Corte giust. UE, Sentenza del 23 marzo 1983, causa 77/82

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono così riassumere:

La ricorrente nella causa principale, sig.ra Peskeloglou, è una cittadina ellenica nata nel 1961, la quale, il 29 novembre 1980, si trasferiva nella Repubblica federale di Germania per raggiungere il marito.

Il 31 maggio 1981 ella chiedeva un permesso di lavoro per esercitare l'attività di aiutante di cucina in un'impresa di Stoccarda. L'ufficio del lavoro competente respingeva la domanda motivando che l'interessata «non aveva compiuto il periodo minimo di soggiorno di quattro e tre anni stabilito per l'immigrato che raggiunge il coniuge».

La legislazione nazionale in materia è stata modificata in senso sfavorevole per la ricorrente nella causa principale successivamente alla presentazione della sua domanda di permesso di lavoro.

Secondo il giudice di rinvio, fino al 13 agosto 1981, in base all'art. 19 dell'Arbeitsförderungsgesetz, nella versione risultante dalla legge 19 giugno 1969 (BGBl. I, pag. 582), «la ricorrente aveva diritto al rilascio del permesso di lavoro qualora, tenuto conto della situazione e dell'andamento del mercato del lavoro, il posto da lei indicato non avesse potuto essere occupato da lavoratori tedeschi o da lavoratori stranieri da assumere in via preferenziale».

Il suddetto testo è stato però modificato dalla sesta legge di modifica dell'Arbeitsförderungsgesetz (Wartezeitgesetz) entrata in vigore il 14 agosto 1981. Il sesto decreto di modifica del decreto relativo al permesso di lavoro è stato emanato il 24 settembre 1981 per dare attuazione all'art. 19, n. 1, terza frase, dell'Arbeitsförderungsgesetz. Questo decreto è entrato in vigore il 1o ottobre 1981.

A norma dell'art. 1, n. 2, del sesto decreto suddetto, il permesso di lavoro per la prima occupazione può essere rilasciato ai coniugi dei lavoratori stranieri, «qualora l'interessato abbia legittimamente soggiornato per quattro anni nell'ambito territoriale di applicazione del presente decreto; per l'occupazione in settori economici nei quali il numero dei posti disponibili dichiarati all'Ufficio del lavoro sia notevolmente superiore al numero dei disoccupati dichiarati allo stesso Ufficio, il permesso di lavoro può essere rilasciato al coniuge dopo un soggiorno legittimo di due anni».

Il Sozialgericht ne trae la conclusione che, secondo la normativa in vigore il 1o ottobre 1981 nella Repubblica federale di Germania, il ricorso non può essere accolto. Tuttavia, dato che, a suo parere, tale normativa «potrebbe essere in contrasto con l'art. 45, n. 1, 2o comma, dell'Atto finale degli accordi relativi all'adesione della Grecia alle Comunità europee», gli sembra importante accertare se questa disposizione «consenta una trasformazione in senso più rigido della situazione normativa interna», come quella di cui trattasi.

L'art. 45, n. 1, 2o comma, dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ellenica ed agli adattamenti dei Trattati recita:

«Gli Stati membri attuali e la Repubblica ellenica hanno la facoltà di mantenere in vigore fino al 1o gennaio 1988, rispettivamente nei confronti dei cittadini ellenici e dei cittadini degli Stati membri attuali, le norme nazionali per cui l'immigrazione allo scopo di esercitare un lavoro salariato e/o l'accesso ad un impiego salariato sono subordinati ad un'autorizzazione preventiva.»

Secondo il giudice di rinvio, «non è chiaro se questa norma comunitaria consenta la descritta modifica normativa recante un aggravamento delle condizioni per il primo rilascio di un permesso di lavoro a cittadini ellenici».

Pertanto, in ragione di tali dubbi circa l'interpretazione dell'art. 45, n. 1, 2o comma, dell'Atto di adesione, gli è sembrato necessario rivolgersi alla Corte di giustizia e sottoporle la seguente questione :

«Se l'art. 45, n. 1, 2o comma, dell'Atto relativo alle condizioni di adesione ed agli adattamenti dei Trattati, facente parte integrante degli accordi relativi all'adesione della Repubblica ellenica alla Comunità economica europea, alla Comunità europea dell'energia atomica e alla Comunità europea del carbone e dell'acciaio (BGBl. 1980, parte II, pag. 230 e segg.) possa essere interpretato nel senso che la disciplina finora vigente nella Repubblica federale di Germania quanto al primo rilascio di un permesso di lavoro ad un cittadino greco, contenuta nell'art. 19 della legge sull'incoraggiamento dell'occupazione — Arbeitsförderungsgesetz (AFG) — a norma del quale il permesso di lavoro viene rilasciato, tenendo conto delle circostanze di ogni singolo caso, a seconda dell'andamento del marcato del lavoro, possa essere resa più gravosa, nel senso che, in forza del combinato disposto della 6o legge di modifica dell'AFG — legge sul periodo minimo di soggiorno (Wartezeitgesetz) — 3. 8. 1981 (BGBl. I, pag. 802) e del 6o decreto di modifica del decreto relativo al permesso di lavoro (Arbeitserlaubnisverordnung) 24. 9. 1981 (BGBl. I, pag. 1042), il primo rilascio del permesso di lavoro, anche a favore di cittadini greci, è inoltre subordinato al compimento di un periodo di soggiorno di almeno due anni.»

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 23 febbraio 1982.

In conformità all'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte la ricorrente nella causa principale, rappresentata dagli aw. Gutmann e Wohlfahrth, il Governo ellenico, rappresentato dall'aw. Kranidiotis, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Beschel, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente.

Con ordinanza 15 dicembre 1982, la Corte, constatando che nessuno Stato membro e nessuna istituzione partecipante al procedimento ha chiesto che la causa sia trattata dal plenum della Corte, ha attribuito la causa alla Quarta Sezione, in base all'art. 95, §§ 1 e 2, del regolamento di procedura.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (Quarta Sezione) ha stabilito di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia chiesto al Bundesanstalt für Arbeit o al Governo tedesco di presentare osservazioni orali all'udienza.

La ricorrente nella causa principale sostiene che «è opportuno risolvere la questione nel senso che la legge 3 agosto 1981 sul periodo minimo di soggiorno è incompatibile con l'art. 85 dell'Atto d'adesione della Grecia alla Comunità europea». A suo parere, una normativa transitoria intesa a consentire l'armonizzazione progressiva delle differenti situazioni non può avere l'effetto di aggravare le differenze esistenti tra i due ordinamenti sociali di cui trattasi. Lo Stato membro che così agisca viola il principio di lealtà e di reciproco affidamento e lede l'altra parte contraente.

Il Governo ellenico assume che dall'art. 45, n. 1, 2o comma, del Trattato d'adesione deriva che gli Stati membri e la Repubblica ellenica hanno la facoltà, ma non l'obbligo, di mantenere in vigore le loro leggi fino al 1o gennaio 1988, e che è possibile modificare le leggi nazionali in senso più favorevole, non già in senso meno favorevole. Una modifica in quest'ultimo senso sarebbe, infatti, in contrasto con la funzione del periodo transitorio, che consiste nel facilitare, non già ostacolare, l'applicazione del diritto comunitario.

Secondo il Governo ellenico, il periodo transitorio deve preludere all'unificazione europea, obiettivo fondamentale dei Trattati istitutivi delle Comunità europee. Un periodo transitorio «in senso inverso» costituirebbe una nozione anticomunitaria.

Il Governo ellenico sostiene anche che l'emanazione da parte di uno Stato membro, durante il periodo transitorio, di norme meno favorevoli è incompatibile col principio della prevalenza del diritto comunitario, costituisce una modifica del «patrimonio comunitario» e, pertanto, violazione di un diritto già acquisito.

Trattandosi nella fattispecie della violazione di un diritto fondamentale della ricorrente, cioè il diritto al lavoro, il Governo ellenico ritiene opportuno prendere in considerazione l'applicazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Esso fa notare poi che l'art. 45, n. 1, 2o comma, del Trattato d'adesione «è direttamente efficace» e «crea in capo ai cittadini degli Stati membri diritti ed obblighi». Ne conclude che la possibilità, per uno Stato membro, di modificare le sue leggi in senso meno favorevole costituirebbe anche violazione del principio della certezza del diritto, poiché «aggraverebbe» la situazione di un cittadino di un altro Stato membro.

Infine, una tale modifica delle leggi nazionali «sarebbe inammissibile in base al principio di standstill».

Di conseguenza, «il Governo ellenico si pregia di proporre alla Corte di giustizia di risolvere la questione sottopostale nel senso che non è possibile interpretare l'art. 45, n. 1, 2o comma, del Trattato d'adesione nel senso che esso consente agli Stati membri di rendere le proprie leggi più restrittive di quanto non lo fossero al momento della conclusione del Trattato d'adesione».

La Commissione precisa, innanzitutto, che i problemi giuridici sollevati dalla questione proposta dal Sozialgericht di Stoccarda riguardano «il contenuto e la portata del principio della libera circolazione in diritto comunitario». Questo principio, che costituisce uno dei fondamenti della Comunità, si inscrive nell'insieme delle finalità perseguite dal Trattato e caratterizza così la specificità della Comunità su un punto essenziale.

L'adesione di un nuovo Stato membro non può avere l'effetto di modificare questo principio nell'ambito delle «condizioni per l'ammissione» e degli «adattamenti da questa determinati», di cui all'art. 237 del Trattato.

Certo, durante la fase transitoria, il diritto alla libera circolazione può subire limitazioni per quanto riguarda i rapporti degli Stati membri originari con il nuovo Stato membro; tuttavia, «potrà trattarsi solo di una normativa transitoria e limitata, nel contenuto, a ciò che è strettamente necessario».

In base a tale criterio, cioè come eccezione limitata nel tempo e circoscritta con precisione nel contenuto sono state formulate le disposizioni transitorie di cui agli artt. 44 e segg. dell'Atto di adesione ed esse vanno del pari interpretate secondo lo stesso criterio. Così, l'art. 44 del citato Atto di adesione definisce chiaramente il rapporto tra la norma e l'eccezione, dichiarando l'applicabilità in via di principio dell'art. 48 del Trattato CEE e temperando questa norma solo nei limiti espressamente contemplati dagli artt. 45 e segg.

Di conseguenza, l'art. 45 dell'Atto d'adesione, consentendo agli Stati membri di «mantenere in vigore» le disposizioni nazionali, ha lo scopo di consentire ai dieci Stati membri «di organizzarsi per adeguarsi progressivamente alla nuova situazione». Per contro, se questa norma venisse interpretata «come un'autorizzazione, per gli Stati membri, a sottrarsi, al di là dei limiti stabiliti, alla concretizzazione del principio della libera circolazione», essa «contrasterebbe radicalmente con la finalità della normativa transitoria».

Inoltre, l'espressione «mantenere in vigore» dimostra, in tutte le versioni linguistiche, che la conservazione dello status quo delle norme nazionali costituisce il limite estremo al di là del quale nessuna restrizione del principio della libera circolazione può essere ammessa.

Questa interpretazione è inoltre confermata dalla «dichiarazione comune concernente la libera circolazione dei lavoratori» fatta dagli Stati membri in occasione dell'adesione e riprodotta nell'Atto finale.

La Commissione sostiene, inoltre, che normative nazionali come quelle di cui trattasi nella fattispecie «sono adottate in violazione del combinato disposto dell'art. 48 del Trattato CEE e dell'art. 45, n. 1, 1o comma, dell'Atto d'adesione e sono, pertanto, nulle».

Secondo la Commissione, questo giudizio non è smentito dall'art. 45, n. 2, 2o comma, dell'Atto d'adesione. Tale disposizione implica, infatti, che, qualora un familiare di un lavoratore migrante risieda da almeno tre anni nel territorio dello Stato membro in cui è stabilito con detto lavoratore, egli deve accedere liberamente ad un posto di lavoro, senza altre formalità e indipendentemente da qualunque disposizione nazionale, come risulta dagli artt. 10 e 11 del regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità (GU L 257, pag. 6).

Nel caso in cui la condizione preliminare della residenza di tre anni non sia soddisfatta dal familiare del lavoratore migrante, le norme nazionali generali relative all'accesso dei lavoratori stranieri ad un posto di lavoro si applicano nei suoi confronti anche durante il periodo transitorio. Poiché queste norme nazionali devono essere conformi all'obbligo di standstill di cui all'art. 45, n. 1, 2o comma, dell'Atto d'adesione, sarebbe abusivo interpretare l'art. 45, n. 2, 2o comma, nel senso che esso autorizza il legislatore nazionale, in contrasto con tale obbligo, a «portare», specialmente per i familiari dei lavoratori migranti, normative nazionali in vigore più favorevoli al livello più sfavorevole delle condizioni stabilite dal diritto comunitario.

Ne deriverebbe, infatti, che una categoria di persone privilegiate, in conformità allo spirito e alla finalità della normativa transitoria, cioè i familiari dei cittadini ellenici, si troverebbe in una situazione meno favorevole rispetto agli altri cittadini ellenici che hanno la facoltà di valersi, senz'altra formalità, dell'obbligo di standstill di cui all'art. 45, n. 1, 2o comma.

Di conseguenza, la Commissione propone di risolvere la questione del Sozialgericht di Stoccarda nel modo seguente:

«L'art. 45, n. 1, 2o comma, dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ellenica ed agli adattamenti dei Trattati, va interpretato nel senso che esso vieta ai legislatori nazionali di modificare le norme nazionali in vigore al momento dell'adesione e che subordinano ad un'autorizzazione preliminare l'immigrazione al fine di svolgere un lavoro subordinato e/o l'accesso ad un lavoro subordinato in modo da sottoporre i diritti spettanti — in base a dette norme nazionali — ai lavoratori migranti ellenici e ai loro familiari a restrizioni supplementari.»

La ricorrente nella causa principale, rappresentata dall'avv. Gutmann, il Governo ellenico, rappresentato dal suo agente, Evagelos Tsekouras, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Beschel, membro del suo servizio giuridico, hanno svolto osservazioni orali ed hanno risposto ai quesiti posti dalla Corte all'udienza del 26 gennaio 1983.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 23 febbraio 1983.

Con ordinanza 15 febbraio 1982, pervenuta alla Corte il 23 febbraio 1982, il Sozialgericht di Stoccarda ha proposto, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione dell'art. 45, n. 1, 2o comma, dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ellenica ed agli adattamenti dei Trattati (GU del 19 novembre 1979, pag. 17) — per il seguito: Atto di adesione —.

Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia pendente dinanzi al Sozialgericht di Stoccarda tra la sig. ra Anastasia Peskeloglou, cittadina ellenica residente nella Repubblica federale di Germania, ed il Bundesanstalt für Arbeit di Norimberga, controversia vertente sul diritto della Peskeloglou di ottenere un permesso di lavoro.

La Peskeloglou si trasferiva il 29 novembre 1980 nella Repubblica federale di Germania per raggiungere il marito. Il 31 maggio 1981 ella chiedeva un permesso di lavoro per svolgere un'attività lavorativa presso un'impresa di Stoccarda; questa domanda veniva respinta dall'Ufficio del lavoro competente con la motivazione che l'interessata «non aveva compiuto il periodo minimo di soggiorno di 4 o 3 anni stabilito per l'immigrato che raggiunge il coniuge».

Secondo il Sozialgericht, le disposizioni nazionali in vigore fino al 13 agosto 1981 — art. 19 dell'Arbeitsförderungsgesetz, nella versione di cui alla legge 19 giugno 1969 (BGBl. I, pag. 582) — attribuivano al coniuge di un lavoratore straniero il diritto al rilascio di un permesso di lavoro qualora, tenuto conto della situazione e dell'andamento del mercato del lavoro, il posto da lui indicato non avesse potuto essere occupato da lavoratori tedeschi o da lavoratori stranieri da assumere in via preferenziale.

Per contro, a seguito di una modifica apportata a dette disposizioni risulta che, in base al diritto in vigore dal 1o ottobre 1981, il permesso di lavoro può essere rilasciato per la prima occupazione ai coniugi dei lavoratori stranieri qualora essi abbiano legittimamente soggiornato per quattro anni nella Repubblica federale di Germania; tuttavia, «per l'occupazione in settori economici nei quali il numero dei posti disponibili dichiarati all'Ufficio del lavoro sia notevolmente superiore al numero dei disoccupati dichiarati allo stesso Ufficio, il permesso di lavoro può essere rilasciato ai coniugi dopo un soggiorno legittimo di due anni».

Il Sozialgericht, considerando di dover tener conto, ai fini della decisione, della normativa modificata, ha ritenuto che il ricorso dell'interessata non potesse essere accolto in base alla normativa in vigore il 1o ottobre 1981. Tuttavia, nutrendo dubbi sulla compatibilità delle suddette modifiche con l'art. 45, n. 1, dell'Atto di adesione, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione: «Se l'art. 45, n. 1, 2o comma, dell'Atto relativo alle condizioni di adesione ed agli adattamenti dei Trattati, facente parte integrante degli accordi relativi all'adesione della Repubblica ellenica alla Comunità economica europea, alla Comunità europea dell'energia atomica e alla Comunità europea del carbone e dell'acciaio (BGBl. 1980, parte II, pag. 230 e segg.) possa essere interpretato nel senso che la disciplina finora vigente nella Repubblica federale di Germania quanto al primo rilascio di un permesso di lavoro ad un cittadino greco, contenuta nell'art. 19 della legge sull'incoraggiamento dell'occupazione — Arbeitsförderungsgesetz (AFG) — a norma del quale il permesso di lavoro viene rilasciato, tenendo conto delle circostanze di ogni singolo caso, a seconda dell'andamento del mercato del lavoro, possa essere resa più gravosa, nel senso che, in forza del combinato disposto della 6o legge di modifica dell'AFG — legge sul periodo minimo di soggiorno (Wartezeitgesetz) — 3. 8. 1981 (BGBl. I, pag. 802) e del 6o decreto di modifica del decreto relativo al permesso di lavoro (Arbeitserlaubnisverordnung) 24. 9. 1981 (BGBl. I, pag. 1042), il primo rilascio del permesso di lavoro, anche a favore di cittadini greci, è inoltre subordinato al compimento di un periodo di soggiorno di almeno due anni».

Con tale questione, il Sozialgericht di Stoccarda mira ad accertare se l'art. 45, n. 1,2o comma, dell'Atto d'adesione consenta di modificare in senso più rigido, per quanto riguarda i cittadini ellenici, una normativa nazionale in vigore prima del 14 agosto 1981 aggiungendo alle condizioni per il rilascio del permesso di lavoro l'ulteriore requisito di un determinato periodo di soggiorno.

L'art. 45, n. 1, dell'Atto d'adesione stabilisce al 1o comma che gli artt. I-6 e 13-23 del regolamento del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori nella Comunità (GU L 257, pag. 2) si applicano negli Stati membri attuali nei confronti dei cittadini ellenici solo dal 1o gennaio 1988. Il 2o comma dispone che, nel periodo transitorio, gli Stati membri attuali hanno la facoltà di mantenere in vigore, nei confronti dei cittadini ellenici, le norme nazionali che subordinano ad una previa autorizzazione l'immigrazione allo scopo di esercitare un lavoro subordinato e/o l'accesso ad un posto di lavoro subordinato.

Questa disposizione si applica pertanto a tutti i lavoratori ellenici, mentre la situazione dei coniugi e dei figli a carico è espressamente disciplinata al n. 2 dell'art. 45 dell'Atto d'adesione. Questo paragrafo stabilisce, al 1o comma, che l'art. 11 del regolamento n 1612/68, che attribuisce, in particolare, al coniuge il diritto ad un posto di lavoro si applica negli Stati membri attuali, nei confronti dei cittadini ellenici, solo dal 1o gennaio 1986. Il 2o comma dispone, in via transitoria, che i familiari di un lavoratore cittadino di uno Stato membro hanno il diritto di accedere ad un posto di lavoro nel territorio dello Stato membro in cui abitano assieme al lavoratore, purché risiedano da almeno 3 anni nel suddetto territorio, periodo ridotto a 18 mesi dal 1o gennaio 1984. Tuttavia, il 3o comma stabilisce espressamente che le disposizioni dello stesso n. 2 «non pregiudicano le disposizioni nazionali più favorevoli».

Nella fattispecie la ricorrente nella causa principale è una cittadina ellenica, coniugata con un lavoratore che ha la stessa cittadinanza; ella rientra quindi nella disciplina sia dell'art. 45, n. 1, che dell'art. 45, n. 2. Poiché la questione sollevata dal giudice nazionale riguarda espressamente l'art. 45, n. 1, è opportuno esaminare in primo luogo questa disposizione.

La disposizione transitoria di cui al 2o comma del n. 1 dell'art. 45 dell'Atto d'adesione lascia agli Stati membri di allora la facoltà di mantenere in vigore, fino al 1o gennaio 1988, nei confronti dei cittadini ellenici, le disposizioni nazionali che subordinano ad una previa autorizzazione l'immigrazione al fine di esercitare un'attività lavorativa subordinata o l'accesso ad un posto di lavoro subordinato. Bisogna notare che la stessa facoltà è riservata alla Grecia nei suoi rapporti con gli altri Stati membri.

La suddetta disposizione, che ha lo scopo di evitare, a seguito dell'adesione, perturbazioni del mercato del lavoro, sia della Grecia che degli altri Stati membri, dovute ad improvvisi e massicci spostamenti di lavoratori, costituisce una deroga al principio della libera circolazione dei lavoratori sancito dall'art. 48 del Trattato CEE. Come tale, essa va interpretata in senso stretto, come risulta dall'art. 44 dell'Atto d'adesione che stabilisce il principio dell'efficacia immediata dell'art. 48 del Trattato, fatte salve le disposizioni transitorie contenute, tra l'altro, nell'art. 45.

Ne consegue che la Repubblica federale di Germania è autorizzata a mantenere in vigore restrizioni preesistenti, ma non può, in nessun caso, durante il periodo transitorio, rendere più gravose per i cittadini ellenici le condizioni d'accesso ad un posto di lavoro con l'adozione di nuovi provvedimenti restrittivi.

L'art. 45, n. 2, non osta a tale conclusione. Infatti, sarebbe eccessivo interpretare l'art. 45, n. 2, nel senso che il legislatore nazionale può rendere più gravosi i presupposti del diritto ad un posto di lavoro dei soli coniugi e membri della famiglia, poiché si perverrebbe alla conseguenza inammissibile che questi ultimi si troverebbero in una situazione più sfavorevole di quella dei cittadini ellenici in generale.

La questione del giudice a quo si deve pertanto risolvere come segue: l'art. 45, n. 1, dell'Atto d'adesione va interpretato nel senso ch'esso non consente che disposizioni nazionali riguardanti il primo rilascio di un permesso di lavoro ad un cittadino ellenico siano rese più restrittive dopo l'entrata in vigore dell'Atto d'adesione.

Le spese sostenute dal Governo ellenico e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.