Corte giust. UE, Sentenza del 30 settembre 1982, causa 110/81

Gli antefatti della controversia, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni e i mezzi e argomenti presentati dalle parti possono così riassumersi:

Con sentenza pregiudiziale 25 ottobre 1978, nelle cause riunite 103/77 e 145/77 (Royal Scholten-Honig (Holdings) Ltd. c/Intervention Board for Agricultural Produce; Tunnel Refineries Ltd. zi Intervention Board for Agricultural Produce, Race. 1978, pag. 2037), la Corte di giustizia ha dichiarato invalido il regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1111 che stabilisce disposizioni comuni per l'isoglucosio in quanto imponeva, agli artt. 8 e 9, un contributo sulla produzione di isoglucosio pari a 5 unità di conto il quintale di materia secca per il periodo corrispondente alla stagione saccarifera 1977-1978. La Corte ha accertato, in effetti, che il regime istituito dagli articoli suddetti ledeva il principio generale d'uguaglianza (nella fattispecie, fra produttori di zucchero e produttori di isoglucosio). La Corte ha tuttavia aggiunto che tale pronuncia lasciava al Consiglio la facoltà di adottare tutti gli opportuni provvedimenti, compatibili col diritto comunitario, onde garantire il buon funzionamento del mercato degli edulcoranti.

A seguito di detta sentenza, il Consiglio adottava, il 25 giugno 1979, in base alla proposta di regolamento elaborata dalla Commissione, il regolamento n. 1293/79 (GU L 162, pag. 10 con rettifica nella GU L 176, pag. 37, in allegato), che modifica il regolamento n. 1111/77. Detto regolamento entrava in vigore, ai sensi del suo art. 5, il 1° luglio 1979.

Il regolamento n. 1293/79 modificava il regolamento n. 1111/77 alla luce della sentenza della Corte 25 ottobre 1978. Atteso che il mezzo migliore per evitare la disparità di trattamento fra produttori di zucchero e produttori di isoglucosio consisteva nel sottoporre la produzione di isoglucosio a norme analoghe a quelle in vigore per la produzione di zucchero fino al 30 giugno 1980, il regolamento n. 1293/79 introduceva, in particolare, a titolo transitorio fino a tale data, un sistema temporaneo di quote di produzione per l'isoglucosio (cfr. 6° considerando). La motivazione delle modalità di assegnazione e della fissazione delle quote era illustrata nel 7° considerando. L'ottavo considerando trattava della necessità di fissare l'importo specifico del contributo sulla produzione applicabile alla produzione di isoglucosio. Questi vari considerandi si concretizzavano nella disciplina stabilita dall'art. 3 del regolamento che inseriva, dopo l'art. 7 del regolamento n. 1111/77, il titolo II: «Regime delle quote». L'art. 4 del regolamento disponeva che il regolamento n. 1111/77 veniva completato con il seguente allegato II: ALLEGATO II Impresa Indirizzo della sede sociale Quota di base in tonnellate espresse in materia secca Maizena GmbH D-2000 Hamburg 1, Postfach 1000 28000 Amylum SA Rue de l'Intendant 49 Β-1020 Bruxelles 56667 SA Roquette Frères 17, boulevard Vauban, F-5900 Lille 15887 SPAD 15063 Cassano Spinola, I-Alessandria, casella postale 1 5863 Fabbriche riunite amido glucosio destrina, Spa Piazza Erculea 9, I-Milano 10706 Tunnel Refineries Ltd. Thames Bank House, Greenwich, UK-London SEIO 0PA 21696

Con distinte sentenze 29 ottobre 1980 pronunciate rispettivamente nelle cause 138/79, Roquette c/ Consiglio (Race. 1980, pag. 3333) e 139/79, Maizena e/ Consiglio (Racc. 1980, pag. 3393), la Corte ha annullato il regolamento n. 1293/79 per violazione di forme sostanziali in quanto tale regolamento era stato adottato il 25 giugno 1975 in mancanza del parere del Parlamento, a norma dell'art. 43 del Trattato, sulla proposta trasmessagli il 19 marzo 1979. Tuttavia, nella motivazione di tali sentenze, la Corte ha respinto tutti i mezzi diretti, nel merito, contro il regime delle quote di produzione istituito da tale regolamento e, in particolare, contro la fissazione delle quote di base delle ricorrenti nelle due cause.

Con regolamento 24 giugno 1980, n. 1592 (GU L 160, pag. 12), adottato in pendenza delle cause nn. 138 e 139/79, il Consiglio ha dichiarato applicabile al periodo 1o luglio 1980-30 giugno 1981 il regime delle quote di produzione per l'i-soglucosio risultante dall'art. 9 del regolamento n. 1111/77 (come modificato dal regolamento n. 1293/79).

Con ricorso registrato nella cancelleria della Corte il 21 agosto 1980, la società di diritto francese Roquette Frères, che produce, fra l'altro, dell'isoglucosio nella sua fabbrica di Lestrem (Pas-de-Ca-lais), ha domandato alla Corte di «dichiarare invalido», per quanto la concerne, l'art. 2 e l'allegato II del regolamento del Consiglio 24 giugno 1980, n. 1592, recante applicazione del regime delle quote di produzione nei settori dello zucchero e dell'isoglucosio per il periodo 1o luglio 1980 - 30 giugno 1981.

Tali disposizioni hanno formato oggetto di un analogo ricorso intentato dalla società di diritto tedesco Maizena, il 5 agosto 1980.

Tali cause sono state iscritte al ruolo della Corte ai nn. 176 e 179/80, rispettivamente per i ricorsi Maizena c/Consiglio e Roquette c/Consiglio.

Il 10 gennaio 1981, vale a dire in pendenza del procedimento riguardante le cause 176 e 179/80, il Consiglio ha adottato, dopo aver ottenuto il parere del Parlamento Europeo emesso il 9 febbraio 1981, i due seguenti regolamenti: a) Il regolamento n. 387/81 (GU L 44, pag. 1) che modifica il regolamento n. 1111/77 che stabilisce disposizioni comuni per l'isoglucosio. Tale regolamento fissa nuovamente, in particolare, tramite un rinvio alle disposizioni del regolamento n. 1111/77, il regime delle quote di produzione con effetto retroattivo al 1o luglio 1979. b) Il regolamento n. 388/81 (GU L 44, pag. 4), che modifica il regolamento n. 1592/80. Tale regolamento, ai sensi del secondo considerando, è stato adottato «onde evitare ogni incertezza per quanto riguarda la legalità dell'art. 2 del regolamento n. 1592/80». L'art. 1 del regolamento n. 388/81 modifica l'art. 2 del regolamento n. 1592/80 che rinvia all'art. 9 del regolamento n. 1111/77. Questa nuova formulazione ha lo scopo di estendere alla campagna 1980-1981 il regime delle quote di produzione dell'isoglucosio. A norma dell'art. 2, il regolamento n. 388/81 è applicabile dal 1o luglio 1980.

Con ordinanza 2 aprile 1981, la Corte ha preso atto della rinuncia agli atti della società Maizena nella causa 176/80 cancellando la causa dal ruolo della Corte.

D'altro canto, la causa 179/80 è ancora pendente dinanzi alla Corte.

Con ricorso registrato nella cancelleria della Corte il 7 maggio 1981, la società Roquette Frères domanda alla Corte l'annullamento dei regolamenti del Consiglio nn. 387 e 388/81.

Con controricorso 30 giugno 1981, il Consiglio ritiene il ricorso infondato.

La ricorrente ha depositato nella cancelleria della Corte la sua replica il 30 luglio 1981.

Con istanza registrata nella cancelleria della Corte il 29 luglio 1981, la Commissione ha chiesto alla Corte di essere autorizzata ad intervenire a sostegno del Consiglio. Con ordinanza 30 settembre 1981, la Corte, sentito l'avvocato generale, ha deciso di ammettere l'intervento della Commissione. Con atto d'intervento registrato nella cancelleria della Corte il 17 novembre 1981, la Commissione ritiene fondata la posizione del Consiglio.

Il Consiglio delle Comunità europee ha depositato la sua controreplica il 1o ottobre 1981.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con ordinanza 24 marzo 1982 la Corte, sentito l'avvocato generale, ha deciso, ai sensi dell'art. 95, §§ 1 e 2, del regolamento di procedura della Corte, di assegnare la causa alla Seconda Sezione.

Nel ricorso introduttivo del giudizio, la società di diritto francese Roquette Frères conclude che la Corte voglia: dichiarare il ricorso ricevibile e fondato, annullare i regolamenti del Consiglio 10 febbraio 1981, nn. 387/81 e 388/81, nonché le decisioni individuali ivi contenute almeno in quanto tali atti riguardano la ricorrente, condannare il Consiglio alle spese.

Nel controricorso, il Consiglio delle Comunità europee: domanda alla Corte di respingere in quanto infondata la domanda di annullamento avanzata dalla ricorrente e di condannare questa alle spese.

Nell'atto d'intervento, la Commissione sostiene le conclusioni del Consiglio miranti: al rigetto del ricorso diretto all'annullamento; alla condanna della ricorrente alle spese.

Nella replica, la ricorrente conferma le sue conclusioni. Inoltre, in tale occasione, la ricorrente adduce un nuovo mezzo di annullamento chiedendo in sostanza che la Corte riconosca l'illegittimità dell'istituzione del contributo sulla produzione di isoglucosio per incompetenza del Consiglio e per violazione dell'art. 201 del Trattato CEE.

Nella controreplica, il Consiglio delle Comunità europee conferma le conclusioni formulate nel controricorso. In aggiunta, chiede alla Corte di dichiarare irricevibile e, in subordine, infondato il nuovo mezzo invocato dalla ricorrente.

La Roquette Frères ritiene che il principio di non retroattività delle leggi trovi la sua espressione, nel diritto comunitario, nell'art. 191, 2° comma, del Trattato CEE, ai sensi del quale: «le direttive e le decisioni... hanno efficacia in virtù di tale notificazione», il che significa che tali atti del diritto comunitario non possono avere effetto prima della loro notificazione. A parere della ricorrente, poco importa che i regolamenti nn. 387 e 388/81 impugnati non siano «decisioni» ai sensi di tale disposizione. Infatti, tramite i regolamenti che costituiscono oggetto del ricorso, la ricorrente contesta, di fatto, la decisione individuale, contenuta in tali atti di portata generale, che la assoggetta ad un regime di quote di produzione e di contributi. a) In maniera più generale, la ricorrente sostiene che la giurisprudenza della Corte è contraria alla retroattività «vera e propria» che costituisce l'applicazione, a situazioni esaurite, del regime che disciplina la produzione d'isoglucosio. Infatti, come risulta dalle sentenze nelle cause 7/76 (Racc. 1976, pag. 1213), 96/77 (Race. 1978, pag. 383) e 98/78 (Race. 1979, pag. 69), il diritto comunitario ammette la retroattività solo «in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purchè il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato» (sentenza 98/78, punto 20). Al riguardo, la ricorrente si fonda sulla formulazione dei considerandi del regolamento n. 1293/79 e sull'argomentazione esposta dal Consiglio nella causa 138/79 — sfociata nella sentenza della Corte 29 ottobre 1980 con cui è stato annullato il regolamento n. 1293/79 — per asserire che il Consiglio, fino all'adozione dei regolamenti impugnati, sembrava essere «convinto di essere tenuto a non violare il principio della non retroattività della legge». La ricorrente suppone quindi che il Consiglio abbia ritenuto di dover rivedere la propria posizione e sostiene che, nella specie, l'attribuzione di un'efficacia retroattiva ai regolamenti nn. 387 e 388/81 non risponde alle condizioni di legittimità definite dalla sentenza della Corte in causa 98/78. La ricorrente fa rilevare che l'applicazione retroattiva del sistema delle quote è, a suo parere, integralmente «priva di efficacia e di utilità». Infatti, l'operatività del regolamento n. 1293/79 fino al suo annullamento da parte della Corte ha comunque costretto i produttori di isoglucosio ad adeguare la produzione ai quantitativi imposti dal legislatore comunitario. Pertanto, il solo interesse pratico legato alla retroattività dei regolamenti impugnati è quello di assoggettare la ricorrente al versamento dei contributi sulla produzione per i periodi anteriori alla stagione 1981. Orbene, tale retroattività dei provvedimenti a carattere fiscale o parafiscale è particolarmente contraria a tutti i principi generali del diritto. b) La ricorrente afferma inoltre che il Consiglio, attribuendo efficacia retroattiva ai regolamenti impugnati, è venuto meno all'obbligo impostogli dall'art. 176, 1° comma, del Trattato CEE, di «prendere i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia comporta». Secondo l'interpretazione data dalla ricorrente, tale disposizione implica l'obbligo, da parte dell'istituzione da cui emana l'atto annullato dalla Corte, innanzitutto di ripristinare la situazione precedente, — ossia, nella fattispecie, di invitare le autorità nazionali competenti ad annullare i documenti di riscossione dei contributi sulla produzione, privi, dopo la sentenza della Corte, di fondamento giuridico — e, in secondo luogo, di non ripristinare retroattivamente un testo identico a quello dell'atto annullato senza che la Corte abbia limitato, ai sensi dell'art. 174, 2° comma, del Trattato CEE, gli effetti nel tempo del suo annullamento.

Il Consiglio delle Comunità europee, convenuto, ritiene dal canto suo, come risulta chiaramente dalla giurisprudenza della Corte, ed in particolare dal punto 20 della sentenza 98/78 (Race. 1979, pag. 69), che la retroattività degli atti comunitari non sia affatto esclusa in linea di principio. Tuttavia la Corte ha inteso sottoporre la retroattività degli atti comunitari al controllo giudiziario per garantire il rispetto, in particolare, delle seguenti condizioni: innanzitutto, la tutela del legittimo affidamento degli interessati quando sussiste, e, in secondo luogo, la verifica che la retroattività dell'atto sia necessaria al raggiungimento dello scopo perseguito dalla normativa litigiosa, ovvero a soddisfare un interesse pubblico imperativo. Il Consiglio ritiene che le condizioni così definite siano state osservate nella fattispecie. a) Il legittimo affidamento degli interessati non è configurabile alla luce delle circostanze in cui è stato annullato il regolamento n. 1293/79 e del costante atteggiamento delle istituzioni comunitarie. Infatti, fin dal 17 maggio 1977 (data di entrata in vigore del regolamento n. 1111/77) i produttori di isoglucosio erano a conoscenza dell'intenzione della Comunità di adottare provvedimenti restrittivi nei confronti dell'isoglucosio. Tale intenzione, da allora, è stata chiaramente confermata dall'attività normativa (regolamenti nn. 1111/77, 1293/79, 1592/80, 387 e 388/81) e dal comportamento delle istituzioni della Comunità. Il legittimo affidamento dei produttori di isoglucosio di vedere scomparire a posteriori la normativa sull'isoglucosio sarebbe concepibile solo se la Corte avesse censurato il principio di tale politica. Orbene, la sentenza con cui è stato dichiarato nullo il regolamento n. 1111/77 ha censurato soltanto le modalità di computo del contributo sulla produzione di isoglucosio e non il suo principio. Stando così le cose, era quindi giuridicamente ammissibile una modifica retroattiva del regolamento n. 1111/77 da parte del Consiglio. Per «evidenti motivi di opportunità politica», il Consiglio ha scartato tale soluzione, preferendo adottare il regolamento n. 1293/79 la cui sostanziale conformità col diritto comunitario è stata chiaramente riconosciuta con sentenza della Corte nelle cause riunite 138 e 139/80. Difatti, in tale pronuncia, la Corte, pur annullando il regolamento n. 1293/79 per violazione di forme sostanziali, respingeva però tutti i mezzi invocati nel merito dalle ricorrenti contro il principio di un contributo gravante sulla produzione di isoglucosio. Trovandosi così costantemente confermata la validità del principio e delle modalità dell'azione del Consiglio, questo era quindi legittimato ad operare il ripristino retroattivo, per la stagione 1979-1980, del contributo di cui è causa. A parere del Consiglio, gli atti impugnati presentano un carattere «misto»: essi comprendono cioè nel contempo disposizioni normative a carattere generale (definizione dei criteri astratti riguardanti l'organizzazione della produzione e l'assegnazione delle quote) e disposizioni individuali configurabili come decisioni (fissazione delle quote di produzione per i singoli operatori della Comunità). Per questo motivo, non può essere accolto l'argomento della ricorrente secondo il quale l'art. 191 del Trattato CEE vieta la retroattività delle decisioni individuali. Oltre a contestare che l'art. 191 possa essere interpretato in tal senso, il Consiglio fa rilevare che il carattere normativo degli atti impugnati basta ad escludere il preteso divieto di retroattività che colpirebbe le decisioni individuali contenute nei regolamenti di cui è causa. Il carattere «misto» dei regolamenti impugnati chiarisce il motivo per cui la Corte non ha inteso limitare nel tempo gli effetti dell'annullamento per violazione di forme sostanziali del regolamento n. 1293/79. Infatti si evince dalla formulazione stessa dell'art. 174 del Trattato CEE che tale possibilità è riservata ai soli atti a carattere puramente normativo. Applicando tale disposizione la Corte non ha quindi potuto esprimere il suo consenso al mantenimento in vigore del regolamento n. 1293/79. Tuttavia, il fatto che la Corte abbia respinto tutte le censure di merito addotte dalle ricorrenti nelle cause 138 e 139/80 basta a giustificare il convincimento del Consiglio che il suo operato non era, di per sé, condannabile, e che la riscossione dei contributi era, in linea di principio, lecita dalla stagione 1979-1980. Va ricordato al riguardo che la Corte, nella sentenza in causa 101/78 (Race. 1979, pag. 623), ha affermato il principio secondo cui i regolamenti vanno applicati fino a che la Corte non si sia pronunciata sulla loro legittimità (art. 173 del Trattato) o sulla loro validità (art. 177). Ne consegue che i regolamenti nn. 1293/79 e 1592/80 dovevano produrre tutti i loro effetti, ivi compresa la riscossione del contributo, fino all'ottobre 1980, data della pronunzia della Corte. Alla luce di quanto sopra, il Consiglio ritiene che non esistesse, né in fatto, né in diritto, un legittimo affidamento degno di tutela. Con la sentenza nelle cause 138 e 139/80, la Corte ha non soltanto respinto tutte le censure di merito dirette contro gli atti adottati dal Consiglio, ma ha inoltre aggiunto che tali misure erano pienamente giustificate durante le stagioni 1979-1980 invitando il Consiglio a prendere gli adeguati provvedimenti nel settore dell'isoglucosio. Perciò, a parere del Consiglio, non può asserirsi un suo inadempimento all'obbligo di conformarsi alla sentenza della Corte ai sensi dell'art. 176 del Trattato CEE. Secondo il Consiglio, gli obblighi che discendono da una sentenza di annullamento vanno interpretati in relazione al motivo che ha determinato l'annullamento. Nel caso di specie, il Consiglio, secondo la formulazione stessa della sentenza di annullamento del regolamento n. 1293/79, aveva l'obbligo di rispettare il diritto del Parlamento ad essere consultato in materia. Quest'ultimo ha emesso parere favorevole, con la risoluzione 9 febbraio 1981, sulla proposta della Commissione 20 dicembre 1980. La circostanza che tale parere è stato emesso alla vigilia dell'adozione, da parte del Consiglio, dei regolamenti nn. 387 e 388/81 (10 febbraio 1981) non consente di mettere in dubbio, come fa la ricorrente, la validità della consultazione. In effetti, la rapidità dei mezzi di comunicazione tra le istituzioni comunitarie ha consentito al Consiglio di prendere pienamente in considerazione il parere del Parlamento soprattutto dato che esso non comportava alcuna modificazione del progetto già predisposto. Il Consiglio non è pertanto venuto meno all'obbligo ad esso incombente ai sensi dell'art. 176 del Trattato CEE e non può essergli imputato il mancato rispetto di una legittima aspettativa tanto più insussistente in quanto gli interessati, quali operatori accorti e pienamente aggiornati sull'operato della Comunità nel settore dell'isoglucosio, erano stati edotti, in fatto ed in diritto, della inequivocabile volontà delle istituzioni di proseguire la loro attività normativa nel settore di cui trattasi. In particolare, l'orientamento del legislatore era stato chiaramente confermato dalla pubblicazione, avvenuta il 20 dicembre 1980 (GU C 334, pag. 2), della proposta della Commissione che, a seguito della dichiarazione di annullamento del regolamento n. 1293/79, si pronunciava per l'adozione, con efficacia retroattiva, delle disposizioni poi emanate dal Consiglio (regolamenti nn. 387 e 388/81). Per tutti questi motivi, il Consiglio ritiene di non avere leso né l'autorità della Corte, né i poteri del Parlamento. A questo proposito, il Consiglio intende mettere in rilievo il carattere eccezionale delle circostanze in cui il regolamento n. 1293/79 era stato adottato. L'urgenza derivante, sia dalla necessità di dare esecuzione alla sentenza della Corte che annullava il regolamento n. 1111/77, sia dalla situazione di fatto così determinatasi e a seguito della quale i produttori di zucchero erano assoggettati al regime dei contributi e i produttori di isoglucosio no, aveva costretto il Consiglio, atteso il ritardo, anch'esso eccezionale, del Parlamento a pronunciarsi, ad emanare il regolamento n. 1293/79 senza il parere di tale istituzione. Il Consiglio fa tuttavia rilevare che la sua dignità quale legislatore comunitario, la sua volontà di osservare i Trattati nonché il potere della Commissione, quale custode di questi ultimi, di far rispettare il diritto, sono tali da garantire il regolare funzionamento dei meccanismi legislativi nella Comunità. Il Consiglio aggiunge d'altro canto che le circostanze in cui sono stati adottati i regolamenti nn. 387 e 388/81, nonché l'iter avviato per l'approvazione delle proposte destinate a sostituire tale normativa, testimoniano il rispetto, da parte sua, del diritto del Parlamento ad essere consultato. b) In secondo luogo, il Consiglio intende provare l'esistenza di un interesse pubblico imperativo — tale da prevalere sugli interessi pecuniari delle ricorrenti — inerente alla conferma retroattiva della riscossione dei contributi disposta dai regolamenti nn. 1293/79 e 1592/80. In effetti, nel caso in cui la retroattività dei regolamenti di cui trattasi dovesse essere dichiarata illegittima, il Consiglio sostiene che non solo verrebbe meno il. fondamento giuridico dei contributi già riscossi, ma che tale illegittimità inficerebbe l'intero sistema delle norme sulla produzione di isoglucosio. A seguito di una soluzione del genere la Comunità sarebbe obbligata a procedere ad un rimborso dei contributi riscossi, dal che conseguirebbe l'attribuzione ai produttori di ¡soglucosio, di un beneficio inaspettato ed indebito, discriminatorio nei confronti dei concorrenti produttori di zucchero, e che consentirebbe ai primi di rafforzare unilateralmente la propria posizione concorrenziale. Il risultato sarebbe, in ultima analisi, contrario alle esigenze della politica comune ed in particolare all'art. 39 del Trattato che impone, come rilevato dalla Corte, limiti all'azione delle istituzioni in materia di provvedimenti restrittivi alla produzione di zucchero. c) Il Consiglio intende, infine, confutare l'argomento secondo il quale la natura fiscale o parafiscale del contributo sulla produzione di isoglucosio osta all'efficacia retroattiva dei regolamenti impugnati. Il Consiglio ritiene infatti che il contributo di cui trattasi, pur potendo essere equiparato ad una imposizione, non abbia alcuna finalità fiscale nel senso che esso non è stato istituito per assicurare un'entrata alla Comunità, ma per limitare, a fini di interesse generale, l'aumento della produzione di isoglucosio. Al riguardo, il Consiglio rileva che il gettito del contributo di cui trattasi non è regolare, ma dipende dal rapporto fra il prezzo mondiale e quello comunitario dello zucchero. Infatti, allo scopo di compensare le perdite all'esportazione di zucchero (restituzione all'esportazione) che si verificano in caso di sovrapproduzione comunitaria di zucchero o di sovrapproduzione di isoglucosio, il contributo viene riscosso solo in caso di superamento delle quote di produzione dovuto all'attività degli operatori. Pertanto, la circostanza per cui la produzione è stata di fatto limitata durante le stagioni 1979 e 1980 a causa dell'applicazione dei regolamenti n. 1293/79 e n. 1592/80 fino all'ottobre 1980 non è al riguardo pertinente. Infatti il rimborso del contributo, oltre a modificare unilateralmente la posizione concorrenziale dei produttori di isoglucosio, avrebbe l'effetto di distruggere il sistema di restrizione nei confronti della produzione di isoglucosio per le stagioni 1979-1980.

La Commissione delle Comunità europee, interveniente a sostegno delle conclusioni del Consiglio, evidenzia che: innanzitutto, la giurisprudenza della Corte e gli ordinamenti degli Stati membri riconoscono eccezioni in senso proprio al principio di non retroattività delle legge, e, in secondo luogo, nella fattispecie ricorrevano le condizioni a cui la giurisprudenza della Corte subordina l'efficacia retroattiva dei regolamenti comunitari. a) La giurisprudenza della Corte (in particolare cause 42-49/59, Racc. 1961, pag. 99) non esclude affatto l'efficacia retroattiva delle disposizioni comunitarie che impongono oneri ai privati. Tale possibilità si rende d'altronde necessaria in un sistema giuridico chiamato a contemperare l'interesse generale e l'interesse privato nell'attuazione di regolamenti che disciplinano prevalentemente i rapporti economici. Secondo la Commissione, è erroneo ritenere che la giurisprudenza della Corte abbia inteso considerare soltanto la retroattività «sostanziale» e non la retroattività «vera e propria». In particolare, le conclusioni dell'avvocato generale Reischl in causa Racke (causa 98/78, Racc. 1979, pag. 88) hanno appunto messo in rilievo che la Corte, in tale causa doveva pronunziarsi su un caso di retroattività «vera e propria». Orbene, nel punto 20 della sentenza nella causa di cui sopra, la Corte ha chiaramente confermato, definendone i limiti, la legittimità della retroattività alla luce del diritto comunitario. b) La Commissione osserva che l'attività legislativa del Consiglio non ha violato, nel caso di specie, le condizioni poste dalla Corte alla retroattività degli atti comunitari. Innanzitutto, non è stato leso il legittimo affidamento degli interessati, in quanto essi non possono provare in maniera convincente né un diritto acquisto o una legittima aspettativa ad un rimborso del contributo versato, né l'imprevedibilità del provvedimento retroattivo di cui è causa. Per quanto concerne il preteso diritto acquisito ad un rimborso del contributo litigioso a seguito dell'annullamento del regolamento n. 1293/79, la Commissione rileva che le sentenze della Corte 29 ottobre 1980 non hanno potuto avere come conseguenza il sorgere di un siffatto diritto in quanto l'annullamento si fondava soltanto sull'accertamento di un vizio di forma e non di merito. La ricorrente confonde quindi fra due aspetti giuridici distinti del sindacato di legittimità: la legittimità formale e la legittimità sostanziale. Il sindacato sulla legittimità sostanziale è stato concluso dalla Corte con l'esame delle censure sul merito mosse nelle cause 138 e 139/79. L'annullamento da parte della Corte del regolamento n. 1293/79 non può quindi essere assimilato ad una dichiarazione di inesistenza dell'atto impugnato che, secondo una giurisprudenza costante messa in rilievo nella sentenza in causa 101/78 (Race. 1979, pag 623), ha prodotto i suoi effetti sino alla sentenza di annullamento. Stando così le cose, non può essere stato leso il legittimo affidamento degli operatori. Di conseguenza, i produttori di isoglucosio avrebbero potuto avvalersi di un diritto acquisito ad un eventuale rimborso soltanto se la sentenza della Corte avesse messo in discussione la legittimità sostanziale dell'atto. Per lo stesso motivo, gli operatori non possono invocare, in base all'annullamento del regolamento n. 1293/79, una legittima aspettativa in ordine al rimborso del contributo versato. In ogni caso, anche ammettendone l'esistenza, tale aspettativa è stata infirmata dal comportamento costante delle istituzioni della Comunità che è bastato a toglierle ogni efficacia giuridica. Il mantenimento in vigore con efficacia retroattiva 1° luglio 1979 del contributo di cui è causa era, inoltre, perfettamente prevedibile da parte di operatori accorti quali i ricorrenti, alla luce dei motivi della pronuncia della Corte nelle cause 138 e 139/79. In effetti, in tali sentenze, la Corte respingeva in forma estremamente recisa tutte le censure di merito e faceva riferimento in maniera alquanto inconsueta, a parere della Commissione, alla possibilità, per il Consiglio, di adottare ogni «opportuno provvedimento» al fine di disciplinare la produzione di iso-glucosio. Orbene, la Commissione fa rilevare che la conseguenza giuridica delle sentenze 29 ottobre 1980 si limitava, sulla base delle modalità stesse di tale annullamento, all'obbligo da parte del Consiglio di consultare formalmente il Parlamento prima dell'emanazione di atti per il resto conformi al diritto comunitario. Invece il fatto di stabilire se la normativa riguardante l'isoglucosio dovesse o meno avere efficacia retroattiva, rientrava, a parere della Commissione, nella valutazione dell'interesse generale operata dal Consiglio sotto il controllo della Corte. Pertanto, dato che, contrariamente alla prima pronunzia della Corte in ordine al regolamento n. 1111/77, né il principio, né le modalità del contributo erano state censurate dalla Corte, l'accenno da parte di quest'ultima alla possibilità, per il Consiglio di adottare «ogni provvedimento opportuno», poteva, secondo la Commissione, essere interpretato come una facoltà di ripristinare con efficacia retroattiva le norme contenute nel regolamento annullato per un vizio di legittimità formale. La Commissione considera, in secondo luogo, che la retroattività del regolamento n. 387/81 era legittimata da un interesse pubblico imperativo. Infatti, a parere della Commissione, è pacifico (čír. punto n. 30 delle sentenze 138 e 139/79) che i provvedimenti restrittivi che gravano sulla produzione di isoglucosio concorrono a stabilizzare il mercato degli edulcoranti nella Comunità onde garantire, in conformità agli scopi dell'art. 39 del Trattato, un tenore di vita equo ai produttori. E parimenti pacifico che tale scopo d'interesse generale può essere raggiunto soltanto, dato lo stretto rapporto di fungibilità esistente fra lo zucchero liquido e l'isoglucosio, dal combinato disposto delle norme relative allo zucchero e di quelle che disciplinano l'isoglucosio. Di conseguenza, non possono essere fatte venir meno «ab initio» le disposizioni riguardanti l'isoglucosio senza pregiudicare l'insieme del meccanismo diretto a stabilizzare il mercato saccarifero della Comunità. Inoltre, il rimborso dei contributi già versati vigente il regolamento n. 1293/79 avrebbe la conseguenza di far venir meno la parità di trattamento fra produttori di isoglucosio e produttori di zucchero e, in definitiva, di pregiudicare la stabilità del mercato. Difatti, innanzitutto, tale rimborso attribuirebbe ai produttori di isoglucosio un vantaggio economico di cui non beneficerebbero i produttori di zucchero. Tale situazione sarebbe tanto più iniqua in quanto i produttori di isoglucosio, a seguito delle pronunzie pregiudiziali 25 ottobre 1978, hanno già usufruito di un «vantaggio considerevole» non trovandosi assoggettati al primo contributo disposto dal regolamento n. 1111/77. Ne è risultato un rafforzamento della capacità produttiva di tali operatori già pregiudizievole per l'equilibrio del mercato. Tale situazione continuerebbe se, a seguito delle sentenze 29 ottobre 1980, i produttori di isoglucosio si vedessero per giunta rimborsare i contributi già versati. Tale rimborso comporterebbe la conseguenza che il peso del finanziamento dei meccanismi d'intervento all'esportazione degli edulcoranti (restituzione, garanzia indiretta dei prezzi...) graverebbe sui soli produttori di zucchero mentre entrambe le categorie di produttori (di zucchero e di isoglucosio) ne avrebbero beneficiato. In secondo luogo, la Commissione sottolinea il fatto che la soppressione «ab initio» del contributo, oltre a provocare l'indebito arricchimento di una categoria di produttori, consentendo a questi di accrescere le proprie capacità produttive, esonererebbe gli stessi da qualsiasi responsabilità finanziaria in ordine allo smercio delle eccedenze risultanti dall'aumento delle propria capacità produttiva mettendo così gravemente a repentaglio il buon funzionamento dei mercati saccariferi. La Commissione considera quindi che il Consiglio abbia legittimamente ritenuto che un interesse pubblico imperativo giustificasse, di per sé, la retroattività delle disposizioni di cui trattasi. A questo proposito, non può sostenersi che detta retroattività svuoti di contenuto il procedimento di consultazione del Parlamento. Infatti, nel caso di specie, non può negarsi che il Parlamento, debitamente consultato, si sia pronunciato in piena conoscenza dell'efficacia retroattiva conferita dal Consiglio al provvedimento di cui veniva decisa l'adozione. Il testo della risoluzione 9 febbraio 1981 (GU 50, pag. 14) è al riguardo inequivocabile. La competenza del Parlamento è stata quindi pienamente esercitata, dato che esso era integralmente a conoscenza della normativa sottoposta al suo esame e che il suo parere era favorevole. In caso contrario, la Commissione rileva che, anche supponendo che il Consiglio si ostinasse ad emanare un atto trasgredendo all'obbligo di consultazione e che la Commissione — «dimentica nel contempo della sua funzione di custode dei Trattati e del rischio di censura da parte del Parlamento» — consentisse al Consiglio di persistere nel suo comportamento, rimarrebbe alla ricorrente la possibilità di adire nuovamente la Corte presentando un secondo ricorso al fine di salvaguardare il diritto.

La Roquette Frères reputa sia i regolamenti nn. 387 e 388/81 in quanto tali, sia le decisioni individuali che essi contengono, privi di ogni motivazione che specifichi in base a quali considerazioni il Consiglio ritenga necessaria l'adozione di misure retroattive. Essa precisa che in forza del Trattato e della giurisprudenza della Corte una tale carenza integrale di motivazione basta a determinare l'annullabilità degli atti suddetti.

Il Consiglio delle Comunità europee, convenuto, ritiene dal canto suo infondate tali censure. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, quando un regolamento fa parte di un complesso normativo, la sua motivazione può essere ricercata in quella dei regolamenti anteriori. Nella fattispecie, il Consiglio ritiene che le motivazioni della sua azione siano chiaramente esposte nel preambolo del regolamento n. 1111/77 e specificate in quello del regolamento n. 1293/79. Per quanto concerne la mancanza di motivazione in ordine alla necessità di conferire efficacia retroattiva al regolamento n. 387/81, il Consiglio sostiene che tale esigenza è chiaramente espressa nella formulazione dell'ultima frase del secondo considerando ove si afferma: «che pertanto -— (avendo la Corte constatato, nel merito, la conformità del regolamento con il diritto comunitario) — occorre ripristinare retroattivamente, in particolare, il regime di quote in questione». Il Consiglio afferma quindi che un «lettore ragionevolmente attento», — e, al riguardo, sostiene che la ricorrente è «molto più di un lettore ragionevolmente attento»... avendo «preso parte alle precedenti controversie sull'isoglucosio» —, era in grado di comprendere agevolmente le motivazioni dell'azione del Consiglio e la sua decisione di attribuire efficacia retroattiva al regolamento.

La Commissione delle Comunità europee, osserva che il mezzo fondato sulla violazione dell'obbligo di motivazione «non regge a fronte di una semplice lettura dei considerandi del regolamento n. 387/81» e precisa di sostenere in toto gli argomenti addotti dal Consiglio per confutare tale mezzo.

Nella sua replica, la Roquette Frères adduce un nuovo mezzo fondato sulla incompetenza del Consiglio ad istituire nuove risorse proprie. a) Circa la ricevibilità di tale mezzo, la ricorrente sostiene che la Corte, nella sua giurisprudenza, in particolare cause 1/54 (Race. 1954, pag. 9), 2/54 (Race. 1954, pag. 77), 6/54 (Race. 1954, pag. 205), 18/57 (Race. 1958/59, pag. 87) e 19/58 (Race. 1960, pag. 457), ammette che i mezzi di ordine pubblico possano essere invocati in ogni momento dinanzi al giudice. Nella specie, essa fa valere che il presente mezzo, «rientrando nell'incompetenza e nella violazione del Trattato», va considerato un mezzo di ordine pubblico e dichiarato ricevibile. b) Nel merito, la ricorrente asserisce che il contributo sulla produzione d'iso-glucosio costituisce un'entrata del bilancio comunitario, non contemplata da alcuna norma all'atto dell'adozione della decisione 21 aprile 1970, che il Consiglio non aveva il potere di istituire. Infatti, l'art. 2 della decisione 21 aprile 1970 distingue fra: innanzitutto, «i prelievi, supplementi... nonché i contributi e altri diritti previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, denominato ‘prelievi agricoli’,...»; e, in secondo luogo, (art. 2, ultimo comma, della decisione 21 aprile 1970), «le entrate provenienti da altri tributi che sarebbero istituiti, nell'ambito di una politica comune... sempreché la procedura dell'art. 201 del Trattato... sia stata ultimata». La ricorrente fa rilevare che il contributo sulla produzione di isoglucosio è stato istituito solo nel 1977 dal regolamento n. 1111/77. Il contributo di cui è causa non può quindi essere considerato come «previsto nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero» ai sensi dell'art. 2 della decisione 21 aprile 1970 in quanto quest'ultima, a parere della ricorrente, ha inteso prendere in considerazione soltanto i diritti e contributi istituiti dal regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1009 (GU L 308, pag. 1) senza autorizzare il Consiglio a creare ulteriori nuove risorse. D'altronde, risulta dal punto n. 54 della sentenza della Corte nelle cause 103 e 145/77 (Race. 1978, pag. 2037) che «con l'art. 1 del regolamento n. 1110/77 il Consiglio,... ha eliminato l'isoglucosio dall'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero». Per questi motivi, la ricorrente ritiene che il contributo litigioso sia stato a torto assimilato dal Consiglio, al nono considerando del regolamento n. 1111/77, ad una risorsa propria ai sensi dell'art. 2 della decisione 21 aprile 1970. In forza dell'art. 2, ultimo comma, di tale normativa, il contributo di cui è causa doveva essere istituito secondo la procedura stabilita dall'art. 201 del Trattato che dispone che il Consiglio può soltanto raccomandare l'adozione, da parte degli Stati membri, in conformità delle rispettive norme costituzionali, di una nuova risorsa propria. Tale è il motivo per cui la ricorrente afferma che il Consiglio, imponendo il contributo sulla produzione di isoglucosio, ha violato l'art. 201 del Trattato nonché l'art. 2 della decisione 21 aprile 1970.

Nella sua controreplica, il Consiglio delle Comunità europee ritiene il nuovo mezzo sollevato dalla ricorrente irricevibile e infondato. a) Il Consiglio fonda la sua opinione in ordine alla irricevibilità di tale nuovo mezzo sull'art. 42, § 2, del regolamento di procedura che vieta formalmente — a parte un'eccezione non pertinente al caso di specie —, la deduzione di mezzi nuovi in corso di causa. Il Consiglio ritiene che la distinzione fra mezzi di ordine pubblico e altri mezzi su cui si basa la ricorrente per suffragare la ricevibilità di tale motivo di ricorso, non sia riscontrabile nel testo dell'art. 42, § 2, del regolamento di procedura e non sia stata mai operata o riconosciuta dalla Corte. La giurisprudenza della Corte — in particolare sentenze nelle cause 2/54 (Racc. 1954, pag. 77) e 19/58 (Race. 1960, pag. 457) — ammette che nuovi argomenti possano essere esposti, in sede di replica, a sostegno di mezzi precedentemente dedotti nel ricorso. Per contro, la Corte si è chiaramente pronunciata, con sentenza nelle cause riunite 19 e 21/60 e 2 e 3/61 (Race. 1961, pag. 547) per l'inammissibilità della deduzione, in corso di causa, di mezzi nuovi, non contenuti nel ricorso. Il Consiglio riconosce che l'art. 92 del regolamento di procedura consente alla Corte di rilevare in qualsiasi momento motivi di irricevibilità quando siano di ordine pubblico. Esso esprime tuttavia il parere che tale eccezione non può venire considerata né come un'applicazione specifica di una regola generale implicita, né come estensibile ai mezzi di merito siano essi o meno di ordine pubblico. Al riguardo, esso fa valere che un'interpretazione contraria avrebbe come conseguenza quella di privare del suo significato, che è quello di garantire lo svolgimento del procedimento, l'art. 42, § 2, prima frase, del regolamento di procedura. Tale conseguenza è tanto più grave, nel caso di specie, in quanto la quasi totalità dei mezzi deducibili nel corso di un procedimento di ricorso per annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE possono essere qualificati di ordine pubblico riferendosi alle nozioni di incompetenza, di violazione di forme sostanziali o del Trattato, di sviamento di potere... Ammettere la ricevibilità di mezzi nuovi su tale base porterebbe quindi alla moltiplicazione delle fasi del procedimento e all'indefinito prolungamento delle controversie all'esame della Corte. Per tali motivi, il Consiglio ritiene inammissibile la deduzione di questo nuovo mezzo. b) In via subordinata, il Consiglio sostiene che tale mezzo non è fondato. A sostegno di tale tesi, fa valere i seguenti argomenti : La Corte ha riconosciuto, nelle diverse pronunce rese in ordine alla legittimità del regime istituito per la produzione di isoglucosio, che il Consiglio aveva il potere di introdurre provvedimenti restrittivi alla produzione. Pertanto il punto controverso sollevato dalla ricorrente si riduce al problema dell'assegnazione, al bilancio comunitario ovvero ai bilanci nazionali, del gettito di tale contributo: il che è privo di interesse per la ricorrente, dato che essa rimane, comunque, assoggettata a tale imposizione. Il Consiglio fa quindi rilevare che il mezzo dedotto non concerne la controversia in esame in quanto la destinazione del contributo litigioso quale risorsa propria risulta dall'art. 4 del regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1110 (GU L 134, pag. 1), che modifica l'art. 27, n. 2, terzo comma, del regolamento del Consiglio 19 dicembre 1974, n. 3330 (GU L 359, pag. 1) (precedente regolamento relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero). Per giunta, il Consiglio mette in evidenza che l'imputazione di bilancio a beneficio della Comunità è stata sancita dall'adozione del bilancio comunitario. Esso rileva infine che la ricorrente non impugna questi atti giuridici, e che il ricorso è diretto soltanto contro il regolamento n. 387/81 in quanto modifica il regolamento n. 1111/77. Infine, il Consiglio confuta l'argomento secondo cui il contributo di cui trattasi costituisce una nuova imposizione esclusa dalla sfera di applicazione dell'art. 2, 1° comma, della decisione 21 aprile 1970. In effetti, a parere del Consiglio, il contributo sull'isoglucosio corrisponde alla lettera di tale disposizione in quanto l'espressione «contributi previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero» non comporta necessariamente che l'imposizione venga fissata proprio sullo zucchero, ma su qualsiasi prodotto che venga gravato per le esigenze del sistema di organizzazione del mercato dello zucchero. Un tale caso si verifica innegabilmente nella fattispecie, come è stato riconosciuto dall'avvocato generale Reischl nelle sue conclusioni in causa 125/77 (Race. 1978, pag. 2023, punto b)), per il fatto che l'isoglucosio costituisce un prodotto sostitutivo perfetto dello zucchero. Al riguardo, il Consiglio intende sottolineare che il regime istituito per l'isoglucosio dai regolamenti nn. 1110/77 e segg. è privo di «effettivo valore autonomo», ma può spiegarsi soltanto alla luce dell'organizzazione dei mercati nel settore dello zucchero alla quale rimane ancora collegato dai legami che derivano dalla sua affinità con lo zucchero e dal conseguente rapporto di concorrenza diretta. Il Consiglio considera quindi che il contributo sull'isoglucosio costituisca appunto un'imposizione «nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero» ai sensi dell'art. 2, 1° comma, della decisione 21 aprile 1970. In Consiglio sostiene inoltre che le ricorrenti intendono in maniera erronea l'art. 2 della decisione 21 aprile 1970, in quanto interpretano tale norma come espressione dell'assenso, da parte dei parlamenti nazionali, al trasferimento dei contributi esistenti nel settore dello zucchero al 21 aprile 1970, ma non a quello dei contributi «da fissare». Il Consiglio, al contrario, attribuisce a tale disposizione il significato di un'approvazione del principio del trasferimento al bilancio comunitario del gettito delle imposizioni gravanti sui prodotti saccariferi. Il fatto che l'evoluzione tecnologica ha consentito, dal 1970, di presentare sul mercato un nuovo prodotto rientrante nello stesso settore non può considerarsi modificativo del principio del trasferimento, al bilancio comunitario, del gettito delle imposizioni gravanti sui prodotti saccariferi. Una diversa interpretazione condurrebbe, a parere del Consiglio, a restringere la nozione — ed il gettito — delle risorse proprie della Comunità dato che la comparsa di un nuovo prodotto, sostitutivo o in rapporto di concorrenza nei confronti dei prodotti esistenti all'aprile 1970, comporterebbe o il versamento ai bilanci nazionali delle entrate così ottenute, o la modifica, da parte degli Stati membri, della decisione 21 aprile 1970 secondo la procedura contemplata dall'art. 201 del Trattato CEE. Per tali motivi, il Consiglio ritiene comunque infondato il nuovo mezzo dedotto dalle ricorrenti.

La Commissione, dal canto suo, giudica tale nuovo mezzo irricevibile ed infondato. a) La Commissione sostiene le conclusioni del Consiglio in ordine all'irricevibilità di detto mezzo alla luce dell'art. 42, § 2, del regolamento di procedura. Essa precisa che la nozione di «mezzo di ordine pubblico» si fonda, a suo modo di vedere, sulla concezione secondo cui l'illegalità invocata è talmente grave da esulare dalle comuni norme processuali. In questo caso, tale mezzo può essere sollevato d'ufficio dal giudice per garantire l'osservanza del diritto. Orbene, la Commissione rileva che l'avvocato generale Reischl, nelle conclusioni in causa 125/77 (Racc. 1978, pag. 2022, sub b)), aveva già attirato l'attenzione della Corte sul mezzo dedotto nel caso di specie dalle attrici e che la Corte, all'epoca, non ha ritenuto di dover esaminare tale mezzo. Secondo la Commissione può quindi dubitarsi dell'effettivo carattere d'ordine pubblico del mezzo invocato, il che costituisce un motivo in più per dichiararlo irricevibile. b) Nel merito, la Commissione fa valere che l'interpretazione «strettamente letterale» dell'art. 2 della decisione 21 aprile 1970, operata dalla ricorrente, trascura il carattere dinamico dell'insieme del sistema di devoluzione delle risorse proprie alla Comunità. Al contrario, emerge chiaramente dalla formulazione di tali norme che il Consiglio non ha inteso «congelare» le risorse proprie della Comunità allo stato in cui si trovavano al 21 aprile 1970. Al riguardo, l'impiego delle espressioni «fissati o da fissare», «dai contributi e altri diritti previsti» e «previsti» in luogo di «fissati» da parte del legislatore nella redazione dell'art. 2, lett. a), della decisione, rivela esplicitamente la volontà di assicurarsi la possibilità di istituire nuove entrate analoghe a quelle esistenti a condizione che tali nuove imposizioni costituiscano effettivamente misure di politica economica necessarie al raggiungimento degli obiettivi della politica comune di cui trattasi. Nella fattispecie, non può negarsi tale carattere al contributo sull'isoglucosio direttamente connesso con le misure concernenti il settore dello zucchero. Tale connessione risulta innanzitutto dalla lettera del regolamento n. 1111/77 che si riferisce espressamente al regolamento n. 3330/74 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, Ma tale connessione è dimostrata soprattutto dalla fungibilità esistente fra lo zucchero liquido e l'iso-glucosio (come la Corte ha constatato ai punti 62 e 86 della sentenza nelle causa riunite nn. 103 e 145/77), e dalla destinazione di detta entrata al finanziamento delle restituzioni all'esportazione delle eccedenze della produzione di zucchero della Comunità. Per tali motivi, la Commissione conclude che il suddetto contributo rientri nella cotegoria delle risorse proprie legittimamente imposte e che pertanto il Consiglio non ha violato, in materia, l'art. 201 del Trattato. In subordine, essa aggiunge che il problema dell'imputazione di bilancio di tale imposizione, in quanto privo di interesse per la ricorrente, non va esaminato nell'ambito della presente controversia.

All'udienza pubblica del 1° luglio 1982, la Roquette, rappresentata dall'aw. M. Veroone, del foro di Lilla, il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig. D. Vignes, direttore del suo servizio giuridico, assistito dal sig. A. Bräutigam, amministratore presso lo stesso servizio, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. R. Wainwright, consigliere giuridico, assistito dal sig. F. Lamoureux, membro del suo servizio giuridico, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 23 settembre 1982.

Con atto registrato in cancelleria il 7 maggio 1981, la società anonima di diritto francese Roquette Frères ha proposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 173, 2° comma, del Trattato CEE, un ricorso diretto all'annullamento: 1) del regolamento del Consiglio 10 febbraio 1981, n. 387 (GU L 44, pag. 1), che modifica il regolamento del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1111 (GU L 134, pag. 4), il quale stabilisce disposizioni comuni per l'isogluco-sio; 2) del regolamento del Consiglio 10 febbraio 1981, n. 388 L 44, pag. 4), che modifica il regolamento n. 1592/80 relativo all'applicazione dei regimi di quote di produzione nei settori dello zucchero e dell'isoglucosio per il periodo 1o luglio 1980 - 30 giugno 1981.

All'art. 1, nn. 3 e 4, il regolamento n. 387/81 ripristina per lo stesso periodo, ossia con efficacia retroattiva, il regime di quote fissato dal regolamento n. 1293/79 per il periodo 1° luglio 1979 - 30 giugno 1980 con la sola differenza di un lieve aumento della quota assegnata alla Maizena GmbH. Detto regolamento del Consiglio 25 giugno 1979, n. 1293, che modificava il summenzionato regolamento n. 1111/77, in particolare integrandolo con un art. 9, è stato infatti annullato con sentenze della Corte 29 ottobre 1980 SA Roquette Frères, causa 138/79, Race. pag. 3333; Maizena GmbH, causa 139/79, Race. pag. 3393) per essere stato adottato senza il parere del Parlamento richiesto dall'art. 43 del Trattato.

Il regolamento del Consiglio 24 giugno 1980, n. 1592, all'art. 2, estendeva al periodo 1° luglio 1980 - 30 giugno 1981 il regime di quote di produzione per l'isoglucosio quale si trovava, in particolare, definito dall'art. 9 aggiunto al regolamento n. 1111/77 dal regolamento n. 1293/79. A seguito dell'annullamento, da parte della Corte, del regolamento n. 1293/79, il Consiglio, col regolamento n. 388/81, onde evitare, come esso rileva nel secondo considerando del regolamento, ogni incertezza per quanto riguarda la legittimità dell'art. 2 del regolamento n. 1592/80, ha riprodotto detto art. 2, riferendosi ormai al regolamento n. 387/81.

Nel ricorso, la ricorrente fa valere, a sostegno della domanda, innanzitutto, la violazione del principio di non retroattività degli atti comunitari da parte del regolamento impugnato e, in secondo luogo, la carenza di motivazione dello stesso. La ricorrente deduce, inoltre, nella replica, un mezzo nuovo fondato sulla incompetenza del Consiglio a istituire un contributo sulla produzione di isoglucosio.

Come la Corte ha già affermato, in particolare nelle sentenze 25 gennaio 1979 (cause 98/78, Racke, Race. pag. 69, e 99/78, Decker, Race. pag. 101), benché in linea di massima, il principio della certezza dèl diritto osti, come sostiene la ricorrente, a che l'efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, può essere diversamente stabilito, a titolo eccezionale, quando lo richieda lo scopo da raggiungere e fatto salvo il legittimo affidamento degli interessati.

In ordine alla prima di tali due condizioni, vanno richiamati alcuni elementi di fatto o di diritto d'altronde ben noti alle parti. Durante il periodo di applicazione del regolamento impugnato, i produttori di zucchero erano, in particolare, sottoposti a quote e assoggettati a contributi sulla produzione. L'iso-glucosio è un prodotto sostitutivo in concorrenza diretta con lo zucchero. Qualsiasi decisione comunitaria relativa ad uno di tali prodotti si ripercuote necessariamente sull'altro. Alla luce di tale situazione la Corte, annullando, con sentenze 29 ottobre 1980, il regolamento n. 1293/79 per violazione di una forma sostanziale, la mancanza del parere del Parlamento, ha tuttavia ritenuto che spettasse al Consiglio — atteso che la produzione di isoglucosio contribuiva ad accrescere le eccedenze di zucchero e che gli era consentito assoggettare tale produzione a provvedimenti restrittivi — adottare, nell'ambito della politica agricola, i provvedimenti giudicati opportuni tenendo conto dell'analogia e dell'interdipendenza dei due mercati nonché del carattere specifico del mercato dell'isoglucosio.

Se, dopo l'annullamento del regolamento n. 1293/79, il Consiglio non avesse adottato provvedimenti restrittivi per la produzione di isoglucosio, — cioè il ripristino dal 1° luglio 1979 delle quote assegnate e dei contributi imposti ai produttori —, lo scopo da esso perseguito, vale a dire la stabilizzazione, nell'interesse comune, del mercato dello zucchero, non avrebbe potuto essere raggiunto o avrebbe potuto essere raggiunto solo a scapito dei produttori di zucchero che avrebbero dovuto, da soli, finanziare il peso delle eccedenze comunitarie, cioè a scapito della Comunità nel suo insieme, mentre i produttori di isoglucosio, la cui produzione era in concorrenza con quella delle imprese di zucchero, avrebbero evitato ogni imposizione.

Stando così le cose, il Consiglio ha potuto ritenere legittimamente che lo scopo da raggiungere nell'interesse generale, cioè la stabilizzazione del mercato comunitario degli edulcoranti senza arbitrarie discriminazioni fra gli operatori, esigesse l'efficacia retroattiva della normativa impugnata, e può considerarsi soddisfatta la prima condizione a cui la Corte subordina l'applicazione di un atto comunitario ad una data anteriore a quella della sua pubblicazione.

Per stabilire se sia soddisfatta anche la seconda delle condizioni in precedenza richiamate, deve esaminarsi se l'operato del Consiglio abbia leso un legittimo affidamento che gli interessati potessero vantare in carenza di disciplina della produzione di isoglucosio nel periodo che va dal 1° luglio 1979, data di entrata in vigore, con efficacia retroattiva, del regolamento n. 387/81, al 17 febbraio 1981, data della pubblicazione di quest'ultimo regolamento e del regolamento n. 388/81.

Va innanzitutto ricordato che questi due regolamenti, limitandosi a ricalcare le norme dei regolamenti del Consiglio nn. 1293/79 e 1592/80, non contengono misure nuove.

Atteso che il regolamento del Consiglio 25 giugno 1979, n. 1293, fino al suo annullamento, ha avuto piena efficacia nell'ordinamento giuridico comunitario, con la conseguenza che le autorità nazionali incaricate della sua esecuzione erano tenute ad assoggettare la produzione di isoglucosio al regime di restrizioni che vi era stabilito, tale legittimo affidamento può fondarsi soltanto sul carattere imprevedibile del ripristino, con efficacia retroattiva, della disciplina contenuta nel regolamento n. 1293/79 annullato dalla Corte e prorogata dal 1° luglio 1980 a seguito del regolamento n. 1592/80.

Nella fattispecie, la ricorrente non può far valere un legittimo affidamento degno di tutela.

Innanzitutto, infatti, gli operatori interessati dalla normativa di cui è causa sono poco numerosi, ragionevolmente consapevoli dell'interdipendenza dei mercati dello zucchero liquido e delľisoglucosio, della situazione del mercato comunitario degli edulcoranti e, quindi, delle possibili conseguenze, dopo l'annullamento del regolamento n. 1293/79, e per il periodo decorrente dal 1° luglio 1979, della sottoposizione della produzione di zucchero a provvedimenti di stabilizzazione ai quali sarebbe interamente sfuggita la produzione di isoglucosio.

In secondo luogo, adottando successivamente i regolamenti nn. 1111/77, 1293/79 e 1592/80, il Consiglio aveva chiaramente manifestato la volontà di disciplinare la produzione dell'insieme degli edulcoranti nella Comunità, sottoponendo a tal fine la produzione di isoglucosio ad un regime di restrizioni fondato su di un sistema di quote e di contributi sulla produzione.

In terzo luogo, non poteva sfuggire alla ricorrente il fatto che ognuna delle sentenze della Corte 29 ottobre 1980 che avevano annullato il regolamento n. 1293/79 — il quale fissava parimenti una propria quota di produzione — aveva disatteso i mezzi delle ricorrenti Roquette e Maizena diretti contro la legittimità di tale regolamento e aveva avuto cura, nell'annullare per mancanza di parere del Parlamento, di precisare che tale annullamento non pregiudicava «la facoltà del Consiglio di adottare, a seguito della presente sentenza, ogni opportuno provvedimento in conformità all'art. 176, 1°comma, del Trattato».

Infine, la ricorrente è venuta a conoscenza, attraverso la relativa pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del 20 dicembre 1980 (n. C 334, pag. 2), del fatto che la Commissione, fin dal 3 dicembre 1980, aveva presentato al Consiglio una proposta di regolamento a modifica, in particolare, del regolamento n. 1111/77 per reintrodurre, dal 1° luglio 1979 al 30 giugno 1980, il regime delle quote e dei contributi quale era stato definito dal regolamento n. 1293/79 e quale stava per essere ripristinato dalla normativa impugnata dei regolamenti nn. 387/81 e 388/81.

La ricorrente censura ancora sotto diversi profili la retroattività dei regolamenti impugnati.

La ricorrente rileva, innanzitutto, che, in forza dell'art. 174 del Trattato, l'atto annullato dalla Corte è dichiarato «nullo e non avvenuto» e che, annullando il regolamento n. 1293/79, la Corte non ha fatto uso del potere, attribuitole dall'art. 174, 2° comma, di specificare gli effetti del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi. Essa ne trae la conclusione che l'obbligo del Consiglio, derivante dall'art. 176, 1°comma, di prendere i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte comportava, gli imponeva di invitare le autorità nazionali ad annullare i documenti relativi alla riscossione del contributo sulla produzione di isoglucosio.

Tale interpretazione è inesatta. L'annullamento del regolamento n. 1293/79 da parte della Corte, soprattutto dal momento che essa, nelle sentenze del 29 ottobre 1980, pur censurando la mancanza di parere del Parlamento, aveva disatteso le censure di merito rivolte contro detto regolamento dalla SA Roquette Frères e dalla Maizena GmbH, non costringeva il Consiglio a mantenere, per il periodo controverso, un vuoto normativo che avrebbe squilibrato la posizione dei vari operatori economici, produttori di zucchero e di isoglucosio, sul mercato degli edulcoranti. Al contrario, esso era invece tenuto ad adottare, secondo quanto affermato dalla Corte «ogni opportuno provvedimento» per ovviare alle conseguenze dell'annullamento del regolamento n. 1293/79. La legittimità dei provvedimenti emanati dal Consiglio tramite i regolamenti nn. 387/81 e 388/81 costituisce appunto l'oggetto della presente causa.

Dell'art. 191 del Trattato, secondo cui i regolamenti sono pubblicati e le decisioni notificate, la ricorrente trae poi la conclusione che i regolamenti nn. 1293/79 e 1592/80, f quali avevano carattere individuale in quanto stabilivano le quote assegnate alle imprese produttrici di isoglucosio, non potevano essere sostituiti retroattivamente, neppure da provvedimenti praticamente identici.

Riguardo alla possibilità di adottare retroattivamente un provvedimento a seguito di una pronuncia di annullamento da parte della Corte, non può operarsi alcuna distinzione, nel caso degli atti emanati nella fattispecie, fra regolamento e decisione individuale. Infatti, sia che i regolamenti nn. 1293/79 e 1592/80 siano seguiti da provvedimenti individuali di applicazione, com'è normalmente avvenuto per la determinazione dei contributi dovuti da eia-, scuna impresa produttrice, sia che essi abbiano fissato direttamente e individualmente le quote delle imprese, va stabilito, in entrambe le ipotesi, se il principio della certezza del diritto nei confronti degli interessati ostasse al ripristino retroattivo delle norme di tali regolamenti e a quali condizioni potesse considerarsi legittima tale efficacia retroattiva.

Essendo soddisfatte le condizioni necesarie per il ripristino con efficacia retroattiva, ad opera dei regolamenti impugnati, delle riorme dei regolamenti nn. 1293/79 e 1592/80, il mezzo fondato sulla illegittimità dell'efficacia retroattiva attribuita ai regolamenti nn. 387/81 e 388/81 va disatteso.

La ricorrente fa carico al Consiglio di non aver motivato, nel preambolo dei regolamenti nn. 387/81 e 388/81, l'efficacia retroattiva attribuita a tali normative, violando, in tal modo, l'art. 190 del Trattato.

Secondo la giurisprudenza della Corte, la motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato va adattata alla natura dell'atto. Essa deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'argomentazione dell'istituzione comunitaria da cui emana l'atto considerato onde consentire agli interessati di prendere conoscenza delle ragioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio controllo.

II regolamento del Consiglio n. 387/81 espone, come motivazione, innanzitutto «che il regolamento (CEE) n. 1111/77 del Consiglio, del 17 maggio 1977, che stabilisce disposizioni comuni per l'isoglucosio, prevedeva, nella sua versione stabilita dal regolamento (CEE) n. 1293/79, l'applicazione di un regime di quote di produzione per il periodo 1° luglio 1979 - 30 giugno 1980» e, in secondo luogo, che «nelle cause n. 138/79 e n. 139/79, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha, il 29 ottobre 1980, annullato il regolamento (CEE) n. 1293/79 che modifica il regolamento (CEE) n. 1111/77 in ragione di una violazione delle forme sostanziali; che inoltre la Corte ha constatato, per quanto riguarda il fondo, la conformità del regolamento (CEE) 1293/79 con il diritto comunitario, respingendo tutte le pretese istanze di violazione dei principi del diritto di concorrenza, della proporzionalità e della non discriminazione, invocati contro il regime di quote di produzione instaurato dal regolamento (CEE) n. 1293/79; che pertanto occorre ripristinare retroattivamente, in particolare, il regime di quote in questione».

II regolamento del Consiglio n. 388/81 precisa, in particolare, che, a seguito dell'annullamento del regolamento n. 1293/79, pronunziato nella sentenza della Corte nelle cause 138 e 139/79, «pertanto, onde evitare ogni incertezza per quanto riguarda la legalità dell'art. 2 del regolamento (CEE) n. 1592/80, si deve prevedere che esso si riferisca ormai all'art. 9 del regolamento (CEE) n. 1111/77, nella versione stabilita dal regolamento (CEE) n. 387/81».

Tali motivazioni, per quanto laconiche, rispondono a quanto richiesto dall'art.190 del Trattato. Infatti, col richiamo che esse contengono al regime delle quote di produzione, d'altronde ben noto agli interessati, e con la preoccupazione di certezza del diritto da esse manifestata, per quanto riguarda il regolamento n. 388/81, nel senso di evitare ogni equivoco in ordine alla versione dell'art. 9 del regolamento n. 1111/77 ormai da applicare, i preamboli dei regolamenti impugnati evidenziano nella sua essenza lo scopo perseguito dall'istituzione da cui provengono gli atti di cui è causa, il quale consiste nel garantire la continuità nel tempo di un regime di restrizioni alla produzione di isoglucosio onde mantenere l'equilibrio degli oneri sulla produzione di isoglucosio e su quella dello zucchero liquido che si trovano direttamente in concorrenza sul mercato degli edulcoranti.

Il mezzo fondato sulla violazione dell'obbligo della motivazione va quindi disatteso.

Nella replica, la ricorrente ha dedotto un mezzo nuovo fondato sull'incompetenza del Consiglio ad istituire, col regolamento n. 387/81, un contributo sulla produzione di isoglucosio e a prorogarne l'applicazione attraverso il regolamento n. 388/81. La ricorrente sostiene che tale contributo costituisce un'entrata del bilancio comunitario non contemplata dalle norme esistenti all'atto dell'adozione della decisione del Consiglio 21 aprile 1970, n. 70/243, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie della Comunità (GU L 94, pag. 19). Pertanto il Consiglio non avrebbe avuto il potere di imporre il contributo litigioso di cui avrebbe soltanto potuto, in forza dell'art. 201 del Trattato, raccomandare l'adozione da parte degli Stati membri in conformità alle rispettive norme costituzionali.

Il convenuto e l'interveniente considerano tale mezzo irricevibile in forza dell'art. 42, § 2, del regolamento di procedura della Corte, il quale vieta la deduzione di mezzi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante la fase scritta.

Nella fattispecie, va rilevato che il mezzo nuovo sollevato dalla ricorrente non può considerarsi né, innanzitutto, come «un mezzo basato su elementi di diritto e di fatto emersi durante la fase scritta», in quanto basato su di una asserita illegittimità che poteva essere conosciuta e addotta fin dall'introduzione dei regolamenti nn. 387 e 388/81, né, in secondo luogo, come un'estensione di un mezzo precedentemente dedotto, in quanto solo nella replica la ricorrente fa valere la norma giuridica che si pretende violata ed in quanto la causa d'annullamento così esposta non era stata considerata, né direttamente, né implicitamente, nell'atto introduttivo del giudizio.

II mezzo dedotto dalla ricorrente è quindi un mezzo interamente nuovo, irricevibile in quanto tardivo in forza dell'art. 42, § 2, del regolamento di procedura.

La ricor rente invoca anche l'art. 92, § 2, del regolamento di procedura, il quale consente alla Corte di rilevare d'ufficio in qualsiasi momento l'improcedibilità per motivi di ordine pubblico, ma tale disposizione, che riguarda soltanto i motivi di improcedibilità, non legittima le parti a dedurre tardivamente un mezzo nuovo, in violazione del disposto dell'art. 42, § 2, del regolamento stesso.

Tuttavia, attenendo il mezzo alla competenza di chi ha emanato l'atto contestato, la Corte ritiene necessario esporre i motivi per i quali il Consiglio era competente ad imporre un contributo sulla produzione di isoglucosio.

Nell'ambito della procedura che esso contempla, l'art. 43 del Trattato attribuisce al Consiglio il compito di istituire l'organizzazione comune dei mercati agricoli stabilendone la normativa. In forza dell'art. 40, n. 3, l'organizzazione comune, in una delle forme contemplate al n. 2, che comprendono, in particolare, un'organizzazione del mercato, può comportare tutti i provedimenti necessari per raggiungere le finalità stabilite all'art. 39, segnatamente disciplina dei prezzi, sovvenzioni sia alla produzione, sia allo smercio dei vari prodotti, sistemi di immagazzinamento e di riporto, meccanismi comuni di stabilizzazione all'importazione o all'esportazione.

Secondo l'art. 9, n. 8, prima frase, del regolamento del Consiglio n. 1111/77, integrato dalle norme impugnate del regolamento n. 387/81, il fabbricante è assoggettato al contributo sulla produzione di isoglucosio per il quantitativo prodotto che superi la quota di base senza eccedere la quota massima. Ai sensi dello stesso articolo, n. 8, seconda frase, l'importo del contributo sulla produzione di isoglucosio è pari a quella parte del contributo sulla produzione di zucchero — fissato, per la campagna saccarifera 1979-1980, a norma dell'art. 28 del regolamento n. 3330/74 — che resta a carico dei fabbricanti di zucchero. Tale parte del contributo risulta anch'essa da modalità di calcolo complesse che, precisate all'art. 27 del suddetto regolamento, determinano la partecipazione, tramite i rispettivi contributi, dei fabbricanti di zucchero alle perdite derivanti, alla Comunità, dallo smercio del quantitativo prodotto che eccede il consumo umano nella Comunità. Pertanto, il contributo sulla produzione di isoglucosio è stato istituito al fine di contribuire a stabilizzare il mercato comunitario degli edulcoranti e, in particolare, come rilevato nel settimo considerando del regolamento n. 1111/77, a coprire gli oneri all'esportazione.

Discende da quanto precede che il contributo sulla produzione di isoglucosio rientra nella disciplina contemplata dagli artt. 39 e 40 del Trattato e che il Consiglio era competente ad istituirlo, fissandone le modalità in forza dell'art. 43 a cui fanno d'altronde riferimento gli impugnati regolamenti nn. 387 e 388/81.

Per quanto concerne la decisione del Consiglio 21 aprile. 1970, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie della Comunità, presa in applicazione dell'art. 201 del Trattato ed in conformità allo stesso adottata dagli Stati membri, va, innanzitutto, sottolineato che essa ha lo scopo di definire le risorse proprie iscritte al bilancio della Comunità e non le istituzioni comunitarie competenti ad istituire diritti, tributi, prelievi, contributi e altre fonti di entrata. Avendo natura finanziaria, tale decisione non osta all'introduzione, da parte del Consiglio, di un contributo come quello sulla produzione di isoglucosio, mentre la competenza del Consiglio ad istituirlo trova il suo fondamento, come si è detto, nelle norme del Trattato relative alla politica agricola comune.

Inoltre, l'art. 2, lett. a), della decisione 21 aprile 1970 indica fra le riscorse proprie della Comunità le entrate provenienti «dai contributi e altri diritti previsti nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero». Tenuto conto degli sviluppi che dovevano fatalmente subire la produzione ed il mercato dello zucchero nella Comunità, e, conseguentemente, della necessità di adeguare i contributi, i prelievi, le restituzioni, i provvedimenti a sostegno dei prezzi, a questo andamento delle esigenze del mercato comunitario nel settore dello zucchero, la decisione 21 aprile 1970 non poteva tendere a limitare la propria applicazione ai soli prelievi stabiliti all'atto della sua adozione, vale a dire ai prelievi a quell'epoca fissati dal regolamento del Consiglio 18 dicembre 1967, n. 1069, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU n. 308, pag. 1). Quanto all'isoglucosio, la sua produzione nella Comunità è iniziata, in maniera rilevante, solo molti anni dopo l'adozione della decisione 21 aprile 1970 ma il rapporto di concorrenza diretta in cui esso si trova con lo zucchero liquido sul mercato degli edulcoranti induce ad includerlo fra i prodotti in commercio «sui mercati nel settore dello zucchero» ai sensi della suddetta decisione 21 aprile 1970.

Ne consegue che il Consiglio era competente ad adottare le norme impugnate dei regolamenti nn. 387 e 388/81 e che nessuna norma finanziaria ha inficiato tale competenza.

A norma dell'art. 69, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne viene fatta domanda. La ricorrente è rimasta soccombente su tutti i capi della domanda, e va quindi condannata alle spese, ivi comprese quelle sostenute dall'interveniente.