Corte giust. UE, Sentenza del 26 novembre 1975, causa 39/75

L'ordinanza di rinvio e le osservazioni scritte presentate a norma dell'art. 20 del regolamento di procedura possono riassumersi come segue:

Il Coenen, cittadino olandese, trasferitosi dai Paesi Bassi in Belgio il 9 settembre 1973, a norma della legge olandese sugli agenti delle società d'assicurazione («Wet Assurantiebemiddeling») svolge attività di agente indipendente e opera anche per conto di due società olandesi: la «Besloten Vennootschap (B.V.) Generale Handelsbank» e la «Besloten Vennootschap C.I.C. Adviesbureau voor Schadeverzekering (B.V.)», società che egli dirige come direttore-dipendente. L'art. 4 della legge olandese prescrive che possono esercitare l'attività di agenti d'assicurazioni solo coloro che sono regolarmente iscritti negli albi ufficiali. A norma dell'art. 5, n. 1, lett. f), l'iscrizione all'albo si effettua se «al Sociaal-Economische Raad risulta incontestabilmente che il postulante risiede nei Paesi Bassi». Il n. 5 dello stesso articolo stabilisce inoltre che, se l'agente non è una persona fisica, deve essere residente nei Paesi Bassi colui che in pratica è preposto all'attività assicurativa. A norma dell'art. 9, il fatto che tale condizione non sia più soddisfatta implica la cancellazione dall'albo.

Il Coenen si trasferiva in Belgio e, con lettera 4 marzo 1974, il «Sociaal-Economische Raad» (Raad) lo avvertiva che il suo nome era stato radiato dall'albo B di cui all'art. 4 della legge summenzionata. Contemporaneamente anche le due società dirette dal Coenen venivano informate che la residenza all'estero del direttore comportava la loro cancellazione dall'albo. Respinte le opposizioni avverso tali provvedimenti, il 17 maggio 1974 la controversia veniva portata dinanzi al «College van Beroep voor het Bedrijfsleven» (College). In risposta ad una domanda rivoltagli dal College il 27 novembre 1974, il Coenen confermava, con lettera 19 dicembre 1974, di essere cittadino olandese e di non aver iniziato pratiche per ottenere una cittadinanza diversa. Il College sottolinea che la soluzione della controversia dipende dalla compatibilità o meno tra la condizione della residenza posta dall'art. 5, n. 1, lett. f), e gli artt. 59 e 60 del trattato CEE. Tale condizione, osserva il giudice a quo, è stata posta onde meglio sindacare l'operato degli agenti. Comunque, l'abolizione dell'obbligo di residenza, nell'ipotesi di illecito penale o amministrativo, non presenterebbe inconvenienti solo nel caso degli agenti d'assicurazioni. Il giudice proponente ritiene che gli artt. 59 e 60 del trattato possano interpretarsi nel senso che un cittadino olandese residente in Belgio può svolgere nei Paesi Bassi un'attività d'agente d'assicurazioni a condizione che possieda gli «altri» requisiti per l'esercizio della professione prescritti dalla legge. Posto di fronte ad un problema di interpretazione del diritto comunitario, il College ha deciso di sospendere il procedimento con ordinanza 18 aprile 1975 per interpellare, a norma dell'art. 177, la Corte di giustizia sulla seguente questione: «Se le norme del trattato istitutivo della CEE, e in particolare gli artt. 59 e 60 vadano interpretati nel senso che con esse è incompatibile una condizione come quella posta nell'art. 5, n. 1, lett. f) della “Wet Assurantiebemiddeling” secondo cui una persona fisica, che può essere autorizzata a svolgere un'attività di intermediazione nel settore assicurativo ai sensi di detta legge, deve risiedere nei Paesi Bassi».

L'ordinanza è pervenuta nella cancelleria della Corte il 21 aprile 1975. Il Coenen, il governo francese, rappresentato da Georges Sidre, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico Jean-Claude Séché, assistito da Hendrik Bronkhorst, membro del servizio giuridico della Commissione, hanno presentato osservazioni scritte a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia. Sentita la relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di iniziare la fase orale senza procedere ad istruttoria.

Dopo essersi richiamato alle disposizioni dell'art. 5 della legge olandese sugli agenti d'assicurazioni (in prosieguo «WA»), il Coenen afferma che il n. 1 di detta disposizione è incompatibile con il diritto comunitario e non può applicarsi ai cittadini degli Stati membri in quanto prescrive che coloro che intendono eser citare l'attività di agente d'assicurazioni nei Paesi Bassi devono anche risiedervi. Per questo motivo, il rinvio dell'art. 5, n. 5 alla disposizione di cui sopra non può avere efficacia giuridica nell'ambito comunitario.

Tali disposizioni stridono infatti:

con l'art. 48 del trattato, in quanto impediscono la libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità, sancita anche dall'art. 1 del regolamento n. 1612/68 del Consiglio (GU 1968, n. L 257 ; con l'art. 52 del trattato, giacche implicano una restrizione della libertà di stabilimento; con gli artt. 59 e 60 del trattato, poiché si risolvono in una restrizione alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità; con le norme del trattato che vietano discriminazioni tra determinati soggetti di diritto.

Dopo aver analizzato detti articoli ed essersi richiamato ai programmi generali elaborati dal Consiglio nel 1961 per sopprimere ogni restrizione alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi (GU 1962, n. 2) il Coenen conclude che i divieti sanciti dal diritto comunitario sono fondati sul principio secondo cui gli Stati membri non possono operare discriminazioni nei confronti dei cittadini degli Stati membri che risiedono nella Comunità.

Tale divieto non è stato posto solo a vantaggio dei cittadini degli «altri» Stati membri; la «discriminazione per motivi di nazionalità» compare in molte disposizioni di diritto comunitario, in quanto nessuno dei redattori ha pensato all'eventualità di una discriminazione operata da uno Stato membro a danno dei propri cittadini. Il principio di non discriminazione sancito dal trattato, come ha affermato la Corte interpretando l'art. 7 del trattato nella causa Wilhelm (14-68), non escluderebbe quindi le discriminazioni operate da uno Stato a danno dei propri cittadini.

Conformemente al titolo III dei Programmi generali summenzionati, che riguarda le «Restrizioni», le restrizioni vietate possono essere conseguenza di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, nonché di «pratiche amministrative». Il Coenen aggiunge che i principali problemi che insorgono nella fattispecie sono:

quello dell efficacia diretta degli articoli del trattato summenzionati, quello della portata degli artt. 59 e 60 del trattato, che riguardano direttamente la fattispecie, quello della portata dell art. 7 del trattato.

La giurisprudenza della Corte ha già risolto tali problemi, specie nella sentenza 33-74 del 3 dicembre 1974 (Van Binsbergen): senza escludere la possibilità che venga prescritta la residenza o lo stabilimento, essa afferma che tale condizione deve essere «obiettivamente necessaria» onde garantire «il pubblico interesse».

Nella fattispecie la situazione è diversa. Il Coenen si richiama alla motivazione della legge olandese di cui trattasi ed assume che, considerate le finalità per cui la norma è stata elaborata, egli possiede, al pari delle due società che dirige, tutti i requisiti stabiliti dall'art. 5 della legge, salvo quello della residenza. Riferendosi alla motivazione del provvedimento di rinvio, il Coenen osserva che se la condizione della residenza mirava a facilitare il controllo sull'attività dell'agente, e specie sulle sue scritture contabili, a norma dell'art. 12 della WA, tale sindacato è possibile anche senza obbligare gli interessati a risiedere in Olanda. Quanto ai dubbi espressi dal Raad circa la possibilità di perseguire penalmente gli agenti residenti all'estero, le difficoltà esistono non solo per gli agenti; comunque scrupoli di questo genere non costituiscono un plausibile motivo per violare le summenzionate disposizioni del trattato.

Ciò premesso il Coenen così conclude:

«Il Coenen non può venir radiato dall'albo B. Infatti l'art. 5, n. 1, lett. f) della legge olandese sull'agenzia d'assicura zioni, che prescrive che il postulante deve risiedere nello Stato, e su cui si fonda la decisione di cancellazione, è incompatibile con gli artt. 59 e 60 del trattato CEE, che hanno efficacia diretta. Esso non può quindi essere applicato al caso Coenen. Nemmeno le società possono venir cancellate dall'albo B. La disposizione di cui all'art. 5, n. 5, della legge in questione, il quale stabilisce che il responsabile effettivo dell'attività assicurativa della società postulante deve risiedere nello Stato, nella fattispecie viene svuotata di contenuto. Inoltre, la disposizione stride con il divieto, che ha efficacia diretta, di operare discriminazioni per motivi di nazionalità o di paese di residenza, tra i cittadini degli Stati membri residenti in un paese della Comunità, come stabiliscono o prevedono implicitamente gli artt. 5, 7, 48, 52, 59 e 60 del trattato CEE e all'art. 1 del regolamento n. 1612/68. Quindi la norma non può venir applicata nemmeno nei confronti delle società».

Il governo francese ricorda l'efficacia immediata degli artt. 59 e 60 del trattato, che quindi possono venir invocati anche da un agente d'assicurazioni, nonché da chiunque sia prestatore di servizi, se l'attività specifica non è espressamente disciplinata dal trattato. Dato che le disposizioni discriminatorie vigenti nel diritto nazionale per quanto riguarda gli agenti d'assicurazione non possono venir applicate, qualsiasi cittadino dei rimanenti otto Stati deve poter prestare dei servizi in Olanda alla stessa stregua di un cittadino olandese.

Questo è il senso della sentenza 33-74 (Van Binsbergen): in essa si ammette il diritto di ciascuno degli Stati membri di adottare misure adeguate per impedire a chi presta un servizio di sottoporsi alle norme che disciplinano la materia nello Stato di cui trattasi. Gli eventuali ostacoli incontrati da chi presta il servizio non vanno ascritti ad uno spirito discriminatorio, ma sono semplici conseguenze dell'autonomia legislativa di ogni Stato, conferita e mantenuta nel pubblico interesse, nel disciplinare sul proprio territorio una determinata attività professionale. D'altronde è pacifico che gli Stati devono porre soltanto le condizioni«obiettivamente necessarie» all'esercizio di detta attività, secondo le modalità che ritengono più opportune, onde non trasformare tali clausole di salvaguardia in condizioni vessatorie per la prestazione dei servizi; se possibile, si devono adottare altri provvedimenti parimenti atti a garantire il rispetto della categoria professionale in questione.

Il governo francese conclude come segue:

«L'obbligo di residenza imposto agli agenti d'assicurazioni dalla legge olandese sarebbe compatibile con gli artt. 59 e 60 del trattato solo se nessun altro provvedimento meno drastico consentisse di esercitare un sindacato efficace, come previsto dalla legge, cioè esame dei libri contabili e di altri documenti, e di irrogare sanzioni in caso di irregolarità.»

Esso conclude esternando i propri dubbi circa la possibilità che la residenza in uno Stato diverso da quello in cui si presta il servizio impedisca la radiazione dall'albo dell'agente oppure l'esperimento di eventuali azioni penali nei suoi confronti.

La Commissione osserva anzitutto che il problema litigioso coinvolge non solo gli artt. 59 e 60 del trattato, citati dal giudice a quo, ma anche altre disposizioni del diritto comunitario. Visti gli antefatti esposti nell'ordinanza di rinvio, e considerato che sono parti processuali anche due società con sede nei Paesi Bassi, dirette praticamente dal Coenen, è opportuno esaminare il requisito della residenza alla luce delle norme del trattato che disciplinano:

la libera circolazione dei lavoratori (artt. 48-51), il libero stabilimento (artt. 52-58), la libera prestazione di servizi (artt. 59-66).

a) Sul primo punto la Commissione rileva che le disposizioni dell'art. 48 hanno un nesso con la fattispecie in quanto, in virtù della WA, i responsabili effettivi di un'agenzia d'assicurazioni, obbligati a risiedere nei Paesi Bassi, possono definirsi «lavoratori». Prescindendo dal divieto di discriminazioni per ragioni di nazionalità, la libera circolazione dei lavoratori implica, a norma dell'art. 48, n. 3, del trattato, il diritto di rispondere a offerte di lavoro effettive. Quindi gli interessati possono venir assunti ed esercitare attività subordinate, indipendentemente dallo Stato in cui l'attività dev'essere esercitata. La subordinazione dell'esercizio dell'attività alla residenza nel territorio di uno Stato membro costituisce una restrizione della libera circolazione dei lavoratori nell'ambito della Comunità.

b) Sul secondo punto, la Commissione ritiene che il problema della compatibilità tra obbligo di residenza e disposizioni relative alla libertà di stabilimento sorge sia nel caso dei «responsabili effettivi» di un'impresa che in quello in cui un direttore di società è considerato lavoratore indipendente. La Corte stessa ha dichiarato l'efficacia immediata dell'art. 52; la Commissione distingue in seguito — in linea generale — tra residenza e stabilimento. Sotto il profilo dell'art. 52, si tratta della libertà di costituire in uno Stato membro un centro permanente nel quale o partendo dal quale si svolgono attività economiche. Tale centro può essere del tutto distinto e indipendente dal luogo in cui risiede chi l'ha costituito; non vi è quindi inscindibilità tra stabilimento e residenza. La Commissione ritiene che, in linea più generale, l'imporre ad una società con sede in uno Stato membro diverso dall' Olanda, l'obbligo di far risiedere in Olanda i responsabili di eventuali sedi secondarie costituite in questo Stato, equivale ad un inammissibile ostacolo frapposto al diritto di libero stabilimento, che acquista particolare gravità nelle regioni di frontiera. Tale condizione rappresenta un impedimento ancor più grave della libertà di stabilimento nel caso di imprenditori, diversi dalle società contemplate all'art. 58 del trattato, che già esercitano la loro attività in uno Stato membro, ma intendono estenderla ad altri Stati, costituendovi sedi secondarie. Tali progetti sono irrealizzabili se si deve rispettare il requisito della residenza in loco. Alle stesse conclusioni si giunge, secondo la Commissione, nel caso contemplato dall'art. 5, n. 5, della WA. Anche in questo caso l'attività dell'interessato in un dato Stato membro può venir paralizzata se più Stati richiedono il requisito della residenza.

c) Sul terzo aspetto del problema, la Commissione si richiama alla sentenza 3 dicembre 1974, n. 33-74, Van Bisbergen, con la quale la Corte non solo ha dichiarato l'efficacia diretta degli artt. 59 e 60, 3o comma del trattato, ma ha anche affermato che l'imposizione della residenza nel luogo in cui presta i suoi servizi un determinato soggetto, in alcuni casi può paralizzare l'efficacia dell'art. 59. La Corte ha comunque riconosciuto che taluni obblighi imposti all'interessato non possono considerarsi incompatibili con il trattato se essi risultano «obiettivamente necessari» onde evitare che l'interessato si sottragga a norme ispirate al pubblico interesse. Questo atteggiamento della Corte rivela la sua intenzione non solo di assoggettare tali restrizioni a vincoli severi, ma altresì di ammettere tale obbligo solo nel senso che un prestatore di servizi debba avere un domicilio professionale stabile su un determinato territorio, e non nel senso che la legge prescriva di risiedere nel territorio dello Stato di cui trattasi. Tenuto conto pure degli elementi di giudizio desumibili dal fascicolo, la Commissione esclude, d'altro canto, che la condizione relativa alla residenza possa nella fattispecie imporsi in quanto condizione «necessaria», sia sul piano delle qualificazioni professionali dell'agente, sia sul piano del controllo della documentazione e dei registri relativi alla sua attività. La Commissione propone dunque di rispondere come segue: «Gli artt. 48, 52, 59 e 60 del trattato vanno interpretati nel senso che l'imposizione della residenza nel territorio in cui si esercita una determinata attività è incompatibile con dette disposizioni».

All'udienza del 29 ottobre 1975 il Coenen e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 19 novembre 1975.

1/2 Con ordinanza 18 aprile 1975, pervenuta in cancelleria il 21 aprile 1975, il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione vertente sull'interpretazione delle disposizioni del trattato CEE, in particolare degli artt. 59 e 60, che riguardano la libera prestazione dei servizi nell'ambito della Comunità. La questione è stata sollevata nel corso di una controversia vertente sulla radiazione dall'albo, ai sensi dell'art. 5, n. 1, lett. f) della Wet Assurantiebemiddeling (legge sulle agenzie d'assicurazioni), di un cittadino olandese, residente nel Belgio e direttore di un ufficio professionale nei Paesi Bassi, ove egli esercita la professione di agente d'assicurazioni. La legge olandese prescrive che per l'esercizio di tale professione è necessaria la residenza nei Paesi Bassi.

3/4 Nell'ordinanza di rinvio si precisa che la norma in questione va intesa nel senso che chiunque eserciti nei Paesi Bassi la professione di agente d'assicurazioni deve avere in detto paese un ufficio professionale e la residenza. La questione mira a chiarire se le disposizioni del trattato, in particolare gli artt. 59 e 60, vadano interpretati nel senso che non consentono alla legge nazionale di subordinare alla residenza la fornitura di determinate prestazioni, come avviene nei Paesi Bassi per l'esercizio della professione di agente d'assicurazioni.

5/6 L'art. 59, 1o comma, stabilisce che le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità, come definiti nell'art. 60, 1oe 2o comma, «sono gradatamente soppresse durante il periodo transitorio nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione». Nelle restrizioni da eliminare rientrano tutte le condizioni poste al prestatore di servizi a motivo della sua nazionalità o a motivo della sua residenza in uno Stato diverso da quello in cui fornisce la prestazione, condizioni che non sussistono per i residenti sul territorio nazionale e che comunque impediscono od ostacolano l'esercizio dell'attività da parte del prestatore di servizio.

7/8 In particolare, l'imporre la residenza nel territorio dello Stato in cui si fornisce la prestazione, in alcuni casi potrebbe paralizzare l'efficacia dell'art. 59, che ha precisamente la funzione di eliminare gli ostacoli alla libera prestazione dei servizi da parte dei soggetti che non risiedono nello Stato ove intendono esercitare la loro attività. È opportuno rammentare in proposito che l'art. 65 precisava già, per il periodo in cui non si era ancora giunti alla soppressione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi, che lo Stato membro avrebbe dovuto applicarle «senza distinzione di… residenza a tutti i prestatori di servizi contemplati dall'art. 59, 1o comma».

9/10 Per alcune prestazioni d'indole particolare è inevitabile che uno Stato membro abbia facoltà di cautelarsi affinché la libertà proclamata dall'art. 59 non venga sfruttata da soggetti, che operano prevalentemente nel suo territorio, onde eludere norme professionali cui sarebbero soggetti se risiedessero nello Stato in cui operano. La residenza, tuttavia, può essere imposta in via eccezionale solo se lo Stato membro non è in grado di garantire il rispetto delle norme professionali con provvedimenti meno drastici. Soprattutto, nell'ipotesi in cui il prestatore di servizi residente all'estero disponga di una sede professionale — nella quale svolge la sua attività — nello Stato membro in questione, quest'ultimo, semprechè questa sede non sia solo nominale, dispone normalmente di mezzi efficaci per il suo sindacato sull'attività del prestatore di servizi e per garantire l'osservanza da parte di questo delle disposizioni della legislazione nazionale in materia.

11/12 In questo caso l'ulteriore condizione della residenza in loco del responsabile deve considerarsi come restrizione alla libera prestazione dei servizi, incompatibile con le disposizioni del trattato. Si deve quindi concludere che le disposizioni del trattato CEE, specie quelle degli artt. 59, 60 e 65 vanno interpretate nel senso che una legislazione nazionale non può impedire, prescrivendo la residenza nel territorio dello Stato, la prestazione dei servizi da parte di chi risiede all'estero, se è possibile garantire l'osservanza delle norme interne in materia mediante provvedimenti meno drastici.

13/14 Le spese sostenute dal governo francese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nel procedimento di merito, il presente procedimento costituisce un incidente procedurale: spetta quindi al giudice a quo pronunziarsi sulle spese.