Corte giust. UE, Sentenza del 20 aprile 1978, causa 134/77

I fatti che sono all'origine della causa, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee si possono riassumere come segue:

Il sig. Ragazzoni, attore nella causa principale, è un cittadino italiano che svolge nel Belgio un'attività lavorativa subordinata; sua moglie risiede, assieme ai tre figli, in Italia ove presta anch'essa lavoro subordinato.

L'ente previdenziale «Assubel», convenuto nella causa principale, ha respinto la richiesta di versamento degli assegni familiari presentata dal Ragazzoni come lavoratore occupato in Belgio; esso si richiama, per motivare il rifiuto, all'art. 76 del regolamento (CEE) n. 1408/71, norma che determina i criteri di precedenza in caso di cumulo di diritti a prestazioni o ad assegni familiari e che recita :

«Il diritto alle prestazioni o agli assegni familiari dovuti a norma degli articoli 73 e 74 è sospeso se, per l'esercizio di un'attività professionale, le prestazioni o gli assegni familiari sono dovuti anche a norma della legislazione dello Stato membro sul cui territorio risiedono i familiari».

Il Ragazzoni ha eccepito che in base agli artt. 1 e 3 del Testo unico delle norme concernenti gli assegni familiari, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1955, n. 797 (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, suppl. ord. al n. 206 del 7 settembre 1955), la sua consorte non ha diritto agli assegni per i figli a carico in quanto la normativa italiana in materia non contempla il trasferimento della qualità di capofamiglia alla madre lavoratrice se il coniuge è occupato all'estero.

L'Assubel ha ribattuto che il fatto che la legge del paese di residenza conceda assegni familiari calcolati in base ad aliquote meno favorevoli rispetto a quelle stabilite dal regime belga o non contempli affatto il versamento di assegni familiari non può far sì che il regime belga riacquisti una competenza che le norme comunitarie non gli conferiscono.

Con sentenza 25 ottobre 1977, pervenuta in cancelleria l'8 novembre 1977, il Tribunal du travail di Bruxelles, accogliendo — su proposta del Pubblico ministero — la richiesta in tal senso del Ragazzoni, ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte di giustizia delle Comunità europee la seguente questione:

«Se la sospensione del diritto agli assegni familiari contemplata dall'art. 76 del regolamento n. 1408/71 sia applicabile allorché il padre è occupato all'estero in uno Stato membro, mentre la madre svolge un lavoro dipendente nel paese di residenza degli altri membri della famiglia e la legislazione del paese di residenza non contempla il versamento di assegni familiari se non ai capofamiglia che lavorano sul territorio del paese di residenza e riconosce la veste di capofamiglia solo al padre.»

In forza dell'art. 20 del Protocollo sullo Statuto della Corte, hanno presentato osservazioni scritte l'attore nella causa principale, rappresentato dal Direttore del Servizio sociale «Patronato ACLI», D. Rossini; la Commissione delle Comunità europee rappresentata dal suo consigliere giuridico Jean-Claude Séché, in qualità d'agente; il Governo belga, rappresentato dal ministro della Previdenza sociale, A. Califice; e il Governo italiano, rappresentato dall'ambasciatore A. Maresca, in qualità d'agente, assistito dal sig. F. Favara, avvocato dello Stato.

L'attore nella causa principale dopo aver ricordato la sua situazione familiare ed i fatti esposti nella sentenza del Tribunal du travail, precisa che, in base al diritto italiano, il fatto che il padre, capofamiglia, risieda in un altro Stato non implica automaticamente il trasferimento della qualità di capofamiglia alla madre, salvo che in casi tassativamente previsti (ad esempio, quando il padre abbandoni la famiglia, sia permanentemente inabile al lavoro, sia disoccupato, presti servizio militare oppure sia deceduto). Poiché la sua situazione di lavoratore all'estero non rientra fra tali casi, sua moglie non può fruire di assegni familiari in Italia; infatti, la domanda da essa presentata a tal fine all'Istituto nazionale della previdenza sociale, sede di Torino, è stata respinta.

L'attore sottolinea che, nonostante gli obiettivi perseguiti dagli artt. 48, 51 e 117 del Trattato, nonostante il principio sancito dall'art. 114 del regolamento n. 574/72, il quale contempla l'erogazione, in via provvisoria, di prestazioni in caso di controversie circa la legislazione da applicare o la determinazione dell'ente cui tocca corrispondere le prestazioni, egli non riceve, dal gennaio 1975, assegni familiari né dall'ente belga né da quello italiano.

Per quanto concerne il merito della controversia, egli sostiene che è all'ente belga che tocca accollarsi l'onere di versare gli assegni familiari, e ciò per tre motivi :

1. l'art. 76 del regolamento n. 1408/71 costituisce un'eccezione alla regola secondo cui gli assegni familiari vanno versati dallo Stato in cui il lavoratore migrante è occupato (cfr. il 12o punto del preambolo nonché gli artt. 73, n. 1, e 75, n. 1, lett. a), dello stesso regolamento; 2. l'art. 76, come si evince dalla sua stessa lettera, si applica solo nell'ipotesi in cui — quod non nella fattispecie — i presupposti necessari per l'acquisto del diritto agli assegni familiari sussistano e gli assegni vengano effettivamente corrisposti nel paese di residenza dei familiari; 3. nella sentenza 17 giugno 1970 (causa 3/70, Di Bella; Racc. 1970, pag. 415), la Corte ha dichiarato che i regolamenti comunitari in materia previdenziale non possono essere interpretati in modo tale da impedire agli interessati di fruire di determinate prestazioni a causa della loro residenza e che l'assoggettamento alla legislazione di un altro Stato membro va preso in considerazione solo se sussistano effettivamente tutti i requisiti necessari per l'acquisto del diritto di cui trattasi.

L'attore osserva inoltre che le controversie che sorgono in tale materia potrebbero essere evitate se, in caso di cumulo di prestazioni spettanti in forza delle leggi di più Stati membri, venissero versate solo le prestazioni d'importo più elevato. La ripartizione dei relativi oneri potrebbe farsi direttamente fra gli enti competenti, così com'è stato stabilito per quanto concerne le prestazioni per malattie professionali (art. 57 del regolamento n. 1408/71).

A suo avviso, la questione sottoposta alla Corte dal giudice belga potrebbe essere risolta come segue:

«La sospensione del diritto agli assegni familiari contemplata dall'art. 76 del regolamento n. 1408/71 non si applica quando, non sussistendo tutti i requisiti stabiliti dal diritto del paese in cui risiedono i figli, le prestazioni familiari che dovrebbero essere corrisposte in ragione dell'esercizio di un'attività professionale non vengono effettivamente liquidate».

La Commissione delle Comunità europee osserva che l'art. 3 del Testo unico sugli assegni familiari 30 maggio 1955 considera in primo luogo il padre come capofamiglia; tale qualità può essere attribuita alla madre solo in determinati casi, fra i quali non figura la prestazione di lavoro subordinato all'estero da parte del padre. Ne consegue che, in base alla normativa italiana, i familiari del Ragazzoni non hanno diritto ad assegni familiari in Italia.

Poiché l'attore lavora nel Belgio (cioè in uno Stato diverso dalla Francia, il che esclude l'applicazione del regime particolare contemplato dagli artt. 73 e seguenti del regolamento n. 1408/71), nel caso di specie deve applicarsi il sistema c.d. «del paese d'occupazione», in base al quale vanno erogate le prestazioni familiari contemplate dal diritto del paese in cui il lavoratore è occupato e tale onere incombe all'ente competente dello stesso paese (artt. 73, n. 1, e 75, n. 1).

L'art. 76, sul quale verte la questione pregiudiziale, stabilisce determinati criteri di precedenza in caso di cumulo di diritti a prestazioni familiari a norma dell'art. 73 e in ragione dell'esercizio di un'attività professionale nel paese in cui risiedono i familiari. Questo principio anticumulo trova fondamento nella funzione stessa delle prestazioni o degli assegni familiari quale risulta dalle definizioni di cui all'art. 1 del regolamento n. 1408/71. Dato che siffatte prestazioni sono destinate a compensare — a carico della collettività — in misura più o meno larga gli oneri inerenti all'educazione dei figli, ne deriva che tali oneri non possono essere compensati che una volta. Ciò vale ad escludere il cumulo di più prestazioni familiari anche qualora il relativo diritto tragga origine dall'esercizio di un'attività professionale.

Poiché l'art. 76 possa trovare applicazione è necessario, in base alla normativa comunitaria, che le prestazioni siano «dovute» in forza della legislazione del paese di residenza, cioè che in tale paese sussista il diritto a prestazioni familiari. Così, nel caso in cui, in base a detta legislazione, le prestazioni familiari spettassero solo a partire dal secondo o dal terzo figlio, l'esistenza di un solo figlio a carico non vi darebbe diritto e l'art. 76 non sarebbe applicabile; per contro, esso andrebbe applicato dal momento in cui l'interessato avesse almeno due o tre figli a carico.

Tornando alla normativa italiana, un caso di applicazione dell'art. 76 potrebbe in teoria presentarsi qualora la madre lavorasse in un altro Stato membro e il padre fosse occupato in Italia, paese di residenza dei figli. Deve comunque escludersi che detta norma possa trovare applicazione nel caso in cui non spettino prestazioni nel paese nel quale risiedono i familiari, e in particolare in un'ipotesi come quella descritta dal giudice di rinvio. In tale ipotesi, infatti, poiché la normativa nazionale non attribuisce il diritto alle prestazioni per i familiari dell'interessato, è chiaro che queste prestazioni non sono «dovute» ai sensi dell'art. 76. Tale norma mira non già a creare un diritto sussidiario nel paese di residenza, bensì ad evitare il cumulo di prestazioni. Prescindere dall'inesistenza del diritto nel paese di residenza equivarrebbe a negare qualsiasi diritto a prestazioni, in conseguenza della normativa italiana, da un lato, e dell'errata applicazione dell'art. 76, dall'altro.

La Commissione sottolinea che, nel corso di una sessione della Commissione amministrativa per la sicurezza sociale dei lavoratori migranti, la delegazione italiana ha dichiarato «di prendere atto del parere degli altri Stati membri, secondo il quale l'art. 76 non verrebbe applicato nel caso in cui l'Italia fosse il paese di residenza dei familiari e dove il coniuge non capofamiglia esercitasse un'attività professionale».

In conclusione, la Commissione ritiene che la questione in esame vada così risolta:

«La sospensione del diritto alle prestazioni o agli assegni familiari contemplata dall'art. 76 del regolamento n. 1408/71 si applica solo qualora, in ragione dell'esercizio di un'attività professionale, sussista effettivamente il diritto a prestazioni ed assegni in forza della legislazione dello Stato membro sul cui territorio risiedono i familiari.»

Il Governo belga, dopo aver ricordato i fatti che sono all'origine della causa principale, sostiene che l'art. 76 costituisce una norma imperativa e va inteso nel senso ch'esso stabilisce una regola di precedenza comunitaria la quale si applica ogni qual volta venga esercitata un'attività professionale nel territorio dello Stato membro in cui risiedono i familiari. In pratica, l'art. 76 costituisce pertanto un'eccezione alla regola stabilita dall'art. 73 o dall'art. 74, eccezione giustificata unicamente dall'esercizio di un'attività professionale nel paese di residenza dei familiari. Di conseguenza, esso non rinvia alle norme in materia di cumulo del paese di residenza, ma designa la legislazione di tale paese quale legislazione competente in base a cui va stabilita l'esistenza del diritto agli assegni o alle prestazioni familiari. Ciò risulta chiaramente dall'art. 10 del regolamento n. 574/72, modificato dal regolamento n. 878/73, il quale attribuisce esplicitamente la precedenza alla legislazione del paese di residenza dei familiari in caso di esercizio di un'attività professionale in questo paese. Pertanto, onde pervenire ad una soluzione comune e uniforme per tutti gli Stati membri, l'art. 76 deve essere inteso nello stesso senso.

Il Governo italiano ricorda il significato della nozione di «assegni familiari» ai sensi del regolamento n. 1408/71 nonché la portata della disposizione anticumulo di cui all'art. 76 dello stesso regolamento. Tale articolo va interpretato sia in base al noto criterio interpretativo secondo cui una norma di eccezione non può ricevere un'applicazione estensiva a ipotesi non esplicitamente previste, sia in conformità alla finalità della norma anticumulo, la quale mira ad evitare che lo stesso soggetto possa beneficiare di più prestazioni della stessa natura in relazione allo stesso periodo assicurativo e non anche ad escludere il cumulo di più prestazioni eventualmente spettanti a soggetti diversi.

L'interpretazione dell'art. 76 illustrata dal Governo italiano è pertanto molto vicina a quella dell'attore nella causa principale. Esso ricorda peraltro che di recente — e precisamente il 18 dicembre 1977 — è entrata in vigore in Italia la legge 9 dicembre 1977, n. 903, sulla parità di trattamento tra uomo e donna in materia di lavoro (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 343 del 17. 12. 1977). L'art. 9 di questa legge dispone che «gli assegni familiari … per familiari a carico possono essere corrisposti, in alternativa, alla donna lavoratrice alle stesse condizioni e con gli stessi limiti previsti per il lavoratore»: è stata così riconosciuta alla donna lavoratrice la falcoltà di chiedere che gli assegni familiari siano corrisposti a lei anziché al coniuge lavoratore. Qualora entrambi i genitori richiedano il versamento degli assegni familiari per i figli a carico, «gli assegni familiari debbono essere corrisposti al genitore con il quale il figlio convive». È evidente che, se la donna lavoratrice non esercita l'opzione che la legge suddetta le conferisce, e cioè non chiede la corresponsione a suo favore degli assegni familiari, rimane vigente e operante la disciplina dettata dal DPR 30 maggio 1955, n. 797.

È chiaro che la legge 9 dicembre 1977, n. 903, non può condurre ad una diversa interpretazione dell'art. 76 del regolamento n. 1408/71, non opera per il passato e quindi non modifica i termini della lite pendente dinanzi al Tribunal du travail di Bruxelles; essa non' opererà neppure in avvenire nei riguardi del Ragazzoni se sua moglie non riterrà di esercitare l'opzione riconosciutale dall'art. 9 sopra citato.

Può pertanto concludersi che, a norma della legislazione italiana, gli assegni familiari non «sono dovuti» alla moglie dell'attore. L'argomento dell'Assubel secondo cui la legislazione del paese di residenza dei familiari non può far sì che il regime belga riacquisti una competenza che le norme comunitarie non gli conferiscono non tiene conto del fatto che l'art. 76 non è una norma che operi una ripartizione di competenze tra «istituzioni», ma è solo una norma anticumulo che si applica quando assegni familiari spettino anche in base alla legislazione dello Stato membro in cui risiedono i familiari.

In conclusione, il Governo italiano propone che la Corte affermi:

«che l'art. 76 del regolamento CEE n. 1408/71 dev'essere interpretato nel senso che esso non dispone la sospensione degli assegni familiari corrisposti ad un lavoratore nel caso di esercizio di un'attività professionale da parte di un familiare, e ciò anche quando per quest'ultima attività sono dovuti assegni familiari al familiare lavoratore; che l'art. 76 del regolamento CEE n. 1408/71, dev'essere interpretato nel senso che esso non pone un criterio di riparto tra “istituzioni” ma pone solamente una norma sostanziale anticumulo per il caso che assegni familiari siano in concreto ed effettivamente “dovuti” anche a norma della legislazione dello Stato membro di residenza dei familiari».

All'udienza del 9 marzo 1978, il rappresentante del Ragazzoni e quello della Commissione hanno sviluppato gli argomenti esposti nelle osservazioni scritte ed hanno precisato i rispettivi punti di vista circa il problema sollevato dall'emanazione della legge italiana 9 dicembre 1977, n. 903, alla quale il Governo italiano ha fatto riferimento nelle sue osservazioni.

Secondo il rappresentante dell'attore nella causa principale, si deve prendere in considerazione la normativa italiana vigente al tempo in cui la controversia è sorta. Riferendosi tuttavia alle possibili conseguenze dell'applicazione della nuova legge 9 dicembre 1977, egli ha sostenuto che, nel caso in cui il diritto agli assegni familiari sussista in due Stati, dovrebbero essere versati gli assegni d'importo più elevato ed il relativo onere andrebbe ripartito fra gli enti previdenziali competenti mediante un sistema di compensazione e rimborso reciproci.

Il rappresentante della Commissione ha esposto alcune considerazioni complementari circa le osservazioni presentate dal Governo belga e da quello italiano. In primo luogo non è possibile procedere ad un raffronto fra le aliquote degli assegni familiari, anche se tale impossibilità è deplorabile dal punto di vista normativo. Inoltre, il Consiglio non ha il potere, in base all'art. 51, di creare, nel paese di residenza, un diritto che non esiste in base alla legislazione nazionale. Infine, per quanto concerne la nuova legge italiana, la tesi sostenuta in proposito dal Governo italiano condurrebbe, dal punto di vista del diritto comunitario, ad attribuire agli interessati la facoltà di scegliere fra gli assegni familiari del paese di residenza e quelli del paese d'occupazione; orbene, una simile facoltà è esclusa per principio dal regolamento n. 1408/71 in materia di legislazione applicabile e, manifestamente, non è contemplata dall'art. 76; deve quindi concludersi che la normativa comunitaria anticumulo dovrebbe prevalere su un eventuale diritto d'opzione riconosciuto dalle leggi nazionali. La Commissione sottolinea il pericolo che venga data una soluzione troppo astratta alla questione del giudice di rinvio, che contiene un preciso riferimento alla situazione normativa esistente al tempo in cui è sorta la controversia.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 16 marzo 1978.

Con sentenza 25 ottobre 1977, pervenuta in cancelleria l'8 novembre 1977, il Tribunal du travail di Bruxelles ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione vertente sull'interpretazione dell'art. 76 del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU n. L 149, pag. 2);

tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia fra l'ente previdenziale belga «Assubel» e un cittadino italiano, padre di tre figli, che svolge nel Belgio un'attività lavorativa subordinata e la cui moglie risiede, assieme ai figli, in Italia, dove presta lavoro subordinato.

L'ente belga ha respinto la domanda presentata dal lavoratore italiano al fine di ottenere il versamento degli assegni familiari nel Belgio;

esso si è richiamato all'art. 76 del regolamento n. 1408/71 che stabilisce i criteri di precedenza in caso di cumulo di diritti a prestazioni o ad assegni familiari e dispone che «il diritto alle prestazioni o agli assegni familiari dovuti a norma degli articoli 73 o 74 è sospeso se, per l'esercizio di un'attività professionale, le prestazioni o gli assegni familiari sono dovuti anche a norma della legislazione dello Stato membro sul cui territorio risiedono i familiari»;

è stato sostenuto che tale disposizione costituisce «una norma imperativa e va intesa nel senso ch'essa stabilisce una regola di precedenza comunitaria la quale si applica ogni qual volta venga esercitata un'attività professionale nel territorio dello Stato membro in cui risiedono i familiari»;

l'art. 76 costituirebbe pertanto un'eccezione al principio sancito dall'art. 73, secondo il quale il lavoratore soggetto alla legislazione di uno Stato membro — diverso dalla Francia — ha diritto, per i familiari residenti in un altro Stato membro, alle prestazioni familiari contemplate dalla legislazione del primo Stato membro come se vi risiedessero.

A questa tesi va obiettato — a parte il fatto che l'art. 76 mira unicamente a limitare la possibilità di cumulo — che l'esercizio di un'attività professionale nello Stato in cui risiedono i familiari non è sufficiente a sospendere il diritto attribuito dall'art. 73; a tal fine è anche necessario che le prestazioni familiari siano «dovute» in base alla legge di quello Stato membro;

perché gli assegni familiari si possano considerare «dovuti» in forza della legislazione dello Stato membro nel quale risiedono i familiari occorre che detta legislazione riconosca il diritto alla corresponsione di assegni a favore del familiare che lavora in tale Stato;

è pertanto necessario che la persona interessata possieda tutti i requisiti stabiliti dalla legge del suddetto Stato per poter far valere tale diritto;

è pacifico che, data la situazione che ha dato origine alla controversia, la normativa italiana allora vigente, non attribuendo qualità di capofamiglia alla madre che non fosse separata o abbandonata dal marito, escludeva il diritto di questa di percepire gli assegni familiari per i figli;

ne consegue che le prestazioni o gli assegni familiari non erano «dovuti» in forza della legislazione dello Stato membro nel quale risiedevano i familiari;

la questione del giudice di rinvio va pertanto risolta nel senso che la sospensione del diritto alle prestazioni o agli assegni familiari dovuti a norma dell'art. 73 del regolamento n. 1408/71, contemplata dall'art. 76, non si applica allorché il padre lavora all'estero in uno Stato membro, mentre la madre svolge un'attività lavorativa subordinata nel paese di residenza degli altri membri della famiglia e non ha, in base alla legge di questo paese, acquistato il diritto agli assegni familiari perché la qualità di capofamiglia è riconosciuta soltanto al padre, oppure perché non si sono verificati i presupposti da cui dipende l'attribuzione alla madre del diritto al versamento degli assegni.

Le spese sostenute dal Governo belga, dal Governo italiano e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta pertanto pronunziarsi sulle spese.