Corte giust. UE, Sentenza del 1 aprile 1965, causa 40/64

I fatti che hanno dato origine alla presente controversia si possono così riassumere :

L'11 settembre 1964, l'on. avv. Marcello Sgarlata e nove altri produttori di agrumi italiani depositavano nella Cancelleria della Corte un ricorso diretto contro i regolamenti in data 16 e 26 giugno 1964, con cui la Commissione C.E.E. ha fissato i prezzi di riferimento per i limoni, i mandarini, le clementine e le arance dolci, regolamenti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale delle C.E.E. il 25 e il 29 giugno 1964. I ricorrenti chiedevano pure che fossero dichiarati inapplicabili l'articolo 11, n. 2 del regolamento del Consiglio C.E.E. n. 23 del 4 aprile 1962(Gazzetta Ufficiale del 20 aprile 1962), relativo alla graduale attuazione di una organizzazione comune dei mercati nel settore ortofrutticolo, ed il regolamento della Commissione C.E.E. n. 100 del 27 luglio 1962(Gazzetta Ufficiale del 30 luglio 1962), contenente le modalità di applicazione del sopramenzionato regolamento n. 23.

Con ordinanza 25 settembre 1964, il Presidente della Corte assegnava la causa alla Ia Sezione, ai fini di un'eventuale istruttoria, e designava il giorno stesso quale relatore il giudice Louis Delvaux.

Con memoria depositata il 21 ottobre 1964, la convenuta Commissione della C.E.E. chiedeva alla Corte di dichiarare irricevibile il ricorso statuendo in conformità all'articolo 91 del regolalamento di procedura.

I ricorrenti hanno depositato le loro osservazioni scritte il 19 novembre 1964.

Nell'adunanza del 15 dicembre 1964, la Corte ha deciso di sentire le parti nelle loro deduzioni orali, limitando la discussione all'eccezione d'irricevibilità.

L'udienza pubblica si è svolta il 2 febbraio 1965 e l'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni il 9 febbraio 1965.

Nell'atto introduttivo, i ricorrenti concludono che la Corte voglia :

«ritenuta la ricevibilità del presente ricorso e in accoglimento di esso, annullare gli impugnati provvedimenti con tutte le conseguenze e con vittoria di spese ed onorari».

Nell'istanza con cui ha sollevato l'eccezione di irricevibilità, la convenuta conclude che la Corte voglia :

«pronunciarsi in via pregiudiziale sulla ricevibilità del ricorso, a norma dell'articolo 91 del regolamento di procedura; dichiarare irricevibile e pertanto respingere il ricorso stesso; condannare i ricorrenti alle spese del giudizio».

Nelle osservazioni relative all'eccezione d'irricevibilità, i ricorrenti concludono come segue :

«per questi motivi, mentre ci permettiamo di chiedere formalmente e nell'interesse di giustizia la riunione del nostro ricorso con quelli proposti dal Governo italiano e aventi per oggetto l'impugnativa degli stessi provvedimenti, quanto meno materialmente ai fini della discussione in un'unica udienza, confidiamo su di una decisione che, respinta ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 4, 2o comma, del regolamento di procedura, l'eccezione d'irricevibilità sollevata ex adverso o, quanto meno, lasciando impregiudicata la questione stessa, rinvìi al merito. Salvis juribus e con vittoria di spese ed onorari».

I mezzi e gli argomenti fatti valere dalle parti si possono così riassumere :

A — Nell'atto introduttivo, i ricorrenti rilevano che, avendo i provvedimenti impugnati la forma di «regolamenti», il ricorso può a prima vista apparire irricevibile, mentre è vero il contrario. 1. Dalla precisa definizione del termine «regolamento», di cui agli articoli 189 del Trattato C.E.E. e 161 del Trattato C.E.E.A., si desume che non possono essere considerati come tali i provvedimenti i quali, benché pubblicati sotto tale nome, non hanno contenuto normativo, cioè portata generale e astratta. Ciò risulta dalle due sentenze pronunziate dalla Corte il 14 dicembre 1962, la prima nella causa Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes, e altri contro il Consiglio della C.E.E., e la seconda nella causa Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e altri contro il Consiglio della C.E.E. Inoltre, il potere normativo originario della Comunità, cioè quello di emanare le norme che, negli ordinamenti nazionali, vengono stabilite mediante leggi, è riservato al Consiglio. La Commissione ha unicamente il potere di adottare regolamenti di mera esecuzione. Anche questi possono tuttavia avere talvolta carattere generale e astratto e, di conseguenza, portata normativa. Nella specie, però, i provvedimenti impugnati non sono che atti amministrativi concreti, quali applicano la norma ad un caso concreto, in conformità a quanto disposto dalla norma stessa. 2. I ricorrenti applicano come segue tali principi generali al caso di specie : a) La norma di base è contenuta nell'articolo 11, n. 2 del regolamento n. 23 del 4 aprile 1962, il quale prevede una specifica clausola di salvaguardia a favore della produzione ortofrutticola della Comunità. L'applicazione di tale clausola (che può implicare la sospensione delle importazioni da paesi terzi o l'imposizione di un'apposita tassa compensativa) è subordinata alla constatazione della sussistenza o della imminenza di gravi perturbazioni causate da importazioni da paesi terzi effettuate a prezzi inferiori ad un prezzo di riferimento. La norma suddetta ha senza dubbio natura generale e astratta. Col presente ricorso, non se ne chiede l'annullamento, ma solo — e in via del tutto eventuale e subordinata — la dichiarazione d'inapplicabilità ai sensi dell'articolo 184. b) Per l'applicazione delle predette disposizioni, in ispecie per la determinazione del prezzo di riferimento, l'articolo 11, n. 2 (ultimo comma) si richiama alla procedura dell'articolo 13 il quale attribuisce alla Commissione i necessari poteri, previa consultazione del Comitato di gestione di cui all'articolo 12. Il regolamento n. 100, del 27 luglio 1962, è stato adottato dalla Commissione in applicazione di dette disposizioni particolari. Pure tale regolamento ha portata generale e astratta ed è stato emanato in forza di un potere normativo derivato (cioè regolamentare di esecuzione) espressamente attribuito alla Commissione dal Consiglio. Il regolamento n. 100 ha infatti soprattutto lo scopo di stabilire i criteri e le procedure per la determinazione dei prezzi di riferimento. Col presente ricorso non s'impugna direttamente il regolamento n. 100, non se ne chiede l'annullamento, bensì ci si limita, con alcuni motivi di gravame, a contestarne, ai sensi dell'articolo 184, l'applicabilità e ciò sia in relazione alle norme del Trattato, sia in relazione all'articolo 11 del regolamento n. 23. Con altri motivi di gravame, poi, senza contestare l'applicabilità del regolamento n. 100, ci si propone di dimostrare che i provvedimenti impugnati hanno erroneamente applicato le norme da esso sancite. c) Per contro, i provvedimenti impugnati non hanno affatto natura normativa, cioè generale e astratta: essi si limitano infatti a constatare i prezzi di riferimento, mediante un semplice calcolo materiale da effettuarsi in base alle prescrizioni dell'articolo 2, nn. 2, 3 e 4, del regolamento n. 100. È da escludersi che tali provvedimenti siano caratterizzati da quella generalità e astrattezza che, secondo la giurisprudenza della Corte, contraddistinguono i regolamenti adottati a norma dell'articolo 189. Si tratta invece di pura attività materiale di esecuzione, destinata a dare applicazione ad altre norme, queste generali e astratte, contenute sia nel regolamento n. 23, sia nel regolamento n. 100. I ricorrenti concludono che, nonostante la loro denominazione, i provvedimenti impugnati non hanno natura di regolamenti ai sensi dell'articolo 189, in quanto non hanno natura normativa, bensì sono atti concreti di mera esecuzione di un precetto normativo; non hanno portata astratta e neppure generale, dato che i destinatari di questi accertamenti di mero fatto sono sicuramente identificabili e possono essere soltanto gli Stati membri importatori da paesi terzi dei prodotti di cui trattasi. 3. Occorre ancora dimostrare che i provvedimenti impugnati (che sono sostanzialmente decisioni adottate nei confronti degli Stati membri) riguardano direttamente e individualmente i ricorrenti. In proposito va rilevato che l'articolo 12, n. 2 del regolamento n. 23 contiene una clausola di salvaguardia a favore dei produttori ortofrutticoli della Comunità. I ricorrenti sono quindi i beneficiari di detta disposizione. Se ad esempio la Commissione, in violazione dell'ultimo comma del predetto articolo 11, n. 2, non avesse stabilito la procedura per la determinazione dei prezzi di riferimento, la clausola di salvaguardia di cui all'articolo 11 sarebbe stata praticamente inapplicabile; in tal caso non si sarebbe potuto contestare agli interessati il diritto di proporre un ricorso per carenza ai sensi dell'articolo 175. I provvedimenti impugnati, con cui è stato fissato un prezzo di riferimento molto inferiore a quello dovuto (come sarà dimostrato in prosieguo con i vari mezzi d'impugnativa) hanno praticamente privato gli. interessati della salvaguardia loro garantita dall'articolo 11, n. 2. Infatti, se la clausola di salvaguardia è inapplicabile per mancata determinazione del prezzo di riferimento, ovvero è inefficace perché il prezzo di riferimento è troppo basso, i risultati pratici per gli interessati sono identici. In entrambi i casi essi potranno essere costretti a svendere i loro prodotti o addirittura a rinunciare a raccoglierli. Non può quindi negarsi che gli attuali ricorrenti, diretti produttori di agrumi o legali rappresentanti di associazioni fra produttori di agrumi, abbiano un interesse attuale e diretto ad impugnare i provvedimenti di cui trattasi che li privano sostanzialmente del beneficio della clausola di salvaguardia che il regolamento n. 27 ha voluto loroassicurare. Essi sono direttamente lesi dal provvedimento impugnato; e lo sono anche individualmente, cioè nonin quanto «categoria» ma in quanto singoli produttori. Secondo i ricorrenti, i termini «direttamente e individualmente» di cui all'articolo 173, secondo comma, si riferiscono soltanto all'esistenza di un diritto ad agire non. generico, ma diretto, personale e attuale del ricorrente (cfr. a contrario la sentenza 25 luglio 1963, Plaumann c/ Commissione C.E.E.). I ricorrenti sostengono infine che, se il ricorso fosse dichiarato irricevibile, essi si troverebbero privi di ogni tutela giurisdizionale. B — 1. Nell'istanza con cui ha sollevato l'eccezione d'irricevibilità, la convenuta ribatte agli argomenti dedotti dai ricorrenti. onde dimostrare la ricevibilità del ricorso. a) Secondo i ricorrenti, i provvedimenti impugnati non. avrebbero portata generale ed astratta perché si limiterebbero a constatare i prezzi di riferimento mediante semplice calcolo materiale, da effettuarsi in base ai criteri del regolamento n. 100. Si tratterebbe di «mera attività materiale di esecuzione, tendente a dare attuazione ad altre norme generali ed astratte contenute sia nel regolamento n. 23 che nel regolamento n. 100.» La convenuta contesta che si tratti di mera attività materiale. In primo luogo non è vero che la Commissione, assistita dal Comitato di gestione, dovesse procedere ad un semplice calcolo materiale in conformità alle prescrizioni dei due regolamenti: queste lasciano all'organo decidente un notevole margine di apprezzamento discrezionale della situazione di mercato e in ordine alla determinazione del prezzo di riferimento. Ma fosse anch'esso vincolato all'osservanza di criteri rigidi che non consentissero alcuna libertà di apprezzamento, l'atto dell'organo comunitario resterebbe sempre un atto giuridico, produttivo di effetti obbligatori per gli organi comunitari, gli Stati membri e gli operatori economici. Esso infatti : condiziona l'ulteriore atto con il quale la Commissione, previa consultazione del Comitato di gestione — o eventualmente il Consiglio, in caso di conflitto fra la Commissione e il Comitato — decide della sospensione delle importazioni o dell'istituzione della tassa compensativa ; assoggetta gli Stati membri (e anche gli Stati membri che altrimenti non avrebbero alcuna intenzione di applicare misure di salvaguardia all'importazione dai paesi terzi) nonché i privati importatori, al potere della Comunità di imporre la sospensione delle importazioni o la percezione della tassa compensativa allorquando i prezzi all'entrata scendessero al disotto del prezzo di riferimento così determinato. Gli atti impugnati non hanno dunque nulla a che vedere con accertamenti non obbligatori come potrebbe essere una perizia, o il parere di un organo tecnico, di cui un'autorità pubblica tiene conto prima di prendere un determinato provvedimento. Simili atti di accertamento non hanno alcuna efficacia vincolante, come' hanno invece i regolamenti impugnati. Inoltre, se veramente si fosse trattato di «mera attività materiale di esecuzione», gli atti in parola non solo non sarebbero regolamenti, ma non sarebbero neppure decisioni ai sensi dell'articolo 189 del Trattato. Sarebbero sottratti all'obbligo di pubblicazione, di motivazione, al controllo giurisdizionale ecc. ; e non sembra che i ricorrenti desiderino arrivare a siffatta conclusione. b) Secondo i ricorrenti, il Trattato C.E.E. avrebbe attribuito soltanto al Consiglio un potere normativo «originario» e cioè la competenza per attuare, mediante norme generali ed astratte, i principi sanciti dal Trattato. Alla Commissione, salva l'ipotesi eccezionale dell'articolo 91, n. 1, sarebbe attribuito solo un potere normativo «derivato», che, a norma dell'articolo 155 ultima parte, potrebbe essere esercitato soltanto nei limiti e nei modi di volta in volta fissati dal Consiglio; avrebbe quindi di per sé carattere eccezionale e dovrebbe «essere escluso, ove esso non risulti esplicitamente o implicitamente autorizzato dalle norme che affidano alla Commisione il compito di dare esecuzione ai regolamenti emanati dal Consiglio». In tal caso dovrebbe ritenersi «che i provvedimenti adot-tati dalla Commissione per l'attuazione del regolamento a quo non abbiano a loro volta, nonostante la diversa denominazione adottata, natura regolamentare, ma soltanto natura di atti amministrativi concreti». La convenuta dichiara inaccettabile la tesi secondo la. quale il Trattato avrebbe negato alla Commissione il potere normativo originario: altre disposizioni del Trat-tato, oltre l'articolo 91, n. 2, lo prevedono, ad esempio, gli articoli 10, n. 2; 22, 1o comma; 48, n. 3 d). Essa ammette tuttavia che, a norma dell'articolo 43, n. 2 del Trattato, gli atti normativi di messa in opera della politica agricola comune, ivi compresa la creazione dell'organizzazione comune dei mercati, sono adottati dal Consiglio (su proposta della Commissione e sentito il Parlamento Europeo). D'altro lato, essa rileva che i regolamenti agricoli hanno-investito la Commissione di competenze anche regolamentari. Ora, pure ammesso che si tratti qui di un potere «derivato» (in quanto fondato non direttamente sul Trattato, ma su regolamenti fondati a loro volta sull'articolo 43 del Trattato), non si vede perché la norma che lo crea debba considerarsi eccezionale e interpretarsi restrittivamente. L'articolo 43, con l'imporre la creazione di una «organizzazione» comune dei mercati agricoli, esige non solo l'elaborazione di un insieme di norme giuridiche, ma altresì la designazione di «organi» incaricati di realizzare quelle norme e pertanto l'attribuzione in particolare alla Commissione di ampie competenze, ivi compresa quella di elaborare i necessari regolamenti di esecuzione.. Non si tratta di una competenza eccezionale, ma normale, se si pone mente al fatto che già l'articolo 155, ultimo comma crea una possibilità illimitata di attribuzione di competenze alla Commissione da parte del Consiglio per l'esecuzione delle norme da esso stabilite. Nel campo d'applicazione dell'articolo 43 vi era inoltre un'esigenza sentita e urgente di un organo capace di prendere in termini brevi e a contatto con le amministrazioni nazionali interessate le norme necessarie per dare attuazione alla organizzazione comune dei mercati agricoli. È infine agevole rilevare che spetta alla Commissione di determinare, previa consultazione del Comitato di gestione, i prezzi di riferimento degli ortofrutticoli. Questo potere già discende dall'articolo 11, n. 2, 3o e 4o comma del regolamento n. 23 ed è riconfermato dall'articolo 1, 1o comma, del regolamento n. 100. Nessuna restrizione è posta alla Commissione quanto alla forma da dare al provvedimento. E poiché si tratta palesemente di un provvedimento di portata generale, ben può la Commissione adottarlo nella forma del regolamento. I provvedimenti impugnati costituiscono dunque dei regolamenti, in quanto tali non suscettibili di impugnativa diretta da parte dei singoli. c) Lo sforzo spiegato dai ricorrenti per dimostrare che i regolamenti impugnati sarebbero stati in realtà delle decisioni destinate agli Stati membri è oltre al resto vano, perché per beneficiare del disposto dell'articolo 173, secondo comma, essi avrebbero dovuto dimostrare che, malgrado l'apparenza di regolamenti, si trattava di decisioni che «li riguardano direttamente e individualmente». La convenuta osserva che la possibilità di far richiamo alla nozione di interesse ad agire è stata esclusa dagli avvocati generali Lagrange (Racc. VIII, pagg. 932 e seguenti) e Roemer (Racc. X, p. 825). Le restrizioni di cui all'articolo 173 al ricorso diretto dei privati contro gli atti delle Istituzioni hanno dunque un significato preciso e non sopportano l'interpretazione abrogativa desiderata dai ricorrenti. I ricorrenti non portano alcun elemento nuovo che permetta di differenziare il loro caso da quelli Plaumann e Glucoseries Réunies. Al contrario, contentandosi di affermare che i provvedimenti impugnati li ledono individualmente «cioè non in quanto categoria ma in quanto singoli produttori» sembrano disconoscere puramente e semplicemente la citata giurisprudenza e voler svuotare il requisito dell'interesse individuale di ogni portata effettiva. Non basta affermare che i singoli produttori di agrumi subiscono l'influenza che i provvedimenti impugnati possono esercitare sulla situazione di mercato: quello che importa è stabilire se la subiscono a titolo individuale, cioè in ragione delle loro caratteristiche personali, ovvero se in ragione della loro appartenenza a un certo settore economico. Tanto meno può dirsi che i provvedimenti impugnati siano stati presi avuto riguardo a questo o a quel produttore di agrumi. Anzi, sarebbe un errore il pensare che essi riguardino la sola categoria dei produttori di agrumi. In fatto questi regolamenti concernono la totalità delle persone che trattano questi prodotti (più direttamente gli importatori, indirettamente gli esportatori, i produttori e fìnanco i consumatori). 2. A sostegno dell'eccezione d'irricevibilità, la convenuta si richiama alla giurisprudenza della Corte relativa all'interpretazione dell'articolo 173, secondo comma, del Trattato C.E.E. a) Se i provvedimenti impugnati sono dei regolamenti, la Corte ha affermato che «le persone fisiche e quelle giuridiche diverse dagli Stati membri non sono legittimate a proporre ricorso per l'annullamento di regolamenti emanati dal Consiglio o dalla Commissione» (sentenza 14 dicembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e altri contro Consiglio C.E.E., Racc. VIII, pag. 877 e seguenti, e sentenza 14 dicembre 1962Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e altri contro Consiglio C.E.E., Racc. VIII, pag. 915 e seguenti). Secondo la convenuta, non si può contestare la portata generale dei regolamenti impugnati che, col fissare il prezzo di riferimento di certi prodotti agricoli, creano la condizione per un divieto generale d'importazione o per la fissazione di una tassa compensativa, uniforme per tutta la Comunità, a carico di qualsiasi importatore dei prodotti stessinella Comunità in provenienza dai paesi terzi. b) Quand'anche i provvedimenti impugnati fossero decisioni aventi come destinatari gli Stati membri e tali da interessare tutti i produttori di agrumi della Comunità, il ricorso dovrebbe essere ugualmente dichiarato irricevibile, avendo la Corte affermato che chi non sia destinatario di una decisione «può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari». (sentenza del 15 luglio 1963, Plaumann contro Commissione C.E.E., Racc. IX, pag. 195 e seguenti, e sentenza 2 luglio 1964, Glucoseries réunies contro Commissione C.E.E., Racc. X, pag. 805 e seguenti). La convenuta assume che ì provvedimenti impugnati non riguardano «individualmente» i ricorrenti. Essi infatti riguardano, oltre alle istituzioni ed agli Stati membri, l'ampia categoria degli importatori di agrumi provenienti da paesi terzi, in quanto esposti al divieto o alla tassazione delle importazioni allorquando il prezzo all'entrata scende al disotto di quello di riferimento. Mediatamente vengono toccati dal provvedimento gli esportatori dei paesi terzi e, per l'effetto indiretto sui prezzi del mercato, i consumatori ed i produttori di agrumi della Comunità. Si tratta di categorie non solo assai vaste, ma, quel che più conta, determinate in modo astratto e generale, onde è escluso che questo o quell'appartenente a una di tali categorie possa dirsi riguardato individualmente. Concludendo, né 1 ricorrenti, né altre persone determinate sono state contemplate dai provvedimenti impugnati a causa di una loro particolare situazione. I ricorrenti non sono dunque toccati individualmente, ma unicamente in ragione della loro appartenenza al gruppo astrattamente definito di tutte le persone che nell'annata 1064-1965 vorranno importare o esportare o produrre o consumare agrumi nel mercato comune. C. — Nelle osservazioni scritte i ricorrenti ribattono : che l'eccezione d'irricevibilità è infondata; che per risolvere il problema posto dalla convenuta è necessario esaminare congiuntamente la ricevibilità e il merito del ricorso; che, malgrado i ricorsi proposti contro gli stessi provvedimenti dal Governo italiano, sarebbe opportuno consentire ai ricorrenti di svolgere le loro difese nel merito, per iscritto e oralmente. 1. a) Onde dimostrare che i provvedimenti impugnati non sono regolamenti, i ricorrenti sviluppano gli argomenti già esposti nell'atto introduttivo. Il regolamento n. 23 del Consiglio C.E.E. (Gazzetta Ufficiale del 20 aprile 1962) relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli, attribuisce alla Commissione (art. 11, n. 2, ultimo comma) i poteri necessari per l'adozione di un regolamento d'esecuzione destinato a stabilire le modalità di applicazione. Tale potere normativo delegato si è però esaurito con il regolamento n. 100 (Gazzetta Ufficiale del 30 luglio 1962) né può dar luogo ad «una… reazione a catena» di regolamenti successivi che trascendano le competenze attribuite. È da escludersi che ì provvedimenti impugnati abbiano sostanziale carattere normativo, giacché non contengono delle norme, la cui caratteristica non può essere che quella di consentire la risoluzione di fattispecie concrete, non già quella di risolvere immediatamente una concreta fattispecie. In realtà, gli impugnati provvedimenti hanno per scopo e per effetto di risolvere una fattispecie concreta in esecuzione delle previsioni astratte delle norme regolamentari contenute nel regolamento n. 23 e nel regolamento n. 100 della Commissione C.E.E. b) I ricorrenti sostengono poi che i provvedimenti impugnati li riguardano direttamente e individualmente. Nelle sentenze citate dalla convenuta, la Corte si è pronunziata su situazioni del tutto diverse. L'articolo 11, n. 2, del regolamento n. 23 e, di conseguenza, il regolamento d'esecuzione n. 100, sono stati adottati nell'interesse esclusivo dei vari produttori di ortofrutticoli della Comunità. Nella fattispecie trova pertanto puntuale applicazione la «Schutzgesetz Theorie» che contempla le norme espressamente emanate per proteggere un diritto od un interesse direttamente considerato. Non può infatti contestarsi che la clausola di salvaguardia prevista dall'articolo 11, n. 2 predetto tenda ad assicurare un elemento di protezione in favore dei prodotti ortofrutticoli e quindi dei produttori di essi. La norma contenuta nell'articolo suddetto è certamente una norma generale ed astratta; del pari generali ed astratte sono le norme contenute nel regolamento n. 100 che tendono a precisare in ogni particolare i criteri e la procedura per la determinazione dei singoli prezzi di riferimento per ogni prodotto ortofrutticolo. È quindi evidente che non può contestarsi che il provvedimento che fissa i prezzi di riferimento delle arance, dei limoni, dei mandarini e delle clementine concerna direttamente ed individualmente i singoli produttori di arance, di limoni, di mandarini e di clementine. A questo momento, per così dire, le norme generali ed astratte contenute tanto nel regolamento n. 23 che nel regolamento n. 100 si individualizzano nei confronti dei diretti interessati. Nella sentenza 15 luglio 1963(Plaumann c/ Commissione C.E.E.) la Corte di Giustizia ha negato la ricevibilità di un ricorso proposto da un importatore di agrumi, avendo rilevato che il provvedimento colpiva il ricorrente nella sua qualità di importatore «cioè a causa di una attività commerciale che può essere sempre esercitata da chiunque e non è quindi atta ad identificare il ricorrente, agli effetti della decisione impugnata, nello stesso modo dei destinatari». Ma, nella fattispecie, si può essere produttori di agrumi soltanto se si è proprietari o conduttori di un terreno ove si producano degli agrumi. Tale attività non può essere esercitata da chiunque, ma soltanto dai beneficiari attuali e potenziali delle misure di protezione previste dall'articolo 11 del regolamento n. 23. Se la protezione suddetta viene negata o viene accordata in maniera insufficiente, è certamente leso non già un interesse generale, ma l'interesse diretto ed individuale dei vari produttori di agrumi in quanto singoli ed in quanto categoria. I ricorrenti rilevano ancora che non avrebbe certo potuto essere negata la ricevibilità di un ricorso proposto dagli attuali ricorrenti ai sensi dell'articolo 175, se la Commissione avesse omesso di fissare qualsiasi prezzo di riferimento per gli agrumi. In tale ipotesi, infatti, evidente sarebbe stata, da una parte, la violazione di un obbligo incombente, ai sensi dell'articolo 11 del regolamento n. 23 e del regolamento n. 100, sulla Commissione, d'altra parte non avrebbe potuto essere contestato un interesse individuale e diretto degli interessati che sarebbero stati indebitamente privati della protezione loro assicurata dai regolamenti predetti. Inoltre, se la Commissione avesse esplicitamente respinto l'atto di messa in mora contestando il suo obbligo di fissare il prezzo di riferimento, gli interessati avrebbero avuto indubbiamente diritto, in quanto lesi direttamente ed individualmente, ad impugnare, ai sensi dell'articolo 173, l'atto contenente il rifiuto esplicito. La determinazione di prezzi di riferimento troppo bassi equivale, nei suoi effetti concreti, all'assenza di fissazione di qualsiasi prezzo di riferimento. Ciò, del resto, si verifica per quanto riguarda la mancanza di fissazione dei prezzi di riferimento delle arance nel mese di dicembre. Contro un rifiuto di fissazione dei prezzi di riferimento, sarebbe stato sicuramente ricevibile tanto un ricorso proposto ai sensi dell'articolo 175, quanto un ricorso proposto ai sensi dell'articolo 173: per quale motivo dovrebbe essere quindi ritenuto irricevibile un ricorso diretto contro provvedimenti di portata sostanzialmente analoga e, parzialmente, addirittura identica a quella dell'omessa fissazione dei prezzi di riferimento? La Corte ha spesse volte dimostrato di dare assai maggiore importanza alla sostanza delle cose piuttosto che agli aspetti formali esteriori. Per questo i ricorrenti confidano non già in una modifica, ma in un completamento e una precisazione della precedente giurisprudenza che possa consentire alla Corte di ritenere la ricevibilità del gravame proposto dagli attuali ricorrenti. Altrimenti si dovrebbe ritenere che per sormontare gli ostacoli formali sarebbe stato necessario adottare la procedura dell'articolo 175: diffidare la Commissione di adempiere a un suo obbligo, fissando il prezzo di riferimento che avrebbe dovuto fissare in applicazione del regolamento n. 100; impugnare successivamente o il silenzio-rifiuto ai sensi dell'articolo 175, ovvero l'atto esplicito di rifiuto ai sensi dell'articolo 173. I ricorrenti osservano poi, analizzando le conclusioni dell'avvocato generale Roemer nella causa 1-64, che la decisione impugnata in detta causa incideva non soltanto sul produttore belga ricorrente (fosse o non fosse l'unico produttore belga di glucosio), ma su qualsiasi produttore di glucosio anche degli altri Stati membri, su qualsiasi esportatore o importatore anche allo stadio del commercio. Per tali motivi l'avvocato generale Roemer ha esattamente affermato che «il numero dei possibili interessati diviene non soltanto più ampio, ma addirittura illimitato e indeterminabile». Nel caso attuale gli interessati possono essere determinati con precisione. Essi sono soltanto ed esclusivamente i produttori di arance, di limoni, di mandarini e di clementine cioè soltanto ed esclusivamente i proprietari o i conduttori di agrumeti. Essi possono essere più o meno numerosi; ma se necessario, possono essere contati uno per uno. Non trattasi quindi di un gruppo illimitato ed indeterminabile di interessati. Né evidentemente avrebbe rilievo il fatto che non tutti i produttori di agrumi abbiano proposto ricorso perché è sufficiente constatare nei ricorrenti un interesse diretto, individuale e attuale. 2. I ricorrenti assumono poi che, nel caso in esame, le questioni di irricevibilità riguardano al tempo stesso il merito della controversia e formulano dette questioni come segue : a) Se l'articolo 11 del regolamento n. 23 imponga l'adozione delle misure di protezione alternativamente previste ; b) Se il regolamento n. 100 attribuisca oppure no un potere discrezionale alla Commissione; c) Se i provvedimenti impugnati abbiano oppure no contenuto obbligatorio nei confronti di importatori da paesi terzi; d) Se i provvedimenti impugnati concernano esclusiva-mente la protezione della produzione agrumaria e se essi possano sotto questo profilo ledere direttamente soltanto ed esclusivamente un diritto o un interesse dei produttori di agrumi; e) Se la fissazione di un prezzo di riferimento, anormalmente basso, equivalga oppure no, nelle sue conseguenze economiche concrete, all'assenza di fissazione di qualsiasi prezzo di riferimento; f) Se nell'una o nell'altra delle ipotesi suddette venga definitivamente preclusa la possibilità di funzionamento della clausola di salvaguardia prevista dall'articolo 11 del regolamento n. 23 e se quindi venga completamente elusa ogni possibile protezione della produzione agrumaria comunitaria rispetto alle importazioni dai paesi terzi. Così pure, soltanto l'esame nel merito può consentire di accertare se il sistema di protezione per l'uva da tavola non abbia funzionato in uno degli Stati della Comunità, in quanto mal applicato. Sarebbe questo il solo mezzo per accertare se l'azione della Commissione e degli stessi Stati membri, senza il controllo della Corte di Giustizia, eccitato dai ricorsi dei privati interessati, possa assicurare una sufficiente tutela giurisdizionale tanto degli interessi particolari dei privati interessati quanto degli stessi interessi generali degli Stati membri. I ricorrenti aggiungono che tanto la sentenza 14 dicembre 1962 (causa 16 e 17-62) quanto la sentenza 15 luglio 1963 (causa 29-62) hanno dichiarato, è vero, l'irricevibilità dei ricorsi, ma soltanto dopo completa discussione nel merito delle controversie. Per gli stessi motivi, nel caso in esame l'eccezione d'irricevibilità dovrebbe essere esaminata congiuntamente al merito. 3. I ricorrenti rilevano, infine, che il Governo italiano ha senza dubbio proposto ricorso contro gli stessi provvedimenti da essi impugnati, ma che i motivi dedotti coincidono solo parzialmente. Nella specie, gl'interessi dei ricorrenti non sono in contrasto con quelli del Governo italiano; si deve tuttavia ammettere che nessuno può tutelare i propri interessi meglio del diretto interessato. Ad esempio, i privati interessati non hanno alcuna responsabilità in ordine all'adozione del regolamento n. 23 e del regolamento n. 100. Essi possono quindi in piena libertà chiedere che siano dichiarati inapplicabili l'articolo 11, n. 2 del regolamento n. 23 e il regolamento n. 100. Per ovvi motivi, il Governo italiano non ha ritenuto d'invocare analoghe censure. Si è invece limitato a denunziare alcuni vizi specifici propri dei provvedimenti impugnati. Secondo i ricorrenti, è certamente opportuno che dinanzi alla Corte siano illustrati tutti gli aspetti della questione, onde consentirle di maturare il proprio convincimento con piena cognizione di causa.

La convenuta eccepisce l'irricevibilità del ricorso, assumendo che i provvedimenti che hanno fissato i prezzi di riferimento per i limoni, i mandarini, le clementine e le arance dolci sono dei regolamenti. Secondo i ricorrenti, invece, detti provvedimenti, benché abbiano l'apparenza di regolamenti, sarebbero in realtà delle decisioni che li riguardano direttamente e individualmente.

Senza che sia necessario esaminare la natura degli atti impugnati, appare sufficiente stabilire se essi riguardino direttamente e individualmente i ricorrenti ai sensi dell'articolo 173, 2o comma del Trattato C.E.E.

Perché un atto lo riguardi individualmente, il ricorrente dev'esserne colpito in ragione di determinate qualità che gli sono peculiari ovvero di una situazione di fatto che lo caratterizzi rispetto a qualsiasi altra persona e quindi le distingua in modo analogo al destinatario.

A norma dell'articolo 11 del regolamento n. 23 del Consiglio C.E.E. : «Se i mercati della Comunità subiscono o rischiano di subire perturbazioni gravi provocate dalle importazioni provenienti da paesi terzi effettuate a prezzi inferiori ad un prezzo di riferimento, gli Stati membri possono sospendere tali importazioni o gravarle di una tassa di compensazione percepita all'entrata e di importo uguale per tutti gli Stati membri». A termini dello stesso articolo, «la sospensione delle importazioni e la fissazione dell'importo della tassa di compensazione sono decise secondo la procedura prevista dall'articolo 13…».

Ai sensi del regolamento n. 100 della Commissione, che fìssa le modalità di applicazione dell'articolo 11, n. 2, del regolamento n. 23, il prezzo di riferimento è uguale per tutti gli Stati membri e viene fissato ogni anno per ciascun prodotto o varietà o gruppo di varietà.

Dalle disposizioni sopra ricordate risulta che il prezzo di riferimento costituisce un criterio generale, adottato nell'interesse pubblico onde facilitare le relazioni commerciali e stabilizzare i corsi sui mercati, limitando i poteri in forza dei quali la Commissione e gli Stati membri possono ostacolare l'entrata dei prodotti di cui trattasi mediante misure di salvaguardia del mercato comune agricolo. La determinazione annuale ed uniforme dei prezzi di riferimento condiziona la libertà d'azione del commercio d'importazione e del commercio in generale. La fissazione dei prezzi di riferimento non riguarda quindi individualmente i ricorrenti, bensì è diletta ad un complesso di amministrati della Comunità.

I regolamenti 65-64 C.E.E., 66-64 C.E.E. e 74-64 C.E.E. si limitano a fissare i prezzi di riferimento e non contengono alcuna altra disposizione che possa riguardare direttamente e individualmente i ricorrenti. Pertanto, tali regolamenti non sono da questi impugnabili in nessuna loro parte.

I ricorrenti assumono che, ove fosse loro negato di valersi dell'articolo 173 in conseguenza dell'interpretazione restrittiva del suo disposto, i singoli sarebbero privati di ogni tutela giurisdizionale, sia nell'ordinamento comunitario, sia nell'ordinamento interno, il che sarebbe in contrasto coi principi fondamentali vigenti in tutti i paesi membri.

Senza addentrarsi in questo argomento, la Corte ritiene di non potergli attribuire un peso prevalente rispetto al tenore chiaramente restrittivo dell'articolo 173 ch'essa ha il compito di applicare. Di fronte al preciso disposto di detto articolo, non ha rilevanza che gli atti impugnati trovino il loro fondamento in una competenza propria della Commissione ovvero soltanto in un potere derivato o delegato.

Da tutto quanto precede discende che il ricorso dev'essere dichiarato irricevibile.

A norma dell'articolo 69, paragrafo 2, del Regolamento di procedura, la parte soccombente va condannata alle spese. I ricorrenti, essendo rimasti soccombenti, devono sopportare le spese del giudizio.