Corte di giustizia dell'Unione europea

Corte giust. UE, Sentenza (quinta sezione) del 10 dicembre 1985, causa 247/84

Decisione: decisa il 1985-12-10
ECLI: ECLI:EU:C:1985:492

Epigrafe

Sentenza della Corte (quinta sezione) 10 dicembre 1985 Nel procedimento 247/84, avente ad oggetto la domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, dalla corte d'appello di Bruxelles, nel procedimento penale dinanzi ad essa pendente a carico di Léon Motte, domanda vertente sull'interpretazione delle disposizioni del trattato CEE relative alle misure d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative della libera circolazione delle merci, LA CORTE (quinta sezione), composta dai signori Everling, presidente di sezione, R. Joliet, O. Due, Y. Galmot e C. Kakouris, giudici, avvocato generale: G. F. Mancini cancelliere: H. A. Rühl, amministratore principale viste le osservazioni presentate: per il sig. Léon Motte, imputato, dall'avvocato J. L. Fagnart del foro di Bruxelles, per il governo federale tedesco, nella fase orale, dal sig. E. Roeder del ministero federale tedesco dell'economia, in qualità di agente, per il governo belga, dal sig. R. Hoebaer, direttore presso il ministero degli affari esteri, del commercio estero e della cooperazione allo sviluppo, in qualità di agente, assistito dal sig. C. Cremer, ispettore, capo servizio presso il ministero della sanità pubblica, in qualità di agente, per il governo danese, nella fase orale, dal sig. L. Mikaelsen, consigliere giuridico presso il ministero degli affari esteri, in qualità di agente, assistito dalla sig.ra U. Hansen, dell'Istituto danese per le derrate alimentari, per il governo olandese, nella fase scritta, dal sig. I. Verkade, segretario generale presso il ministero degli affari esteri, in qualità di agente, per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. D. Jacob, membro del suo ufficio legale, in qualità di agente, assistito dal sig. E. Gaerner, in qualità di perito, sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 22 ottobre 1985, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

paragrafo 1

(Parte « In fatto » non riprodotta)

SENTENZA › In diritto

punto 1

Con sentenza 26 settembre 1984, giunta alla Corte il 16 ottobre successivo, la corte d'appello di Bruxelles ha sollevato, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione delle disposizioni del trattato in fatto di libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità e in particolare dell'art. 36 del trattato.

punto 2

Detta questione è sorta nell'ambito di un procedimento penale a carico del sig. Léon Motte, imputato di aver importato nel Belgio uova di lompo nere e rosse in conserva, colorate con aggiunta, rispettivamente, di indigotina e di rosso di cocciniglia, che non erano autorizzati dalla normativa belga per questo tipo di derrate.

punto 3

Dopo aver rilevato che la merce era stata importata dalla Repubblica federale di Germania, ove i due coloranti sono autorizzati per la preparazione delle uova di pesce in conserva, e che gli stessi coloranti sono del pari autorizzati nel Belgio per numerosi altri alimenti, la corte d'appello si è chiesta se, nella fattispecie, non fosse ravvisabile una restrizione dissimulata nel commercio fra gli Stati membri, ai sensi dell'ultima frase dell'art. 36 del trattato. Giudicando trattarsi di una questione di principio, che richiedeva l'interpretazione delle disposizioni del trattato, la corte d'appello ha sollevato la seguente questione: « Se il divieto, sancito dal regio decreto 27 luglio 1978, di usare l'indigotina e il rosso di cocciniglia A nella preparazione delle uova di pesce non affumicate costituisca una misura equivalente ad una restrizione quantitativa della libera circolazione delle merci. »

punto 4

Emerge dal fascicolo che il regio decreto in questione (Moniteur belge del 20.10.1978, pag. 12523) contiene l'elenco degli additivi autorizzati per le derrate alimentari e che è stato emanato in forza della legge 24 gennaio 1977, relativa alla tutela della salute dei consumatori per quel che riguarda le derrate alimentari e gli altri prodotti (Moniteur belge dell'8.4.1977, pag. 4501). Questa legge vieta, comminando sanzioni penali, la partecipazione alla produzione o alla vendita di derrate alimentari non conformi alle norme che essa stabilisce e dispone che il Re stabilisce l'elenco degli additivi il cui uso è consentito nelle derrate alimentari. A norma dell'art. 4, n. 2, della legge, qualsiasi richiesta d'iscrizione in detto elenco viene sottoposta al consiglio superiore d'igiene, per parere sulla nocività dell'additivo e sul suo grado di tolleranza da parte dell'organismo umano, nonché sulla necessità, sull'utilità e sull'opportunità di usare l'additivo.

punto 5

Conformemente a queste disposizioni, il regio decreto nominato nella questione pregiudiziale autorizza l'aggiunta dei coloranti di cui trattasi nella causa principale a determinate derrate diverse dalle uova di pesce non affumicate ed autorizza pure l'aggiunta, a questa derrata, di determinati coloranti diversi da quelli di cui trattasi. Al contrario, il decreto non autorizza i coloranti litigiosi per le uova di pesce non affumicate; emerge infatti dalle osservazioni sottoposte alla Corte dal governo belga che in quel periodo nessuno aveva chiesto l'iscrizione di questa combinazione nell'elenco positivo degli additivi e che per questo motivo le autorità belghe non avevano avuto occasione di pronunciarsi su detta iscrizione.

punto 6

Stando così le cose, è opportuno intendere la questione pregiudiziale come intesa ad accertare se le norme comunitarie vadano interpretate nel senso che ostano non già al divieto di usare l'indigotina e il rosso di cocciniglia A nella preparazione delle uova di pesce non affumicate, bensì alla disciplina nazionale la quale, anche per derrate alimentari importate da un altro Stato membro nel quale esse sono legittimamente poste in vendita, prescriva che l'uso del colorante in questione per questo tipo di derrate sia stato iscritto in un elenco positivo nazionale e che sottoponga le domande d'iscrizione ad una commissione tecnica onde ottenere un parere sulla nocività dell'additivo, sul suo grado di tolleranza da parte dell'organismo umano e sulla necessità, sull'utilità e sull'opportunità di usare l'additivo.

punto 7

A questo proposito, l'imputato nella causa principale, i governi tedesco, belga, danese e olandese, nonché la Commissione hanno presentato osservazioni alla Corte.

punto 8

L'imputato nella causa principale sostiene che siffatta disciplina costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa dell'importazione ai sensi delle disposizioni del trattato in fatto di libera circolazione delle merci. Se, come è avvenuto nel caso in esame, la sua adozione è posteriore all'entrata in vigore del trattato, la norma sarebbe in contrasto con l'art. 32, 1° comma, dello stesso, in forza del quale gli Stati membri si astengono, nei loro scambi reciproci, dal rendere più restrittivi i contigenti e le misure d'effetto equivalente in atto. Non sarebbe possibile giustificare, a norma dell'art. 36 del trattato, il provvedimento che sancisca un divieto di massima, al quale si possa derogare unicamente previa valutazione, non solo della nocività dell'additivo, ma anche della necessità, dell'utilità e dell'opportunità del suo uso nella derrata in questione.

punto 9

Il governo belga sottolinea che una disciplina nazionale come quella in esame è conforme alla direttiva del Consiglio 23 ottobre 1962, relativa al ravvicinamento delle discipline degli Stati membri in fatto di coloranti che possono essere usati nelle derrate destinate all'alimentazione umana (GU pag. 2645). Ai sensi del suo art. 5, questa direttiva non incide sulle disposizioni delle discipline nazionali che determinano le derrate alimentari che possono essere colorate mediante le sostanze nominate negli elenchi positivi allegati alla direttiva e nei quali compaiono effettivamente i due coloranti in questione.

punto 10

Secondo il governo belga, nemmeno la conformità della disciplina belga, peraltro analoga alle discipline nazionali degli altri Stati membri, agli artt. 30 e 36 del trattato può venir posta in dubbio. Questa disciplina sarebbe semplicemente l'applicazione del principio, accolto universalmente, degli elenchi positivi modificabili seguendo una determinata procedura. Spetterebbe all'importatore avviare detta procedura e solo il rifiuto delle autorità nazionali di iscrivere il prodotto nell'elenco, in esito a tale procedura, costituirebbe un ostacolo per gli scambi intracomunitari. Orbene, anche un siffatto rifiuto potrebbe giustificarsi a norma dell'art. 36, salvo che non si tratti di una discriminazione arbitraria o di una restrizione dissimulata.

punto 11

I governi tedesco, danese e olandese sostengono che una disciplina nazionale come quella in esame costituisce un ostacolo per gli scambi intracomunitari, che ricade sotto l'art. 30 del trattato, ma è giustificato dall'art. 36. Tenuto conto dell'armonizzazione molto parziale delle norme in fatto di additivi coloranti sul piano comunitario, la tutela della salute e della vita delle persone esigerebbe che la decisione sull'uso di un determinato colorante per la preparazione di una determinata derrata sia rimessa alle autorità nazionali. Queste dovrebbero in particolare tener conto delle abitudini alimentari proprie del loro Stato membro, nonché dell'uso dello stesso colorante in altre derrate consumate correntemente in tale Stato e di quello dell'uso di altri additivi nella derrata di cui trattasi.

punto 12

La Commissione ammette che una disciplina come quella in esame è conforme alla direttiva summenzionata. Essa sottolinea tuttavia che detta conformità non esclude affatto l'applicazione dell'art. 30 del trattato. Quanto all'art. 36, la Commissione osserva che non solo i due additivi compaiono in una lista positiva comunitaria, ma che, per di più, il comitato scientifico per l'alimentazione umana, istituito con la decisione della Commissione 16 aprile 1974, 74/234 (GU L 136, pag. 1), ha indicato dati quanto alle dosi giornaliere consentite per detti additivi. Non vi sarebbe quindi incertezza per quanto riguarda il loro grado di nocività.

punto 13

Stando così le cose, la Commissione ritiene che il prescrivere l'autorizzazione previa nello Stato membro importatore, per merci delle quali è permessa la vendita nello Stato membro esportatore e che quindi sono già state esaminate in questo Stato, non si giustifica più sotto il profilo dell'art. 36 del trattato. Basterebbe prescrivere che l'importatore fornisca informazioni che consentano alle autorità dello Stato membro importatore di controllare se l'ammissione della merce possa comportare un rischio grave di superamento della dose giornaliera consentita per gli additivi contenuti nella merce.

punto 14

Di fronte a tutti questi argomenti, è opportuno anzitutto rilevare che la questione pregiudiziale mira a far interpretare il trattato, non già la direttiva sulle materie coloranti. A proposito di questa direttiva, basta dunque ricordare, come hanno fatto i partecipanti alla causa dinanzi alla Corte, che, nelle sentenze 12 giugno 1980 (Grunert, 88/79, Race. pag. 1827) e 5 febbraio 1981 (Kugelmann, 198/80, Race. pag. 433) la Corte ha ammesso che le analoghe direttive relative ai prodotti di conservazione e antiossigenanti non ostavano all'esistenza di discipline nazionali analoghe a quella di cui ora si tratta.

punto 15

È inoltre opportuno osservare che l'art. 32, I o comma, del trattato, non va preso in considerazione per risolvere la questione pregiudiziale. Questa disposizione aveva l'unico scopo di evitare che gli Stati membri rendessero più restrittivi, durante il periodo transitorio, provvedimenti che si dovevano abrogare al più tardi alla scadenza del periodo stesso. Una volta scaduto il periodo transitorio, la disposizione summenzionata non aggiunge più nulla a quanto già prescrivono gli artt. 30 e 36 del trattato.

punto 16

Per quanto riguarda questi ultimi articoli, si deve sottolineare che, secondo la costante giurisprudenza, l'esistenza di direttive di armonizzazione non esclude l'applicazione dell'art. 30 del trattato e che solo qualora norme comunitarie contemplino l'armonizzazione completa di tutti i provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute e istituiscano procedimenti comunitari per il controllo della loro osservanza, il ricorso all'art. 36 perde la sua ragion d'essere.

punto 17

Come ha ammesso la maggior parte dei partecipanti alla causa dinanzi alla Corte, l'applicazione di una disciplina come quella in esame, a merci importate da un altro Stato membro, ove esse sono in libera vendita, può ostacolare gli scambi intracomunitari. Essa ricade quindi sotto l'art. 30 ed è perciò opportuno accertare se possa giustificarsi con motivi di tutela della salute e della vita delle persone ai sensi dell'art. 36.

punto 18

A questo proposito è opportuno ricordare che, per quanto riguarda gli additivi, e in particolare i coloranti usati nelle derrate alimentari, l'armonizzazione comunitaria è solo molto parziale e dimostra che il legislatore comunitario è stato molto prudente per quanto riguarda la nocività potenziale di queste sostanze.

punto 19

Come la Corte ha affermato, fra l'altro nella sentenza 14 luglio 1983 (Sandoz, 174/82, Race. pag. 2445), ogniqualvolta sussistono incertezze nello stato attuale della ricerca scientifica, spetta agli Stati membri, in mancanza di armonizzazione, decidere fino a qual punto essi intendano garantire la tutela della salute e della vita delle persone, pur tenendo conto delle esigenze della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità.

punto 20

Benché, a questo scopo, gli Stati membri debbano tener conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale e in particolare dei lavori del comitato scientifico comunitario per l'alimentazione umana, è tuttavia opportuno sottolineare che i pareri di detto comitato non sono vincolanti. Inoltre, l'indicazione di una dose giornaliera massima tollerata di un additivo rivela che l'uso di questa sostanza può causare un rischio oltre un determinato limite e, al pari dell'autorizzazione delle autorità dello Stato membro esportatore, lascia persistere incertezze derivanti dalle differenze tra le abitudini alimentari nei vari Stati membri. I pareri del comitato non sono quindi tali da escludere la responsabilità delle autorità nazionali per la tutela della sanità, in mancanza di norme vincolanti e di provvedimenti di controllo efficaci sul piano comunitario.

punto 21

È necessario aggiungere che, conformemente ad un orientamento comune degli Stati membri e mirante a limitare l'uso di additivi al minimo possibile, l'ammissibilità di un additivo per la preparazione di una determinata derrata non dipende solo dal grado di nocività dell'additivo, ma pure dalla necessità di aggiungerlo alla derrata. Questo problema è stato esaminato dal comitato scientifico per l'alimentazione umana nella relazione del 22 febbraio 1980, che costituisce oggetto della raccomandazione della Commissione dell'I 1 novembre 1980, indirizzata agli Stati membri, in fatto di esperienza per la valutazione dell'innocuità dell'uso degli additivi alimentari (GU L 320, pag. 36). In questa relazione il comitato dichiara che, perché l'additivo venga autorizzato, si deve fornire la prova che l'uso previsto risponde ad un esigenza che può essere di natura tecnica o economica e anche, per quanto riguarda gli aromi e le sostanze coloranti, di carattere organolettico o psicologico.

punto 22

Ne consegue che, nel suo stato attuale, il diritto comunitario non osta all'applicazione, anche alle merci importate da altri Stati membri, di un sistema di autorizzazione nazionale per la vendita di derrate contenenti coloranti, autorizzazione rilasciata in esito alla valutazione della necessità di colorare la singola derrata ed all'accertamento scientifico del rischio che la sostanza colorante usata può implicare per la salute umana.

punto 23

Tuttavia, il principio di proporzionalità, che costituisce il fondamento dell'ultimo inciso dell'art. 36 del trattato, esige che il potere degli Stati membri di vietare l'importazione delle merci di cui trattasi da altri Stati membri sia limitata a ciò che è necessario per conseguire gli scopi di tutela della salute legittimamente perseguiti e che quindi le autorizzazioni di vendita siano concesse ogni volta che siano compatibili con detti scopi. È questa la considerazione in base alla quale la Corte, nella summenzionata sentenza 14 luglio 1983 (Sandoz, 174/82), ha dichiarato che la vendita di derrate vitaminizzate, importate da un altro Stato membro e in questo legittimamente vendute, va autorizzata qualora l'aggiunta di vitamine risponda ad una esigenza reale.

punto 24

Si deve quindi concludere che il diritto comunitario, benché non osti a che lo Stato membro importatore applichi una disciplina come quella in questione alle derrate colorate che sono legittimamente vendute nello Stato membro esportatore, pone tuttavia dei limiti a detta applicazione. Le autorità dello Stato membro importatore, se accertano l'esistenza di un reale bisogno di colorare una derrata di questo tipo, tenuto conto delle abitudini alimentari di questo Stato, non possono, senza contravvenire alle disposizioni del trattato e in particolare all'ultimo inciso dell'art. 36, negare l'autorizzazione per il solo fatto che la derrata importata contiene sostanze coloranti. Analogamente, nel valutare il rischio derivante dalla sostanza colorante effettivamente usata nella derrata, devono tener conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale e in particolare dei lavori del comitato scientifico comunitario per l'alimentazione umana, pur vagliandoli alla luce delle abitudini alimentari proprie dello Stato membro importatore.

punto 25

Si deve quindi risolvere la questione pregiudiziale nel senso che: Nello stato attuale del diritto comunitario, le disposizioni del trattato CEE in fatto di libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità non ostano alla disciplina nazionale la quale, per derrate alimentari colorate, anche importate da un altro Stato membro nel quale sono vendute legittimamente, esiga che l'uso del colorante per questo tipo di derrate sia iscritto in un elenco positivo nazionale e che sottoponga le domande di iscrizione in questo senso ad un comitato di esperti onde ottenere un parere circa la nocività dell'additivo, il suo grado di tolleranza da parte dell'organismo umano e la necessità, l'utilità e l'opportunità di usare l'additivo. Nell'applicare una siffatta disciplina alle merci importate da un altro Stato membro ed ivi legittimamente poste in vendita, le autorità nazionali devono tuttavia autorizzare la colorazione della derrata se, tenuto conto delle abitudini alimentari nello Stato membro importatore, essa risponde ad un bisogno reale e, nel valutare il rischio generale che la sostanza colorante effettivamente usata può implicare per la salute, dette autorità devono tener conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale, ed in particolare dei lavori del comitato scientifico comunitario per l'alimentazione umana.

SENTENZA › Sulle spese

punto 26

Le spese incontrate dai governi tedesco, belga, danese e olandese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice di merito, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.

Dispositivo

Per questi motivi, LA CORTE (quinta sezione), pronunciandosi sulla questione ad essa sottoposta dalla corte d'appello di Bruxelles, con sentenza del 26 settembre 1984, dichiara: 1) Nello stato attuale del diritto comunitario, le disposizioni del trattato CEE in fatto di libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità non ostano alla disciplina nazionale la quale, per derrate alimentari colorate, anche importate da un altro Stato membro nel quale sono vendute legittimamente, esiga che l'uso del colorante per questo tipo di derrata sia iscritto in un elenco positivo nazionale e che sottoponga le domande di iscrizione in questo senso ad un comitato di esperti onde ottenere un parere circa la nocività dell'additivo, il suo grado di tolleranza da parte dell'organismo umano e la necessità, l'utilità e l'opportunità di usare l'additivo. 2) Neil'applicare una siffatta disciplina alle merci importate da un altro Stato membro ed ivi legittimamente poste in vendita, le autorità nazionali devono tuttavia autorizzare la colorazione della derrata se, tenuto conto delle abitudini alimentari dello Stato membro importatore, essa risponde ad un bisogno reale e, nel valutare il rischio generale che la sostanza colorante effettivamente usata può implicare per la salute, dette autorità devono tener conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale, ed in particolare dei lavori del comitato scientico comunitario per l'alimentazione umana.

Firme

Everling Joliet Due Galmot Kakouris Così deciso e pronunciato a Lussemburgo, il 10 dicembre 1985. Il cancelliere P. Heim Il presidente della quinta sezione U. Everling