Corte giust. UE, Sentenza del 15 ottobre 1969, causa 14/69

I fatti che hanno dato origine alla presente controversia si possono riassumere come segue :

A — a) Il 27 ottobre 1967 il Consiglio della CEE adottava il regolamento 160/66/CEE. I prodotti direttamente contemplati da tale regolamento non sono prodotti agricoli ai sensi degli articoli 38 e segg. del trattato CEE, giacché non compaiono nell'allegato II del trattato stesso; essi derivano dalla trasformazione dei prodotti agricoli. Il regolamento disciplina sia gli scambi fra Stati membri, sia il commercio coi paesi terzi, che nella fattispecie costituisce l'unico elemento di rilievo. Per questi prodotti l'articolo 1 del regolamento istituisce «tra gli Stati membri e nei confronti dei paesi terzi… per alcune merci non contemplate dalle disposizioni del trattato in materia agricola, ma risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli, un regime d'importazione e d'esportazione inteso, secondo le modalità qui di seguito precisate, a una perequazione dei costi d'approvvigionamento delle materie prime incorporate nelle dette merci e a un riordinamento delle protezioni da assicurare a queste merci». In virtù del n. 1 dell' articolo 2, il regolamento si applica alle merci di cui all'elenco figurante in allegato, tra le quali sono comprese quelle che costituiscono oggetto della presente controversia. L'articolo 2, n. 2, elenca i prodotti agricoli che, contrariamente ai prodotti precedenti i quali risultano dalla trasformazione di prodotti agricoli, sono considerati prodotti di base ai sensi del regolamento; gli «zuccheri di barbabietola e di canna allo stato solido» rientrano, tra l'altro, nell'elenco. Infine l'articolo 2, n. 4, recita : «Il Consiglio… fissa per ogni merce cui si applica il presente regolamento i quantitativi di prodotti di base che si considerano entrati nella loro fabbricazione.» Secondo il tenore dell'articolo 10 del regolamento «all'atto dell'importazione… è riscossa un'imposta che sostituisce i dazi doganali applicati dallo Stato membro e che si compone : di un elemento fisso, costituito da un dazio doganale “ad valorem” determinato secondo le modalità indicate all'articolo 11, destinato a garantire una protezione dell'industria produttrice delle merci in questione ; di un elemento mobile, stabilito secondo le modalità indicate all'articolo 12 e destinato a coprire, per i quantitativi di prodotti di base determinati secondo la procedura di cui all'articolo 2, n. 4, l'incidenza della differenza tra i prezzi di tali prodotti nello Stato membro importatore e i prezzi all'importazione dai paesi terzi, quando il costo totale di detti quantitativi di prodotti di base è più elevato nello Stato membro importatore.» In virtù dell'articolo 11 del regolamento, l'aliquota dell'elemento fisso di cui sopra è determinata dal Consiglio in modo uniforme per tutti gli Stati membri. Tale aliquota è stata fissata con il regolamento n. 83/67/CEE del Consiglio, adottato in forza del regolamento n. 160/66/CEE (G.U. 26 aprile 1967, pagg. 1597-67 e segg.). Conformemente all'allegato I del regolamento 83/67/CEE, le aliquote dei dazi gravanti sui prodotti in questione sono le seguenti : Numero della tariffa Aliquota dei dazi (autonomi) Aliquota dei dazi risultante dalla sospensione parziale 17.04-C 20,7 % 18 % 18.06-B 22,3 % 19 % A norma dell'articolo 12 del regolamento n. 160/66/CEE, la Commissione stabilisce ogni trimestre per ogni Stato membro l'importo dell'elemento mobile di cui sopra. L'articolo 16, 1o comma, del regolamento che costituisce oggetto della domanda pregiudiziale recita : «Se, all'entrata in vigore del presente regolamento, il dazio doganale applicabile a una merce prevista dallo stesso è consolidato nell'ambito del GATT, e sino a quando sussiste tale consolidamento, l'importo totale dell'imposta di cui all'articolo 10, espresso in percentuale del prezzo al l'importazione della merce in questione, non può superare il tasso del dazio della tariffa doganale comune consolidato nei confronti dei paesi terzi.» b) Le disposizioni del GATT di cui trattasi sono riportate nell'elenco XL dell'allegato B del protocollo allegato all'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio, stipulato a Ginevra il 16 luglio 1962 (in prosieguo definito «protocollo GATT»). Il loro tenore è il seguente (solo i testi inglese e francese fanno fede) : (a) La Comunità si riserva il diritto di riscuotere, oltre al dazio consolidato un dazio addizionale sullo zucchero, corrispondente all'onere gravante sullo zucchero all'importazione, e da applicarsi al quantitativo di zuccheri vari (calcolato in saccarosio) contenuto in tali prodotti. Posizione della tariffa Designazione dei prodotti Dazi 17.04 Prodotti a base di zuccheri non contenenti cacao : … … C. diversi … 27 % (a) … … … … 18.06 Cioccolato ed altre preparazioni alimentari contenenti cacao : B. diversi. … 27 % (a) … … B — Alla fine di ottobre e all'inizio del novembre 1967, la Markus & Walsh ha importato dei prodotti a base di zucchero e dei preparati alimentari contenenti cacao (voci 17.04-C e 18.06-B del tariffario doganale comune) provenienti dall'Inghilterra e dall'Irlanda. In base al regolamento 160/66/CEE tale importazione veniva gravata da un dazio composto da un'aliquota fissa in base al valore delle merci e da un importo in marchi tedeschi. La Markus & Walsh allegava dinanzi al Finanzgericht di Amburgo che, contrariamente a quanto stabilisce l'articolo 16, 1o comma, del regolamento n. 160/66/CEE, l'importo totale del dazio era superiore all'aliquota della tariffa doganale comune consolidata nei confronti dei paesi terzi, giacché per i prodotti in questione il dazio consolidato è del 27 %. Nella fattispecie inoltre è irrilevante il fatto che nel protocollo GATT la Comunità si sia riservata la facoltà di riscuotere un dazio supplementare, poiché risulta dal tenore della nota (a), relativa alle voci tariffarie 17.04 e 18.06 (vedi in precedenza A, b) che tale dazio supplementare non può venir considerato come «dazio consolidato». L'Hauptzollamt allega invece che la nozione di «dazio consolidato» si estende non solo all'elemento fisso dell'impegno assunto nell'ambito del GATT, ma anche a tutti gli altri eventuali elementi integrativi, anche sotto forma di note, come avviene in caso di impegni piuttosto complessi. La colonna del protocollo del GATT che indica le aliquote da applicarsi s'intitola «dazio» e non «dazio consolidato». Quindi, per le voci tariffarie 17.04-C e 18.06-B la «concessione tariffaria consolidata» comprende sia il dazio fisso che il dazio addizionale sullo zucchero.

A — Il 12 marzo 1969 il Finanzgericht di Amburgo ha deciso di sospendere il procedimento per deferire alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale : «Se per dazio doganale consolidato nell'ambito del GATT — ai sensi dell'articolo 16, 1o comma, del regolamentò n. 160/66/CEE del Consiglio, relativo all'instaurazione di un regime di scambi per talune merci risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli — si debba intendere solo il dazio del 27 % — indicato nell'allegato B (elenco XL) del protocollo GATT, contenente i risultati della conferenza tariffaria del 1960-1961, per le merci di cui alle voci doganali 17.04-C e 18.06-B — ovvero detta nozione comprenda inoltre il diritto supplementare che può essere riscosso sullo zucchero contenuto nella merce, a norma della nota (a) di dette voci doganali.»

B — Il Finanzgericht fonda il suo provvedimento di rinvio sui seguenti motivi : La situazione giuridica è poco chiara; la risposta alla questione, deferita dipende essenzialmente dall'interpretazione che sarà data all'espressione di «il tasso del dazio della tariffa doganale comune consolidato» di cui all'articolo 16, 1o comma, del regolamento n. 160/66/ CEE. Poiché la nota (a) relativa alle voci tariffarie in questione ricorda un dazio supplementare da applicarsi in aggiunta al dazio consolidato, non è esclusa l'ipotesi che l'articolo 16 non contempli tale dazio. Inoltre il testo francese di tale nota, unico facente fede, distingue tra dazio consolidato e dazio addizionale. La Markus & Walsh invoca dunque motivi quanto meno plausibili a sostegno della propria tesi, il che è sufficiente a giustificare il rinvio alla Corte a norma dell'articolo 177 del trattato CEE.

L'ordinanza di rinvio è giunta alla cancelleria della Corte il 21 marzo 1969.

In virtù dell'articolo 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustiziarla Commissione delle Comunità europee ha presentato delle osservazioni scritte.

La Markus & Walsh, rappresentata dal proprio mandatario ad litem, avv. Espey, del Foro di Amburgo, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico, dott. Albrecht, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 9 luglio 1969.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 settembre 1969.

La Markus & Walsh ritiene che la prima parte della questione pregiudiziale debba venir risolta in senso affermativo, mentre per la seconda sarebbe d'uopo una risposta negativa. Infatti, per i prodotti contemplati nella fattispecie, l'articolo 16, 1o comma, del regolamento n. 160/66/CEE si richiama all'elenco XL dell'allegato B del protocollo GATT; tali disposizioni del GATT operano una netta distinzione tra «dazio consolidato» e «dazio addizionale» e si deve ammettere che la Commissione ed il Consiglio avevano contezza di tale norma quando hanno elaborato l'articolo 16.

È irrilevante stabilire in che senso sia utilizzata la nozione di «consolidamento» nelle altre disposizioni del GATT.

Gli eventuali punti oscuri dell'articolo 16 non possono venire interpretati a danno degli importatori interessati.

La Commissione conclude in senso opposto, allegando particolarmente quanto segue :

1. Per quanto si riferisce agli scambi coi paesi terzi, il regolamento n. 160/ 66/CEE s'impronta ad uno spirito e mira ad uno scopo che possono venir riassunti come segue : Gli utili di un'impresa trasformatrice di prodotti di base sono strettamente legati al prezzo di tali prodotti. Le imprese di un paese nel quale il prodotto di base è caro, sono svantaggiate nella concorrenza rispetto alle imprese della nazione ove il prodotto di base ha un costo inferiore. Il trattato Chi. prescrive l' unificazione della tariffa doganale esterna e, per i prodotti di trasformazione contemplati da detto regolamento, si è dovuto tener conto del fatto che un semplice dazio «ad valorem» non sarebbe consono allo scopo che si propone il legislatore: quando ad esempio un prodotto di base è venduto dal paese esportatore a basso prezzo, il valore commerciale del prodotto trasformato sarà del pari basso; è quindi possibile che le differenze di prezzo dei prodotti di base non vengano interamente compensate e non si raggiunga quindi lo scopo prefisso, cioè la tutela dell'industria di trasformazione. Il dazio in questione consente di evitare tali inconvenienti. 2. La nozione di dazio doganale consolidato nei confronti dei paesi terzi, nell'ambito del GATT richiede le seguenti osservazioni : A — La nozione di «consolidamento» non è definita nell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio e nemmeno ha sempre lo stesso significato. Invece la nozione di «concessione», e specie quella di «concessione tariffaria» ricorre regolarmente nelle disposizioni del GATT. Pure il protocollo GAT T ignora la nozione di «consolidamento» e le note relative all'elenco XL ricorrono al vocabolo «dazio consolidato» per riferirsi alle aliquote figuranti nella colonna intitolata «dazi». Per contro, nel linguaggio tecnico delle relazioni economiche internazionali, il termine «consolidato» significa in pratica«che è stato oggetto di un impegno da parte delle parti contraenti che hanno stipulato il GATT» oppure «determinato secondo le norme del GATT». Il consolidamento dovrebbe rappresentare quindi non solo l'impegno a mantenere un dazio doganale entro un limite stabilito, ma anche quello di ridurlo o di non aumentarlo oltre un limite predeterminato. B — Se s'interpreta l'articolo 16, 1o comma, del regolamento n. 160/66/ CEE in base a tali rilievi, «il limite massimo dell'imposta è in questo caso la concessione fatta dalla Comunità nell'ambito del GATT in base alla propria tariffa doganale. In altre parole, i diritti derivanti ai contraenti del GATT in materia di concessioni tariffarie non devono subire alcun pregiudizio». Il fatto che la disposizione di cui trattasi menzioni «il tasso del dazio della tariffa doganale comune consolidato nei confronti dei paesi terzi» contribuisce a confermare tale interpretazione. Detta interpretazione è ancora corroborata dal penultimo considerando del regolamento : «Considerando che l'importo totale dell'imposta applicabile nei confronti dei paesi terzi, espresso in percentuale del prezzo all'importazione delle merci in questione, non può superare l'aliquota dei dazi doganali risultanti dagli impegni eventualmente stipulati nei riguardi di questi paesi.» C — Infine la serie di disposizioni tratte dai regolamenti agricoli del Consiglio mostra nel complesso che si tratta sempre in sostanza di tener fede agli impegni contratti dalla Comunità nell'ambito del GATT. Inoltre il regolamento n. 1059/69/CEE del Consiglio del 28 maggio 1969, che è subentrato al regolamento n. 160/66/CEE, mette chiaramente in luce che la Comunità ha fatto ricorso alla facoltà che le è riconosciuta di riscuotere il dazio addizionale litigioso. 3. Nella fattispecie si è verificata quest'ipotesi, poiché inoltre è incomprensibile che la tutela contemplata dal regolamento n. 160/66/CEE, e che dunque è stata ritenuta necessaria, non sia del tutto garantita, mentre può esserlo senza che siano lesi i diritti dei terzi. Non si può obiettare che la disposizione del protocollo GATT di cui trattasi fa distinzione tra dazio consolidato e dazio addizionale. L'espressione «dazio consolidato», contenuta nella nota (a), ha invece semplicemente la funzione di far richiamo alla colonna intitolata «dazio» e deve intendersi nel senso di «aliquota di cui sopra, che fa parte della concessione tariffaria consolidata.»

2/3 A norma di detto articolo 16, 1o comma, «se, all'entrata in vigore del presente regolamento, il dazio doganale applicabile ad una merce previsto dallo stesso è consolidato nell'ambito del GATT, … l'importo totale dell'imposta di cui all'articolo 10» dello stesso regolamento — cioè l'imposta riscossa in uno Stato membro all'importazione, da paesi terzi, di merci cui si applica il regolamento — «espresso in percentuale del prezzo all'importazione della merce in questione, non può superare il tasso del dazio della tariffa doganale comune consolidato nei confronti dei paesi tersi». A norma dell'elenco XL dell'allegato B del protocollo GATT, ai «prodotti a base di zucchero non contenenti cacao… C. diversi», di cui alla voce doganale 17.04, ed al «cioccolato ed altre preparazioni alimentari contenenti cacao», di cui alla voce doganale 18.06, si applica il dazio del 27 %, salva restando la nota (a) relativa ad un dazio addizionale sullo zucchero. A termini di questa nota, «la Comunità si riserva il diritto di riscuotere, oltre al dazio consolidato, un dazio addizionale sullo zucchero, corrispondente all'onere gravante sullo zucchero d'importazione, e da applicarsi al quantitativo di zuccheri vari (calcolato in saccarosio) contenuto in tali prodotti».

Con ordinanza 12 marzo 1969, pervenuta nella cancelleria di questa Corte il 21 marzo 1969, il Finanzgericht di Amburgo ha deferito, in forza dell'articolo 177 del trattato che istituisce la CEE, una questione vertente sull'interpretazione dell'articolo 16, 1o comma, del regolamento n. 160/66/ CEE del Consiglio, relativo all'instaurazione di un regime di scambi per talune merci risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli. Con detta questione si chiede alla Corte di stabilire se «per dazio doganale consolidato in sede GATT, ai sensi dell'articolo 16, 1o comma,… si debba intendere solo il dazio del 27 % — indicato nell'allegato B (elenco XL) del protocollo GATT, contenente i risultati della conferenza tariffaria del 1960-1961, per le merci di cui alle voci doganali 17.04-C e 18.06-B — ovvero detta nozione comprenda inoltre il diritto supplementare che può essere riscosso sullo zucchero contenuto nella merce, a norma della nota (a) di dette voci doganali».

La questione deferita è dunque se il limite, che l'imposta di cui trattasi non può superare a norma dell'articolo 16, sia rappresentato dal dazio del 27 % di cui al protocollo GATT, ovvero da questo dazio più il «dazio addizionale sullo zucchero» di cui alla nota (a) di cui trattasi.

È stato sostenuto che le sopra ricordate disposizioni del protocollo GATT effettuano una distinzione tra «dazio consolidato» — nozione che riguarderebbe solo l'aliquota del 27 % — e «dazio addizionale sullo zucchero».

Né i testi comunitari da applicarsi, né quelli del GATT precisano i termini «consolidamento» e «dazio consolidato». È assodato che questi termini vengono correntemente usati in senso ampio, per indicare il complesso delle concessioni tariffarie, effettuate dai membri del GATT e costituenti oggetto di un obbligo nell'ambito di questo accordo. La soluzione della questione deferita va quindi ricercata anzitutto nello spirito del regolamento n. 160/ 66/CEE.

A norma del suo articolo 2, questo regolamento riguarda non solo i prodotti di cui è causa, bensì il complesso delle merci enumerate nell'allegato. Ai sensi dell'articolo 10 di detto regolamento, l'imposta da esso istituita consta «di un elemento fìsso, costituito da un dazio doganale ad valorem… destinato a garantire la protezione dell'industria produttrice delle merci in questione», nonché «di un elemento mobile… destinato a coprire, per i quantitativi di prodotti di base» contenuti in dette merci, «l'incidenza della differenza tra i prezzi di tali prodotti nello Stato membro importatore e i prezzi all'importazione dai paesi terzi, quando il costo totale di detti quantitativi di prodotti di base è più elevato nello Stato membro importatore».

Il settimo considerando della motivazione del regolamento di cui trattasi dichiara «che l'instaurazione del regime dei prelievi agricoli, per le materie prime che vengono lavorate, ha modificato i rapporti precedentemente stabiliti tra le protezioni rispettivamente garantite, nei confronti dei paesi terzi, alla produzione dei prodotti agricoli in questione e delle merci risultanti dalla loro trasformazione; che questa modifica si traduce, in certi casi, in una sensibile diminuzione dei vantaggi di cui fruivano, nella Comunità, le industrie di Stati membri produttrici delle merci in questione». L'ottavo considerando constata «che si può ovviare alla situazione così creatasi ed alle difficoltà summenzionate, mediante l'instaurazione di un regime comunitario di scambi tendente a portare i prezzi dei prodotti agricoli importati in ciascuno Stato membro, sotto forma delle merci in questione, al livello di quelli praticati da questo Stato sul mercato interno, da una parte, e ad assicurare una produzione alle industrie produttrici di queste merci, dall'altra».

Nel loro complesso, queste considerazioni denotano l'intento di garantire alle industrie trasformatrici degli Stati membri un'efficace protezione contro l'importazione da paesi terzi di merci concorrenti, nella misura in cui le industrie di questi paesi sono in grado di procurarsi i prodotti agricoli di base a prezzi più favorevoli di quelli praticati negli Stati membri, per gli stessi prodotti agricoli. La parte «mobile» dell'imposta contemplata dall'articolo 10 sopra citato serve appunto a tale intento. D'altro lato, la coesistenza, in detto articolo, di un «elemento fisso» e di un «elemento mobile» è indizio certo di parallelismo con la distinzione contenuta nelle disposizioni di cui trattasi del protocollo GATT.

Si deve quindi ammettere che gli autori dell'articolo 16, 1o comma, di cui è causa hanno inteso valersi di tutti i diritti che la Comunità si era riservata nei confronti degli altri membri del GATT, a termini della nota (a) dell'elenco XL dell'allegato B.

Questa soluzione trova conferma nel penultimo considerando della motivazione di detto regolamento, a termini del quale «l'importo totale dell'imposta applicabile nei confronti dei paesi terzi, espresso in percentuale del prezzo all'importazione delle merci in questione, non può superare l'aliquota dei dazi doganali risultanti dagli impegni eventualmente stipulati nei riguardi di questi paesi». Accostata alla frase seguente dello stesso considerando secondo la quale «l'importo totale dell'imposta applicabile in regime intracomunitario… deve però rimanere inferiore all'aliquota dei dazi doganali succitati», il passo testè riportato consente infatti di concludere a contrario che, in fatto di commercio extracomunitario, gli autori del regolamento non avevano l'intenzione di rinunziare, nemmeno in parte, a valersi della facoltà loro attribuita dalla nota (a) delle disposizioni del protocollo GATT di cui trattasi.

Per tutto quanto precede e nonostante l'imprecisione della sua formulazione, l'articolo 16, 1o comma, del regolamento n. 160/66/CEE appare sufficientemente chiaro per consentire di risolvere in senso negativo la prima, e in senso affermativo la seconda alternativa della questione deferita dal Finanzgericht.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.

Nei confronti delle parti in causa, questo procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso di una controversia pendente dinanzi al Finanzgericht di Amburgo, al quale spetta quindi statuire sulle spese.