Corte giust. UE, Sentenza del 4 febbraio 1975, causa 169/73

I fatti della causa e gli argomenti addotti dalle parti nella fase scritta del procedimento possono venir riassunti come segue:

La ricorrente, una ditta francese di primo piano nel settore dell'esportazione di cereali, chiede un risarcimento di oltre 5,7 milioni di franchi francesi per un danno che essa avrebbe subito nell' esportazione d'orzo e di frumento denaturato nel Regno Unito.

I contratti d'esportazione erano stati conclusi nel settembre 1972, cioè dopo la stipulazione, ma prima dell'entrata in vigore del trattato relativo all'adesione dei nuovi Stati membri alla Comunità economica europea. Le forniture dovevano venire effettuate tra il mese di febbraio ed il mese di giugno 1973, vale a dire dopo l'entrata in vigore delle disposizioni concernenti l'agricoltura contenute nell'atto relativo alle condizioni d'adesione e agli adattamenti dei trattati (atto d'adesione).

L'accordo tra le parti era stato raggiunto in previsione dell'importo compensativo di 42,33 u.c. la tonnellata contemplato da una risoluzione del Consiglio 20 luglio 1972 per i detti cereali esportati dal territorio della Comunità dei sei nel Regno Unito. Successivamente gli importi compensativi venivano ridotti, dato che il prezzo dei cereali sul mercato mondiale era aumentato e l'art. 55, n. 6, 1o comma, dell'atto d'adesione aveva fissato in tale settore l'importo massimo della compensazione.

La ricorrente sostiene che la risoluzione del Consiglio del luglio 1972, che conteneva indicazioni ufficiali circa l'ammontare degli importi compensativi da applicare sugli scambi col Regno Unito, era vincolante per la Comunità. Col regolamento 31 gennaio 1973 sono stati modificati i suddetti importi in forza dell'art. 55, n. 6, senza tener conto degli impegni assunti dagli esportatori che avevano già concluso contratti per la stagione 1972/1973. Tale comportamento coinvolge la piena responsabilità degli organi comunitari.

a) La disciplina comunitaria in materia agricola è entrata in vigore nei confronti dei nuovi Stati membri a partire dal 1o febbraio 1973. La parte quarta, titolo II, dell'atto d'adesione ha fissato i provvidementi transitori per facilitare l'applicazione della normativa comunitaria da parte dei nuovi Stati membri. Negli artt. 51 e 52 dell'atto d'adesione vengono regolati i problemi della fissazione dei prezzi nei nuovi Stati membri, anche nel settore dei cereali, e del ravvicinamento ai prezzi comunitari. L'art. 55 recita: «1. Le differenze nei livelli dei prezzi sono compensate secondo le seguenti modalità: a) negli scambi dei nuovi Stati membri fra di loro e con la Comunità nella sua composizione originaria degli importi compensativi vengono riscossi dallo Stato importatore o versati dallo Stato esportatore; b) negli scambi dei nuovi Stati membri con i paesi terzi i prelievi e le altre imposizioni all'importazione applicate nell'ambito della politica agricola comune, nonché le restituzioni all'esportazione sono, secondo i casi, diminuiti o aumentati degli importi compensativi applicabili negli scambi con la Comunità nella sua composizione originaria. Tuttavia i dazi doganali non possono essere ridotti dell'importo compensativo. 2. Per i prodotti per i quali sono fissati dei prezzi conformemente agli articoli 51 e 52, gli importi compensativi applicabili negli scambi tra la Comunità nella sua composizione originaria e i nuovi Stati membri e fra questi ultimi e i paesi terzi sono pari alla differenza fra i prezzi fissati per il nuovo Stato membro interessato ed i prezzi comuni. … 3. — 5… 6. L'importo compensativo riscosso o versato da uno Stato membro conformemente al paragrafo 1, lettera a), non può essere superiore all'importo totale riscosso sulle importazioni dai paesi terzi. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, può derogare a questa regola, in particolare per evitare deviazioni di traffico e distorsioni della concorrenza.» b) Ritenendo che i suddetti provvedimenti provvisori richiedessero l'adozione di disposizioni d'esecuzione, il Consiglio emanava il 20 luglio 1972 una risoluzione, cui era allegato un progetto di regolamento relativo alle norme generali del sistema degli importi compensativi nel settore dei cereali. Il Consiglio esprimeva «il proprio accordo sul testo del progetto di regolamento allegato alla presente risoluzione, che sarà formalmente adottato subito dopo l'entrata in vigore del trattato di adesione, …». Nel preambolo della risoluzione (4o considerando) si affermava «che é indispensabile che gli operatori economici vengano sin d'ora a conoscenza del contenuto di tali disposizioni d'esecuzione, affinché il passaggio dai sistemi nazionali vigenti nei nuovi Stati membri al sistema comunitario si effettui nelle migliori condizioni possibili.» La risoluzione e l'allegato progetto di regolamento venivano pubblicati nella Gazzetta ufficiale (Comunicazioni ed informazioni) 10 agosto 1972, pag. 16. L'art. 1 del progetto di regolamento fissava gli importi compensativi da applicare fino al 31 luglio 1973. Per l'orzo esportato nel Regno Unito era previsto un importo compensativo di 42.33 u.c. la tonnellata. (Lo stesso importo valeva per il frumento tenero denaturato.) Esso era assai inferiore al prelievo di 52,88 u.c. la tonnellata in vigore al momento in cui fu emanato il regolamento. Il progetto non considerava l'ipotesi di cui al già menzionato art. 55, n. 6. c) Nei mesi successivi all'emanazione della risoluzione si verificava un forte aumento dei prezzi dei cereali sul mercato mondiale. Di conseguenza, venivano ridotti i prelievi sulle importazioni, che già nel settembre 1972 raggiungevano un livello inferiore a quello contemplato dal progetto di regolamento per gli importi compensativi. Ci si trovava perciò nella situazione prevista dall'art. 55, n. 6, 1° comma. d) Tale situazione non era mutata quando, nel gennaio 1973, fu possibile emanare formalmente il regolamento relativo agli importi compensativi. Il Consiglio emanava allora il regolamento 31 gennaio 1973, n. 299 (GU 1° febbraio 1973, n. L 27, pag. 25), nel quale includeva alcune disposizioni relative all'ipotesi di cui all'art. 55, n. 6, che costituiscono un'innovazione rispetto al progetto del luglio 1972. L'art. 7 del regolamento affidava alla Commissione il compito di determinare nella suddetta ipotesi l'ammontare degli importi compensativi calcolabili in base alla tabella allegata al regolamento stesso. Con ciò si assicurava un certo equilibrio, se non la corrispondenza assoluta, tra prelievi e importi compensativi.

Il ricorso è stato presentato il 28 settembre 1973.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La ricorrente conclude che la Corte voglia:

condannare la Comunità economica europea a versarle 5728660,17 franchi francesi; condannare la Comunità economica europea alle spese del giudizio.

Il Consiglio conclude che la Corte voglia:

respingere il ricorso; condannare la ricorrente alle spese del giudizio.

Il Consiglio sostiene che i propri atti normativi, i quali non possono, salvo eccezione, venire impugnati dalle imprese mediante ricorso per annullamento, non possono neppure venire impugnati indirettamente mediante un ricorso per risarcimento dei danni. Esso ammette che la giurisprudenza della Corte non conforta tale orientamento, ma si riserva di ritornare in seguito sul problema.

La ricorrente osserva che il proprio ricorso mira ad ottenere un risarcimento e non già l'annullamento di un atto «quasi legislativo» come il regolamento 229/73. L'eccezione d'irricevibilità è perciò priva d'oggetto.

a) La ricorrente osserva che nell'atto d'adesione si riconosceva la necessità di fissare le basi di un sistema d'importi compensativi per l'imminente stagione 1972/1973. A ciò avrebbe provveduto la risoluzione del Consiglio 20 luglio 1972. Il progetto di regolamento allegato alla risoluzione era l'unico testo su cui gli esportatori di cereali potessero orientarsi per le loro future operazioni. In base alle indicazioni da esso fornite, gli esportatori di cereali si sono impegnati definitivamente ed hanno stipulato contratti a termine, taluni dei quali si protraevano fino al luglio 1973. Per questi motivi ed in considerazione dell' importo compensativo fissato a 42,33 u.c. la tonnellata, la ricorrente aveva stipulato, alla fine del mese di settembre 1972, una serie di contratti d'esportazione nel Regno Unito d'orzo e di frumento tenero denaturato. È noto che, dopo la conclusione dei suddetti contratti, si è verificato un notevole aumento del prezzo dei cereali sul mercato mondiale, con una conseguente notevole riduzione dello scarto fra i prezzi comunitari ed i prezzi correnti sul mercato extracomunitario. Così stando le cose, dopo aver deciso di applicare l'art. 55, n. 6, 1° comma, dell' atto d'adesione, è stato necessario ridurre l'importo compensativo previsto per gli scambi fra gli Stati della Comunità a sei ed il Regno Unito per non superare il prelievo applicato sulle importazioni da paesi terzi. Venivano perciò sconvolti tutti i presupposti in base ai quali gli operatori francesi, appoggiandosi alla risoluzione del Consiglio 20 luglio 1972, avevano impostato la loro attività, il che li avrebbe seriamente pregiudicati. Essi provvedevano a far presente tale situazione alla Commissione ed al Consiglio, allorché il 1o gennaio 1973, si trattava di conferire il crisma definitivo al regolamento. Inoltre, la ricorrente aveva più volte segnalato la situazione all'Office national interprofessionnel des céréales, l'ente che provvede in Francia al versamento degli importi compensativi per conto della Comunità. Indipendentemente dalle disposizioni che il Consiglio aveva in pectore per il futuro, esso avrebbe dovuto, per il periodo già trascorso, lasciare inalterato il progetto 20 luglio 1972, sul quale si erano basati gli esportatori nello stipulare i contratti relativi alla stagione 1972/1973. Più precisamente, si sarebbe dovuto mantenere fermo il sistema previsto nella risoluzione in esame ed escludere l'applicazione dell'art. 55, n. 6, 1o comma, dell'atto d'adesione. Una simile decisione non sarebbe stata difficile da adottare, dal momento che lo stesso n. 6, 2o comma, stabiliva che il Consiglio poteva derogare alla regola enunciata nel precedente comma. b) La ricorrente afferma che essa poteva in buona fede supporre che il Consiglio avrebbe lasciato inalterato il sistema adottato, mantenendo gli importi compensativi per la campagna 1972/1973, almeno per quel che riguardava i contratti già stipulati, al livello fissato nel luglio 1972. Tale fiducia era fondata in particolare sulle seguenti considerazioni. Al fine di rispettare i principi generali della politica agricola comune e di superare le difficoltà connesse a certi sviluppi dei mercati comunitari in rapporto al mercato mondiale — osserva la ricorrente — il Consiglio aveva dovuto operare una distinzione fra scambi intracomunitari e scambi con paesi terzi. L'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali è fondata sul principio della protezione del mercato comunitario, del quale formano logico corollario l'instaurazione della preferenza comunitaria e l'integrazione dei particolarismi nazionali. L'applicazione pratica del suddetto principio implica che gli scambi intracomunitari abbiano luogo in un sistema di prezzi fissi e stabili. Gli scambi con i paesi terzi, al contrario, risentono della variabilità propria del mercato mondiale e sono sottoposti ad un prelievo, che varia con la congiuntura mondiale, anche se in sede pratica viene corretto mediante il sistema della prefissazione. Anche se i rischi impliciti in ogni economia di mercato non fossero soppressi negli scambi intracomunitari, il principio comunitario fondamentale di protezione e di stabilità sarebbe rispettato se si considera che gli scambi con i paesi terzi risentono in pieno di tutte le variazioni dei prezzi sul mercato mondiale. Dall'atto d'adesione risulta senza possibilità d'equivoci che i nuovi Stati membri devono immediatamente inserirsi nella politica agricola comunitaria, rispettandone tassativamente gli obblighi, ma fruendo al tempo stesso dei relativi vantaggi. Il Regno Unito, il quale passa dalla condizione di paese terzo a quella di Stato membro, deve perciò adeguarsi appieno alla politica agricola comune. In conformità allo spirito ed alla lettera dell'organizzazione comune del mercato, è esclusa radicalmente ogni elasticità degli importi compensativi previsti dall'atto d'adesione. Non si poteva quindi pensare che il Consiglio, dovendo creare una regolamentazione volta ad eliminare gli ostacoli nel commercio con un nuovo Stato membro, abbandonasse un sistema (quello degli scambi coi paesi terzi) restrittivo sì, ma tale nondimeno da permettere grazie alla prefissazione le esportazioni, per passare ad un sistema decisamente più favorevole, impostato sulla fissità, e che successivamente abbandonasse quest'ultimo sistema, adottando, nel regolamento n. 229/73, il principio della variabilità, senza neppure ammettere un minimo correttivo quale poteva essere la prefissazione. L'art. 55, n. 6, non poteva venir applicato anche per un'altra ragione. In forza dell'art. 55, n. 6, si è dovuto abbandonare il principio degli importi compensativi fissi, vale a dire si è applicato un importo compensativo variabile; il Consiglio perciò non ha soltanto violato la preferenza comunitaria, ma ha pure creato un sistema che praticamente induce i nuovi Stati membri ad importare cereali dai paesi terzi. Su un mercato mondiale con tendenza al rialzo dei prezzi gli operatori dei paesi terzi vengono favoriti dalla circostanza che il prelievo (fissato alla data dello sdoganamento) dovuto per le importazioni in Inghilterra tende a diminuire; essi fruiscono perciò di un vantaggio supplementare sul prezzo precedentemente pattuito. Per un esportatore di uno Stato della Comunità originaria vale ovviamente il ragionamento inverso: l'importo compensativo tende a diminuire ed il prezzo inizialmente pattuito risulta in pratica decurtato. Stando alla risoluzione 20 luglio 1972, si conclude logicamente che la Comunità ha optato per il sistema più semplice: una sola categoria d'importi compensativi chiaramente definiti nel progetto come la differenza fra il prezzo extracomunitario registrato nella stagione precedente e il prezzo comunitario che entrerà in vigore nella prossima stagione. II progetto non menzionava l'art. 55, n. 6. In ogni caso se si fosse dovuto applicare il predetto paragrafo, con cui veniva introdotto il principio della mobilità, si sarebbe dovuto far ricorso anche al correttivo di tale principio, cioè alla prefissazione. L'omissione di cui sopra appariva nondimeno logica, dal momento che la Comunità aveva optato per il sistema ormai tradizionale dei prezzi fissi, sistema che comportava il rispetto della preferenza comunitaria. Il sistema dei prezzi fissi poteva venir applicato in tutte le ipotesi e non costituiva né un intralcio agli scambi, né una distorsione dei medesimi, né un dumping discriminatorio. L'unica obiezione poteva fondarsi su ragioni di bilancio, in relazione al funzionamento del FEAOG. c) L'aspettativa della ricorrente non si è avverata. Il regolamento del Consiglio n. 229/73, oltre ad essere profondamente differente dal progetto allegato alla risoluzione, non mantiene affatto lo status quo della stagione 1972/1973. Il regolamento 31 gennaio 1973, confrontato con il progetto di regolamento allegato alla risoluzione del Consiglio 20 luglio 1973, contiene un riferimento espresso all'art. 55, n. 6, dell'atto d'adesione, che il precedente testo aveva del tutto ignorato. Esso introduce inoltre un sistema di importi compensativi variabili, il cui ammontare viene fissato alla data dello sdoganamento in funzione dell'andamento del mercato mondiale. I sistemi di cui alla risoluzione e, rispettivamente, al mercato mondiale. I sistemi di cui alla risoluzione e, rispettivamente, al regolamento n. 229/73 sono — conclude la ricorrente — in assoluto contrasto tra loro. d) L'illecito di cui la ricorrente fa carico al Consiglio consisterebbe nell'aver dapprima informato gli operatori che gli scambi intracomunitari sarebbero stati regolati da un sistema di prezzi fissi e nell'aver successivamente, proprio allorché s'era in procinto di dare esecuzione ai contratti stipulati in buona fede dagli operatori sulla base del primo testo, mutato il proprio orientamento, adottando il sistema della variabilità. Il regolamento ha sostanzialmente efficacia retroattiva; infatti, pur se si applica ad esportazioni future, molte di queste rientrano nell'ambito di contratti stipulati secondo il regime precedentemente in vigore. La ricorrente non critica l'applicazione dell'art. 55, n. 6, I° comma dell'atto d'adesione, il quale del resto è «self-executing». Essa constata unicamente che, con la risoluzione 20 luglio 1972, si era adottato un sistema che esulava radicalmente dalla sfera d'applicazione della suddetta disposizione. Essa non impugna neppure la legittimità del successivo regolamento n. 229/73. Il vero motivo di gravame è che il Consiglio ha adottato l'uno dopo l'altro due sistemi del tutto differenti. e) Alla luce del trattato comunitario — assume la ricorrente — la responsabilità della Comunità è incontestabile: anche se non sussiste un illecito patente «la Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni» (art. 215 del trattato CEE). Il diritto francese ha elaborato in proposito una teoria ben collaudata sulla responsabilità dei pubblici poteri, in particolare per quanto riguarda indicazioni inesatte o progetti poi accantonati dalla pubblica amministrazione; questo comportamento costituisce un illecito (faute de service) imputabile all'amministrazione se: l'indicazione ha carattere ufficiale ed è sufficientemente precisa; ha causato all'interessato un danno diretto; è provato che non vi è stata negligenza. La ricorrente è dell'opinione che nella fattispecie sussistono tutti i presupposti sopraindicati. Essa sostiene di avere da parte sua tenuto un comportamento irreprensibile, attenendosi scrupolosamente a quanto enunciato nel progetto di regolamento 22 luglio 1972. Essa si richiama alla giurisprudenza del Conseil d'état francese ed a quella della Corte, in particolare alla sentenza 17 luglio 1967, Kampffmeyer ed altri (Raccolta 1967, pag. 287). Si deve ritenere errata la tesi del Consiglio secondo cui vi è colpa a seguito dell'inesattezza delle informazioni fornite soltanto nell'eventualità che l'informazione abbia avuto carattere individuale. f) Vista la situazione dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 229/73, la ricorrente ha subito fatto tutto il possibile per limitare il danno: a causa della risoluzione di alcuni contratti con pagamento di una penale, dell'adempimento di altri contratti mediante consegna di prodotti equivalenti e, infine, del minore importo compensativo percepito in relazione ai rimanenti contratti, essa stima di aver perduto complessivamente 5728660,17 franchi francesi. Essa non si oppone ad un'eventuale perizia, come richiesto in via subordinata dal Consiglio.

a) Il Consiglio esamina anzitutto la normativa instaurata in applicazione dell'atto d'adesione. Esso nega di aver potuto, come sostiene la ricorrente, scegliere fra l'applicazione degli artt. 51, 52 e 55, n. 1, oppure l'applicazione dell'art. 55, n. 6, 1o comma. L'asserita incompatibilità fra le disposizioni testé menzionate non esiste affatto; esse sono perfettamente conciliabili e l'autorità comunitaria è obbligata ad applicarle, tutte e ciascuna senza eccezione, quando ne ricorrano i presupposti. A parere del Consiglio, la tesi della ricorrente si fonda tanto su una falsa interpretazione degli artt. 51, 52 e 55, nn. 1 e 2, quanto su un'errata valutazione della portata da attribuire all'art. 55, n. 6, 1o comma. Il Consiglio illustra la portata degli artt. 51, 52 e 55, nn. 1 e 2, dell'atto d'adesione e rileva che la ricorrente esagera nell'affermare che essi vincolano in forma «immutabile» i mercati dei nuovi Stati membri al vecchio mercato dei sei, a tal punto che «in seguito all'adesione s'è ormai creata fra i nuovi Stati membri e la Comunità originaria un'unica Comunità nella quale i prezzi sono fissati su un unico livello». Dal punto di vista giuridico i sistemi sono certamente identici, ma non dal punto di vista economico, perché durante il primo semestre del 1973 il mercato inglese è rimasto ancorato al livello precedente, cioè a quello del mercato mondiale. b) Circa l'art. 55, n. 6, il Consiglio osserva che esso deve essere considerato l'anello di congiunzione con il sistema comunitario di protezione variabile alle frontiere e come strumento per far rispettare il principio della preferenza comunitaria. È necessario infatti provvedere affinché l'importo compensativo non superi l'ammontare della cifra precedentemente riscossa a titolo di prelievo. Si prenda il caso di un'esportazione da un nuovo Stato membro nella Comunità ampliata: prima dell'adesione dei nuovi Stati membri essa dava luogo ad un prelievo da parte della Comunità; a partire dal 1973 viene invece riscosso un importo compensativo. Quest'ultimo non può tuttavia essere superiore al prelievo sulle importazioni dai paesi terzi riscosso dagli Stati membri originari perché altrimenti il nuovo Stato membro verrebbe posto nell'impossibilità di esportare. Come corollario, nel caso inverso, che in genere rappresenta un' esportazione da una zona di prezzi più elevati ad una di prezzi meno elevati, non verrà riscosso, bensì versato un importo compensativo il quale non potrà tuttavia «favorire troppo» il prodotto dello Stato membro esportatore rispetto ai prodotti analoghi di paesi terzi. Una simile regolamentazione è parimenti logica alla luce dei principi del GATT; infatti, se si versasse un importo compensativo fisso, lo Stato membro esportatore potrebbe vendere ad un prezzo inferiore a quello vigente sul mercato mondiale, situazione imbarazzante che presta il fianco all'accusa di dumping. c) Il Consiglio respinge poi le tre censure mosse dalla ricorrente contro l'art. 55, n. 6. In realtà non esiste alcuna incompatibilità tra la predetta norma e gli artt. 51 e 52. La prima censura è stata formulata attribuendo conseguenze eccessive ed erronee alla rigidità del sistema comunitario di formazione dei prezzi. Circa la seconda censura, pur ammettendo che l'art. 55, n. 6, 1o comma, abbia paralizzato durante il periodo transitorio dell'adesione l'applicazione della preferenza comunitaria — cosa di cui il Consiglio non è affatto certo — ciò non sarebbe per nulla incompatibile con gli artt. 51 e 52, giacché questo fatto costituisce semplicemente una deroga espressa ad un trattato già in vigore. Con la terza censura si sostiene che 1 art. 55, n. 6, 1o comma, richiede per essere applicato la simultanea instaurazione di un sistema di prefissazione. Nel settore del frumento e dell'orzo la Comunità originaria ha in effetti instaurato un sistema di prefissazione, ma a breve termine, cioè con un anticipo di due mesi. Se ne può dedurre che una prefissazione con lo stesso anticipo nei settori che interessano la ricorrente non avrebbe avuto effetti così ampi come quest'ultima crede. Il Consiglio aggiunge che, non essendo l'atto d'adesione ancora in vigore nel 1972, non vi era alcun obbligo di applicare il meccanismo della prefissazione ai contratti di cui è causa. d) Quanto all'applicazione degli artt. 51, 52 e 55, e soprattutto all'estensione ai nuovi Stati membri della politica agricola comune, il Consiglio sottolinea che non era possibile emanare regolamenti d'applicazione dell'atto d'adesione prima che lo stesso entrasse in vigore. C'era tuttavia l'esigenza di precisare gli importi compensativi di cui all'art. 55, n. 1. Si fece perciò ricorso ad una risoluzione cui era allegato un progetto di regolamento da emanare formalmente dopo l'adesione dei nuovi Stati membri. Si trattava esclusivamente di indicare determinate cifre là dove l'applicazione dell'atto d'adesione richiedeva cha la Comunità fissasse certi dati. Una simile necessità non sussisteva per l'art. 55, n. 6, cui la ricorrente riconosce natura di norma «self-executing», si presentava però senz'altro per i nn. 1 e 2 dello stesso articolo. II Consiglio poteva perciò giustamente limitarsi ad indicare gli importi compensativi, che del resto il regolamento n. 229/73 ha lasciato inalterati, senza dover richiamare l'attenzione sull'eventualità che potessero entrare in giuoco altre disposizioni. Il Consiglio ricorda inoltre che gli importi compensativi sono riscossi in virtù dell'art. 55 e che non si fa alcun riferimento ad un'esclusione dell'art. 55, n. 6, 1o comma. Esso esamina poi le differenze fra la risoluzione 20 luglio 1972 ed il regolamento n. 229/73, osservando che la ricorrente critica la mancata corrispondenza del regolamento con il progetto pubblicato nel luglio 1972. La critica non è rivolta al regolamento stesso, di cui anzi si riconosce espressamente la validità. Le discordanze fra i due testi riguardano tre articoli: l'art. 7 (instaurazione del sistema «a tabella»), l'art. 6 (possibilità di instaurare un sistema di prefissazione), l'art. 9 (pubblicazione degli importi compensativi da applicarsi). Nessuno dei rilievi formulati dalla ricorrente è fondato, perché le suddette innovazioni, salvo forse la terza, non costituiscono affatto disposizioni d'applicazione dell' art. 55, n. 6, 1o comma. L'art. 6 e l'art. 7 non risultano direttamente dall'art. 55, n. 6, 1o comma, e neppure ne condizionano l'applicazione. Al contrario, essi tenderebbero piuttosto a temperarne la rigida applicazione e sotto questo aspetto sono più affini al 2o comma che non al 1o del citato art. 55, n. 6. In conclusione, per il Consiglio è inconcepibile che le predette innovazioni abbiano potuto recar danno alla ricorrente. e) Il Consiglio esamina successivamente la facoltà di deroga prevista dall'art. 55, n. 6, 2o comma. Esso sottolinea che mai gli sono pervenute domande di deroga ed aggiunge che un'applicazione generale della suddetta facoltà di deroga sarebbe stata possibile soltanto nel caso in cui si fosse concretamente manifestato il pericolo di un'alterazione degli scambi commerciali o di una distorsione della concorrenza. f) Alla luce di quanto sopra esposto il presunto danno non può venir imputato alla Comunità. Il Consiglio osserva d'altronde che si vorrebbe che la Comunità rispondesse per informazioni inesatte o per promesse non mantenute, unicamente in base a richiami relativi alla giurisprudenza francese, ed invocando la pronunzia della Corte nella causa Kampffmeyer. Secondo il Consiglio, il tenore letterale dell'art. 215 impedisce di fondarsi su di un principio giuridico vigente in uno solo degli Stati membri. A prescindere da ciò, nemmeno un esame della giurisprudenza francese permette di concludere che vi sia, nella fattispecie, una responsabilità della Comunità. Infatti, in diritto francese, la responsabilità dell'amministrazione per informazioni inesatte o promesse non mantenute viene riconosciuta soltanto se il danneggiato eccepisce immediatamente «un atto» ad esso personalmente indirizzato, dal quale risulti che l'informazione o la promessa lo riguardavano direttamente. Anche la giurisprudenza della Corte in materia di vincolo derivante da informazioni e da promesse — sostiene il Consiglio — non sembra orientata diversamente, come risulta dalle sentenze 9 dicembre 1965, Usines de la Providence, (Raccolta 1965, p. 1107) e 28 maggio 1970, Richez-Parise (Raccolta 1970, pag. 325). Per quanto riguarda la causa Kampffmeyer, il Consiglio osserva che l'illecito da cui è sorta la responsabilità comunitaria consisteva nell'illegittimità della decisione della Commissione 3 ottobre 1963. È perciò difficile considerare la citata sentenza come un precedente in materia di responsabilità per informazioni inesatte. Il Consiglio rileva ancora che, giusta la giurisprudenza della Corte (sentenza 13 novembre 1964, Commissione contro Lussemburgo e Belgio; Raccolta 1964, p. 1199), la risoluzione del Consiglio 20 luglio 1972 va considerata priva di efficacia giuridica autonoma; d'altra parte non vi era alcun impegno diretto nei confronti della ricorrente tale da sopperire alla predetta inefficacia. Come atto vincolante non rimane che il regolamento 229/73, in virtù del quale si potrebbe eventualmente sancire la responsabilità della Comunità soltanto richiamandosi alla giurisprudenza della Corte in materia di risarcimento dei danni derivanti dall'esercizio d'un potere normativo implicante scelte di politica economica. g) Il Consiglio ritiene di aver sufficentemente dimostrato di non dover rispondere degli effetti ad esso imputati, per cui reputa inutile affrontare il problema del vincolo causale, cioé dell'immediatezza del danno. Solo se sarà necessario esso procederà alle verifiche contabili dei documenti presentati dalla ricorrente a sostegno della domanda di risarcimento. Analoga riserva viene formulata per eventuali atti istruttori. Nella fase orale del procedimento, svoltasi il 13 marzo 1974, le parti hanno addotto ulteriori elementi, qui di seguito riassunti. La ricorrente ha rilevato che l'aumento dei prezzi sul mercato mondiale non è stato costante nel periodo in esame. Benché la tendenza generale fosse al rialzo, essa era irregolare. La ricorrente ha inoltre ricordato che, nel periodo in esame, la restituzione alle esportazioni in paesi terzi poteva essere prefissata con un anticipo di sei mesi, che solo più tardi fu ridotto a due mesi. Il Consiglio, su domanda della Corte, ha dichiarato che la risoluzione 20 luglio 1972 non può essere considerata una risposta ad effettive richieste d'informazioni presentate dagli operatori economici. Sempre rispondendo alla Corte, esso ha esposto la portata dell'art. 6 del progetto di regolamento 20 luglio 1972, secondo il quale l'importo compensativo è quello in vigore il giorno dell'importazione o dell'esportazione. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 3 aprile 1974.

Con ordinanza 8 maggio 1974 la Corte ha disposto la riapertura del procedimento. Considerando che il Consiglio, nel suo controricorso, s'era riservato, se del caso, di trattare la questione del presunto danno subito dalla ricorrente, ivi compresa l'esistenza d'un nesso causale fra il comportamento del Consiglio ed il danno, la Corte ha ritenuto necessario raccogliere le osservazioni delle parti sul predetto argomento.

Le osservazioni presentate dal Consiglio, in data 17 giugno 1974, e dalla ricorrente, in data 16 settembre 1974, si possono riassumere come segue:

1. Il Consiglio afferma che non esiste fra il proprio comportamento ed il danno subito dalla ricorrente alcun nesso causale diretto. La causa del danno va ricercata nell'imprudenza della ricorrente, in un periodo di congiuntura economica le cui conseguenze non potevano venir ignorate. Il Consiglio esamina il problema del rapporto causale in funzione delle diverse ipotesi su cui si potrebbe fondare una sua responsabilità. La prima ipotesi è quella d'un impegno — una promessa in senso giuridico vero e proprio — dell'amministrazione comunitaria nei confronti della ricorrente. Il Consiglio, tuttavia, scarta la predetta ipotesi. La risoluzione del 20 luglio 1972 non può essere considerata come una promessa rivolta alla ricorrente e tale da realizzare a favore di quest'ultima una fattispecie costitutiva d'un diritto soggettivo. La ricorrente non ha inoltre mai sostenuto d'aver ricevuto dall'amministrazione comunitaria, a parte la risoluzione del 20 luglio, una qualsiasi assicurazione equiparabile ad una promessa del Consiglio. Il Consiglio esamina poi l'ipotesi d'una responsabilità generata da informazioni ingannevoli circa le intenzioni dell'amministrazione e dalla conseguente lesione del legittimo affidamento. Esso nega che la risoluzione del 20 luglio costituisse un incentivo ad esportare nel Regno Unito. Non è dimostrato che gli interessati non intendessero per conto proprio mantenere e rafforzare i loro legami commerciali con tale paese. Un simile atteggiamento era del resto in armonia con la politica della Comunità che già concedeva per le esportazioni dirette verso alcuni paesi, fra cui il Regno Unito, restituzioni più elevate che per le esportazioni dirette verso altri paesi. All'inizio della stagione 1972/1973 c'era invece da temere che le decisioni degli interessati potessero venir condizionate dal fatto che essi rischiavano di trovarsi per lungo tempo all'oscuro delle nuove condizioni relative ai rapporti commerciali con il Regno Unito. Un provvedimento adottato con lo scopo d'ovviare alla predetta situazione non può certo venir equiparato ad un incentivo. Tuttavia — prosegue il Consiglio — la ricorrente vede l'incentivo non tanto nella risoluzione quanto nel comportamento del Consiglio, la cui intenzione di favorire gli scambi con il Regno Unito sarebbe stata messa in pratica col fissare certi tassi di restituzione. In proposito, il Consiglio ricorda di non avere usato del proprio potere normativo nel periodo compreso fra il 20 luglio e la data d'emanazione del regolamento definitivo. Esso sottolinea però che vi fu un comportamento della Comunità consistente nella fissazione di determinate cifre, cioè dei tassi di restituzione. Da tali cifre risulta che ogni incentivo all'esportazione venne integralmente sospeso col regolamento della Commissione 15 settembre 1972 n. 1984 (GU n. L 213), che soppresse a partire dal 16 settembre le restituzioni sui cereali in questione. Il suddetto provvedimento rimase in vigore fino al 29 settembre 1972. I contratti di cui è causa — osserva il Consiglio — furono stipulati tra il 2 e il 26 settembre 1972. Un'ultima ipotesi è quella della responsabilità generata da colpa nel fornire informazioni. Il Consiglio rinvia alla giurisprudenza della Corte in tema di rapporto causale, ed in particolare alla sentenza 16 dicembre 1962 (causa 36-72, Société des Aciéries du Temple cl Haute Autorité, Raccolta 1963, pag. 573) in cui è detto: «… è irrilevante che il comportamento della convenuta abbia effettivamente causato l'errore sopra menzionato; ciò che importa è soltanto se questo comportamento potesse e dovesse generare un errore siffatto in un amministrato prudente». Il Consiglio osserva che la vera causa del danno va ricercata nell'errore, combinato con l'imprudenza, della ricorrente. L'errore della ricorrente va addebitato alla medesima. La risoluzione del 20 giugno non era atta a creare dubbi, e ancor meno certezze, nello spirito della ricorrente. Il sistema del massimale è espressamente previsto nell'atto d'adesione e la ricorrente stessa ha dichiarato d'esserne a conoscenza. Essa non può neppure negare la razionalità del sistema instaurato con l'atto d'adesione, sistema che vincolava l'autorità competente ad applicarlo e che influenzava ovviamente in modo predominante l'interpretazione delle preannunziate norme d'attuazione. Il Consiglio ritiene d'altra parte che le tre lettere indirizzate, in data 12 e 18 ottobre e 18 dicembre 1972, dalla ricorrente all'Office national interprofessionnel di Parigi dimostrino ch'essa non aveva dubbi sugli effetti dell'evoluzione dei prezzi. Circa la prefissazione, il Consiglio osserva che un operatore accorto non può ignorare che non v'è un obbligo di concedere le restituzioni, né che, in talune ipotesi di perturbazioni del mercato, è lecito adottare misure di salvaguardia, fra cui può persino rientrare la riscossione d'un prelievo all'esportazione. Esso conclude che la certezza su cui la ricorrente ha fondato il suo ragionamento non è così assoluta come si vorrebbe far credere. Il Consiglio esamina poi se la ricorrente si sia comportata con la dovuta prudenza e conclude che tanto la data di stipulazione dei contratti quanto le caratteristiche degli stessi inducono a rispondere in modo negativo. Circa la data di stipulazione, il Consiglio osserva che la ricorrente ha concluso i contratti in esame nel preciso momento in cui la Comunità, temendo un eccesso di domande d'esportazione, adottava al riguardo misure di disincentivazione. Nel periodo dal 1o al 25 agosto 1972 fu rilasciato in Francia un numero di certificati d'esportazione d'orzo sessantasei volte superiore a quello dei certificati rilasciati nel successivo periodo 26 agosto — 19 settembre 1972. Secondo il Consiglio è perciò manifesto che le imprese concorrenti della ricorrente avevano interpretato in altro modo la risoluzione controversa. Circa le caratteristiche dei contratti e in particolare l'incidenza degli importi compensativi, il Consiglio osserva che una persona avveduta non poteva pensare di godere, a partire dal 1o febbraio 1973, i vantaggi delle compensazioni fisse, quando nel periodo precedente era stato adottato il principio della mobilità e si era addirittura ventilata la sospensione totale delle restituzioni. Nella fattispecie, su un totale di 108900 tonnellate vendute, 51150 avrebbero dovuto venir consegnate in febbraio e 37150 in marzo; se la ricorrente avesse pattuito la consegna nel mese di gennaio, non avrebbe ricevuto nulla. Come poteva allora veramente credere — si domanda il Consiglio — che, ritardando la consegna al mese di febbraio, avrebbe ricevuto 42 u.c. la tonnellata? In merito ai prezzi convenuti, il Consiglio osserva, in base all'esame dei contratti, che la ricorrente s'è riservata un eccessivo margine di guadagno. Sono stati infatti calcolati margini di 4,90 e 6,01 £ di fronte ad un margine normale di sole 0,50 £. A parere del Consiglio, la ricorrente ha accettato di correre dei rischi e ciò ha conferito all'operazione in causa un carattere oggettivamente speculativo. Riguardo al danno, il Consiglio non si reputa in grado, sulla base dei dati prodotti dalla ricorrente, di discutere nei particolari il calcolo da essa effettuato. Esso si limita perciò a trattare le questioni di principio sollevate da questa parte del ricorso. In primo luogo i contratti prevedevano la possibilità di consegnare quantità superiori od inferiori del 10 % alla quantità pattuita. La ricorrente avrebbe quindi potuto valersi di tale clausola per limitare le proprie perdite. In secondo luogo il Consiglio osserva, a titolo di considerazione generale, che il danno non è stato calcolato con riferimento al danno emergente o al lucro cessante, bensì con riferimento ad un guadagno aleatorio massimo non conseguito. Ciò è, a parere del Consiglio, inammissibile. In ogni caso, il margine di guadagno di 13 u.c. la tonnellata dovrebbe venir defalcato dall'asserita perdita di 129196,35 u.c., che si ridurrebbe cosi a 46705 u.c. Il Consiglio chiede una verifica di tutte le cifre ed aggiunge che sarebbe importante sapere se la ricorrente s'era coperta o meno, elemento che non risulta dal fascicolo processuale. 2. La ricorrente rileva che le osservazioni complementari del Consiglio non solo riprendono gli argomenti già sviluppati in precedenza, argomenti che falsano il problema sostanziale della responsabilità delle istituzioni comunitarie, ma contengono altresì gravi inesattezze. Essa si limita a rilevare alcune delle inesattezze riscontrabili nella difesa del Consiglio. Un primo grave errore del Consiglio consiste nell'assimilare sistematicamente il regime delle restituzioni, condizionato dall'andamento dei prezzi sul mercato mondiale, al regime degli importi compensativi, creato in vista dell'adesione e destinato a realizzare un mercato comune ed una corrente di scambi privilegiati fra la Comunità dei Sei ed i nuovi Stati membri. La ricorrente osserva che le restituzioni, pur avendo subito una riduzione nel mese d'ottobre (1972), erano poi costantemente risalite fino al mese di dicembre. Non si può quindi sostenere che il Consiglio fosse contrario a qualsiasi esportazione in Gran Bretagna. Secondo la ricorrente non è esatta l'opinione del Consiglio secondo cui la data dell'operazione commerciale influisce sul suo svolgimento. Col sistema della prefissazione diventa inutile distinguere fra il tasso di restituzione in vigore alla data di stipulazione e quello in vigore alla data d'adempimento del contratto. La garanzia della prefissazione è stata infatti introdotta dalla Comunità proprio per evitare gli effetti degli sbalzi di mercato. La ricorrente ripete che è errato attribuire alla risoluzione del 20 luglio 1972 il valore d'un documento meramente informativo. In realtà, pubblicando detta risoluzione, il Consiglio intendeva conseguire un risultato: lo svolgimento ordinato della stagione cerealicola, nonostante che gli scambi fra gli Stati membri fossero disciplinati da due regimi sostanzialmente differenti. Il Consiglio si rivolse ad una categoria d'operatori dai quali s'attendeva, in risposta, determinate iniziative, cioè il mantenimento, anzi il rafforzamento della corrente di scambi privilegiati. È inoltre ingiusto pensare che i commercianti di cereali stipulino ogni stagione i propri contratti speculando sui prevedibili errori delle istituzioni comunitarie. La ricorrente espone poi l'esatta composizione dei suoi prezzi ed i margini di guadagno assai ridotti — 0,62 FF il quintale — caratteristici d'un mercato fortemente competitivo. Dopo aver così illustrato le sue critiche alle osservazioni del Consiglio, la ricorrente passa a dimostrare d'aver effettivamente subito un danno, causato dall' azione del Consiglio. Essa esamina successivamente i meccanismi comunitari, la responsabilità del Consiglio, la pratica del commercio cerealicolo ed i contratti di cui si discute. La ricorrente vuol dimostrare che il danno è stato conseguenza diretta del comportamento dell'amministrazione e che ciò, in caso di promessa, è sufficiente a rendere responsabile il Consiglio. Essa insiste, come già nella prima fase del procedimento, sull'affidamento riposto nella fissità degli importi compensativi previsti dalla risoluzione del 20 luglio. In forza dell'atto d'adesione, il Consiglio poteva scegliere tra la fissità e la variabilità. L'assenza, nella risoluzione e nell'allegato progetto, di qualsiasi riferimento al secondo comma dell'art. 55, n. 6, prova che fu scelta la prima alternativa. I testi citati sono chiari: gli importi compensativi sono fissi. Inoltre, il secondo comma dell'art. 55, n. 6, permetteva di escludere, se non altro per i contratti già stipulati, l'applicazione del primo comma. Tale applicazione s'è in effetti rivelata dannosa per la preferenza comunitaria e poteva creare distorsioni di traffico a profitto degli operatori dei paesi terzi. Se fosse stato fatto cenno ad una possibile applicazione della suddetta disposizione, la ricorrente si sarebbe comportata in modo diverso, e senz'altro non avrebbe preso accordi con acquirenti britannici. In simili circostanze, solo la contemporanea concessione della possibilità di prefissare gli importi compensativi avrebbe permesso di giungere alla conclusione di contratti. Circa il richiamo del Consiglio all'art. 6 del progetto di regolamento, viene fatto osservare che tale articolo non lascia prevedere l'applicazione dell'art. 55, n. 6. Esso è di portata troppo generale per poter avere simile significato e si riferisce evidentemente ai cambiamenti di stagione produttiva. La ricorrente confuta poi la tesi del Consiglio secondo cui gli importi compensativi fissati con le disposizioni del 20 luglio 1972 andavano intesi come «livello massimo raggiungibile» o «alea massima». Il Consiglio si rende ridicolo tentando di introdurre nella questione un elemento aleatorio, che non solo è contrario alla sua politica di quell'epoca, volta ad evitare ogni rischio, ma è pure estraneo ai principi del commercio internazionale, fondato su rischi calcolabili e ragionevolmente valutabili. Le osservazioni del Consiglio dimostrano che esso ignora la pratica del mercato dei cereali. Nel periodo dal 1o agosto 1972 al 31 gennaio 1973 — nota la ricorrente — quasi un terzo delle esportazioni francesi di frumento fu destinato all'Inghilterra. Inoltre, il maggior numero di richieste di certificati d'esportazione fu registrato nel periodo (27 settembre - 24 ottobre 1972) in cui il tasso delle restituzioni era meno elevato, a riprova del fatto che non esiste una relazione diretta tra il tasso di restituzione ed il numero dei certificati richiesti. La ricorrente esamina infine l'operazione che è all'origine della controversia e le caratteristiche del contratto. Essa sostiene di aver stipulato i contratti nel momento in cui i suoi abituali clienti britannici si presentarono come acquirenti. La coincidenza dei contratti con un periodo di sensibile ribasso del tasso di restituzione è irrilevante. L'operatore che ha prefissato il tasso di restituzione, o che è sicuro della sua immutabilità, può senz'altro trascurare il tasso in vigore alla data di stipulazione del contratto. La ricorrente nega d'aver ritardato d'un mese le consegne. I contratti, registrati in Inghilterra presso l'Home Grown Cereals Authority, non potevano venir modificati a convenienza dell'uno o dell'altro contraente. D'altra parte, essa preferiva esportare durante la prima fase della stagione. Essa utilizzò a tale scopo i certificati d'esportazione con tasso prefissato nel mese d'agosto, quando le restituzioni erano elevate. La ricorrente respinge l'accusa di «inerzia» rivoltale dal Consiglio. Pur essendo rimasta in contatto permanente con le autorità francesi e comunitarie, essa non riuscì ad ottenere risposte soddisfacenti di fronte ad una situazione che il Consiglio e la Commissione non avevano previsto, né sapevano come affrontare. La ricorrente ritiene perciò dimostrato ch'essa ha usato la massima prudenza nella stipulazione dei contratti. A suo parere, del resto, è già stato illustrato nel ricorso come essa abbia fatto tutto il possibile per ridurre il danno. Il Consiglio non può che riconoscerlo. Le obiezioni da esso sollevate su punti specifici sono puramente formali ed avulse dalla pratica del settore. La ricorrente cita un esempio tipico di questa incomprensione. Quando un contratto contiene, in relazione alla consegna delle quantità pattuite, una clausola di tolleranza «+ o — 10 %», ciò significa che la quantità consegnata può oscillare in funzione di mutamenti nella capacità dei mezzi di trasporto, non certo in funzione del prezzo. Nel corso d'una nuova discussione orale, svoltasi il 12 novembre 1974, le parti hanno ancora esposto quanto segue: Su domanda della Corte, la ricorrente dichiara di pretendere esclusivamente il risarcimento del danno causatole dalla modifica dell'importo compensativo contenuta nel regolamento 31 gennaio 1973. Come risulta dalle tabelle prodotte dinanzi alla Corte, essa chiede soltanto il risarcimento del danno emergente, non già del lucro cessante. Il Consiglio ritiene che le cifre prodotte dalla ricorrente in relazione alla richiesta di certificati d'esportazione durante il periodo 27 settembre - 24 ottobre 1972 vadano corrette. A suo parere, infatti, alcuni dei certificati riguardano l'aiuto alimentare e non importano restituzioni; inoltre, quasi tutti i certificati non sono che certificati depositati a titolo opzionale nel mese d'agosto e semplicemente confermati durante il periodo considerato. Il Consiglio nega che l'art. 6 del progetto di regolamento si applichi ai cambiamenti di stagione e rinvia a quanto è, stato fatto per variare gli importi compensativi all'apertura della stagione 1973/1974. Così il regolamento 17 luglio 1973 n. 1967 che modifica il regolamento n. 229/73 (GU 21 luglio 1973, n. L 201, pag. 8) non menziona l'art. 6. In risposta all'assunto della ricorrente secondo cui essa ha preferito esportare durante il primo periodo della stagione, in quanto poteva utilizzare a tale scopo i certificati d'esportazione con tasso prefissato nel mese d'agosto, il Consiglio osserva che i suddetti certificati avrebbero potuto essere utilizzati anche per un deposito in magazzino, ma che l'interessata ha preferito servirsene per altre operazioni commerciali molto redditizie. La ricorrente replica ch'essa non poteva utilizzare i certificati per un magazzinaggio in Gran Bretagna, paese che non possiede le necessarie attrezzature. L'avvocato generale ha presentato le sue nuove conclusioni all'udienza del 5 dicembre 1974.

2/3 Il n. 1, lettera a), del predetto articolo dispone, in relazione agli scambi di determinati prodotti agricoli, che lo Stato importatore riscuota e lo Stato esportatore versi tali importi al fine di compensare le differenze di livello dei prezzi che. potrebbero sussistere fino al 1o gennaio 1978 fra i vecchi ed i nuovi membri della Comunità. Il n. 6 stabilisce, tuttavia, che l'importo compensativo riscosso o versato da uno Stato membro non può essere superiore all'importo totale riscosso sulle importazioni dai paesi terzi. Nel secondo comma di detto numero è però attribuita al Consiglio la facoltà di derogare, su proposta della Commissione, alla norma sovrenunciata, in particolare per evitare deviazioni di traffico e distorsioni della concorrenza.

11/12 Facendo affidamento sulla risoluzione 20 luglio 1972, la ricorrente stipulava nel settembre 1972 alcuni contratti per l'esportazione d'orzo e di frumento denaturato nel Regno Unito; la merce doveva essere consegnata tra il febbraio ed il giugno 1973. Venuta meno la possibilità di percepire gli importi compensativi nell'ammontare previsto, la ditta doveva ugualmente eseguire alcuni contratti, da altri recedeva, altri ne modificava d'accordo con gli acquirenti, ma sempre subendo perdite finanziarie.

14/15 Essa si sofferma in particolare sull'asserita contraddizione tra i nn. 1 e 2, che contemplano importi compensativi fissi, ed il n. 6, che introduce un fattore di variabilità, cioè d'incertezza, stabilendo che gli importi compensativi varino secondo i prelievi riscossi sulle importazioni dai paesi terzi, senza che sia possibile eliminare l'incertezza mediante la prefissazione degli importi compensativi, come invece avviene per le restituzioni concesse sulle esportazioni nei paesi terzi. Essa rileva inoltre che, in relazione alle importazioni di cereali nei nuovi Stati membri, il regime di importi compensativi variabili risultante dall'applicazione del n. 6 avvantaggia in pratica, su un mercato mondiale con tendenza al rialzo, le importazioni da paesi terzi rispetto a quelle dagli Stati membri originari, il che sarebbe inconciliabile col principio della preferenza comunitaria cui è informata l'organizzazione comune dei mercati agricoli.

18/19 Va rilevato, in proposito, che la variabilità degli importi compensativi derivava dall'art. 55, n. 6, 1o comma, dell'atto d'adesione, secondo il quale i predetti importi non potevano superare il totale dei prelievi riscossi sulle importazioni dai paesi terzi. Tale disposizione non lasciava al Consiglio alcuna discrezionalità in merito alla sua applicazione ed è quindi impossibile dedurre dal silenzio della risoluzione e dell'allegato progetto di regolamento che il Consiglio intendesse non applicarla.

20/21 È, pur vero tuttavia che il Consiglio, dato che emanava la risoluzione per informare ed indirizzare gli operatori economici, avrebbe dovuto ricordare l'esistenza della disposizione di cui trattasi e ventilare la possibilità di una sua applicazione. Una simile omissione, pur spiegandosi con la situazione allora esistente sul mercato mondiale, che non lasciava ancora prevedere il successivo aumento dei prezzi, era atta a falsare il compito d'informazione assunto dal Consiglio ed a configurare una responsabilità di quest'ultimo.

22/23 Occorre, ad ogni modo, accertare se esista un nesso causale fra il comportamento del Consiglio e l'asserito pregiudizio. Si deve cioè accertare, non solo se il comportamento in esame abbia effettivamente ingenerato nella ricorrente la falsa convinzione che gli importi compensativi sarebbero rimasti immutati nonostante l'art. 55, n. 6, ma altresì se tale comportamento potesse e dovesse indurre in errore una persona avveduta.

24/26 I contratti controversi furono stipulati il 22, 25 e 26 settembre 1972. Fin dall' inizio del mese d'agosto 1972 l'andamento dei prezzi sul mercato mondiale aveva provocato un ribasso dei prelievi sulle importazioni dai paesi terzi. Alla fine del mese considerato i prelievi nel settore dell'orzo risultavano inferiori agli importi compensativi contemplati per gli scambi col Regno Unito. In effetti, il regolamento della Commissione 28 agosto 1972, n. 1847, (GU 29 agosto 1972, n. L 197, pag. 1) aveva fissato il prelievo in 40, 74, u.c. la tonnellata, mentre l'importo compensativo contemplato dal progetto di regolamento annesso alla risoluzione 20 luglio 1972 era di 42, 33 u.c. la tonnellata.

28/29 La ricorrente, esportatrice avveduta e perfettamente informata delle condizioni del mercato, non ignorava, né comunque avrebbe potuto ignorare, quale fosse la situazione al momento della stipulazione dei contratti e quali conseguenze ne sarebbero derivate per gli importi compensativi. La sua ulteriore corrispondenza con l'Office national interprofessionnel des céréales non lascia, del resto, sussistere alcun dubbio in proposito.

30/31 Si può citare, in particolare, la lettera del 12 ottobre 1972 in cui la ricorrente s'esprime come segue: «… a causa d'un andamento [dei prezzi] tanto imprevedibile quanto eccezionale … i prelievi comunitari rischiano d'essere inferiori agli importi compensativi, che potrebbero allora, in conformità agli artt. 55 e 56 dell'atto d'adesione, venir corretti affinché non superino l'ammontare del prelievo in vigore». Questa lettera conferma che la ricorrente si rendeva senz'altro conto dell'incidenza che la mutata situazione di mercato poteva avere sull'applicazione degli articoli citati.

32/33 Si deve perciò concludere che l'asserito pregiudizio non è stato provocato dal comportamento del Consiglio e, di conseguenza, respingere il ricorso.

Col ricorso, presentato il 28 settembre 1973, si chiede che la Comunità economica europea sia condannata a versare la somma di FF 5728660,17 come risarcimento del danno che la ricorrente asserisce aver subito in seguito all' applicazione del sistema d'importi compensativi istituito dall'art. 55 dell'atto allegato al trattato 22 gennaio 1972, relativo all'adesione alla Comunità dei nuovi Stati membri.

Con risoluzione 20 luglio 1972 il Consiglio, considerando che la disciplina comunitaria in materia agricola si sarebbe applicata ai nuovi Stati membri a decorrere dal 1o febbraio 1973 e che le misure transitorie previste per facilitare l'adeguamento di tali Stati alle norme vigenti nella Comunità avrebbero dovuto essere accompagnate da disposizioni d'attuazione, esprimeva il proprio consenso circa un progetto di regolamento da adottarsi formalmente subito dopo l'entrata in vigore del trattato d'adesione. Il testo del progetto figurava in allegato alla risoluzione.

Nel quarto considerando della risoluzione si affermava essere indispensabile che gli operatori economici venissero fin d'allora a conoscenza del contenuto delle future disposizioni d'attuazione, affinchè il passaggio dai sistemi nazionali vigenti nei nuovi Stati membri al sistema comunitario si effettuasse nelle migliori condizioni possibili.

In relazione al commercio dell'orzo col Regno Unito il progetto contemplava, fino al 31 luglio 1973, un importo compensativo di 42,33 u. c. la tonnellata. Lo stesso importo s'applicava al frumento tenero denaturato.

Nel progetto non si faceva alcun espresso riferimento all'ipotesi di cui all'art. 55, n. 6, dell'atto d'adesione.

La risoluzione e l'allegato progetto di regolamento venivano pubblicati sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee numero della serie C (Comunicazioni), del 10 agosto 1972.

Il regolamento del Consiglio 31 gennaio 1973, n. 229, relativo alle norme generali del regime degli importi compensativi nel settore dei cereali, riproduceva gli importi indicati nel progetto allegato alla risoluzione 20 luglio 1972, ma stabiliva espressamente, in conformità all'art. 55, n. 6, dell'atto d'adesione, che, ove il prelievo fosse risultato inferiore all'importo compensativo, la Commissione avrebbe dovuto determinare, sulla base d'una tabella allegata al regolamento stesso, l'importo da applicarsi.

In base a tali disposizioni ed in seguito al rialzo dei prezzi verificatosi sul mercato mondiale dall'estate del 1972 in poi, gli importi compensativi effettivamente applicati a decorrere dal 1o febbraio 1973 risultarono inferiori agli importi contemplati nel progetto di regolamento allegato alla risoluzione 20 luglio 1972.

La ricorrente critica innanzitutto, nel suo complesso, il regime istituito dall'art. 55 dell'atto d'adesione.

Si deve, tuttavia, osservare che i possibili effetti di cui si discute, in quanto derivanti non già dal comportamento del Consiglio, bensì dallo stesso atto d'adesione che è parte integrante del trattato concluso fra gli Stati membri, originari e nuovi, non possono dar luogo a responsabilità extracontrattuale della Comunità.

La ricorrente fa carico al Consiglio d'averla indotta, con la risoluzione 20 luglio 1972, a stipulare contratti nell'ambito di un regime di importi compensativi fissi e d'aver invece successivamente adottato, col regolamento n. 229/73, un sistema di importi compensativi variabili.

L'andamento dei prezzi aveva inoltre indotto la Commissione a sopprimere, con decorrenza dal 16 settembre 1972, le restituzioni sui cereali esportati nei paesi terzi, cioè, a quell'epoca, anche nel Regno Unito (regolamento della Commissione 15 settembre 1972, n. 1984; GU 16 settembre 1972, n. L 213, pag. 12).

La ricorrente è rimasta soccombente.

L'art. 69, n. 3, del regolamento di procedura permette tuttavia alla Corte, per motivi eccezionali, di compensare le spese.

Nella fattispecie la Corte ha constatato che il comportamento del Consiglio era atto a far sorgere una responsabilità comunitaria.

Appare quindi equo, nelle presenti circostanze, compensare le spese.