nel divieto i coadiuvanti tecnici e gli enzimi. Per coadiuvanti tecnici la legge, secondo il disposto del numero 2, (1), dello stesso articolo, intende « gli additivi che sono separati dal prodotto alimentare, sia completamente, sia in modo tale da esser presenti nel prodotto destinato al consumatore esclusivamente sotto forma di residui tecnicamente inevitabili e privi di effetti dal punto di vista tecnologico, in proporzioni trascurabili per la salute, l'odore e il gusto ».

punto 10

Nell'art. 11, n. 1, (2), la LMBG vieta la vendita professionale di merci che siano state prodotte o trattate in ¡spregio del divieto di fabbricazione stabilito dal numero 1, (1), o che non siano conformi a un regolamento da adottarsi a norma dell'art. 12, n. 1. In forza di tale disposizione, un regolamento ministeriale approvato dal Bundesrat può autorizzare l'uso di taluni additivi in via generale o per determinate derrate alimentari o per usi particolari, sempre che l'autorizzazione sia compatibile con la tutela del consumatore, tenuto conto delle esigenze di ordine tecnico, nutritivo e dietetico. Queste autorizzazioni sono contenute negli allegati al regolamento relativo all'autorizzazione dell'uso di additivi nelle derrate alimentari (« Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln », in prosieguo: « la ZZulV ») del 22 dicembre 1981 (BGBl. I, pag. 1633).

punto 11

In quanto derrata alimentare, la birra rientra nella sfera applicativa della disciplina degli additivi ma è sottoposta, sotto tale profilo, ad un regime particolare. Le norme di fabbricazione contenute nell'art. 9 della Biersteuergesetz escludono l'uso di sostanze diverse da quelle che esso enumera, ivi compresi gli additivi. Esse costituiscono pertanto delle disposizioni particolari in fatto di additivi ai sensi dell'art. 1, n. 3,dello ZZulV. Questa disposizione fa salva l'applicazione delle norme che vietano, limitano o autorizzano l'uso di additivi per taluni prodotti alimentari secondo modalità diverse da quelle stabilite dallo ZZulV. L'uso di additivi che gli allegati dello ZZulV autorizzano in via generale o per usi particolari è pertanto escluso nel caso della birra. Tale esclusione tuttavia si riferisce esclusivamente alle sostanze che sono considerate additivi ai sensi della LMBG e per il cui uso la stessa LMBG, in quanto legge posteriore alla Biersteuergesetz, non contempla deroghe. Il divieto di additivi per la birra non comprende quindi né il divieto dei coadiuvanti tecnici, né quello degli enzimi.

punto 12

Ne consegue che l'art. 11, n. 1, (2), della LMBG in relazione con l'art. 9 della Biersteuergesetz ha l'effetto di vietare l'importazione nella Repubblica federale di Germania di birre che contengano sostanze rientranti nel divieto di impiego degli additivi stabilito dall'art. 11, n. 1, (1), della LMBG.

Sentenza › L'oggetto della lite

punto 13

Va precisato se la lite riguardi unicamente il divieto di mettere in vendita sotto la denominazione « Bier » (birra) birre prodotte in altri Stati membri secondo norme che non corrispondono all'art. 9 della Biersteuergesetz o se invece riguardi anche il divieto di importare birre contenenti additivi autorizzati nello Stato membro di provenienza, ma vietati nella Repubblica federale di Germania.

punto 14

Nella lettera di diffida, la Commissione ha rivolto i suoi appunti agli artt. 9 e 10 della Biersteuergesetz nella parte in cui vietavano l'importazione nella Repubblica federale di Germania di birre lecitamente prodotte in altri Stati membri qualora tali birre non fossero state prodotte in conformità alle disposizioni vigenti nella Repubblica federale di Germania. La Commissione ha ritenuto che tale divieto di vendita non poteva essere giustificato da considerazioni di interesse generale relative alla tutela dei consumatori o alla protezione della sanità pubblica.

punto 15

Nella risposta a detta lettera, il governo tedesco sosteneva che le disposizioni relative alla genuinità della birra erano indispensabili per la protezione della sanità pubblica in quanto la produzione della birra a partire dalle sole materie prime elencate nell'art. 9 della Biersteuergesetz consentiva di evitare il ricorso ad additivi. In una lettera integrativa del 15 dicembre 1982, indirizzata a un membro della Commissione, il governo tedesco ritornava sull'argomento, precisando che l'imposizione di usare esclusivamente le materie prime elencate nell'art. 9 della Biersteuergesetz comprendeva il divieto di usare additivi, divieto inteso a proteggere la sanità pubblica.

punto 16

Nel parere motivato, la Commissione teneva fermo il suo punto di vista. A suo parere, il fatto che la birra prodotta secondo la tradizione tedesca del principio della purezza possa essere prodotta senza additivi non consente di escludere in via generale l'esigenza di ordine tecnico di usare additivi per la birra prodotta secondo altre tradizioni o a partire da altre materie prime. La Commissione sostiene che la questione relativa all'esigenza di ordine tecnico di usare additivi può essere risolta unicamente tenendo conto dei metodi di fabbricazione usati e in relazione ad additivi determinati.

punto 17

Nella risposta al parere motivato, il governo tedesco ribadiva le considerazioni di prevenzione sanitaria che, a suo parere, giustificavano gli artt. 9 e 10 della Biersteuergesetz. Esso tuttavia non trattava della portata esatta di tale normativa né dei suoi rapporti col regime degli additivi.

punto 18

Nel motivare il ricorso, la Commissione ha denunciato gli ostacoli frapposti dall'applicazione della Biersteuergesetz all'importazione di birre prodotte in altri Stati membri con altre materie prime o con additivi autorizzati in tali Stati.

punto 19

Solo nel controricorso il governo tedesco ha chiarito che il regime di purezza della birra si basava su due normative distinte ma complementari ed ha fatto della propria legislazione l'esposizione sopra riportata.

punto 20

Nella replica, la Commissione ha esposto separatamente le obiezioni che essa muoveva alla norma della denominazione contenuta nell'art. 10 della Biersteuergesetz e le obiezioni che sollevava il divieto assoluto d'usare additivi nella birra. A parere della Commissione, l'esposizione completa del diritto vigente fornita dal governo tedesco non modifica sostanzialmente i dati della controversia. La Commissione ha insistito a tal proposito sul fatto che essa non aveva diretto il ricorso esclusivamente contro gli artt. 9 e 10 della Biersteuergesetz, ma intendeva riferirsi in via generale al divieto di porre in commercio birra proveniente da altri Stati membri che non fosse conforme ai criteri di fabbricazione contenuti in tali disposizioni, mentre l'esatto fondamento legislativo di tale divieto era d'altronde irrilevante.

punto 21

Stando così le cose, va ritenuto, per due ragioni, che il ricorso è diretto sia contro il divieto di porre in vendita con la denominazione « Bier » (birra) birre prodotte in altri Stati membri secondo norme che non corrispondono all'art. 9 della Biersteuergesetz, sia contro il divieto di importare birre contenenti additivi, il cui uso sia autorizzato nello Stato membro di provenienza, ma vietato nella Repubblica federale di Germania.

punto 22

In primo luogo, contestando fin dall'inizio della procedura precontenziosa il divieto di smercio che impedisce l'importazione nella Repubblica federale di Germania da altri Stati membri di birre che non siano state prodotte secondo norme corrispondenti a quelle ivi in vigore, la Commissione ha subito individuato la sostanza dell'inadempimento. Essa ha fatto riferimento all'art. 9 della Biersteuergesetz solo per precisare tali norme. Stando all'esposizione effettuata dal governo tedesco, la portata di tale disposizione non è d'altronde limitata alle materie prime ma si estende agli additivi. Gli argomenti svolti dalla Commissione nel procedimento precontenzioso, a proposito dell'incongruità del divieto assoluto di usare additivi, dimostrano inoltre che essa aveva l'intenzione di far rientrare tale divieto nell'oggetto del ricorso.

punto 23

In secondo luogo, va rilevato che lo stesso governo tedesco fin dall'inizio della procedura si è essenzialmente difeso sul terreno degli additivi e della protezione della sanità pubblica. Ciò implica che esso aveva compreso e ammesso che l'oggetto della lite riguardava anche il divieto assoluto di usare additivi ed esclude che possa esser stato leso il principio del contraddittorio.

Sentenza › Sul divieto di porre in vendita sotto la denominazione « Bier » (birra) birre che non rispondono ai requisiti indicati dall'art. 9 della Biersteuergesetz

punto 24

Va innanzitutto sottolineato che la norma di fabbricazione contenuta nell'art. 9 della Biersteuergesetz non può costituire di per sé una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa vietata dall'art. 30 del trattato, dal momento che essa vale unicamente per le fabbriche di birra stabilite nella Repubblica federale di Germania. L'art. 9 della Biersteuergesetz viene qui in considerazione solo in quanto l'art. 10 della stessa legge, il quale invece si riferisce tanto alle merci importate da altri Stati membri quanto a quelle prodotte nel territorio nazionale, vi si richiama al fine di determinare quali bevande possano essere poste in vendita con la denominazione « Bier » (birra).

punto 25

Per quanto riguarda tale norma di denominazione, la Commissione ammette che, finché non venga realizzata l'armonizzazione a livello comunitario, gli Stati membri, in via di principio, sono competenti a stabilire le norme relative alla fabbricazione, alla composizione ed alla vendita delle bevande. Essa sottolinea però l'incompatibilità col diritto comunitario di un sistema il quale, come l'art. 10 della Biersteuergesetz, vieta di usare una denominazione generica per il commercio di prodotti fabbricati in parte con materie prime, quali il riso e il granoturco, diverse da quelle prescritte nel territorio nazionale. Una siffatta normativa andrebbe in ogni caso oltre quanto è necessario per la tutela del consumatore tedesco, la quale potrebbe essere tranquillamente garantita mediante etichettatura o segnalazioni. Essa configurerebbe quindi un ostacolo vietato dall'art. 30 del trattato.

punto 26

Il governo tedesco ha in un primo momento cercato di giustificare la propria normativa con considerazioni relative alla sanità pubblica. A suo parere, l'uso di materie prime diverse da quelle consentite dall'art. 9 della Biersteuergesetz implicherebbe inevitabilmente l'uso di additivi. All'udienza, il governo tedesco ha però ammesso che l'art. 10 della Biersteuergesetz, il quale si riduce a una norma sulla denominazione, ha come unico obiettivo la tutela del consumatore. Questi assoderebbe la denominazione « Bier » (birra) ad una bevanda prodotta esclusivamente con le materie prime elencate nell'art. 9 della Biersteuergesetz. Si tratterebbe dunque di impedire che esso sia indotto in errore sulla natura del prodotto, essendo portato a credere che una bevanda chiamata « Bier » (birra) risponda ai requisiti della legge sulla purezza mentre ciò non è vero. Il governo tedesco ha ribadito che la sua normativa non persegue alcun fine protezionistico. A tal proposito ha sottolineato che le materie prime il cui uso è prescritto dall'art. 9, nn. 1 e 2, della legge non sono necessariamente di origine nazionale e che l'uso della denominazione « Bier » (birra) è consentito a tutti gli operatori che pongono in vendita prodotti fabbricati secondo le norme in vigore, norme che possono essere agevolmente osservate fuori della Repubblica federale di Germania.

punto 27

Va innanzitutto ricordata la costante giurisprudenza della Corte (in primo luogo la sentenza 11 luglio 1974, Procuratore del re/Dassonville, 8/74, Race. pag. 837), secondo cui il divieto di misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative, divieto posto dall'art. 30 del trattato, comprende « ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari ».

punto 28

Va poi sottolineato che dalla costante giurisprudenza della Corte (in particolare dalla sentenza 20 febbraio 1979, Rewe, 120/78, Race. pag. 649, e dalla sentenza 10 novembre 1982, Rau, 261/81, Racc. pag. 3961), risulta «che in mancanza di una normativa comune sul commercio dei prodotti di cui si tratta, gli ostacoli per la libera circolazione intracomunitaria che derivano da disparità delle normative nazionali devono essere accettati, qualora tale disciplina, che si applichi indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati, possa essere giustificata in quanto necessaria per rispondere ad esigenze imperative attinenti, fra l'altro, alla difesa dei consumatori. Tale disciplina deve inoltre essere proporzionata al fine perseguito. Uno Stato membro, se può scegliere fra vari provvedimenti idonei a raggiungere lo stesso scopo, è tenuto ad optare per il mezzo che implica meno ostacoli per la libertà degli scambi ».

punto 29

È pacifico che l'applicazione dell'art. 10 della Biersteuergesetz a birre provenienti da altri Stati membri per la cui produzione sono state lecitamente usate materie prime diverse dal malto d'orzo, e in particolare riso e granoturco, può creare ostacoli per la loro importazione nella Repubblica federale di Germania.

punto 30

Resta dunque da accertare se tale applicazione possa essere giustificata da esigenze imperative riguardanti la tutela dei consumatori.

punto 31

Sotto questo profilo, dev'essere respinto l'argomento del governo tedesco secondo cui la norma stabilita dall'art. 10 della Biersteuergesetz è indispensabile per la tutela dei consumatori tedeschi perché, nella loro mente, la denominazione « Bier » (birra) sarebbe indissociabile da una bevanda prodotta coi soli ingredienti prescritti dall'art. 9 della Biersteuergesetz.

punto 32

Innanzitutto le idee dei consumatori, che possono variare da uno Stato membro all'altro, possono del pari mutare nel tempo nell'ambito dello stesso Stato membro. L'istituzione del mercato comune costituisce del resto uno dei fattori essenziali che possono contribuire a tale cambiamento. Mentre la normativa che difende i consumatori dalle frodi permette di tener conto di questi mutamenti, una disciplina del tipo dell'art. 10 della Biersteuergesetz impedisce che ciò avvenga. Come la Corte ha già avuto occasione di sottolineare in un altro contesto (sentenza 27 febbraio 1980, Commissione/Regno Unito, 170/78, Race. pag. 417), la legislazione di uno Stato membro non deve servire » a cristallizzare determinate abitudini di consumo allo scopo di rendere stabili i vantaggi acquisiti dalle industrie nazionali che si dedicano al loro soddisfacimento ».

punto 33

In secondo luogo, negli altri Stati membri della Comunità le denominazioni corrispondenti a quella tedesca « Bier » (birra) indicano genericamente una bevanda fermentata prodotta con malto d'orzo, da solo o unitamente a riso o granoturco. Altrettanto accade nel diritto comunitario, come si desume dalla voce 22.03 della tariffa doganale comune. Lo stesso legislatore tedesco ha usato in tal senso la denominazione « Bier » (birra) nell'art. 9, nn. 7 e 8, della Biersteuergesetz per indicare delle bevande che non rispondono alle norme di fabbricazione imposte dai nn. 1 e 2 dello stesso articolo.

punto 34

La denominazione tedesca « Bier » (birra) e le denominazioni corrispondenti nelle lingue degli altri Stati membri della Comunità non possono pertanto essere riservate alle birre prodotte secondo le norme in vigore nella Repubblica federale di Germania.

punto 35

E certamente legittimo il voler dare ai consumatori che attribuiscono proprietà particolari alle birre fabbricate con determinate materie prime la possibilità di effettuare la loro scelta in considerazione di tale elemento. Tuttavia, come già sottolineato dalla Corte (sentenza 9 dicembre 1981, Commissione/Italia, 193/80, Race, pag. 3019), tale possibilità può essere garantita con mezzi che non ostacolino l'importazione di merci legalmente prodotte e smerciate in altri Stati membri, e in particolare « con l'obbligo di apporre un etichetta appropriata, che specifichi le caratteristiche del prodotto venduto ». Indicando le materie prime usate nella produzione della birra, detto procedimento « permetterebbe al consumatore di operare la propria scelta in piena cognizione di causa e garantirebbe la trasparenza delle operazioni commerciali e delle offerte al pubblico ». Va aggiunto che questo sistema d'informazione obbligatoria non deve comportare giudizi negativi sulle birre non conformi ai requisiti di cui all'art. 9 della Biersteuergesetz.

punto 36

Contrariamente a quanto sostenuto dal governo tedesco, un siffatto sistema d'informazione è in grado di funzionare perfettamente anche per un prodotto che, come la birra, non viene necessariamente offerto ai consumatori in bottiglie o in lattine su cui possono venir apposte le opportune indicazioni. Ne costituisce ancora una volta conferma la stessa normativa tedesca. L'art. 26, nn. 1 e 2, del citato regolamento d'attuazione della Biersteuergesetz stabilisce un sistema di informazione del consumatore per talune birre, anche se servite alla spina. Le necessarie informazioni devono in tal caso figurare sui fusti o sui sifoni.

punto 37

Dalle considerazioni che precedono si evince che l'applicazione della norma di denominazione, contenuta nell'art. 10 della Biersteuergesetz, alle birre importate da altri Stati membri che in tali Stati siano state legalmente prodotte e messe in vendita, costituisce un inadempimento, da parte della Repubblica federale di Germania degli obblighi impostile dall'art. 30 del trattato.

Sentenza › Sul divieto assoluto di mettere in commercio birre contenenti additivi

punto 38

A parere della Commissione, il divieto assoluto di vendita da cui sono colpite le birre contenenti additivi non può essere giustificato con considerazioni relative alla protezione della sanità pubblica. Secondo l'istituzione ricorrente, gli altri Stati membri dimostrano una grande severità per quel che concerne l'uso di additivi nei prodotti alimentari ed autorizzano l'uso di un dato additivo soltanto dopo averne stabilito l'innocuità mediante esami minuziosi. A parere della Commissione, deve presumersi che le birre prodotte in tali Stati e contenenti additivi ivi autorizzati non implicano alcun pericolo per la salute pubblica. Secondo la Commissione, se la Repubblica federale di Germania vuole opporsi alla loro importazione è ad essa che spetta l'onere di provare che tali birre sono pericolose per la sanità pubblica. La Commissione sostiene che nel caso di specie tale prova non è stata fornita. Il regime degli additivi vigente per la birra nella Repubblica federale di Germania sarebbe comunque sproporzionato, in quanto esclude completamente l'uso di additivi, mentre il regime applicato alle altre bevande, come ad esempio le bevande rinfrescanti, è molto più elastico.

punto 39

Da parte sua il governo tedesco sostiene che, tenuto conto dei pericoli derivanti dall'uso degli additivi, di cui non sono ancora noti gli effetti a lungo termine, e soprattutto in considerazione dei rischi derivanti dall'accumulo degli additivi nell'organismo e dalla loro interazione con altre sostanze, come ad esempio l'alcool, è necessario limitare al minimo la quantità di additivi assorbiti. Dal momento che la birra è in Germania un alimento di largo consumo, il governo tedesco è del parere che sia molto opportuno escludere dalla sua fabbricazione l'uso di qualsiasi additivo. Tale scelta sarebbe tanto più obbligata in quanto l'uso di additivi non risponde ad un'esigenza di ordine tecnico, visto che l'uso dei soli ingredienti prescritti dalla Biersteuergesetz consente di evitarlo. Stando così le cose, la normativa tedesca sugli additivi per la birra sarebbe del tutto giustificata dall'esigenza di proteggere la sanità pubblica e non lederebbe il principio di proporzionalità.

punto 40

È pacifico che il divieto di mettere in commercio birre contenenti additivi ostacola l'importazione da altri Stati membri di birre contenenti additivi autorizzati in tali Stati e che da questo punto di vista esso ricade sotto l'art. 30 del trattato. Va tuttavia stabilito se l'applicazione di tale divieto possa essere giustificata, ai sensi dell'art. 36 del trattato, da esigenze di tutela della salute delle persone.

punto 41

Secondo quanto risulta dalla costante giurisprudenza della Corte (in particolare dalla sentenza 14 luglio 1983, Sandoz, 174/82, Race. pag. 2445), « tutte le volte che sussistono incertezze nello stato attuale della ricerca scientifica, spetta agli Stati membri, in mancanza di armonizzazione, decidere il livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone, pur tenendo conto delle esigenze della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità ».

punto 42

Dalla giurisprudenza della Corte (e soprattutto dalle sentenze 14 luglio 1983, Sandoz, citata; 10 dicembre 1985, Motte, 247/84, Race. pag. 3887; 6 maggio 1986, Müller, 304/84, Race, pag 1511), risulta anche che in tali casi il diritto comunitario non impedisce agli Stati membri di adottare una normativa che subordini l'uso di additivi alla concessione di un'autorizzazione, da accordarsi con un atto di portata generale per determinati additivi, vuoi per tutti i prodotti, vuoi per taluni di essi soltanto, vuoi per particolari usi. Una normativa di questo tipo risponde ad un legittimo obiettivo di politica sanitaria che è quello di limitare il consumo incontrollato di additivi alimentari.

punto 43

L'applicazione alle merci importate dei divieti di mettere in commercio prodotti contenenti additivi autorizzati nello Stato membro di produzione, ma vietati nello Stato membro di importazione, può tuttavia essere ammessa solo nel caso in cui sia conforme alle esigenze dell'art. 36 del trattato, nell'interpretazione datane dalla Corte.

punto 44

Va ricordato, in primo luogo, che nelle citate sentenze Sandoz, Motte e Müller, la Corte ha dedotto dal principio di proporzionalità, su cui si basa l'ultimo inciso dell'art. 36 del trattato, che i divieti di mettere in vendita prodotti contenenti additivi autorizzati nello Stato membro di produzione, ma vietati nello Stato membro di importazione, devono essere limitati allo stretto necessario per garantire la tutela della sanità pubblica. La Corte ne ha pure desunto che l'uso di un determinato additivo, ammesso in un altro Stato membro, dev'essere autorizzato se si tratta di un prodotto importato da tale Stato membro, qualora — tenuto conto, da un lato, dei risultati della ricerca scientifica internazionale e, in particolar modo, dei lavori del comitato scientifico comunitario per l'alimentazione umana, della Commissione del Codex alimentarius della FAO e dell'Organizzazione mondiale della sanità e, dall'altro, delle abitudini alimentari esistenti nello Stato membro di importazione — tale additivo non sia pericoloso per la sanità pubblica e risponda ad un'esigenza reale, segnatamente di ordine tecnico.

punto 45

Va ricordato, in secondo luogo, che, come rilevato dalla Corte nella sentenza 6 maggio 1986 (Müller, citata), il principio di proporzionalità esige del pari che gli operatori economici siano messi in grado di chiedere, mediante una procedura di facile accesso e di ragionevole durata, che l'uso di determinati additivi sia autorizzato con un atto di portata generale.

punto 46

È opportuno precisare che l'ingiustificata mancanza di autorizzazione deve poter essere impugnata dagli operatori economici mediante ricorso giurisdizionale. Ferma restando la facoltà loro attribuita di domandare agli operatori economici i dati di cui dispongono e che possono risultare utili per la valutazione dei fatti, spetta alle autorità nazionali competenti dello Stato membro di importazione, come già deciso nella sentenza 6 maggio 1986 (Müller, citata), il dimostrare che il divieto è giustificato da esigenze di tutela della salute della propria popolazione.

punto 47

Va rilevato che il regime tedesco degli additivi per la birra, da un lato porta all'esclusione di tutti gli additivi autorizzati negli altri Stati membri e non all'esclusione di taluni di essi, giustificata concretamente dai pericoli che essi potrebbero comportare, tenuto conto delle abitudini alimentari della popolazione tedesca, e, dall'altro, non contempla alcuna procedura mediante la quale gli operatori economici possano ottenere che un determinato additivo venga consentito per la fabbricazione della birra mediante un atto di portata generale.

punto 48

Per quanto concerne più in particolare la nocività degli additivi, il governo tedesco ha fatto leva, suffragando la propria tesi con delle perizie, sui pericoli inerenti all'assorbimento di additivi in generale. Ha esposto l'esigenza di limitare al minimo, per ragioni di prevenzione generale, la quantità di additivi assorbiti e il particolare interesse ad escluderne completamente l'uso nella fabbricazione della birra che è un alimento di largo consumo per la sua popolazione.

punto 49

Dalle tabelle degli additivi consentiti per i diversi alimenti, prodotte dallo stesso governo tedesco, risulta però che taluni degli additivi autorizzati in altri Stati membri per la fabbricazione della birra sono ammessi anche dalla legge tedesca, e in particolare dal ZZulV, per la fabbricazione di tutte o di quasi tutte le bevande. Il solo riferimento ai rischi potenziali derivanti dall'assorbimento di additivi in generale e il fatto che la birra sia un alimento di largo consumo non bastano per giustificare l'istituzione di un regime più severo nei confronti di tale prodotto.

punto 50

Per quel che concerne l'esigenza, di ordine prettamente tecnico, di ricorrere ad additivi, il governo tedesco ha sostenuto che essa non sussiste, qualora la birra venga fabbricata secondo il disposto dell'art. 9 della Biersteuergesetz.

punto 51

A tale riguardo va sottolineato che, per escludere che certi additivi possono rispondere ad esigenze di ordine tecnico, non basta invocare la possibilità di produrre la birra senza impiegare additivi, partendo dalle materie prime prescritte nella Repubblica federale di Germania. Una siffatta interpretazione della nozione di esigenza di ordine tecnico, che finisce col favorire i metodi di produzione nazionali, costituisce una restrizione dissimulata del commercio tra gli Stati membri.

punto 52

La nozione di esigenza di ordine tecnico va valutata in relazione alle materie prime usate e tenendo conto della valutazione effettuata dalle autorità dello Stato membro in cui la merce è stata legalmente prodotta e messa in vendita. Va ugualmente tenuto conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale, e, in particolare dei risultati dei lavori del comitato scientifico comunitario per l'alimentazione umana, della commissione del Codex alimentarius della FAO e dell'Organizzazione mondiale della sanità.

punto 53

Di conseguenza, dato che il regime tedesco degli additivi relativo alla birra comporta una generale esclusione degli additivi, la sua applicazione alle birre importate da altri Stati membri non è conforme alle esigenze del diritto comunitario evidenziate dalla giurisprudenza della Corte, giacché contrasta col principio di proporzionalità e non rientra pertanto nell'eccezione di cui all'art. 36 del trattato.

punto 54

Dalle considerazioni che precedono discende che, vietando lo smercio di birre legalmente prodotte e distribuite sul mercato in un altro Stato membro, qualora non siano conformi agli artt. 9 e 10 della Biersteuergesetz, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 30 del trattato.

Sentenza › Sulle spese

punto 55

Ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Repubblica federale di Germania è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese.

Dispositivo

Per questi motivi, LA CORTE dichiara e statuisce: 1) Vietando lo smercio di birre legalmente prodotte e distribuite sul mercato in un altro Stato membro, qualora non siano conformi agli artt. 9 e 10 della Biersteuergesetz, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi impostile dall'art. 30 del trattato. 2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.

Firme

Mackenzie Stuart Galmot Kakouris O'Higgins Schockweiler Bosco Koopmans Due Everling Bahlmann Joliet Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Così deciso e pronunciato a Lussemburgo, il 12 marzo 1987. Il cancelliere P. Heim Il presidente A. J. Mackenzie Stuart