Corte giust. UE, Sentenza del 17 febbraio 1977, causa 48/76

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento, le conclusioni, mezzi ed argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Nell'interesse del servizio, e per tener conto delle esigenze derivanti dall'adesione dei nuovi Stati membri, il regolamento del Consiglio n. 2530/72 autorizzava le istituzioni delle Comunità, sino al 30 giugno 1973, a porre in atto, nei confronti dei loro dipendenti inquadrati ai gradi dall'A 1 all'A 5 incluso, provvedimenti di cessazione definitiva dal servizio (art. 2, n. 1). Il dipendente nei cui confronti sia stato adottato un provvedimento del genere ha diritto: per il periodo di un anno, ad una indennità mensile pari alla sua ultima retribuzione; per i 30 mesi che seguono, ad un'indennità mensile pari all'80 % del suo stipendio base; per il periodo successivo, di durata variabile a seconda dell'età del dipendente (art. 3, n. 1), ad un'indennità mensile pari al 70 % dello stipendio base. L'art. 3, n. 3, del regolamento è del seguente tenore: «All'indennità di cui al paragrafo 1 si applica il coefficiente correttore fissato conformemente all'articolo 82, paragrafo 1, secondo comma, dello statuto per il paese delle Comunità nel quale il beneficiario prova di avere la propria residenza. Se il beneficiario dell'indennità stabilisce la propria residenza al di fuori dei paesi delle Comunità, il coefficiente correttore da applicare alle indennità è quello valido per il Belgio. L'indennità è espressa in franchi belgi. Essa è pagata nella moneta del paese di residenza del beneficiario. L'indennità pagata in moneta diversa dal franco belga viene calcolata sulla base delle parità di cui al'articolo 63, terzo comma, dello statuto». L'art. 63, 3o comma, dello statuto del personale (in prosieguo, «lo statuto») recita quanto segue: «La retribuzione pagata in moneta diversa dal franco belga al funzionario, è calcolata sulla base delle parità accettate dal Fondo monetario internazionale e in vigore alla data del 1o gennaio 1965».

Il ricorrente veniva assunto in servizio presso la CECA nel 1952. Nel 1959 egli passava alle dipendenze della Commissione CEE, con inquadramento al grado A 2. Al suo rapporto d'impiego presso la CEE veniva posto fine il 1o maggio 1973, in forza del regolamento n. 2530/72. Dal 1o maggio 1973 al 1o maggio 1974 il ricorrente percepiva un'indennità mensile pari alla sua ultima retribuzione, indennità che gli veniva corrisposta in franchi belgi mediante versamento sul suo conto bancario nel Belgio. Dal 1o maggio 1974 egli percepisce un'indennità mensile pari all'80 % del suo stipendio base. Essendosi egli trasferito, nel frattempo, in Canada, l'indennità gli viene corrisposta non già in franchi belgi, ma in dollari canadesi, mediante versamento sul suo conto bancario in tale paese. L'indennità viene calcolata in base alla parità di 46,25 franchi belgi per 1 dollaro canadese, conformemente all'art. 3, n. 3, ultimo comma, del regolamento n. 2530/72. Ad essa si aplica, a norma dell'art. 3, n. 3, 2o comma, dello stesso regolamento, il coefficiente correttore vigente per il Belgio.

L'8 giugno 1976 il ricorrente ha adito questa Corte per chiedere ch'essa voglia: «1. Annullare, con riferimento all'indennità mensile spettante al ricorrente, l'art. 3, n. 3, ultimo comma del regolamento del Consiglio n. 2530/72, in relazione all'art. 63, 3o comma, dello statuto, o quanto meno disapplicarlo nei confronti del ricorrente. 2. Condannare il Consiglio e la Commissione delle CC.EE. a risarcire al ricorrente il danno da lui patito dal 1o maggio 1974, e che ancora patirà, a causa dell'applicazione della disciplina di cui sopra sub 1, ivi compreso l'eventuale danno causatogli dal ristabilirsi in un paese della Comunità. 3. Porre le spese del giudizio a carico della Commissione e del consiglio».

Nell'atto introduttivo il ricorrente ricorda fra l'altro che egli ha diritto all'indennità mensile, la quale viene corrisposta sia mediante conversione in dolari canadesi (in base alla parità del franco belga rispetto al dollaro canadese al momento del pagamento) dell'importo spettantegli in franchi belgi, sia mediante versamento in franchi belgi, in conformità alla disciplina vigente per i dipendenti della CEE. Ora, tale disciplina implicherebbe violazione del principio della parità di trattamento dei dipendenti della Comunità. Il ricorrente osserva, in proposito, che la concomitante applicazione del coefficiente correttore all'indennità da lui percepita e del sistema di pagamento ch'egli contesta non tiene conto delle condizioni di vita nel Canada, né del potere d'acquisto del dollaro canadese, che è diminuito, dal 1o gennaio 1965, rispetto a quello del franco belga. Poiché il costo della vita nel Canada ha subito notevoli variazioni, dal 1o gennaio 1965, rispetto al costo della vita nel Belgio, il ricorrente sostiene che il Consiglio dovrebbe procedere, ai sensi dell'art. 65 dello statuto, ad un adeguamento del coefficiente correttore. Dal 1o maggio 1974 ad oggi egli avrebbe subito, in funzione del sistema di conversione da lui contestato, dato il tasso di parità esistente tra il franco e il dollaro canadese, una perdita d'introiti dell'ordine del 15-35 % e si ritiene legittimato, in forza dell'art. 215, 2o comma, del trattato istitutivo della Comunità, a chiedere il risarcimento del danno da lui patito e che ancora patirà a causa dell'adozione (o della mancata adozione) di atti normativi, che costituisce una violazione del principio della partià di trattamento, commessa da un'istituzione comunitaria. Il ricorrente critica inoltre il fatto che le prestazioni di carattere sociale spettantigli in aggiunta all'indennità mensile di cui all'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2530/72 gli siano anch'esse corrisposte in dollari canadesi, previa conversione secondo il metodo da lui contestato. In subordine, il ricorrente richiama i principi generali in materia di tutela dei diritti dell'uomo, sostenendo che la disciplina criticata ostacola l'emigrazione in un paese terzo nei confronti della Comunità.

Con memorie depositate il 17 agosto e, rispettivamente, il 12 luglio 1976, la Commissione e il Consiglio hanno chiesto alla Corte, in forza dell'art. 91 del regolamento di procedura, di statuire sulla ricevibilità del ricorso senza impegnare la discussione nel merito, di dichiarare il ricorso stesso irricevibile e di porre le spese a carico del ricorrente.

Nella memoria depositata il 15 settembre 1976, il ricorrente ha chiesto che la Corte voglia respingere l'eccezione sollevata dal Consiglio, con tutte le conseguenze di diritto per quanto riguarda le spese. Per ciò che attiene all'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Commissione, il ricorrente, nella memoria depositata il 15 ottobre 1976, si rimette al prudente apprezzamento della Corte.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (seconda sezione) ha deciso di passare alla fase orale, sull'eccezione, senza procedere ad istruttoria.

La Commissione assume che, in quanto diretto contro di lei, il ricorso può essere interpretato nel senso che il ricorrente miri sostanzialmente a far annullare i provvedimenti da essa adottati in forza dell'art. 3, n. 3, ultimo comma, del regolamento n. 2530/72. Inoltre, vi si fa cenno ad un'azione di danni, in base alla responsabilità extracontrattuale. Trattandosi di una controversia fra un exdipendente e l'istituzione presso la quale egli era impiegato, vanno applicate, nella fattispecie, le norme processuali di cui agli artt. 90 e 91 dello statuto. Ora, il ricorrente non ha presentato alcun reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto e quindi, a norma dell'art. 91, n. 2, il ricorso è irricevibile.

a) Il Consìglio sostiene che, benché le conclusioni del ricorrente non definiscano in modo esauriente l'oggetto delle domande rivolte alla Corte, è tuttavia possibile, in base al contenuto complessivo del ricorso, individuare le tre azioni seguenti: un azione di annullamento, per ciò che riguarda quanto disposto dall'art. 3, n. 3, ultimo comma, del regolamento n. 2530/72; un'azione in materia di responsabilità extracontrattuale, ai sensi dell'art. 215, 2o comma, del trattato; un'azione, esperita in subordine, ai sensi dell'art. 184 del trattato, per far dichiarare l'inapplicabilità della norma di cui si chiede, in via principale, l'annullamento. b) Quanto all'azione d'annullamento, il Consiglio osserva che sembrano possibili unicamente le due ipotesi seguenti: ricorso basato sull'art. 91 dello statuto ovvero ricorso basato sull'art. 173 del trattato. In entrambi i casi, la domanda sarebbe, nella fattispecie, irricevibile. Pur non essendo, in senso stretto, «una delle persone indicate dallo statuto», poiché il regime vigente nei suoi confronti è stabilito dal regolamento n. 2530/72, il ricorrente è soggetto alle disposizioni statutarie in materia d'impugnazoni; nel preambolo del regolamento viene infatti espressamente ricordata la necessità di adottare a titolo temporaneo provvedimenti speciali «in materia di statuto dei funzionari delle Comunità europee». Il rispetto delle condizioni stabilite dagli artt. 90 e 91 dello statuto è quindi un presupposto della ricevibilità del ricorso. L'art. 90, n. 2, precisa la nozione di «atto che (…) arrechi pregiudizio» indicando che tale atto può essere costituito da una decisione adottata dall'autorità che ha il potere di nomina, come pure dal fatto che quest'ultima abbia omesso di adottare un provvedimento imposto dallo statuto. Ora, l'unica decisione di cui, nel ricorso, si fa valere la nullità, è un atto del Consiglio. Poiché, nei confronti del ricorrente, il Consiglio non è l'autorità che ha il potere di nomina, l'atto impugnato non può quindi costituire un atto che arrechi personalmente pregiudizio al ricorrente, ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto. Il ricorrente non possiede neppure i requisiti stabiliti dall'art. 173, 2o comma, del trattato CEE per la proposizione di un ricorso d'annullamento alla Corte da parte di un privato. Non si tratta, nella fattispecie, di atti aventi la forma di un regolamento o di una decisione adottata nei confronti di un'altra persona, che riguardino «direttamente e individualmente» il ricorrente. In primo luogo, risulta chiaramente che l'atto impugnato era un atto di portata generale ai sensi della sentenza della Corte 14 dicembre 1962 (cause 16 e 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e altri/Consiglio, Racc. 1962, pag. 879). Inoltre, non si può ritenere che l'atto impugnato riguardasse «individualmente» il ricorrente, ai sensi della sentenza della Corte 15 luglio 1963 (causa 25/62, Plaumann & Co./Commissione, Racc. 1963, pag. 197). e) Quanto all'azione in materia di responsabilità extracontrattuale, il Consiglio sostiene che tale azione riguarda una delle conseguenze che il Consiglio dovrebbe trarre da un'eventuale sentenza d'annullamento e coincide, quindi, col ricorso d'annullamento, ai sensi della sentenza della Corte 18 marzo 1975 (causa 72/74, Union syndicale — Service public européen ed altri/Consiglio, Racc. 1975, pag. 401). Il Consiglio richiama, infine, la sentenza della Corte 22 ottobre 1975 (causa 9/75, Meyer-Burckhardt/Commissione, Race. 1975, pag. 1171), dalla quale si desumerebbe, a suo avviso, che la presente controversia, traendo origine dal rapporto d'impiego che vincola l'interessato all'istituzione, si colloca nell'ambito dell'art. 179 del trattato e degli artt. 90 e 91 dello statuto ed esula, per quanto riguarda in particolare la ricevibilità, dal campo di applicazione tanto dell'art. 178 quanto dell'art. 215 del trattato. I criteri così chiaramente stabiliti dalla Corte inducono il Consiglio a ritenere che l'azione esperita dal ricorrente in materia di responsabilità extracontrattuale sia irricevibile, per motivi identici a quelli che potrebbero essere adottati nell'ipotesi di un ricorso d'annullamento basato sull'art. 91 dello statuto del personale. d) Quanto al capo della domanda del ricorrente inteso ad ottenere una dichiarazione d'inapplicabilità, il Consiglio sostiene che esso è inammissibile, trattandosi, nella fattispecie, di una controversia in cui la Corte non si pronuncia nel merito.

Il ricorrente, resistente nella fase incidentale del procedimento, si oppone all'eccezione d'irricevibilità sollevata dal Consiglio, pur ammettendo che gli si offrivano due mezzi d'impugnazione: quello previsto dall'art. 179 e basato sullo statuto ed il ricorso di cui all'art. 178 del trattato. Egli sostiene che la seconda alternativa era per lui l'unica possibile: la sua azione è diretta in primo luogo contro il Consiglio, e riguarda un danno verificatosi solo alquanto tempo dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 2530/72 che è all'origine del danno stesso. Il richiamo alla sentenza emessa dalla Corte il 22 ottobre 1975 nella causa 9/75 non sarebbe pertinente nel caso in esame, poiché la situazione di fatto era allora completamente diversa da quella in cui si trova il ricorrente.

Il ricorrente ha comunicato ch'egli non sarebbe comparso all'udienza del 13 gennaio 1977.

Nel corso di tale udienza, la Commissione (rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. R. Bayens, in qualità di agente) e il Consiglio (rappresentato dai suoi consiglieri giuridici sigg. A. Sacchettini, in qualità di agente, e G. Peeters, in qualità di agente ausiliario) hanno fatto riferimento a quanto già esposto nella fase scritta del procedimento.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 3 febbraio 1977.

2/3 Dopo la cessazione dal servizio alle dipendenze delle Comunità, nel 1973, il ricorrente si trasferiva nel Canada, cosicché l'indennità spettantegli, fissata in franchi belgi, gli veniva corrisposta nella moneta del suddetto paese, secondo un calcolo effettuato, a norma del combinato disposto dell'art. 3, n. 3, del regolamento n. 2530/72 e dell'art. 63, n. 3, dello statuto, in base alle parità ufficiali vigenti alla data del 1o gennaio 1965. Egli contesta la legittimità di tale sistema di pagamento, sostenendo, in particolare, che la disciplina di cui trattasi e l'applicazione fattane nei suoi confronti sono in contrasto col principio della parità di trattamento dei dipendenti, dato che il coefficiente correttore applicato all'indennità da lui percepita è quello basato sulle condizioni di vita nel Belgio, senza tener conto della riduzione del potere d'acquisto del dollaro canadese.

5/6 Il regolamento n. 2530/72, pur non costituendo formalmente parte integrante dello statuto del personale, ha tuttavia lo scopo, che viene in esso attuato, di disciplinare un aspetto specifico dei rapporti statutari fra le istituzioni delle Comunità e taluni dei loro dipendenti. Di conseguenza, rimedi offerti agli interessati in caso di contestazione riguardante l'applicazione del regolamento sono quelli previsti dallo statuto, ivi compresa la presentazione di un ricorso amministrativo come condizione cui è subordinato l'esperimento di qualsiasi azione giurisdizionale.

7/8 Risulta che il ricorrente non ha proposto alcun reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto, in merito alle lagnanze che costituiscono oggetto del ricorso in esame. Questo è perciò irricevibile, nella parte in cui è fondato sull'art. 179 del trattato e sull'art. 91, n. 1, dello statuto.

13/15 Il ricorrente è rimasto soccombente. A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Tuttavia, a norma dell'art. 70 dello stesso regolamento, nelle cause promosse da dipendenti delle Comunità le spese sostenute dalle istituzioni restano a carico di queste.

Il ricorrente, ex dipendente delle Comunità europee ed attualmente beneficiario di un'indennità in forza del regolamento del Consiglio 4 dicembre 1972, n. 2530, «che istituisce provvedimenti speciali e temporanei per l'assunzione di funzionari delle Comunità europee in conseguenza dell'adesione di nuovi Stati membri nonché per la cessazione definitiva dal servizio per taluni funzionari di queste Comunità» (GU n. L 272, del 5 dicembre 1972, pag. 1), chiede che venga annullato, o quanto meno disapplicato nei suoi confronti, l'art. 3, n. 3, ultimo comma, del suddetto regolamento, in relazione all'art. 63, 3o comma, dello statuto del personale, come pure che venga risarcito il danno ch'egli avrebbe, a suo dire, subito a causa dell'applicazione di tali disposizioni.

Il Consiglio e la Commissione, convenuti, hanno eccepito l'irricevibilità del ricorso, adducendo, in primo luogo, che il ricorrente non ha preliminarmente proposto all'autorità amministrativa competente alcun reclamo ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto e, inoltre, in quanto la domanda giudiziale debba considerarsi fondata sugli artt. 178 e 215, 2o comma, del trattato CEE, che l'azione di danni ai sensi di questi articoli è inammissibile nelle materie relative ai diritti statutari dei dipendenti.

Nella parte in cui il ricorrente richiama gli artt. 178 e 215, 2o comma, del trattato, relativi alle azioni di danni fondate sulla responsabilità extracontrattuale, la ricevibilità del ricorso potrebbe essere ammessa, nella fattispecie, soltanto qualora gli articoli summenzionati vengano intesi nel senso ch'essi offrono al dipendente, e all'ex dipendente, un rimedio giurisdizionale autonomo rispetto a quelli previsti dallo statuto sulla base dell'art. 179 del trattato.

In proposito va ritenuto, com'è stato già fatto da questa Corte nella sentenza 22 ottobre 1975 (causa 9/75, Meyer-Burckhardt, Racc. 1975, pag. 1181), che la controversia tra un dipendente e l'istituzione da cui egli dipende o dipendeva, controversia vertente sul risarcimento di un danno, si pone, nel caso in cui tragga origine dal rapporto d'impiego intercorrente fra l'interessato e l'istituzione, nell'ambito dell'art. 179 del trattato e degli artt. 90 e 91 dello statuto, ed esula dal campo d'applicazione degli artt. 178 e 215 del trattato.

D'altra parte, poiché nelle cause di cui all'art. 179 questa Corte ha competenza anche di merito, essa può pronunciarsi, in tal sede, non soltanto sulla validità dell'atto impugnato, ma anche sulla riparazione del danno eventualmente subito dall'interessato a causa di un atto che violi i diritti ad esso attribuiti dallo statuto.

Il ricorso è quindi parimenti irricevibile in quanto fondato sugli artt. 178 e 215, 2o comma, del trattato.