Corte giust. UE, Sentenza del 8 marzo 1979, causa 130/78

Gli antefatti, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del Protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia possono essere riassunti come segue:

Il regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964 n. 14, relativo alla graduale attuazione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU, pag. 562), contempla, all'art. 5, la riscossione, da parte degli Stati membri, di un prelievo all'importazione da paesi terzi di vitelli, bovini e prodotti derivati.

A norma dell'art. 18 dello stesso regolamento, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare provvedimenti che deroghino al regolamento, al fine di tener conto delle particolari condizioni in cui potrebbero trovarsi i prodotti ai quali questo si applica.

In base a tale disposizione, il Consiglio, considerando che la produzione comunitaria di determinate carni della specie bovina domestica destinate alla trasformazione permaneva insufficiente a soddisfare le necessità degli utilizzatori, emanava, il 21 aprile 1966, il regolamento n. 42/66, relativo alla sospensione temporanea della riscossione dei prelievi applicabili all'importazione di determinate carni bovine congelate destinate alla trasformazione sotto controllo doganale (GU, pag. 1141). Tale regolamento autorizzava gli Stati membri, in deroga all'art. 5 del regolamento n. 14/64, a sospendere, nel periodo 1o maggio -31 luglio 1966, nei confronti dei paesi terzi, i prelievi da riscuotersi all'importazione delle carni suddette.

La Repubblica italiana decideva di avvalersi di tale autorizzazione per il periodo 2 maggio - 31 luglio 1966.

L'art. 16, n. 1, del regolamento n. 14/64 stabiliva che qualora, a seguito dell'applicazione dei provvedimenti relativi alla graduale attuazione dell'organizzazione comune del mercato delle carni bovine, questo subisse o rischiasse di subire, a causa delle importazioni, in uno o più Stati membri, gravi perturbazioni che avrebbero potuto compromettere la realizzazione degli obiettivi indicati dall'art. 39 del Trattato, gli Stati membri interessati avrebbero potuto adottare, durante il periodo transitorio, le necessarie misure di salvaguardia concernenti l'importazione dei prodotti considerati.

Lo stesso articolo, al n. 2, 1o comma, faceva obbligo allo Stato membro o agli Stati membri interessati di notificare le suddette misure agli altri Stati membri e alla Commissione entro e non oltre la data della loro entrata in vigore.

Pertanto, il Governo della Repubblica italiana comunicava alla Commissione, con telex 23 luglio 1966 del suo rappresentante permanente, di aver deciso, in ragione della persistente depressione del mercato nel settore delle carni bovine, aggravatasi negli ultimi giorni, di far ricorso a misure di salvaguardia secondo le modalità stabilite dall'art. 16 del regolamento n. 14/64. Tali misure, che entravano in vigore il 24 luglio 1966, consistevano nella riscossione, all'importazione da paesi terzi di animali e carni della specie bovina, di un importo supplementare pari al 60 % del prelievo determinato conformemente all'art. 5 del regolamento n. 14/64.

Nella suddetta comunicazione si precisava che erano esclusi dal provvedimento i bovini destinati all'ingrasso di peso inferiore a 340 kg e le carni bovine congelate destinate all'industria di trasformazione.

Nell'ambito dell'applicazione di tali misure di salvaguardia, la Direzione generale delle dogane diramava, il 25 luglio 1966, la circolare UTCD/1966.373/ Dog/000 prot. n. 6363, nella quale era disposto, fra l'altro, che a decorrere dal 24 luglio 1966 i prodotti del settore della carne bovina importati da paesi terzi erano soggetti ad un supplemento di prelievo pari al 60 % del prelievo vigente al momento dell'importazione e che erano del pari soggette al pagamento di tale supplemento, pur restando esenti dal prelievo, le carni bovine congelate destinate alla trasformazione sotto controllo doganale.

A norma dell'art. 16, n. 2, 3o comma, del regolamento n. 14/64, la Commissione, previa consultazione degli Stati membri nell'ambito del comitato di gestione, doveva decidere, con procedimento d'urgenza, entro e non oltre il quarto giorno lavorativo a decorrere dalla notifica, da parte dello Stato membro interessato, delle misure di salvaguardia adottate in forza dell'art. 16, n. 1, se queste ultime dovessero essere mantenute, modificate o abolite.

In base a detta disposizione, la Commissione emanava, il 28 luglio 1966, la decisione n. 66/474, con cui si faceva obbligo alla Repubblica italiana di abrogare le misure di salvaguardia adottate per i bovini e i vitelli (GU, pag. 2796). In tale decisione essa dichiarava che, siccome il mercato italiano dei bovini non subiva, né rischiava di subire, gravi perturbazioni, non sussistevano i presupposti di cui all'art. 16, n. 1, del regolamento n. 14/64.

La decisione della Commissione veniva notificata al Governo della Repubblica italiana lo stesso giorno della sua adozione, cioè il 28 luglio 1966.

Il Consiglio, constatata la necessità di adottare provvedimenti che, senza incidere più di quanto non fosse indispensabile sul volume delle importazioni di bovini e di carni bovine in Italia, consentissero di portare il prezzo delle merci importate al livello del prezzo d'orientamento, adottava il 28 luglio 1966, in forza dell'art. 18 del regolamento n. 14/64 e su proposta della Commissione, la decisione n. 66/455, con cui autorizzava la Repubblica italiana a maggiorare i prelievi applicabili a talune importazioni da paesi terzi nel settore delle carni bovine (GU, pag. 2659). La Repubblica italiana era così autorizzata ad aumentare, fino al 2 ottobre 1966, i prelievi, determinati conformemente all'art. 5 del regolamento n. 14/64, da applicarsi alle importazioni da paesi terzi di bovini e di prodotti derivati, e in particolare delle carni bovine congelate.

La decisione del Consiglio veniva notificata alla Repubblica italiana il 29 luglio 1966.

La Repubblica italiana abrogava, con effetto dalle ore zero del 1o agosto 1966, le misure di salvaguardia adottate unilateralmente e da quello stesso momento si avvaleva dell'autorizzazione, concessale dal Consiglio, di aumentare il prelievo sulle merci importate da paesi terzi.

Il 29 luglio 1966, la SpA Salumificio di Cornuda (in prosieguo: Salumificio), con sede in Cornuda, importava dall'Argentina, attraverso la dogana di Torino, 179179 kg di carne bovina congelata disossata (voce doganale 0.02.01 statistica 58), distinata alla trasformazione sotto controllo doganale, pagando il dazio del 20 % conformemente alle circolari ministeriali n. 151 del 30 aprile 1966 e n. 165 del 13 maggio 1966.

A seguito di un successivo riesame dell'operazione, l'amministrazione doganale italiana ingiungeva al Salumificio, con atto notificato l'8 settembre 1971, il pagamento della somma di lire 16817380 quale supplemento di prelievo.

Il 22 settembre 1971 il Salumificio adiva il Tribunale di Torino, chiedendo che venisse dichiarata l'illegittimità di tale pretesa.

Con sentenza 5 agosto 1972, questo accoglieva la domanda attrice.

Adita dall'amministrazione delle finanze dello Stato, la Corte d'appello di Torino, con sentenza 22 maggio 1975, riformava la sentenza impugnata e dichiarava legittima l'ingiunzione del pagamento del supplemento di prelievo.

L'8 ottobre 1975, il Salumificio proponeva ricorso avanti la Corte di cassazione contro la sentenza del giudice d'appello.

Con ordinanza 17 febbraio 1978, la prima Sezione civile della Corte di cassazione ha deciso, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, di sospendere il procedimento fintantoché la Corte di giustizia non si pronunzi, in via pregiudiziale, sull'interpretazione degli artt. 189 e 191 del Trattato CEE, dell'art. 16, n. 2, 4o comma, del regolamento del Consiglio n. 14/64, degli artt. 1 e 3 della decisione del Consiglio n. 66/455, e dell'art. 1 della decisione della Commissione n. 66/474, al fine di risolvere le seguenti questioni:

I) Quale, nell'ordine delle fonti normative comunitarie, prevalga fra la «decisione» della Commissione CEE resa ai sensi del cit. art. 16 e nelle materie considerate nel cit. reg. 1964/14, e la «decisione» del Consiglio CEE, resa ai sensi dell'art. 18 del regolamento medesimo. II) Se la decisione della Commissione CEE, resa ai sensi della norma e nelle materie indicate sub I), sia direttamente operativa nell'ordinamento interno dello Stato comunitario interessato (Repubblica italiana), ovvero, al contrario, necessiti, al detto fine, di una norma interna di attuazione. III) Nell'ipotesi che alla questione sub II) debba darsi soluzione nel primo senso (cioè nel senso che la decisione è direttamente operativa), se la decisione medesima divenga operativa al momento della sua emissione, ovvero in quello della sua notificazione allo Stato destinatario. IV) Nella stessa ipotesi indicata sub III), se la detta «decisione» della Commissione agisca, rispetto all'atto rimosso come tecnico «annullamento», cioè operi con efficacia ex tunc sin dall'emanazione di tale atto, facendone retroattivamente cadere tutti gli effetti; ovvero agisca, sempre rispetto all'atto rimosso, come tecnica «abrogazione», cioè operi con efficacia ex nunc dal momento (di emissione o di notifica) della «decisione» medesima. V) Nell'ipotesi che alla questione sub II) debba darsi soluzione nel secondo senso (cioè, nel senso che la menzionata «decisione» della Commissione necessita di un atto interno dello Stato membro al fine di esplicare efficacia nell'ambito dell'ordinamento di questo stesso Stato), se le norme comunitarie, della cui interpretazione si tratta, stabiliscano che tale atto interno di attuazione debba agire, nei confronti dell'atto interno che esso tende a rimuovere in ottemperanza della «decisione» comunitaria, quale tecnico «annullamento» o quale tecnica «abrogazione» questi termini assumendosi qui nel rispettivo significato precisato sub III).

L'ordinanza della Corte di cassazione è pervenuta in cancelleria il 9 giugno 1978.

La Commissione delle Comunità europee, la società Salumificio di Cornuda, ricorrente nella causa principale, e il Governo della Repubblica italiana hanno presentato osservazioni scritte l'8 agosto 1978, il 21 agosto 1978 e, rispettivamente, il 7 settembre 1978, in conformità all'art. 20 del Protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa, tuttavia, ha invitato il Governo italiano a produrre un documento ed ha chiesto al Salumificio e alla Commissione di rispondere per iscritto ad un quesito.

Con ordinanza 25 ottobre 1978, la Corte ha deciso, a norma dell'art. 95, § 1, del Regolamento di procedura, di attribuire la causa alla Seconda Sezione.

La società Salumificio di Cornuda, ricorrente nella causa principale, sostiene che il 29 luglio 1966 il supplemento del prelievo del 60 % non era esigibile o applicabile.

In linea generale, il Consiglio, in ragione sia della sua composizione sia delle funzioni che è chiamato a svolgere, si trova incontestabilmente in posizione di preminenza rispetto alla Commissione. Nel caso di specie, tuttavia, va constatato che la decisione del Consiglio n. 66/455 e la decisione della Commissione n. 66/474 agiscono su piani diversi. Infatti, la decisione della Commissione ai sensi dell'art. 16 del regolamento n. 16/64 conferma, modifica o abolisce un provvedimento contemplato dall'art. 39 del Trattato; la decisione del Consiglio, presa in base all'art. 18 del regolamento n. 16/64, su iniziativa della Commissione, aveva invece lo scopo di colmare le lacune o di far fronte alle varie situazioni che si sarebbero verificate nell'attuazione graduale dell'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine. La decisione del Consiglio n. 66/455 non prevaleva sulla decisione della Commissione n. 66/474; fra le due decisioni non vi era né prevalenza né continuità: esse erano fra loro indipendenti ed agivano su piani diversi.

Dagli artt. 189 e 191 del Trattato CEE risulta che le decisioni, contrariamente ai regolamenti, sono vincolanti solo nei confronti di coloro ai quali sono dirette; la loro efficacia all'interno dello Stato membro al quale sono rivolte deve risultare da un provvedimento ad hoc, cioè da una norma interna di attuazione.

Ciò risulta dall'esame del testo stesso della decisione, che impone la «notifica» allo Stato destinatario.

Trattandosi di un comando che vincola la persona cui è diretto, la decisione diventa vincolante nei confronti di questa solo dopo la notifica; trattandosi di un ordine immediatamente esecutivo, lo Stato italiano aveva l'obbligo di conformarvisi immediatamente.

Le misure di salvaguardia che lo Stato membro era autorizzato ad adottare avevano un carattere d'urgenza e di necessità immediata; la decisione che confermava, modificava o aboliva tali misure doveva pertanto essere immediatamente attuata.

Dai criteri cui sono informate le varie organizzazioni comuni di mercato, e in ispecie quella relativa al settore delle carni bovine, risulta che le misure di salvaguardia adottate da uno Stato membro, se non sono confermate dalla Commissione, devono considerarsi come mai adottate — salvi restando i diritti quesiti — o meglio perdono efficacia ab initio.

Gli Stati membri potevano esercitare il loro potere d'intervento solo in presenza di fatti determinati e ben precisi; pertanto, qualora la Commissione avesse ritenuto inesistenti i fatti addotti da uno Stato membro per giustificare l'applicazione di misure di salvaguardia, queste avrebbero dovuto venir meno ab origine appunto perché inesistenti ab origine erano i fatti che ne costituivano i presupposti.

Questa conclusione non è contraddetta dal fatto che, a norma dell'art. 16, n. 2, del regolamento n. 14/64, la Commissione doveva decidere, entro e non oltre il quarto giorno lavorativo dalla notifica delle misure, se queste andassero «mantenute, modificate o abolite»: infatti, al termine «abolite» non può darsi, in tale contesto, un'interpretazione letterale.

Lo Stato membro interessato era di conseguenza obbligato, per conformarsi alla decisione della Commissione, ad emanare un provvedimento interno in forza del quale le misure applicate venissero annullate, cioè considerate come mai esistite.

Una soluzione identica è contemplata dall'art. 77 della Costituzione italiana.

La decisione della Commissione, resa ai sensi dell'art. 16 del regolamento n. 14/64, agiva retroattivamente quando respingeva le misure di salvaguardia adottate da uno Stato membro. Di conseguenza, lo Stato membro doveva, a sua volta, emanare un provvedimento che agisse retroattivamente: in ossequio al principio dell'uguaglianza, tale provvedimento doveva togliere qualsiasi efficacia ab origine alla misura adottata in base al presupposto che le importazioni di carni e bovini minacciavano di compromettere gli obiettivi perseguiti con l'instaurazione del mercato comune.

Il Governo della Repubblica italiana ritiene opportuno esaminare le questioni pregiudiziali in un ordine parzialmente diverso da quello in cui esse sono elencate nell'ordinanza di rinvio.

Dalla giurisprudenza della Corte risulta che l'efficacia diretta è configurabile anche per le decisioni, in conseguenza del loro contenuto specifico. Nel caso di specie, occorre chiedersi se l'obbligo, imposto dalla decisione n. 66/474, di abrogare le misure nazionali di salvaguardia lasciasse o meno alla Repubblica italiana un margine di discrezionalità nell'ottemperare al comando.

Non si tratta tanto di stabilire un ordine gerarchico fra le due decisioni in esame (del resto difficilmente configurabile, se non altro per il loro diverso contenuto precettivo), quanto di accertare in qual senso la decisione del Consiglio rilevi ai fini dell'interpretazione della decisione della Commissione, attesa la loro evidente connessione nascente dal fatto che la prima è stata emanata su proposta della seconda.

L'ordine di abrogazione, sia perché privo di termini tassativi sia perché emanato contemporaneamente al riconoscimento dell'esistenza di elementi di alterazione del mercato, permetteva alla Repubblica italiana di valutare i modi e i tempi — evidentemente brevi — per adeguare il proprio ordinamento in maniera da conservare il controllo della situazione. D'altra parte, da un punto di vista più generale, occorre tener conto del carattere speciale — rispetto alle regole dettate dall'art. 226 del Trattato — della disciplina delineata, in materia di misure di salvaguardia, dall'art. 16 del regolamento n. 14/64: questo conferisce direttamente a ciascuno degli Stati membri un potere cautelare al fine evidente di approntare un sistema d'intervento più duttile e rapido per la correzione delle anomalie del mercato. Bisogna dunque aver riguardo all'ampia sfera di discrezionalità riconosciuta in via di principio agli Stati membri in materia e considerare che la decisione del Consiglio n. 66/455 aveva ammesso l'esistenza di un'anomalia di mercato e la necessità di adottare provvedimenti atti a porvi rimedio.

Dalla lettura coordinata della decisione della Commissione e di quella del Consiglio si desume che l'esercizio del potere di cui all'art. 16 del regolamento n. 14/64, benché sindacato sul piano formale, era stato ritenuto giustificato nella sostanza; sarebbe pertanto illogico ammettere che le istituzioni comunitarie, nel momento stesso in cui riconoscevano l'esistenza dei presupposti per un intervento in deroga alla disciplina comune, abbiano voluto privare lo Stato destinatario delle due decisioni di ogni potere discrezionale — anche se limitato — per adeguare nella forma i provvedimenti derogatori ritenuti sostanzialmente giustificati dalla situazione, ed assicurare così un'opportuna continuità di effetti tra i rimedi adottati d'urgenza e quelli autorizzati per il controllo della situazione.

Appare quindi lecito interpretare la decisione della Commissione nel senso che l'obbligo di abrogare il supplemento di prelievo istituito come misura di salvaguardia consentiva un margine di discrezionalità alla Repubblica italiana; si trattava cioè di una decisione priva di efficacia diretta, destinata a divenire operante, nell'ordinamento nazionale, mediante necessarie disposizioni di attuazione da emanarsi dalla Repubblica italiana.

Il suddetto potere discrezionale da riconoscersi alla Repubblica italiana rende irrilevante il problema della determinazione del termine iniziale di operatività della decisione della Commissione.

Va tuttavia osservato che tanto l'art. 191, 2o comma, del Trattato quanto l'art. 16, n. 2, 4o comma, del regolamento n. 14/64 subordinano — l'uno espressamente e l'altro implicitamente — l'efficacia della decisione alla sua notifica ai destinatari.

L'annullamento retroattivo, in conseguenza della decisione della Commissione, delle misure di salvaguardia adottate in base all'art. 16 del citato regolamento può sicuramente escludersi se si considera non solo che un simile effetto è attribuito unicamente alle decisioni del Consiglio emanate ai sensi del n. 3 del suddetto articolo, ma altresì che la notifica delle misure assolve una funzione analoga a quella della richiesta di cui all'art. 266, n. 2, del Trattato, mirando sostanzialmente ad eccitare il potere d'intervento della Commissione. La deroga, risultante dall'art. 16 del regolamento n. 14/64, alla norma generale si fonda sul conferimento a ciascuno degli Stati membri di poteri cautelari propri, il cui esercizio dà luogo ad atti non condizionati — né sospensivamente né risolutivamente — al provvedimento della Commissione e che neppure costituiscono, di per sé, oggetto di sindacato da parte di questa. L'ampiezza delle valutazioni che la Commissione deve effettuare basta a dimostrare che la sua decisione non si risolve in un mero giudizio di conformità all'ordinamento comunitario delle misure di salvaguardia adottate dallo Stato membro; essa rappresenta invece il mezzo tecnico attraverso il quale si attribuisce o si nega a tali misure rilevanza nell'ambito della Comunità, facendone o meno — ovviamente ex nunc — norma per l'ulteriore disciplina dei rapporti fra gli Stati membri.

La terza, la quarta e la quinta questione — in quanto non assorbite dalla soluzione proposta per le prime due — vanno risolte nel senso che l'ottemperanza all'obbligo imposto dalla decisione della Commissione n. 66/474 non comportava la rimozione ex tunc delle misure di salvaguardia adottate, ma unicamente la loro abrogazione con effetto da una data comunque non anteriore alla notifica della decisione stessa.

La Commissione delle Comunità europee sottolinea che mentre la circolare ministeriale 25 luglio 1966 contemplava l'assoggettamento al supplemento di prelievo delle carni bovine congelate destinate alla trasformazione, nella comunicazione alla Commissione era dichiarato che tali carni erano escluse dall'applicazione del provvedimento. L'assenza della notifica ha determinato l'illegittimità del provvedimento stesso — per la parte non comunicata — sin dal momento della sua entrata in vigore; i singoli possono far valere tale illegittimità dinanzi al giudice nazionale poiché l'art. 12, n. 2, del regolamento n. 14/64 dichiara incompatibile con lo stesso regolamento la riscossione di qualsiasi tassa di effetto equivalente a un dazio doganale diversa da quelle ivi contemplate.

È doveroso sottolineare la differenza fra le misure nazionali di salvaguardia adottate in base all'art. 16 del regolamento n. 14/64 ed i provvedimenti eventualmente emanati dagli Stati membri in applicazione delle decisioni del Consiglio fondate sull'art. 18 del medesimo regolamento: le prime venivano adottate ed entravano in vigore per decisione autonoma dello Stato membro, che non doveva attendere, a tal fine, la conclusione di un procedimento comunitario; i secondi, viceversa, potevano essere emanati solo dopo che il Consiglio lo avesse imposto o autorizzato. Inoltre, le prime potevano essere adottate solo in caso di perturbazioni — o di rischio di perturbazioni — gravi del mercato provocate dalle importazioni e tali da compromettere gli obiettivi definiti dall'art. 39 del Trattato; i secondi potevano essere giustificati da qualsiasi situazione particolare, anche non grave, che rendesse opportuna una deroga al sistema generale. Gli Stati membri, verificandosi i presupposti di cui all'art. 16, n. 1, avevano il diritto di adottare ed ottenere misure di salvaguardia, ma non già quello di esigere dal Consiglio una decisione di deroga ai sensi dell'art. 18. Le istituzioni comunitarie disponevano di un potere di valutazione giuridico-economica per quanto riguarda i provvedimenti contemplati dall'art. 16 e di un potere di apprezzamento politico-economico in materia di misure ex art. 18. Le misure di salvaguardia di cui all'art. 16, se regolarmente notificate, potevano legittimamente essere applicate dagli Stati membri nei confronti degli operatori privati almeno fino al momento della notifica della decisione di modifica o di abolizione adottata dalla Commissione.

Conformemente all'art. 191 del Trattato CEE, la decisione della Commissione, notificata alla Repubblica italiana il 28 luglio 1966, ha avuto efficacia a partire da tale data. Tale efficacia concerne il carattere obbligatorio dell'atto (nel senso, cioè, che la decisione comincia ad essere obbligatoria a partire dal momento della notifica), non già i suoi effetti normativi che possono tanto retroagire — fermi restando, beninteso,' i principi generali in materia di retroattività — che venire differiti rispetto al momento della notifica. Difficilmente, però, la retroattività degli effetti può essere presunta.

L'art. 12, n. 2, del regolamento n. 14/64 vietava, con effetto diretto a partire dal 1o novembre 1964, la riscossione di tasse d'effetto equivalente a dazi doganali sulle importazioni di carni bovine dai paesi terzi. La decisione della Commissione con cui si faceva obbligo alla Repubblica italiana di sopprimere le misure di salvaguardia notificate il 23 luglio 1966 non faceva altro che ribadire tale divieto. In conformità all'art. 189 del Trattato, come interpretato dalla Corte, i singoli operatori possono pertanto far valere dinanzi al giudice nazionale le conseguenze giuridiche derivanti dall'obbligo, per la Repubblica italiana, di conformarsi al divieto di riscuotere il supplemento di prelievo a partire dal momento in cui la decisione della Commissione ha cominciato a sortire i suoi effetti.

In tale decisione non è precisata la data da cui la Repubblica italiana doveva abolire le misure di salvaguardia; si deve quindi concludere che queste ultime — vale a dire la riscossione del supplemento di prelievo — dovevano essere eliminate a partire dal momento in cui la decisione diveniva obbligatoria per lo Stato destinatario, cioè dal momento della sua notifica. Nessun elemento — né testuale né sistematico — autorizza per contro ad attribuire a tale obbligo un'efficacia retroattiva fino al momento dell'entrata in vigore delle misure di salvaguardia. Il sistema istituito dal regolamento n. 14/64 era tale da permettere agli Stati membri di adottare con efficacia immediata le misure ch'essi ritenessero necessarie; come contropartita, le istituzioni comunitarie avevano il potere di intervenire sulle misure nazionali anche in relazione, eventualmente, agli effetti già verificatisi. La Commissione avrebbe quindi potuto ordinare la soppressione con efficacia ab initio delle misure di salvaguardia applicate; tuttavia, una tale efficacia, nel silenzio della decisione adottata, non può presumersi. D'altra parte, tenuto conto della possibilità tecnica di restituire i supplementi di prelievo eventualmente percepiti dopo la notifica della decisione, il differimento degli effetti di questa ad un momento successivo a quello della sua notifica non può essere giustificato dall'intervallo di tempo necessario per l'adozione di provvedimenti interni di abrogazione.

Per quanto concerne la decisione del Consiglio n. 66/455, essa — notificata il 29 luglio 1966 — non aveva, dato il suo carattere di autorizzazione, efficacia diretta, ma lasciava allo Stato membro la cura di decidere se, e a partire da quale data, avvalersi della facoltà concessagli. La Repubblica italiana si avvalse di tale autorizzazione a partire dal 1o agosto 1966. La decisione del Consiglio aveva semplicemente lo scopo di ovviare ad eventuali carenze tecniche del sistema di calcolo dei prelievi, le quali, se si fossero verificate, avrebbero potuto provocare difficoltà non gravi per il mercato italiano: Lo strumento scelto dalle istituzioni comunitarie dimostra la loro intenzione di intervenire in un contesto del tutto diverso da quello fatto valere dalla Repubblica italiana: non si è inteso mantenere, sia pure in misura più ridotta, l'ostacolo frapposto agli scambi dalle misure di salvaguardia; si è voluto, invece, imporre allo Stato membro l'eliminazione immediata e totale di tale ostacolo, autorizzandolo a rettificare il livello dei prelievi non già come misura alternativa per far fronte alla stessa situazione, ma come strumento autonomo da applicarsi qualora si fosse verificata una diversa situazione. Fra l'abolizione delle misure di salvaguardia e l'uso dell'autorizzazione ex art. 18 non doveva necessariamente esservi un rapporto automatico o di continuità.

Le questioni proposte alla Corte dovrebbero essere risolte come segue:

«a) La decisione della Commissione n. 66/474/CEE del 28 luglio 1966, adottata in virtù dell'articolo 16 del regolamento n. 14/64 e la decisione del Consiglio n. 66/455/CEE, della stessa data, adottata in virtù dell'articolo 18 del regolamento n. 14/64 hanno scopi ed oggetti diversi e non sono fra loro in rapporto di preminenza nell'ordine delle fonti comunitarie. b) La decisione della Commissione n. 66/474/CEE ha fatto obbligo allo Stato membro destinatario di non più prelevare a partire dal 28 luglio 1966 il supplemento di prelievo adottato in virtù dell'articolo 16 del regolamento n. 14/64. Tale obbligo è direttamente efficace nei rapporti fra lo Stato membro destinatario della decisione e gli operatori economici, ed attribuisce a questi ultimi dei di ritti che i giudici nazionali devono tutelare. c) La decisione del Consiglio n. 66/455/CEE ha autorizzato lo Stato membro destinatario ad aumentare, alle condizioni, nei limiti e per i prodotti indicati nella decisione stessa, i prelievi determinati conformemente all'articolo 5 del regolamento n. 14/64 applicabili alle importazioni in provenienza dai paesi terzi. Spettava allo Stato membro determinare, con proprie disposizioni interne, la data di entrata in vigore delle misure nazionali eventualmente adottate in base all'autorizzazione concessagli.»

All'udienza del 17 gennaio 1978, la società Salumificio di Cornuda, ricorrente nella causa principale, rappresentata dall'avv. Piero Castellini, del foro di Padova, e. la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Gianluigi Campogrande, del suo servizio giuridico, hanno presentato osservazioni orali e risposto a taluni quesiti posti dalla Corte.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'8 febbraio 1979.

Con ordinanza 17 febbraio 1978, pervenuta in cancelleria il 9 giugno successivo, la Corte di cassazione italiana ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, talune questioni pregiudiziali concernenti l'interpretazione degli artt. 16 e 18 del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964 n. 14 — relativo alla graduale attuazione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU, pag. 562) — in relazione alla decisione del Consiglio 28 luglio 1966 n. 66/455, che autorizza la Repubblica italiana a maggiorare i prelievi applicabili a talune importazioni in provenienza dai paesi terzi nel settore delle carni bovine (GU, pag. 2659), ed alla decisione della Commissione 28 luglio 1966 n. 66/474, che fa obbligo alla Repubblica italiana di abrogare le misure di salvaguardia adottate per i bovini e i vitelli (GU, pag. 2796).

Risulta dal fascicolo che il 23 luglio 1966 il Governo della Repubblica italiana comunicò alla Commissione di aver deciso, in ragione della persistente depressione del mercato nel settore delle carni bovine, di far ricorso a misure di salvaguardia secondo le modalità stabilite dall'art. 16 del regolamento n. 14/64;

dette misure, messe in vigore mediante circolare a partire dal 24 luglio 1966, consistevano nella riscossione, all'importazione da paesi terzi di animali e carni della specie bovina, di un importo supplementare pari al 60 % del prelievo fissato in conformità all'art. 5 del regolamento n. 14/64;

nella notifica indirizzata alla Commissione era precisato che «sono esclusi da provvedimento bovini destinati at ingrasso di peso inferiore a 340 kg et carni bovine congelate destinate at industria trasformazione»;

con decisione 28 luglio 1966 n. 66/474, notificata lo stesso giorno al Governo italiano, la Commissione, constatato che il mercato italiano della carne bovina non subiva, in realtà, la perturbazione denunciata dalle autorità italiane, faceva obbligo alla Repubblica italiana di «abrogare le misure di salvaguardia notificate alla Commissione il 23 luglio 1966»;

nella stessa data il Consiglio, statuendo su proposta della Commissione, emanava, in base all'art. 18 del regolamento n. 14/64, la decisione n. 66/455, con la quale la Repubblica italiana veniva autorizzata ad aumentare i prelievi da applicare, nel settore delle carni bovine, a talune importazioni dai paesi terzi;

la Repubblica italiana, cui tale decisione veniva notificata il giorno successivo, cioè il 29 luglio 1966, abrogava, con effetto dal 1o agosto 1966, le misure di salvaguardia adottate e a partire dalla stessa data si avvaleva dell'autorizzazione ad aumentare i prelievi sui prodotti contemplati dalla decisione del Consiglio.

Il 29 luglio 1966 la ricorrente nella causa principale importava una partita di carne congelata proveniente dall'Argentina;

l'importazione veniva effettuata in esenzione da prelievo, conformemente a quanto disposto dal regolamento del Consiglio 21 aprile 1966 n. 42, relativo alla sospensione temporanea della riscossione dei prelievi applicabili all'importazione di determinate carni bovine congelate destinate alla trasformazione sotto controllo doganale (GU, pag. 1141);

a seguito di un successivo controllo dell'operazione, l'amministrazione doganale italiana ingiungeva alla ricorrente, con atto notificato l'8 settembre 1971, il pagamento di un supplemento di prelievo di lire 16817380, in applicazione della misura di salvaguardia sopra ricordata;

la ricorrente presentava opposizione dinanzi al Tribunale di Torino il quale, con sentenza 5 agosto 1972, accoglieva la sua domanda;

adita dall'amministrazione delle finanze dello Stato, la Corte d'appello di Torino, con sentenza 22 maggio 1975, riformava la sentenza del Tribunale e dichiarava legittima l'ingiunzione del pagamento del supplemento di prelievo;

avendo l'interessata proposto ricorso per cassazione contro la sentenza del giudice d'appello, la Corte di cassazione ha presentato alla Corte di giustizia le seguenti questioni, al fine di determinare, in particolare, l'efficacia della decisione della Commissione n. 66/474 e la sua relazione con la decisione del Consiglio n. 66/455: 1) Quale, nell'ordine delle fonti normative comunitarie, prevalga fra la «decisione» della Commissione CEE resa ai sensi dell'art. 16 del regolamento n. 14/64 e nelle materie considerate in tale regolamento, e la «decisione» del Consiglio CEE, resa ai sensi dell'art. 18 del medesimo regolamento. 2) Se la decisione della Commissione CEE, resa ai sensi della norma e nelle materie indicate sub 1), sia direttamente operativa nell'ordinamento interno dello Stato comunitario interessato (Repubblica italiana), ovvero, al contrario, necessiti, al detto fine, di una norma interna di attuazione. 3) Nell'ipotesi che alla questione sub 2) debba darsi soluzione nel primo senso (cioè nel senso che la decisione è direttamente operativa), se la decisione medesima divenga operativa al momento della sua emissione, ovvero in quello della sua notificazione allo Stato destinatario. 4) Nella stessa ipotesi indicata sub 3), se la detta «decisione» della Commissione agisca, rispetto all'atto rimosso, come tecnico «annullamento», cioè operi con efficacia ex tunc sin dall'emanazione di tale atto, facendone retroattivamente cadere tutti gli effetti; ovvero agisca, sempre rispetto all'atto rimosso, come tecnica «abrogazione», cioè operi con efficacia ex nunc dal momento (di emissione o di notifica) della «decisione» medesima. 5) Nell'ipotesi che alla questione sub 2) debba darsi soluzione nel secondo senso (cioè, nel senso che la menzionata «decisione» della Commissione necessita di un atto interno dello Stato membro al fine di esplicare efficacia nell'ambito dell'ordinamento di questo stesso Stato), se le norme comunitarie, della cui interpretazione si tratta, stabiliscano che tale atto interno di attuazione debba agire, nei confronti dell'atto interno che esso tende a rimuovere in ottemperanza della «decisione» comunitaria, quale tecnico «annullamento» o quale tecnica «abrogazione» questi termini assumendosi qui nel rispettivo significato precisato sub 3).

Nelle sue osservazioni, la Commissione ha fatto notare che la merce importata dalla ricorrente — carne bovina congelata destinata all'industria di trasformazione — rientrava in una categoria che il Governo italiano aveva espressamente escluso, nella notifica fatta alla Commissione, dall'applicazione della misura di salvaguardia;

dal fascicolo risulta che tale eccezione non era invece contemplata dalla circolare con cui venne disposta l'attuazione della misura suddetta nell'ordinamento giuridico interno;

la ricorrente ha dichiarato di aver potuto prender conoscenza del testo della notifica trasmessa dal Governo italiano alla Commissione solo durante il procedimento, dimodoché tale argomento, sollevato tardivamente, non ha potuto essere preso in considerazione dai giudici nazionali, sebbene figuri nel fascicolo della causa pendente dinanzi alla Corte di cassazione

Qualora venisse assodato che i provvedimenti adottati dalle autorità italiane sono stati estesi ad una categoria di merci escluse dall'applicazione della misura di salvaguardia notificata alla Commissione, risulterebbe che, per questo motivo, l'applicazione dell'importo supplementare pari al 60 % del prelievo ha costituito una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale, la cui riscossione è vietata dall'art. 12 del regolamento n. 14/64;

tuttavia, poiché la Corte non è competente ad esaminare i fatti di causa e dato che non le è stato proposto alcun quesito in proposito, l'esame della questione sollevata dalla Commissione dev'essere lasciato al giudice nazionale.

A termini dell'art. 16, n. 1, del regolamento n. 16/64, «se in uno o più Stati membri, a seguito dell'applicazione delle misure relative alla graduale attuazione di un'organizzazione comune del mercato delle carni bovine, detto mercato subisce o rischia di subire, a causa delle importazioni, gravi perturbazioni suscettibili di compromettere gli obiettivi definiti all'articolo 39 del Trattato, lo Stato o gli Stati membri interessati possono prendere, durante il periodo transitorio, le necessarie misure di salvaguardia concernenti l'importazione dei suddetti prodotti»;

a norma del n. 2, primo comma, dello stesso articolo, lo Stato membro interessato è tenuto a notificare le misure adottate agli altri Stati membri e alla Commissione al più tardi all'atto della loro entrata in vigore;

in base al terzo comma dello stesso paragrafo, la Commissione, dopo aver consultato gli Stati membri nell'ambito del comitato di gestione competente, «decide, con procedure d'urgenza ed entro un termine massimo di quattro giorni lavorativi a decorrere dalla notifica di cui al primo comma, se le misure debbano essere mantenute, modificate o abolite»;

al quarto comma del medesimo paragrafo è precisato che la decisione della Commissione «è immediatamente esecutiva»;

la decisione emanata dalla Commissione, in base alle citate disposizioni, il 28 luglio 1966 e notificata lo stesso giorno, ha acquistato efficacia nei confronti della Repubblica italiana al momento della notifica, conformemente all'art. 191, 2o comma del Trattato;

a partire dal 28 luglio 1966, la Repubblica italiana è stata pertanto assoggettata all'obbligo, immediatamente esecutivo, di abrogare le misure di salvaguardia la cui istituzione era stata notificata alla Commissione il 23 luglio 1966;

di conseguenza, l'amministrazione italiana non può opporre la misura di salvaguardia di cui trattasi ad un operatore economico per un'importazione posteriore alla data — 28 luglio 1966 — in cui la decisione della Commissione è divenuta efficace nei confronti dello Stato interessato;

le autorità italiane non possono richiamarsi, per contestare la piena efficacia di tale decisione, al fatto che i provvedimenti nazionali adottati quali misure di salvaguardia sono stati abrogati in una data posteriore a quella in cui la decisione ha acquistato efficacia;

il richiamo, da parte dell'amministrazione nazionale, al ritardo con cui essa ha dato attuazione ad una decisione delle autorità comunitarie costituirebbe infatti violazione dell'art. 5, 1o comma, del Trattato, il quale dispone che «gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità».

Tale conclusione non è infirmata dal fatto che, al momento stesso in cui la Commissione ha disposto l'abrogazione di una misura di salvaguardia della quale non ha ravvisato la necessità, il Consiglio ha autorizzato la Repubblica italiana ad adottare misure protettive differenti;

queste misure hanno infatti un fondamento giuridico distinto, vale a dire l'art. 18 del regolamento n. 14/64, a norma del quale il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare misure che deroghino al regolamento per tener conto di «particolari condizioni» in cui potrebbero trovarsi determinati prodotti da questo contemplati;

è inoltre opportuno sottolineare che i provvedimenti derogatori autorizzati dal Consiglio in base alla citata disposizione non coincidono, per quanto concerne la natura e la portata, con le misure di salvaguardia di cui la Commissione ha imposto l'abrogazione;

se ne deve concludere che, sebbene la decisione emanata dalla Commissione in forza dell'art. 16 del regolamento n. 14/64 e quella adottata dal Consiglio in base all'art. 18 del medesimo regolamento siano contemporanee, non v'è tra di esse alcun nesso giuridico né, a maggior ragione, alcun rapporto gerarchico;

da quanto sopra risulta che l'uso fatto dalla Repubblica italiana, a partire dal 1o agosto 1966, dell'autorizzazione concessale dal Consiglio non può essere considerato condizione preliminare per la rimozione degli effetti della misura di salvaguardia cui si riferisce la decisione della Commissione;

di conseguenza, le prime tre questioni vanno risolte, nell'ordine, come segue: la decisione della Commissione n. 66/474, adottata il 28 luglio in forza dell'art. 16 del regolamento n. 14/64, ha acquistato efficacia indipendentemente dalla decisone del Consiglio n. 66/455, adottata lo stesso giorno in base all'art. 18 del medesimo regolamento; a seguito della decisione della Commissione n. 66/474, lo Stato membro interessato non ha più il diritto di opporre ad un operatore economico, in ragione di un'importazione effettuata successivamente al momento in cui detta decisione è divenuta efficace, le disposizioni nazionali adottate quali misure di salvaguardia la cui abrogazione è stata imposta dalla Commissione, anche se tali disposizioni sono state abrogate, nell'ordinamento interno, in una data posteriore a quella in cui la decisione della Commissione ha acquistato efficacia; conformemente all'art. 191, 2o comma, del Trattato CEE, la decisione della Commissione n. 66/474 è divenuta efficace al momento della sua notifica alla Repubblica italiana, cioè il 28 luglio 1966.

A proposito della quarta questione, va precisato che l'art. 16 del regolamento n. 14/64 non limita il potere della Commissione per quanto concerne la determinazione del momento da cui essa può esigere, se del caso, l'abrogazione di una misura di salvaguardia adottata da uno Stato membro;

sebbene la Commissione potesse, in via di principio, esigere la soppressione di una misura di salvaguardia, ritenuta ingiustificata, con effetto dal momento della sua adozione, dal testo della decisione n. 66/474 risulta tuttavia che l'obbligo di abrogare le misure di cui trattasi doveva acquistare efficacia contemporaneamente alla decisione stessa, vale a dire il 28 luglio 1966, giorno della notifica al Governo italiano.

In ragione della soluzione data alla seconda questione, la quinta questione è priva di oggetto.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi alla Corte di cassazione italiana, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.