Corte giust. UE, Sentenza del 11 dicembre 1980, causa 827/79

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Tra il 7 luglio 1971 e il 2 febbraio 1972, la ditta Ciro Acampora importava da Hong Kong varie partite di apparecchi radio a transistors, dichiarati «prodotti di origine», come risultava dai certificati «modulo A», e in quanto tali ammessi dalla dogana all'importazione in base al regime di trattamento tariffario preferenziale contemplato dal regolamento CEE della Commissione n. 1371/71 (precitato).

La dogana italiana chiedeva al dipartimento industria e commercio di Hong Kong un controllo a posteriori a norma dell'art. 13 del regolamento n. 1371/71. Il controllo aveva esito negativo poiché permetteva di constatare che il certificato d'origine non poteva effettivamente dar luogo all'applicazione delle disposizioni relative alle preferenze tariffane di cui all'art. 1 del regolamento suddetto. L'amministrazione doganale intimava alla ditta Acampora il pagamento del dazio non versato all'atto dell'importazione per lire 7371420 e 326375.

La ditta Acampora proponeva opposizione davanti al tribunale di Genova, deducendo l'illegittimità dell'ingiunzione in quanto la dogana aveva proceduto al controllo dell'origine della merce quando questa era già stata importata e non si trovava più nella disponibilità dell'importatore.

Il tribunale adito accoglieva l'opposizione e la sua decisione veniva confermata dalla Corte d'appello di Genova. Questa dichiarava «che il controllo a posteriori del certificato di origine consentito dall'art. 13 del regolamento CEE 1371/71 è tale — cioè successivo — in rapporto non, come sostenuto dalla finanza, al momento dell'importazione ma al momento del rilascio da parte dello Stato di provenienza, e che in ogni caso esso non può essere richiesto dopo che la merce sia stata sdoganata senza riserva nel regime di favore previsto dalla disposizione comunitaria». L'Amministrazione delle finanze proponeva ricorso per cassazione avverso questa sentenza sulla base di un unico mezzo di annullamento, sostenendo che il controllo a posteriori può essere effettuato anche dopo il rilascio della merce importata alla libera disponibilità dell'importatore. Posta dinanzi a tale problema di interpretazione, la Corte suprema di cassazione italiana ha sottoposto alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:

«Se, a norma dell'art. 13 del regolamento CEE 30 giugno 1971, n. 1371, lo Stato importatore — dopo aver consentito, senza riserve, l'importazione definitiva della merce con l'applicazione del trattamento tariffario preferenziale accordato ai prodotti di origine dei paesi in via di sviluppo — possa richiedere allo Stato beneficiario dell'esportazione il controllo del certificato di origine ”modulo A” relativo a quella merce, e poi pretendere, all'esito eventualmente negativo di esso, il pagamento del dazio non corrisposto all'atto dell'importazione.»

L'ordinanza di rinvio è stata registrata in cancelleria il 21 dicembre 1979. In conformità all'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. A. Marchini-Camia in qualità di agente, assistito dall'aw.to L. Biamonti, del foro di Roma, il resistente nella causa principale, rappresentato dagli avv.ti Cesidio de Vincentiis e N. Cavasola, del foro di Roma, e il governo italiano, rappresentato dal sig. A. Squillante, in qualità di agente, assistito dal sig. O. Fiumara, avvocato dello Stato, hanno presentato osservazioni scritte il 10 marzo 1980, il 21 marzo 1980 e, rispettivamente, il 3 aprile 1980.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria, pur ponendo un quesito al governo italiano ed alla Commissione.

Con ordinanza 21 maggio 1980, a norma dell'art. 95, § 1, del regolamento di procedura, la Corte ha deciso di attribuire la causa alla Seconda Sezione.

In via preliminare, il resistente nella causa principale sostiene quanto segue:

nel caso di specie non si tratta dell'interpretazione dell'art. 13 del regolamento n. 1371/71, ma della sua corretta applicazione in coordinamento con le norme doganali italiane vigenti al momento dell'importazione, le quali potrebbero essere superate solo se in contrasto con la norma comunitaria. la controversia solleva un problema squisitamente morale: l'irregolarità è stata commessa «in un paese a migliaia di miglia dalla sede dell'importatore», avallata dalla firma del funzionario addetto al controllo della regolarità dei certificati e ulteriormente garantita dalla firma del console italiano.

Pertanto, l'importatore italiano — che non aveva alcun potere-dovere e/o possibilità di controllare la regolarità dei certificati — «non è che una vittima del possibile inganno perpetrato a Hong Kong» e non avrebbe acquistato la merce se avesse saputo che essa non era esente da oneri fiscali.

Prima di esaminare l'art. 13 del regolamento n. 1371/71, il resistente si sofferma sulla normativa doganale italiana vigente al momento dell'importazione.

Secondo la legge doganale italiana e la costante giurisprudenza delle autorità giudiziarie italiane, «una volta che la merce è stata posta senza riserve alla libera disposizione dell'importatore italiano, la merce stessa, che non può più essere esaminata, non può subire alcuna riclassificazione o alcun riesame ai fini della determinazione della imposizione».

Esaminando il testo unico delle leggi per la risoluzione delle controversie doganali (RD 9 aprile 1911, n. 330), il regolamento doganale (RD 13 febbraio 1896, n. 65) e i successivi provvedimenti di modifica (in particolare il DPR 2 agosto 1952, n. 1968, accompagnato dalla circolare n. 392/34902, divisione 6a del 24 dicembre 1952) il resistente assume che queste norme stabiliscono un «chiaro principio» in base al quale «la dogana deve effettuare la contestazione all'importatore prima che l'operazione avvenga, mentre la merce è ancora a disposizione della dogana». Inoltre, richiamandosi alla giurisprudenza della Corte suprema di cassazione, egli afferma che «il principio giurisprudenziale ormai costante è che tutte le contestazioni strettamente legate alla verifica delle merci da tassare non possono essere più proposte una volta che lo sdoganamento è stato accordato senza riserve e la merce sia uscita dagli spazi doganali».

Egli conclude questa esposizione sostenendo che questi principi non sono stati ricordati inutilmente, giacché ritrovano «puntuale validità» nell'ambito di una esatta interpretazione dell'art. 13 del regolamento n. 1371/71.

a) Citando il n. 1 dell'art. 13, il resistente sostiene che la dogana può, prima dello sdoganamento, disporre il controllo del certificato d'origine a titolo di sondaggio e nel caso in cui nutra dubbi fondati circa l'autenticità del documento o l'esattezza delle informazioni ivi contenute. b) Una volta che la dogana ha deciso di effettuare questo controllo a posteriori, ne consegue «l'obbligo di sospendere l'applicazione delle disposizioni relative alle preferenze tariffarie»; ciò si deduce dall'ultimo comma dell'art. 13 a norma del quale, «in attesa dei risultati del controllo, le autorità doganali competenti nella Comunità offrono all'importatore, fatte salve le misure conservative ritenute necessarie, la possibilità di ritirare le merci». Da questa disposizione deriva che l'amministrazione doganale, se dispone il controllo, deve fermare l'importazione. Questa interpretazione è necessariamente imposta da «una evidente logica» che impedisce che l'importatore sia tratto in inganno dall'autorità doganale che «prima consente senza riserve un'importazione in esenzione di dazio e poi, ad un anno di distanza, si fa a richiedere quei diritti, che aveva dichiarato non dovuti» al momento dell'importazione. c) Il resistente sottolinea ancora la «posizione di assoluta buona fede dell'importatore», il quale sa che il certificato «modulo A» costituisce, a norma dell'art. 19 del regolamento n. 1371/71, il documento giustificativo per l'applicazione delle disposizioni relative alle preferenze tariffarie. Riprendendo l'argomento relativo all'aspetto morale della questione, egli sostiene che l'importatore «non può sopportare le conseguenze derivanti dalle omissioni di controllo del paese beneficiario (cioè dal mancato rispetto della legge da parte di un pubblico funzionario)». d) Richiamandosi all'analisi effettuata dalla Corte d'appello di Genova, il resistente critica la tesi dell'amministrazione secondo cui l'espressione «controllo a posteriori» deve essere intesa nel senso di «controllo eseguito dopo che la merce è stata definitivamente importata». Per sostenere questa interpretazione, l'Amministrazione è costretta ad affermare che «l'art. 13, nel 1o paragrafo e nel 1° comma del secondo, tratta del controllo a posteriori, mentre nell'ultimo comma tratta di un controllo a priori». L'assunto è «palesemente infondato» perché dall'esame dell'articolo «appare evidente che tutta la norma ha ad oggetto la disciplina del controllo a posteriori, stabilendo, nel 1o paragrafo, in quali casi e da chi possa essere disposto, e dettando, nel 2° paragrafo, le modalità per la sua pratica attuazione». Da quanto sopra esposto consegue che il controllo a posteriori va disposto prima dell'importazione e che la qualificazione «a posteriori» si giustifica in relazione al momento non dell'importazione, ma del rilascio del certificato d'origine. Detto controllo viene qualificato a posteriori in contrapposizione al controllo iniziale effettuato dall'autorità governativa del paese esportatore su domanda dello stesso esportatore, controllo che è ovviamente anteriore al rilascio del certificato d'origine. Questa interpretazione chiarisce anche il significato e la portata dell'art. 30 del regolamento n. 1371/71, il quale dispone che il controllo a posteriori deve permettere di «determinare se il certificato di origine modulo A o il formulario APR contestato sia applicabile alle merci realmente esportate e se queste merci possono effettivamente dar luogo all'applicazione delle disposizioni relative alle preferenze tariffarie di cui all'articolo 1». In coerenza con la propria interpretazione dell'espressione «controllo a posteriori», l'Amministrazione finanziaria sostiene che l'art. 30 ha lo scopo di consentire la revoca dei benefici quando dal controllo risulti l'illegittimità del certificato di origine in base al quale i benefici stessi sono stati concessi. Secondo il resistente, però, detto art. 30 ha lo scopo di accertare «prima che avvenga l'importazione, se i benefici spettano o meno, e non già quello di autorizzarne la revoca ad importazione ormai avvenuta». Pertanto, la norma comunitaria non è incompatibile con la normativa doganale nazionale ed evita di causare un danno all'importatore che si troverebbe a dover sopportare un onere fiscale non previsto. A conclusione della sua analisi del regolamento comunitario, il resistente sostiene che questo non contiene nessuna disposizione che consenta di affermare che esso respinge il principio generale inteso a tutelare i legittimi interessi degli operatori del commercio internazionale; sarebbe illogico ritenere che il legislatore comunitario, nell'intenzione di agevolare il commercio con i paesi in via di sviluppo, avesse adottato un sistema di norme che, consentendo l'imposizione, dopo l'importazione, di oneri fiscali non previsti, altererebbe l'economia di tali operazioni commerciali, dissuadendo così gli importatori dal compierle. Di conseguenza, il resistente nella causa principale conclude: «che la Corte di giustizia, in via pregiudiziale, in adesione a quanto qui esposto, risponda negativamente alla domanda proposta dalla Corte di cassazione italiana, affermando il principio secondo il quale, anche a norma dell'art. 13 del regolamento CEE 30 giugno 1971, n. 1371, una volta autorizzata l'importazione definitiva senza alcuna riserva e con l'applicazione del trattamento tariffario preferenziale accordato ai prodotti di origine dei paesi in via di sviluppo, non possa più richiedersi, anche dinanzi ad un esito negativo del controllo a posteriori dei documenti, il pagamento del dazio non corrisposto all'atto dell'importazione».

Dopo aver analizzato il sistema risultante dal regolamento n. 1371/71, il governo italiano espone i suoi argomenti a sostegno della soluzione affermativa della questione sollevata dal giudice nazionale e confuta gli argomenti dedotti dal resistente nella causa principale.

Citando le principali disposizioni del regolamento n. 1371/71, e cioè gli artt. 6, 8, 13, 19 e 30, il governo italiano descrive il sistema che ne risulta:

l'importazione con il beneficio delle preferenze tariffarie avviene sulla base della presentazione del certificato di origine rilasciato dall'autorità del paese beneficiario di esportazione; le autorità doganali dello Stato membro importatore possono chiedere un controllo sull'autenticità e sulla regolarità dei certificati o a titolo di sondaggio o allorché nutrano dubbi fondati circa l'autenticità del documento; in caso di richiesta di controllo, le autorità doganali dello Stato membro importatore hanno la facoltà di sospendere l'applicazione del regime preferenziale, facendo salva la possibilità all'importatore di ritirare le merci, con l'adozione delle misure conservative ritenute necessarie.

Secondo il governo italiano, si tratta di accertare «se la dogana possa chiedere il controllo del certificato d'origine allorché ha ammesso l'importazione ”senza riserve” con l'applicazione del regime preferenziale, e avuto esito negativo in tale ipotesi il controllo richiesto, possa ancora chiedere all'importatore il pagamento delle maggiori somme dovute».

La soluzione in senso affermativo di detta questione risulta innanzitutto dalla ratio del sistema del regolamento n. 1371/71, che risiede nell'intenzione di favorire, anche nell'espletamento delle formalità doganali, l'importazione nella Comunità di determinati prodotti originari di paesi in via di sviluppo. Di conseguenza il controllo deve seguire l'importazione per non intralciarla poiché, se la precedesse, «si correrebbe il rischio di arrestare o quantomeno limitare sensibilmente quella corrente di traffico che si era inteso agevolare». Quindi, poiché la regola generale è che con la presentazione del certificato si ottiene l'importazione, salva la possibilità di un controllo a posteriori, «che segue, cioè, l'importazione», la norma comunitaria non poteva stabilire che la richiesta di controllo fosse accompagnata da una riserva sul regime da applicarsi in sede di importazione.

In caso di esito negativo del controllo a posteriori, la dogana del paese importatore avrà il potere-dovere di recuperare i diritti di confine inerenti al regime non agevolato non riscossi all'atto dell'importazione; se così non fosse, non vi sarebbe alcuna ragione di procedere ad un controllo destinato a rimanere privo di effetti. Ciò è confermato dall'art. 30 del regolamento n. 1371/71, il quale si riferisce specificamente a tutte le ipotesi di controllo contemplate dall'art. 13 e precisa che i controlli devono permettere di determinare se il certificato di origine contestato sia applicabile alle merci realmente esportate e se queste merci possano effettivamente dar luogo all'applicazione del regime preferenziale.

a) È stato obiettato che «la norma comunitaria prevede anche una possibilità di sospensione delle disposizioni relative alle preferenze tariffarie in caso di richiesta di controllo (art. 13, n. 2, 2a parte), cioè un'ipotesi di apertura formale di una contestazione nei confronti dell'importatore: proprio e soltanto questa contestazione farebbe salvo il diritto della dogana al recupero dei maggiori diritti che risultassero dovuti in esito al controllo». Il governo italiano sostiene che quest'argomentazione non è esatta in quanto la disposizione dell'art. 13, ultima parte, si atteggia come un'eccezione alla regola generale. Quest'ultima consiste nell'applicazione del regime preferenziale dietro semplice produzione del certificato di origine, salvo poi l'esito del controllo a posteriori. Orbene, con la disposizione dell'ultima parte dell'art. 13 si è inteso offrire alla dogana maggiori garanzie per alcuni casi in cui il sospetto di non autenticità o non regolarità appaia particolarmente fondato sin dal momento della richiesta di importazione. In tale ipotesi l'autorità doganale ha appunto la facoltà di sospendere l'applicazione del regime preferenziale in attesa dei risultati del controllo. Trattasi di una facoltà che può essere esercitata prima dell'importazione e quindi il controllo richiesto verrà effettuato a priori. Nella stessa ipotesi, in cui peraltro l'importatore, fatte salve le misure conservatrici ritenute necessarie, ha la possibilità di ritirare le merci, l'esito negativo del controllo rende definitivamente inapplicabile detto regime e la dogana può recuperare, attraverso la garanzia prestata, i maggiori diritti dovuti. Secondo il governo italiano, non c'è alcun motivo per cui questa possibilità di recupero non debba sussistere anche quando, «secondo la regola generale, il controllo sia disposto e si effettui ”a posteriori”, cioè dopo l'importazione fatta in regime di favore». La tesi del resistente nella causa principale conduce a conseguenze illogiche: o la dogana, per garantirsi il pagamento delle somme effettivamente dovute, deve sospendere sempre l'applicazione del regime preferenziale anche quando preveda di dover disporre un mero controllo a sondaggio, ma ciò sarebbe in contrasto con la lettera e con lo spirito del regolamento comunitario, in quanto si ostacolerebbe gravemente quel commercio che le norme comunitarie mirano per l'appunto ad agevolare; oppure la dogana deve rassegnarsi all'evasione dell'imposta in tutti i casi di presentazione di certificati che, ineccepibili in apparenza, risultino successivamente non autentici o non veritieri a seguito del controllo, ma in tal caso il controllo risulterebbe inutile. Il resistente nella causa principale ha osservato che il controllo a sondaggio, non accompagnato da sospensione dell'applicazione del regime preferenziale, servirebbe pur sempre ad accertare la serietà delle autorità del paese esportatore nel rilasciare i certificati di origine, inducendo la dogana ad una maggiore cautela in occasione di importazioni future. Secondo il governo italiano, però, ciò condurrebbe a diffidare di tutti i certificati rilasciati dalle autorità del paese di provenienza del certificato non veritiero, e quindi a determinare sospensioni generalizzate dell'applicazione delle preferenze tariffarie per le merci provenienti da quel paese. b) Diversamente da quanto sostiene il resistente nella causa principale, non appare iniquo che le conseguenze della non veridicità o non autenticità del certificato d'origine ricadano sull'importatore anche se questo aveva confidato nell'applicazione del regime preferenziale concessogli al momento dell'importazione: infatti, l'importatore non solo potrebbe essere anch'esso responsabile della irregolarità del certificato, ma, anche al di fuori dell'ipotesi suddetta, deve assumere il rischio inerente alle operazioni che compie e, comunque, potrà anche rivalersi della perdita sofferta nei confronti dei suoi danti causa, i quali garantiscono secondo regole generali l'origine della merce. Per contro, non vi è alcuna ragione che l'inadempimento del venditore si traduca in un danno per la Comunità, ove la merce viene importata con concessione di preferenze tariffarie sul presupposto che essa abbia un'origine determinata. c) Sebbene la presente controversia debba essere risolta unicamente alla luce della normativa comunitaria, il governo italiano ritiene ugualmente utile precisare che «la legge italiana consente la revisione dell'accertamento divenuto definitivo, ancorché le merci che ne hanno formato l'oggetto siano state lasciate alla libera disponibilità dell'operatore» e che all'accertamento dei fatti costituenti reato si può procedere nei limiti della prescrizione del reato, anche al di là dei termini fissati per la revisione dell'accertamento, con il conseguente diritto della dogana di richiedere il pagamento dei tributi evasi. Risulta così che la normativa comunitaria, senza dubbio autonoma e diversa, non è in contrasto con i principi del diritto nazionale, che «pur ammettono casi di richieste di pagamento di tributi sulla base di un accertamento diverso da quello presupposto al momento dell'importazione definitiva». In conclusione, il governo italiano propone che la questione sottoposta dalla Corte suprema di cassazione venga risolta nel senso che: «a norma dell'art. 13 del regolamento 1371/71 (e quindi del corrispondente art. 13 del regolamento 2862/71), lo Stato importatore può chiedere un controllo del certificato d'origine anche se non ha espresso alcuna riserva al momento dell'importazione e, in tal caso, all'esito eventualmente negativo del controllo, potrà pretendere il pagamento del dazio non corrisposto all'atto della importazione».

Prima di affrontare il problema del controllo a posteriori, oggetto della questione della Corte suprema di cassazione italiana, la Commissione analizza il complesso delle norme vigenti in materia.

a) Il sistema delle preferenze generalizzate è fondato sul principio della concessione unilaterale da parte della Comunità di agevolazioni tariffarie doganali per prodotti originari di determinati paesi in via di sviluppo. Di conseguenza, la verifica dell'origine della merce rappresenta un elemento fondamentale del sistema. Poiché in pratica risulterebbe impossibile — senza prolungare in modo eccessivo ed intollerabile i tempi delle operazioni doganali — compiere un accertamento sistematico ed approfondito dell'origine, risulta necessario applicare un sistema che consenta uno sdoganamento rapido, facendo però salva la possibilità sia di procedere ad un controllo successivo, sia di applicare, a seguito del controllo, un diverso regime doganale. b) Il regolamento n. 1371/71 contiene, secondo la Commissione, un insieme di norme che mirano a soddisfare le suddette esigenze, mediante, in particolare, il controllo a posteriori contemplato dall'art. 13. c) Quanto alla normativa doganale italiana vigente all'epoca dei fatti di causa, il testo unico delle leggi per la risoluzione delle controversie in materia doganale (RD 9 aprile 1911, n. 330 e successive modifiche) prescrive che le controversie fra i contribuenti e l'autorità doganale siano sollevate prima o al momento dello sdoganamento delle merci. Dal canto suo il DPR 2 febbraio 1970, n. 62, dispone che la dogana può effettuare la revisione dell'accertamento «ancorché le merci che ne hanno formato l'oggetto siano state lasciate alla libera disponibilità dell'operatore», ed ha facoltà, «quando dalla revisione emergono inesattezze, omissioni od errori riguardo agli elementi presi a base dell'accertamento», di provvedere alla «relativa rettifica». Essa deve darne comunicazione all'importatore entro il termine di 6 mesi a pena di decadenza.

a) La Commissione osserva innanzitutto che, qualora l'art. 13 dovesse essere interpretato nel senso che esso esige la possibilità del controllo e dell'eventuale recupero dopo che la merce è stata sdoganata e rimessa all'importatore, nessun rilievo potrebbe avere qualsiasi disposizione nazionale incompatibile con lo stesso articolo, in ragione della prevalenza della norma comunitaria. Qualora, tuttavia, detto articolo non determinasse le modalità ed i termini di pratica applicazione dell'eventuale consecutivo recupero, il caso non dovrebbe considerarsi disciplinato da una norma comunitaria e potrebbe, pertanto, trovare applicazione la legge nazionale. b) Dopo queste osservazioni preliminari, la Commissione esamina l'art. 13 del regolamento n. 1371/71 allo scopo di interpretarne la lettera e la ratio. La lettera di questo articolo precisa che si tratta di un controllo concernente i certificati; ne risulta che non è difendibile la tesi secondo la quale l'espressione «a posteriori» si riferirebbe al momento del rilascio del certificato, poiché non è certo ipotizzabile un controllo del certificato effettuato «a priori» rispetto al suo rilascio. Inoltre l'espressione «a posteriori» implica già un'attività posteriore anche allo sdoganamento, in quanto contrapposta al controllo contemporaneo all'esame della certificazione «operato al momento in cui la merce è presentata insieme al certificato modulo A». Tale interpretazione è confermata dalla ratio dell'art. 13, il quale ha lo scopo di permettere di determinare l'origine effettiva della merce con un grado di certezza maggiore di quello offerto dal semplice esame del certificato e della merce stessa. Di conseguenza, il controllo contemplato dall'art. 13 richiede un lasso di tempo superiore a quello normalmente richiesto da un'operazione di sdoganamento e non può quindi essere effettuato prima dello sdoganamento ma deve venir realizzato dopo lo sdoganamento. Ciò è peraltro confermato dal fatto che non è di regola possibile, al momento delle operazioni doganali, nutrire dubbi fondati quanto all'esattezza delle informazioni contenute nel certificato circa l'origine effettiva della merce. c) L'eventuale modifica dell'origine risultante dal certificato comporta l'applicazione di un diverso regime doganale e, pertanto, il recupero delle somme corrispondenti alla differenza tra i dazi dovuti e quelli effettivamente riscossi. Anche il recupero, quindi, deve poter essere deciso e realizzato dopo lo sdoganamento. d) Il regolamento n. 1371/71 non disciplina né le modalità né i termini del controllo e del recupero dei dazi non riscossi e solo nel 1979 il diritto comunitario ha istituito l'azione di recupero dei dazi non corrisposti dai debitori; di conseguenza, all'epoca dei fatti che hanno dato origine alla presente controversia, il diritto nazionale poteva continuare a disciplinare compiutamente le modalità ed i termini del controllo e del recupero, beninteso purché la disciplina nazionale non ostasse all'effettiva applicazione del regolamento n. 1371/71. Orbene, poiché l'art. 30, ultimo comma, del regolamento n. 1371/71 stabilisce un termine di due anni per la conservazione della copia dei certificati «modulo A» e l'art. 7 del medesimo regolamento fissa il termine di cinque mesi per la presentazione degli stessi certificati, risulta implicitamente che il controllo a posteriori doveva poter essere effettuato per oltre un anno e mezzo dopo lo sdoganamento. Alla luce di tali criteri di valutazione, è possibile che il termine di sei mesi contemplato dal DPR 2 febbraio 1970, n. 62, per notificare l'avviso di rettifica dell'accertamento sia stato insufficiente per il corretto funzionamento del sistema di verifica dell'origine disposto dal regolamento n. 1371/71. In questo caso il controllo contemplato da questo regolamento e l'eventuale consecutivo recupero non potevano venir subordinati a detto termine. In tale situazione di relativa carenza della norma nazionale, toccava allo Stato italiano adottare i provvedimenti ritenuti necessari per assicurare una migliore tutela della certezza del diritto e dell'affidamento dell'importatore.

Di conseguenza, la Commissione è d'avviso che la questione della Corte suprema di cassazione italiana debba essere risolta, in sostanza, come segue:

«a) il sistema di verifica dell'origine instaurato dal regolamento n. 1371 esige, per il suo effettivo funzionamento, che, a titolo di sondaggio o in caso di dubbi fondati circa l'autenticità del certificato o l'esattezza delle informazioni in esso contenute, il controllo a posteriori sia disposto ed effettuato dopo lo sdoganamento ed il rilascio della merce all'importatore. Detto sistema esige altresì che il controllo a posteriori conduca, quando i suoi risultati lo giustificano, all'applicazione di un regime doganale diverso da quello delle preferenze generalizzate. b) Il regolamento n. 1371 non disciplina peraltro le modalità ed i termini del controllo e dell'eventuale consecutivo recupero di diritti doganali non riscossi. In tali condizioni, il diritto nazionale aveva facoltà di regolare la materia ovviamente purché senza compromettere con ciò l'effettiva realizzazione delle finalità della norma comunitaria».

All'udienza del 3 luglio 1980, l'avvocato dello Stato Fiumara, per il governo italiano, e l'avvocato Biamonti, per la Commissione, hanno ampliato gli argomenti dedotti nelle osservazioni scritte.

Il governo italiano ha insistito perché la Corte fornisca, nella sua pronunzia, chiarimenti sul termine di prescrizione in materia di recupero. La Commissione ha sottolineato che le modalità ed i termini del controllo e del recupero dei diritti non riscossi ricadevano nella competenza degli Stati membri.

Il rappresentante del governo italiano ha risposto ad un quesito del giudice relatore concernente il rispetto della certezza del diritto nell'ambito del controllo a sondaggio.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 16 ottobre 1980.

Con ordinanza 27 giugno 1979, pervenuta in cancelleria il 21 dicembre 1979, la Corte suprema di cassazione italiana ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale concernente l'interpretazione del regolamento della Commissione 30 giugno 1971, n. 1371, relativo alla definizione della nozione di prodotti originari per l'applicazione delle preferenze tariffarie accordate dalla CEE a taluni prodotti di paesi in via di sviluppo (GU n. L 146, pag. 1), e in particolare dell'art. 13 di questo regolamento.

Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia tra un'impresa commerciale e l'Amministrazione delle finanze italiana. Detta impresa importava in Italia da Hong Kong, tra il 1o luglio 1971 e il 2 febbraio 1972, varie partite di apparecchi radio a transistors, dichiarandoli «prodotti di origine»; di conseguenza, essa ne otteneva lo sdoganamento pagando dazi doganali calcolati in funzione delle preferenze tariffarie. L'Amministrazione delle finanze, effettuato, in forza dell'art. 13 del regolamento n. 1371/71, un controllo a posteriori da cui risultava che la merce non rispondeva alla definizione di «prodotti di origine», ingiungeva all'importatore di pagare il dazio non corrisposto all'atto dell'importazione.

L'importatore faceva opposizione avverso l'ingiunzione per il motivo che il controllo sull'origine della merce era stato effettuato posteriormente all'importazione, quando la merce non si trovava più nella sua disponibilità. La controversia veniva sottoposta al tribunale di Genova e, successivamente, alla Corte d'appello della stessa città, i quali si pronunziavano nel senso che il controllo non poteva essere effettuato dopo lo sdoganamento della merce e la concessione, senza riserve, del trattamento preferenziale contemplato dalla normativa comunitaria. Adita dall'Amministrazione delle finanze, la Corte suprema di cassazione ha sottoposto a questa Corte la seguente questione: «Se, a norma dell'art. 13 del regolamento CEE 30 giugno 1971, n. 1371, lo Stato importatore — dopo aver consentito, senza riserve, l'importazione definitiva della merce con l'applicazione del trattamento tariffario preferenziale accordato ai prodotti di origine dei paesi in via di sviluppo — possa richiedere allo Stato beneficiario dell'esportazione il controllo del certificato di origine ”modulo A” relativo a quella merce, e poi pretendere, all'esito eventualmente negativo di esso, il pagamento del dazio non corrisposto all'atto dell'importazione».

Per risolvere tale questione, che concerne essenzialmente l'interpretazione dell'art. 13 del regolamento n. 1371/71, occorre innanzitutto determinare lo scopo perseguito da questo regolamento comunitario e quindi analizzare il funzionamento del sistema di controllo dell'origine dei prodotti interessati, ch'esso ha istituito per il raggiungimento dello scopo suddetto.

Il sistema delle preferenze generalizzate contemplate dal regolamento n. 1371/71 è fondato sul principio della concessione unilaterale, da parte della Comunità, di vantaggi tariffari per determinati prodotti originari di taluni paesi in via di sviluppo, allo scopo di agevolare le correnti commerciali provenienti da questi ultimi. Il beneficio di detto regime preferenziale è pertanto connesso all'origine del prodotto e il controllo di questa costituisce, di conseguenza, un elemento indispensabile del sistema. Nell'organizzazione concreta di tale controllo il regolamento ha inteso evitare, per ragioni pratiche, la verifica sistematica dell'origine della merce, che avrebbe prolungato eccessivamente le operazioni doganali. A questo scopo, l'art. 13 contempla due tipi di controllo a posteriori dei certificati d'origine : a sondaggio e ogni volta che le autorità doganali competenti nutrano «dubbi fondati circa l'autenticità del documento o l'esattezza delle informazioni sull'origine effettiva della merce in questione o di taluni dei suoi componenti». Detto articolo aggiunge, al n. 2, 2° comma, che le autorità doganali, qualora decidano, in caso di dubbio, di sospendere l'applicazione delle disposizioni relative alle preferenze tariffarie in attesa dei risultati del controllo, «offrono all'importatore, fatte salve le misure conservative ritenute necessarie, la possibilità di ritirare le merci».

Quest'ultima disposizione, che, in pratica, può trovare applicazione solo quando la merce è ancora in dogana, si configura come un'eccezione alla regola generale stabilita dall'art. 6, del regolamento, in base alla quale «i prodotti originari ai sensi del presente regolamento sono ammessi nella Comunità al beneficio delle disposizioni relative alle preferenze tariffarie di cui all'articolo 1 su presentazione di un certificato di origine, modulo A, vistato o dalle autorità doganali o da altre autorità governative del paese beneficiario di esportazione e con riserva che quest'ultimo paese assista la Comunità tramite le amministrazioni doganali degli Stati membri nel controllo dell'autenticità e della regolarità dei certificati».

Di regola, il controllo a posteriori effettuato a sondaggio può pertanto essere solo successivo alla presentazione del certificato, ed allo sdoganamento che ne consegue automaticamente, quando nessun elemento consenta di dubitare a priori dell'autenticità del certificato. Del resto, ai fini del controllo a posteriori dei certificati di origine, modulo A, l'art. 30 del regolamento dispone che «i documenti di esportazione o le copie dei certificati che li sostituiscono debbono essere conservati dall'autorità governativa competente del paese beneficiario di esportazione per un periodo di due anni»; questo termine implica necessariamente la possibilità di un controllo effettivo durante lo stesso ¡asso di tempo.

Bisogna ammettere che la possibilità di effettuare il controllo successivamente all'importazione, senza che l'importatore ne sia stato prima avvertito, può causare difficoltà a quest'ultimo qualora egli abbia creduto, in buona fede, di importare merci che godono di preferenze tariffarie sulla base di certificati inesatti o falsificati a sua insaputa. A questo proposito va tuttavia rilevato, in primo luogo, che la Comunità non è tenuta a sopportare le conseguenze dannose di comportamenti scorretti dei fornitori di suoi cittadini; in secondo luogo, che l'importatore può agire in giudizio per il risarcimento nei confronti dell'autore del falso; e, in terzo luogo, che, nel calcolare i vantaggi realizzabili mediante il commercio di prodotti che possono fruire di preferenze tariffarie, un operatore economico accorto ed al corrente della normativa vigente deve poter valutare i rischi inerenti al mercato sul quale compie il suo sondaggio ed accettarli come facenti parte della categoria dei normali inconvenienti dell'attività commerciale.

In conclusione, la questione del giudice a quo va pertanto risolta come segue: ai sensi dell'art. 13 del regolamento della Commissione 30 giugno 1971, n. 1371, e in base alla struttura generale di questo regolamento, le autorità doganali dello Stato membro importatore possono, dopo aver consentito senza riserve l'importazione definitiva della merce con l'applicazione del trattamento tariffano preferenziale accordato ai prodotti originari dei paesi in via di sviluppo, 1) chiedere allo Stato beneficiario d'esportazione il controllo del certificato d'origine «modulo A» relativo a quella merce; 2) successivamente, qualora tale controllo abbia esito negativo, esigere il pagamento dei dazi doganali non corrisposti all'atto dell'importazione.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee e dal governo italiano, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.