Corte giust. UE, Sentenza del 2 marzo 1983, causa 155/82

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni e i mezzi ed argomenti delle parti possono riassumersi come segue:

Il regio decreto 5 giugno 1975 relativo alla conservazione, al commercio e all'utilizzazione dei disinfestanti e dei prodotti fitosanitari (Moniteur belge, pag. 13864) dispone, all'art. 4:

«E vietato mettere in commercio, acquistare, offrire, esporre o mettere in vendita, detenere, preparare, trasportare, vendere, consegnare a titolo oneroso o gratuito, importare o utilizzare prodotti fitosanitari che non siano stati previamente omologati dal Ministro competente in materia di agricoltura. In caso di modifica della composizione, della denominazione o dell'utilizzazione di un prodotto omologato, è necessaria un'omologazione integrativa».

L'art. 8 del regio decreto contiene disposizioni identiche per i disinfestanti ad uso non agricolo; questi ultimi vanno sottoposti ad un'autorizzazione preliminare del Ministro competente in materia di pubblica sanità.

Ai sensi dell'art. 1, 2o comma, del regio decreto, ai fini dell'applicazione di questo vanno intesi per prodotti fitosanitari i disinfestanti ad uso agricolo; le sostanze e i preparati diretti a favorire o a regolare la produzione agricola ovvero ad assicurare la conservazione di vegetali, parti di vegetali e prodotti vegetali; le sostanze e i preparati diretti a combattere le piante selvatiche, i licheni e le alghe; le sostanze e i preparati diretti a distruggere vegetali e parti di vegetali, ad evitare o a frenare una crescita eccessiva; le sostanze e i preparati diretti a combattere o ad eliminare gli ectoparassiti degli animali d'allevamento e da produzione, ivi compresi i piccioni; i microrganismi ed i virus in quanto agenti attivi contro i parassiti; i tensioattivi e gli adesivi o altri coadiuvanti diretti a favorire l'azione di queste sostanze o preparati, in quanto messi in commercio a tal fine.

Sono disinfestanti ad uso non agricolo, a norma dell'art. 1, 3o comma, del regio decreto, le sostanze e i preparati nonché i microrganismi ed i virus diretti ad essere utilizzati, fuori dal settore agricolo, per combattere o eliminare gli animali che possono arrecare danni ai prodotti vegetali e animali, evitare la decomposizione dei prodotti vegetali e animali, combattere o eliminare animali, vegetali, o microrganismi nocivi nelle abitazioni, negli edifici, nei mezzi di trasporto, nei bacini di natazione, nei depositi di rifiuti e nelle fogne, trattare materiali e oggetti al fine di combattere o eliminare animali, vegetali o microrganismi, combattere o eliminare, attraverso il trattamento dei vegetali, del suolo o dell'acqua, gli organismi in grado di provocare malattie presso l'uomo o presso gli animali, combattere o eliminare gli ectoparassiti dei piccoli animali domestici.

L'art. 12 del regio decreto recita:

La domanda di omologazione o di autorizzazione, la domanda di rinnovo dell'omologazione o dell'autorizzazione e quella di omologazione o di autorizzazione integrativa, vengono presentate su di un modulo il cui facsimile risulta all'allegato I del presente decreto.

La domanda va rivolta in triplice copia al Ministro competente da parte del responsabile, residente in Belgio, della messa in commercio del prodotto fitosanitario o del disinfestante per uso non agricolo, sia esso il produttore, l'importatore, il proprietario o il licenziatario.

Con lettera 5 novembre 1979, la Commissione richiamava l'attenzione del Governo del Regno del Belgio sull'esposto indirizzatole dalle autorità della Repubblica federale di Germania, che ritenevano che l'art. 12 del regio decreto, subordinando l'ammissione dei prodotti considerati all'obbligo di avere un rappresentante in Belgio, svantaggiasse i produttori non belgi e rappresentasse pertanto un ostacolo al commercio intracomunitário.

La Commissione faceva rilevare che, ai sensi dell'art. 2, n. 3, lett. g), della sua direttiva 22 dicembre 1969 n. 70/50, che trova la sua fonte normativa nel disposto dell'art. 33, § 7, del Trattato, relativa alla soppressione delle misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative non contemplate da altre disposizioni prese in virtù del Trattato CEE (GU L 13, 1970, pag. 29), vanno considerate misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative quelle che «subordinano l'accesso dei prodotti importati al mercato nazionale alla condizione che vi sia un responsabile o un rappresentante sul territorio dello Stato membro importatore».

Nella sua risposta, del 31 dicembre 1979, il Governo del Regno del Belgio considerava che la designazione di un responsabile nazionale della messa in commercio era necessaria, ove fosse contemplata una procedura di omologazione p di autorizzazione, a causa dei rischi connessi con l'uso dei prodotti litigiosi.

Con lettera 27 marzo 1981, la Commissione ha esperito contro, il Regno del Belgio il procedimento di cui all'art. 169 del Trattato CEE sostenendo che l'art. 12 del regio decreto 5 giugno 1975 costituisce un ostacolo agli scambi intracomunitari dei prodotti di cui è causa e contrata con gli obblighi che discendono dall'art. 30 del Trattato CEE in quanto rende la messa in commercio dei prodotti importati più difficoltosa di quella dei prodotti nazionali; non ci si può richiamare né all'ordine pubblico né alla sanità pubblica per giustificare tale misura a norma dell'art. 36 del Trattato.

Nelle sue osservazioni del 21 maggio 1981, il Governo belga ha riconosciuto che l'art. 12 del suddetto regio decreto «può certo avere l'effetto apparente di rendere la messa in commercio dei prodotti importati più difficoltosa di quella dei prodotti nazionali», ma ha ribadito la propria convinzione sulla necessità di tale norma; si tratta, a suo dire, di prodotti di carattere pericoloso, sottoposti di conseguenza ad una disciplina estremamente severa in tutte le fasi della loro messa in commercio ed è fondamentale che il sistema di controllo sia il più possibile efficace; tale efficacia presuppone la possibilità di localizzare in qualunque momento i prodotti — in particolare perché si sia in grado di provvedere al ritiro dal mercato dell'intera partita quando un prodotto si rivela difettoso — e richiede che le eventuali azioni penali non siano a priori prive di conseguenze pratiche. La garanzia richiesta a tal fine consiste semplicemente nella designazione di un responsabile nazionale della qualità dei prodotti, che può essere un semplice licenziatario locale, e non sembra doversi a prima vista ritenere, alla luce degli scopi perseguiti, che si tratti di un onere eccessivo per le imprese interessate.

In applicazione dell'art. 169, 1o comma, del Trattato CEE, la Commissione ha emesso, il 23 ottobre 1981, un parere motivato, notificato al Regno del Belgio il 30 ottobre, col quale constatava l'inadempimento, da parte del Regno del Belgio, agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato e lo invitava ad adottare, entro il termine di due mesi, i provvedimenti necessari.

Nella sua risposta, del 18 febbraio 1982, il Governo belga insisteva sulla necessità di tutelare la sanità pubblica nel settore dei disinfestanti ad uso non agricolo e dei prodotti fitosanitari; il fatto di richiedere la residenza in Belgio del responsabile della messa in commercio fornisce al riguardo un certo numero di garanzie che non possono essere considerate contrarie al Trattato.

Con atto depositato il 17 maggio 1982, la Commissione ha proposto alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 169, 2o comma, del Trattato CEE, il presente ricorso contro l'asserito inadempimento del Regno del Belgio.

La fase scritta ha seguito un iter regolare.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale del procedimento senza far luogo ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato il Governo belga e la Commissione a rispondere per iscritto ad un certo numero di quesiti; a tale invito è stato dato seguito entro i termini fissati.

La Commissione chiede che la Corte voglia:

constatare che il Regno del Belgio, disponendo che l'omologazione e l'autorizzazione relative ai disinfestanti e ai prodotti fitosanitari possono essere richieste soltanto da residenti in Belgio, ha mancato agli obblighi che ad esso incombono in forza degli artt. 30 e segg. del Trattato CEE; condannare il Regno del Belgio alle spese.

Il Governo del Regno del Belgio chiede che la Corte voglia:

dichiarare infondato il ricorso della Commissione; condannare la Commissione alle spese.

La Commissione non contesta il fatto che effettivamente numerosi prodotti fitosanitari e disinfestanti ad uso non agricolo presentino un pericolo potenziale di intossicazione; tale constatazione non vale tuttavia a giustificare la norma di cui è causa.

La Commissione ricorda d'altronde di aver presentato al Consiglio, il 4 agosto 1976, una proposta di direttiva riguardante la messa in commercio dei prodotti fitosanitari omologati CEE (GU C 212, pag. 3), che fornisce al problema della residenza una soluzione comunitaria, incompatibile con una soluzione «nazionale», e di aver già perseguito inadempimenti analoghi a quelli oggetto della presente controversia, in particolare nel settore dei medicinali e dei prodotti fitosanitari, contro svariati Stati membri.

Sotto il profilo giuridico, va constatato che l'art, i 2, 2o comma, del regio decreto 5 giugno 1975 costringe i produttori degli altri Stati membri a f are obbligatoriamente ricorso ai servizi di un importatore o distributore residente in Belgio, che funga da «responsabile della messa in commercio», e che, in quanto tale, è il solo qualificato a domandare l'omologazione o l'autorizzazione relative ai loro prodotti presso il. Ministro competente.

a) Tale obbligo ostacola le operazioni commerciali connesse con l'importazione e la messa in commercio, in quanto un esportatore — che è per lo più anche il produttore — di un altro Stato membro non può domandare direttamente le autorizzazioni necessarie in Belgio. L'obbligo di passare per il tramite di una ditta avente sede in Belgio comporta necessariamente delle spese e impone oneri che non gravano sui produttori nazionali. La direttiva n. 70/50 considera siffatti provvedimenti come misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative. Il fatto di riservare a residenti in Belgio la possibilità di domandare le omologazioni e autorizzazioni necessarie per i prodotti fitosanitari e i disinfestanti ad uso non agricolo configura un ostacolo agli scambi: ciò può ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, il commercio intracomunitario e costituisce pertanto una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione, contraria all'art. 30 del Trattato a meno che non venga fatta salva dall'art. 36. Il requisito di un'omologazione o autorizzazione messa in commercio è legittimo a norma dell'art. 36; nella fattispecie viene contestata la necessità di ricorrere ad un residente in Belgio quale unico soggetto legittimato a domandare tale omologazione o autorizzazione. Il raffronto con la situazione degli altri Stati membri dimostra che è perfettamente possibile distinguere fra autorizzazione e necessità di una residenza. La normativa di cui è causa non presenta forse una rilevante portata pratica in quanto la maggior parte delle imprese interessate hanno comunque, per motivi di strategia commerciale, un rappresentante locale; tale osservazione porta tuttavia a chiedersi perché il Belgio ritiene di dover mantenere in vigore una disciplina di portata così ridotta. Carattere contraddittorio presenta l'argomentazione del Governò belga che, da un lato, è portato a minimizzare le dimensioni dell'ostacolo agli scambi intracomunitari e, dall'altro, evidenzia tutti gli obblighi che gravano su chi richiede l'omologazione o l'autorizzazione. Alla luce di tali obblighi, il richiedente l'omologazione è portato, del tutto naturalmente, a far compensare i propri servizi in maniera adeguata; di conseguenza l'onere non è affatto trascurabile. Per giunta, esso è integralmente discriminatorio in quanto non grava sui produttori nazionali. b) Non viene contestata la legittima esigenza di organizzare, nel settore considerato, un sistema di vigilanza, di verifica e di controllo nonché di disporre le misure di tutela necessarie ai fini della salvaguardia della sanità pubblica. Una normativa a carattere preventivo non comporta tuttavia in nessun modo, per la sua osservanza, la necessità di residenza in Belgio. Il Governo belga confonde fra domanda di omologazione e messa in commercio; non deve logicamente esservi identità fra il richiedente/titolare dell'omologazione ed il responsabile della messa in vendita. Gli obblighi imposti al titolare dell'omologazione, in particolare in materia di responsabilità, possono allo stesso modo gravare sul responsabile della messa in vendita del prodotto di cui è causa. L'autorità che ha concesso l'omologazione o l'autorizzazione è in condizioni, come chiunque altro, di fornire le informazioni necessarie circa la composizione chimica del prodotto e le sue proprietà tossicologiche. Neppure la possibilità di esperire azioni penali o civili legittima la misura contestata: esistono già nell'ambito della cooperazione internazionale in materia amministrativa e giudiziaria, sufficienti strumenti di repressione penale anche nel caso in cui il reo risieda nel territorio di altro Stato membro; per quanto concerne le azioni civili, la Convenzione del 1968 sulla competenza giudiziaria e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale risponde alle esigenze dei soggetti eventualmente danneggiati. c) Secondo la giurisprudenza della Corte, l'onere della prova che le misure di cui trattasi sono necessarie e conformi al principio di proporzionalità incombe su chi si richiama ad una delle eccezioni di cui all'art. 36 del Trattato; tale prova non viene addotta nella fattispecie. Gli argomenti apportati dal Governo belga derivano dalla confusione fra domanda di omologazione e messa in commercio; in particolare, la necessità di comminare sanzioni penali efficaci, ammesso che esse siano indispensabili per garantire la sanità pubblica, non deve necessariamente gravare su chi richiede l'omologazione: basta che tali sanzioni siano dirette nei confronti del produttore e del venditore del prodotto. Il solo fatto che la maggior parte degli Stati membri non possiede una disciplina analoga alla normativa di cui è causa basta a provare che sono concepibili altre vie e altri strumenti per garantire la tutela della salute e della vita delle persone. Circa l'argomentazione secondo cui la misura litigiosa non implica né una discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio, va fatto rilevare che l'art. 52 del regio decreto 5 giugno 1975 contempla un'omologazione o autorizzazione Benelux, che consente al Belgio di rinunciare non solo al requisito della residenza in Belgio ma persino a quello di un'omologazione o autorizzazione nazionale, a fronte di un'omologazione o autorizzazione Benelux accordata dai Paesi Bassi o dal Lussemburgo. Ciò che è possibile nell'ambito dell'Unione economica Benelux dovrebbe esserlo in quello della CEE. Il Governo del Regno del Belgio insiste sul fatto che i prodotti fitosanitari ed i disinfestanti ad uso non agricolo sono prodotti, pericolosi per la salute di chiunque venga a contatto con essi vuoi quale utilizzatore professionale o domestico, vuoi quale terzo esposto alla loro azione. Il pericolo di intossicazione per ingestione, inalazione o assorbimento cutaneo si è sensibilmente accresciuto nel corso degli ultimi anni a causa dell'aumentato impiego di disinfestanti e di prodotti fitosanitari. La tutela dell'utilizzatore rende indispensabile in particolare provvedimenti legislativi che contemplino l'attribuzione di responsabilità effettive: l'art. 12 del regio decreto 5 giugno 1975 risponde a tale finalità. Allo stato attuale, la tutela della sanità pubblica, nell'ambito della Comunità europea, si fonda su di un sistema di omologazione rientrante nella competenza di ciascuno Stato membro. È in corso un'armonizzazione dei regimi di omologazione; essa è effettiva solo per quanto concerne la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura delle sostanze pericolose (direttiva del Consiglio 27 giugno 1967 n. 67/548, GU n. 196, pag. 1). Il Belgio, appoggiato da altri Stati membri, mantiene fermo il proprio punto di vista in ordine alla necessità di consentire agli Stati membri di esigere la residenza del richiedente l'omologazione sul territorio dello Stato a cui è presentata la domanda.

a) La normativa belga di cui è causa mira a fornire un massimo di garanzie al fine di prevenire gli infortuni e le gravissime conseguenze che ne derivano. Un titolare dell'omologazione residente in Belgio è incontestabilmente in migliori condizioni, rispetto ad un titolare residente all'estero, eventualmente in una località molto distante dal luogo in cui il prodotto è stato utilizzato, per verificare la regolarità del prodotto. La sicurezza effettiva può essere garantita solo sé, successivamente all'autorizzazione, vengono presi altri provvedimenti, quali il controllo delle partite in ordine alla loro composizione e all'etichettatura, la limitazione della vendita, l'utilizzazione dei prodotti più tossici da parte delle persone autorizzate qualificate a tal fine, la possibilità di far rapidamente ricorso al responsabile. In caso di infortunio, spetta al titolare dell'omologazione, che è al corrente della composizione integrale del prodotto e delle sue specifiche proprietà tossicologiche, fornire le indispensabili informazioni al medico curante. D'altro canto, al fine di garantire il ritiro dalla circolazione del prodotto nocivo, è più agevole individuare i destinatari del prodotto se il responsabile è residente in Belgio; inoltre, il titolare dell'omologazione è responsabile delle conseguenze nocive per la salute derivanti dalla non conformità del prodotto alle condizioni dell'omologazione. b) Il fatto che il produttore straniero debba osservare norme di omologazione fissate, in mancanza di un regime di omologazione sul piano comunitario, da ciascuno Stato membro nonché l'obbligo di rivolgersi a ciascun governo al fine di ottenere l'omologazione nazionale costituiscono di per sé un ostacolo agli scambi. La richiesta di un rappresentante sul territorio nazionale è, al riguardo, solo uno degli elementi del sistema dell'omologazione nazionale visto come un tutto omogeneo. c) Tale requisito incide solo modestamente sugli scambi: la ditta straniera dispone di una libertà totale nel designare un rappresentante e le eventuali spese che ne conseguono sono limitate. Il fatto di disporre di un rappresentante nello Stato membro può d'altro canto presentare vantaggi commerciali per la ditta straniera; in pratica, anche negli Stati nei quali non è necessario un rappresentante residente sul territorio nazionale, tutte le ditte dispongono di un rappresentante locale. L'esigenza di un rappresentante non obbliga d'altronde a fissare la residenza in Belgio, in quanto la domanda di omologazione può essere presentata da un licenziatario già residente. In ogni caso, anche se si configurasse un ostacolo agli scambi, esso non potrebbe essere propriamente considerato una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE. Un provvedimento normativo adottato da un governo nei confronti delle importazioni non costituisce automaticamente una misura del genere. Si tratta, nella fattispecie, di una norma intesa a tutelare nelle migliori condizioni la sanità pubblica; sul piano della minaccia costituita dalla sanzione penale, la richiesta di un rappresentante ha per conseguenza, non di creare una discriminazione, ma, al contrario, di porre la ditta straniera e quella nazionale su di un piano di parità: senza questa misura la ditta straniera sarebbe avvantaggiata in quanto meno esposta a sanzioni penali rispetto ad una nazionale. d) Tenuto conto del pericolo che presentano i prodotti fitosanitari e i disinfestanti ad uso non agricolo per la sanità pubblica, va fatto il possibile per rendere responsabile la ditta. La misura imposta dall'art. 12 del regio decreto va considerata rispondente alla salvaguardia di un interesse generale superiore, che prevale sulle esigenze di una libertà commerciale integrale. e) In ogni caso, la misura litigiosa trova la sua giustificazione nell'art. 36 del Trattato sulla base della tutela della salute e della vita delle persone. Risulta dalla giurisprudenza della Corte che gli Stati hanno il diritto di adottare i provvedimenti necessari a garantire una tutela efficace della sanità pubblica. A tale effetto, il titolare dell'omologazione deve sopportare le conseguenze della responsabilità da lui assunta mettendo in commercio prodotti non conformi alle condizioni dell'omologazione; il titolare deve esporsi a sanzioni penali. Queste ultime, oltre al loro carattere repressivo, hanno una portata preventiva. Contrariamente a quanto ritiene la Commissione, il problema non si pone sul piano della possibilità di intentare azioni penali: le violazioni commesse in territorio belga possono sempre dare ivi luogo a procedimenti penali e in tale eventualità è possibile avvalersi delle convenzioni di cooperazione giudiziaria in materia penale. La difficoltà non si trova neppure nella possibilità di ottenere in Belgio una sentenza contro un reo residente all'estero, ma bensì nell'efficacia di tale sentenza. Il vero problema consiste nello stabilire se, in caso di inosservanza della normativa vigente in Belgio, l'autore dell'infrazione residente all'estero può essere colpito da una sanzione penale effettiva; ora, al riguardo, la cooperazione giudiziaria internazionale è praticamente inoperante. Né l'estradizione, né la denuncia dei fatti né l'exequatur della sentenza penale offrono soluzioni valide; per quanto concerne la repressione delle infrazioni commesse in Belgio, il loro autore, residente all'estero, è praticamente al riparo da vere e proprie sanzioni. Far gravare la responsabilità su coloro che mettono il prodotto in vendita sul territorio nazionale (importatori, grossisti, rivenditori) comporterebbe una diluizione di tale responsabilità che sminuirebbe singolarmente la portata della normativa. La Convenzione del 1968 sulla competenza giudiziaria è irrilevante in quanto estranea sia al diritto penale sia alla cooperazione giudiziaria internazionale in materia penale. La minaccia di una sanzione penale effettiva è la «conditio sine qua non» della responsabilità che deve necessariamente far capo a chi mette in commercio il prodotto tossico nel territorio nazionale. f) L'art. 12 del regio decreto è conforme al principio di proporzionalità. Lo scopo consiste nel salvaguardare il più possibile la sanità pubblica, garantendo in particolare l'efficacia di una sanzione penale che ha funzione sia repressiva che preventiva; la designazione da parte della ditta straniera di un intermediario residente in Belgio può difficilmente venire assimilata ad un obbligo commerciale in grado di perturbare gli scambi intracomunitari. g) La misura di cui è causa non costituisce né un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio fra gli Stati membri. Il fatto di passare per il tramite di un intermediàrio residente in Belgio non è per nulla arbitrario; ha, al contrario, la scopo di assoggettare, per fini di tutela della sanità pubblica, tutti i titolari di un'omologazione allo stesso trattamento in materia penale. Sostenere che la misura di cui è causa costituisce una restrizione dissimulata al commercio fra gli Stati membri equivale a disconoscere totalmente la finalità di sanità pubblica a cui tende la norma litigiosa. Il sistema di omologazione Benelux, richiamato dalla Commissione, è un sistema armonizzato che d'altro canto non si applica ancora ai disinfestanti e ai prodotti fitosanitari.

All'udienza del 7 dicembre 1982 hanno svolto le loro difese la Commissione, rappresentanta dal sig. Wägenbaur, ed il Governo del Regno del Belgio, rappresentato dal sig. Hoebaer.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza. del 19 gennaio 1983.

Con atto depositato in cancelleria il 17 maggio 1982, la Commissione Helle Comunità europee ha proposto a questa Corte, in forza dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che il Regno del Belgio è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 30 e segg. del Trattato CEE riservando ai residenti in Belgio il diritto di chiedere l'omologazione o l'autorizzazione per i disinfestanti ad uso non agricolo e per i prodotti fitosanitari.

Con regio decreto 5 giugno 1975 relativo alla conservazione, al commercio e all'utilizzazione dei disinfestanti e dei prodotti fitosanitari (Moniteur belge, pag. 13864), il Belgio ha sottoposto ad autorizzazione governativa la messa in commercio, nel proprio territorio, dei disinfestanti ad uso non agricolo e dei prodotti fitosanitari, più estesamente definiti nel succitato regio decreto. Risulta dalle formalità fissate dall'art. 12 dello stesso decreto che detta autorizzazione può essere ottenuta soltanto da un responsabile, residente in Belgio, della messa in commercio di uno dei prodotti menzionati in qualità di produttore, importatore, proprietario o licenziatario.

La Commissione ritiene che detta norma, subordinando l'ammissione dei prodotti considerati all'obbligo di avere un rappresentante in Belgio, abbia l'effetto di svantaggiare i produttori non belgi e costituisca pertanto un ostacolo al commercio intracomunitário, contrastante con l'art. 30 del Trattato. Essa rileva più in particolare che, ai sensi dell'art. 2, n. 3, lett. g), della sua direttiva 22 dicembre 1969 n. 70/50 «che trova la sua fonte normativa nel disposto dell'art. 33 paragrafo 7, del Trattato, relativa alla soppressione delle misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative non contemplate da altre disposizioni prese in virtù del Trattato CEE» (GU L 131970, pag. 29), vanno considerate misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative quelle che «subordinano l'accesso dei prodotti importati al mercato nazionale alla condizione che vi sia un responsabile o un rappresentante sul territorio dello Stato membro importatore».

Essa ha conseguentemente esperito il procedimento ex art. 169 del Trattato e ha emesso, il 23 ottobre 1981, un parere motivato richiedendo al Regno del Belgio la soppressione, nel suo ordinamento, della condizione relativa alla residenza sul territorio nazionale del destinatario dell'autorizzazione a mettere in commercio uno dei prodotti di cui trattasi.

Nelle osservazioni del 18 febbraio 1982, il Governo belga ha affermato di ritenere legittima la misura contestata, tenuto conto del carattere pericoloso dei prodotti litigiosi, in base alle esigenze di tutela della sanità pubblica.

A seguito di tale presa di posizione, il 17 maggio 1982 la Commissione ha presentato un ricorso ex art. 169.

È pacifico che il requisito imposto, dalla legge belga costituisce un ostacolo all'importazione in Belgio dei prodotti di cui trattasi, in quanto assoggetta le imprese aventi sede negli altri Stati membri alle spese relative alla presenza, in Belgio, di un rappresentante e che ciò può pertanto rendere difficoltoso, se non impossibile, l'accesso al mercato belga per talune imprese, soprattutto quelle di medie e piccole dimensioni.

Il Governo belga riconosce l'intralcio al commercio intracomunitario costituito da detto requisito, ma lo giustifica con le esigenze della tutela della pubblica sanità, riconosciute dall'art. 36 del Trattato.

Esso richiama l'attenzione sul fatto che il regime di omologazione non è ancora armonizzato sul piano comunitario nel settore considerato, di modo che ciascuno Stato membro fissa le norme di omologazione per il proprio territorio. Orbene, il requisito di un rappresentante sul territorio nazionale è, al riguardo, solo uno degli elementi del sistema dell'omologazione nazionale visto come un insieme omogeneo.

In questo settore si impongono provvedimenti rigorosi in ordine al controllo e alla responsabilità, attesa la notevole estensione intervenuta nell'utilizzazione dei prodotti di cui è causa e l'elevata tossicità di taluni di essi. Al riguardo, la richiesta; nei confronti di ciascun produttore che intenda mettere in commercio un determinato prodotto, della presenza sul territorio belga di un rappresentante responsabile, sarebbe giustificata da una somma di considerazioni relative : al regolare svolgimento delle formalità di omologazione che, per taluni prodotti, sarebbero particolarmente complesse e richiederebbero, pertanto, un contatto diretto fra il richiedente e l'amministratore; all'osservanza delle norme di etichettatura dei prodotti; al controllo della conformità del prodotto messo in commercio con quello sottoposto ad omologazione; e alla presenza, nel territorio, di una persona facilmente e rapidamente raggiungibile in caso di infortunio o di reclamo da parte dei consumatori.

Per giunta, il Governo belga sostiene che solo la presenza di un responsabile nel territorio nazionale garantisce l'efficacia dei procedimenti penali in caso di infrazioni alla normativa in materia di tutela della sanità pubblica.

Gli argomenti svolti dal Governo belga non sono, in linea di principio, contestabili nel senso che ciascuno Stato membro ha il diritto di adottare sul proprio territorio, ed in particolare in una materia in cui l'obiettivo dell'armonizzazione delle misure di controllo sanitario non sia stato ancora realizzato, le opportune disposizioni intese a garantire la tutela della sanità pubblica. Tuttavia, tali misure sono legittime soltanto ove venga provato che esse sono necessarie a garantire la finalità di tutela a cui mira l'art. 36 e che detta tutela non può essere realizzata con mezzi meno restrittivi della libera circolazione delle merci all'interno della Comunità.

Gli argomenti addotti dal Governo belga richiedono, sotto tale profilo, due osservazioni.

In primo luogo, risulta che le finalità perseguite dal Governo belga per quanto concerne l'espletamento delle formalità di omologazione, le norme in materia di etichettatura, il controllo di conformità del prodotto messo in commercio con quello omologato nonché la disponibilità di informazioni in caso di infortunio o di reclamo, possono essere pienamente rispettate adottando gli opportuni provvedimenti organizzativi nella fase dell'istruzione dei fascicoli e del rilascio dell'omologazione, senza rendere necessaria la presenza di un rappresentante sul territorio nazionale.

In secondo luogo, i problemi di responsabilità penale hanno rilevanza, sotto il profilo della finalità dell'art. 36, soltanto in quanto l'applicazione di norme repressive possa avere efficacia preventiva. A questo proposito, risulta che, dal punto di vista di una prevenzione efficace, soltanto le formalità preliminari dell'omologazione, nonché i controlli compiuti in questa fase ed, eventualmente, al momento della messa in vendita delle merci, possono fornire un'idonea garanzia alla finalità di cui all'art. 36 e che, anche se le sanzioni penali sono tali da esercitare un'efficacia preventiva sui comportamenti che esse reprimono, tale efficacia non è né assicurata né, in ogni modo, rafforzata nei confronti di un produttore di altro Stato membro, destinatario dell'omologazione, per il solo fatto della presenza nel territorio nazionale di una persona qualificata a rappresentarlo giuridicamente.

La condizione della presenza di un rappresentante nel territorio nazionale non è quindi tale da fornire, ai fini della tutela della sanità pubblica, ulteriori garanzie sufficienti a giustificare un'eccezione al divieto di cui all'art. 30.

Deve pertanto concludersi che la condizione imposta dalla legge belga, in base alla quale l'omologazione dei disinfestanti ad uso non agricolo e dei prodotti fitosanitari è riservata ai residenti in Belgio, non è legittima in base all'art. 36 e che essa costituisce quindi una restrizione al commercio intracomunitario incompatibile con l'art. 30 del Trattato.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Il convenuto è rimasto soccombente: le spese vanno quindi poste a suo carico.