Corte giust. UE, Sentenza del 26 ottobre 1971, causa 15/71

In seguito ad un bando di gara pubblicato nel «Bundesanzeiger» del 30 gennaio 1963 dalla «Einfuhr und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel» (Ufficio per l'importazione e l'immagazzinamento di cereali e foraggi) di Francoforte sul Meno, la ditta C. Mackprang jr. importava nella Repubblica federale di Germania, nei mesi di settembre e ottobre 1963, 513796 kg di crusca di frumento proveniente dall'Algeria.

Nel bando di gara, l'Algeria figurava fra gli Stati membri della CEE. Di conseguenza, la licenza d'importazione rilasciata dalla «Einfuhr und Vorratsstelle» implicava la fissazione anticipata del prelievo intracomunitario di cui all'art. 2 del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962, n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1962, pag. 933).

In un allegato della licenza d'importazione, la «Einfuhr und Vorratsstelle» precisava che l'origine algerina della merce doveva essere comprovata mediante un certificato DD4.

In effetti, ai sensi della decisione della Commissione 17 luglio 1962, destinata agli Stati membri e relativa ai metodi speciali di cooperazione amministrativa per l'applicazione dei prelievi intracomunitari istituiti nell'ambito della politica agricola comune (GU 1962, pag. 2140), nonché del regolamento della Commissione 25 luglio 1962, n. 86, che prevede disposizioni destinate ad evitare le deviazioni di traffico negli scambi di cereali (GU 1962, pag. 1894), l'applicazione dei prelievi intracomunitari è subordinata alla presentazione del certificato di circolazione delle merci, modello DD4, alle autorità competenti dello Stato membro importatore.

Poiché le autorità doganali algerine si rifiutavano di rilasciare certificati DD4, la Mackprang non era in grado di fornire agli uffici doganali tedeschi un titolo da questi considerato sufficiente a legittimare l'applicazione del sistema dei prelievi agricoli intracomunitari.

Gli uffici doganali di Amburgo-Reiherstieg e di Amburgo-Niederhafen riscuotevano, pertanto, non il prelievo intracomunitario, bensì quello, più elevato, vigente per le importazioni dai Paesi terzi.

I relativi provvedimenti venivano dalla Mackprang impugnati dinanzi ai competenti organi della giurisdizione fiscale tedesca.

D'altra parte, il 9 ottobre 1963, essa faceva opposizione presso la «Einfuhr- und Vorratsstelle» circa la clausola aggiuntiva della licenza d'importazione, e ne chiedeva l'annullamento.

L'opposizione veniva respinta con decisione 22 luglio 1964.

Con sentenza 12 maggio 1970, il Bundesfinanzhof respingeva il ricorso per «revisione» proposto dalla «Einfuhr- und Vorratsstelle» contro la sentenza del Finanzgericht dell'Assia, che aveva dichiarato l'illegittimità e la nullità della nota aggiuntiva riguardante la presentazione del certificato DD4. Il Bundesfinanzhof dichiarava che solo gli uffici doganali, e non la «Einfuhr- und Vorratsstelle», erano competenti in materia.

Con lettere in data 11 e 14 agosto 1970, la Mackprang chiedeva alla Commissione di emanare una decisione con la quale la Repubblica federale di Germania venisse autorizzata ed invitata ad accettare mezzi di prova diversi dal certificato DD4, ai fini dell'applicazione dei prelievi intracomunitari alle importazioni di crusca di frumento, effettuate dalla ditta nei mesi di settembre e ottobre 1963.

Il 24 settembre 1970, la direzione generale Affari industriali della Commissione rispondeva che la questione del se gli Stati membri siano autorizzati a subordinare i vantaggi del regime degli scambi intracomunitari alla presentazione del certificato di circolazione delle merci, modello DD4, costituiva oggetto di una domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla Corte di giustizia dalla Corte di cassazione del Belgio (causa 12-70, Paul Craeynest e Michel Vandewalle contro lo Stato belga), e che perciò non sembrava opportuno alla Commissione di dar seguito, in un modo o nell'altro, alla domanda presentata dalla Mackprang.

Dopo l'emanazione della sentenza della Corte 22 ottobre 1970 nella causa 12-70 (Raccolta XVI-1970, pag. 905), la ditta Mackprang chiedeva alla Commissione, con lettera 11 dicembre 1970, e in forza dell'art. 175 del trattato CEE, di colmare la lacuna esistente nel regime degli scambi fra gli Stati membri della CEE e l'Algeria, e di «emanare una speciale decisione che autorizzasse ed obbligasse gli Stati membri ad applicare il regime comunitario alle importazioni effettuate nel 1963 dall'Algeria, qualora fosse sufficientemente provata l'origine algerina della merce».

L'11 marzo 1971, la direzione generale Affari industriali della Commissione comunicava alla Mackprang che la sentenza della Corte di giustizia nella causa 12-70 non si poteva applicare nella fattispecie; che non ricorrevano i presupposti per l'applicazione dell'art. 175, 3o comma, del trattato (ricorso per carenza); che la Commissione non era tenuta ad emanare un atto avente forza obbligatoria nei confronti della Repubblica federale di Germania e, comunque, non era tenuta a farlo con speciale riguardo al caso della Mackprang.

Il 26 marzo 1971, la Mackprang ha depositato il presente ricorso, nel quale conclude che la Corte voglia «dichiarare che la Commissione ha violato l'art. 155 del trattato CEE per non aver adottato, ottemperando agli obblighi impostile da questo articolo e in conformità alla domanda della ricorrente 11 dicembre 1970, una decisione integrativa della decisione 17 luglio 1962, la quale, attuando il combinato disposto dell'art. 10 del trattato CEE e dell'art. 227, n. 2, dello stesso trattato, consenta e imponga agli Stati membri di riscuotere, anche in mancanza del certificato DD4, il prelievo intracomunitario, meno elevato, sulle importazioni effettuate nel 1963 dall'Algeria, qualora sia adeguatamente comprovata, con altrï mezzi, l'origine algerina della merce».

Con memoria incidentale depositata l'11 maggio 1971, la Commissione ha chiesto alla Corte, ai sensi dell'art. 91 del regolamento di procedura, di statuire sulla ricevibilità della domanda, senza impegnare la discussione nel merito, e di re spingerla.

La Mackprang ha presentato le sue osservazioni sull'eccezione d'irricevibilità con memoria depositata il 17 giugno 1971.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla discussione orale sull'eccezione, senza procedere ad istruttoria.

Le parti hanno svolto le loro osservazioni orali sulla ricevibilità del ricorso, all'udienza del 13 luglio 1971.

L avvocato generale ha presentato le sue conclusioni in proposito all'udienza del 28 settembre 1971.

I mezzi gli argomenti delle parti sulla ricevibilità del ricorso si possono riassumere come segue:

La Commissione, convenuta nel procedimento principale, richiedente in quello incidentale, osserva che, con lettera 16 marzo 1971, essa ha richiamato l'attenzione del governo della Repubblica federale di Germania sul fatto che la necessità o meno del certificato di circolazione delle merci, modello DD4, ai fini della riscossione del prelievo intracomunitario sulle importazioni provenienti dall'Algeria, non era una questione di diritto comunitario, e che la decisione circa i documenti esigibili rientrava nella competenza del governo federale.

Sul piano giuridico, a suo avviso si deve ritenere che il presente ricorso non soddisfi le condizioni di ricevibilità poste dall'art. 175, 3o comma, del trattato CEE.

a) La «carenza» di cui si fa carico alla Commissione consisterebbe nel fatto ch'essa non ha emanato una decisione diretta a tutti gli Stati membri della Comunità. Ora, dal 3o comma dell'art. 175 risulta che una persona fisica o giuridica può proporre alla Corte di giustizia un ricorso per carenza soltanto per «contestare ad una delle istituzioni della Comunità di avere omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere»: il ricorso dev'essere quindi inteso ad ottenere un atto obbligatorio che riguardi, data la sua natura e la sua finalità, lo stesso ricorrente. b) La ricevibilità del ricorso non si può dedurre, per analogia, dall'art. 173, 2o comma, che attribuisce a qualsiasi persona fisica o giuridica, in materia di annullamento, la facoltà d'impugnare non solo gli atti adottati nei suoi confronti, ma anche quelli adottati nei confronti di altre persone, che tuttavia la riguardino direttamente e individualmente. Dalla differenza sistematica fra l'art. 175, 3o comma, e l'art. 173, 2o comma, risulta che il ricorso per carenza proposto da un privato non può essere inteso a far adottare una decisione nei confronti degli Stati membri, anche qualora l'omissione leda direttamente e individualmente il singolo. Contrariamente a quanto stabilito dal trattato CECA (artt. 33 e 35), l'inerzia della Commissione, nell'ambito del trattato CEE, non può essere interpretata come un silenzio-rifiuto, sottoposto alle norme sul ricorso d'annullamento. L'art. 175 del trattato CEE contempla l'ipotesi in cui il Consiglio o la Commissione, in violazione del trattato, si astengano dal pronunciarsi; l'art. 176 si riferisce ad una astensione «dichiarata contraria al presente trattato». Il ricorso per carenza, diretto a far dichiarare l'illegittimità di una determinata omissione, è quindi sottoposto a condizioni particolari. Non si può stabilire un'analogia fra i presupposti necessari per il ricorso d'annullamento ai sensi dell'art. 173, 2o comma, e quelli propri del ricorso per carenza ai sensi dell'art. 175, 3o comma. c) Il fatto che i singoli non possano costringere, mediante un ricorso per carenza, le istituzioni comunitarie ad emanare decisioni nei confronti degli Stati membri si spiega con l'intenzione degli autori del trattato di limitare l'influenza che i privati possono esercitare sui rapporti fra le istituzioni comunitarie e gli Stati membri, intenzione che si manifesta anche nella procedura prevista dall'art. 169. Tuttavia, le limitazioni imposte all'esercizio del ricorso per carenza non ledono affatto il diritto comunitario, né i diritti che questo attribuisce ai singoli. La ricorrente, ad esempio, nell'ambito della causa intentata dinanzi ai «Finanzgerichte» per illegittimità dei provvedimenti con cui le autorità doganali tedesche hanno fissato il prelievo, ha la possibilità di far sottoporre alla Corte di giustizia, in forza dell'art. 177, la questione dell'interpretazione delle norme comunitarie di cui trattasi (nella fattispecie, della decisione 17 luglio 1962 della Commissione) al fine di ottenere una pronunzia pregiudiziale circa la loro applicabilità alle importazioni dall'Algeria. d) In subordine, la Commissione sostiene che, anche qualora i privati avessero la facoltà di proporre un ricorso per carenza perché non è stata adottata una decisione nei confronti degli Stati membri, la domanda sarebbe ricevibile solo nel caso che l'omissione riguardi diretta mente e individualmente il ricorrente. Ora, nella fattispecie, il fatto che la decisione non è stata emanata non riguarda individualmente la ditta ricorrente. Ammesso che la decisione della Commissione 17 luglio 1962 non abbia consentito agli uffici doganali degli Stati membri di ammettere, per l'applicazione dei prelievi intracomunitari anche nel caso dell'Algeria, mezzi di prova diversi dal certificato DD4, la mancata modifica di questa situazione giuridica riguardava tutte le imprese della Comunità che importavano dall'Algeria prodotti sottoposti al regime dei prelievi intracomunitari. Erano interessati non solo gli operatori che avevano effettuato determinate Importa zioni dall'Algeria nel 1963, ma anche tutti quelli che avevano importato prodotti algerini dal momento dell'istituzione del certificato di circolazione DD4, nel 1962, fino alla sua abolizione nel dicembre 1969 o, comunque, fino al momento in cui gli Stati membri hanno cessato di applicare per l'Algeria dei prelievi preferenziali. La mancanza della decisione suddetta non colpiva quindi la ricorrente in ragione di sue caratteristiche particolari o di una situazione di fatto che la distinguesse da qualsiasi altro soggetto.

La ditta Mackprang, ricorrente nel procedimento principale, resistente in quello incidentale, sostiene invece la ricevibilità del ricorso.

a) Le condizioni di ricevibilità poste dal 2o comma dell'art. 175 per quanto riguarda la forma e i termini sono a suo avviso soddisfatte nel caso in esame. b) L'inerzia della Commissione costituisce violazione del trattato. Dal combinato disposto degli artt. 155 e 10 del trattato CEE risulta che la Commissione è tenuta a determinare i metodi di cooperazione amministrativa relativi al regime vigente per i prodotti che si trovano in libera pratica, ed ha i mezzi per farlo. Ora, adottando la decisione 17 luglio 1962, essa ha adempiuto quest'ob bligo soltanto in parte, ed ha così violato l'art. 155. In forza dell'art. 227, n. 2, del trattato CEE, nonché dell'art. 2 del regolamento del Consiglio n. 19/62, alle importazioni dall'Algeria dovrebbe essere applicato il prelievo intracomunitario. A tal fine, d'altra parte, con la decisione 17 luglio 1962, la Commissione ha ammesso il certificato DD4 come unico mezzo di prova dell'origine delle merci. Sapendo che è praticamente impossibile ottenere un certificato DD4 per i prodotti provenienti dall'Algeria, la Commissione aveva l'obbligo di emanare norme speciali circa la prova dell'origine delle merci algerine, ed avrebbe dovuto assolverlo adottando una decisione destinata a tutti gli Stati membri, in modo da garantire la parità di trattamento dei prodotti algerini in tutti gli Stati della Comunità. Non adempiendo quest'obbligo, la Commissione ha violato il trattato. c) Dall'art. 176, 1o comma, risulta che l'azione di annullamento contemplata dall'art. 173 e l'azione di cui all'art. 175 sono due aspetti dello stesso rimedio giuridico; esse perseguono lo stesso scopo di tutela giuridica ed hanno gli stessi effetti. Il secondo tipo di azione è quindi subordinata alle stesse condizioni generali di ricevibilità che valgono per la prima. Ora, nella fattispecie, l'inerzia della Commissione colpisce direttamente e individualmente la ricorrente. L'inerzia di un organo comunitario colpisce direttamente i singoli allorchè l'impossibilità di realizzare in pratica un diritto astrattamente definito dipende unicamente dall'illegittima astensione di tale organo. È quanto si verifica nel caso in esame: in forza del regolamento n. 19/62, l'importatore ha un diritto soggettivo all'applicazione del prelievo intracomunitario, meno elevato del prelievo vigente per i Paesi terzi. La realizzazione di questo diritto soggettivo è stata resa impossibile dalla Commissione, che ha illecitamente omesso l'emanazione di norme speciali per le importazioni dall'Algeria. L'inerzia della Commissione riguarda inoltre individualmente la ricorrente. Un privato è colpito individualmente dall'illegittima astensione di un organo comunitario, quando si distingue dalla cerchia dei soggetti colpiti in modo generale e astratto, poiché nel suo caso sono soddisfatte tutte le condizioni materiali necessarie alla realizzazione di un diritto astrattamente definito, e solo l'inerzia dell'organo comunitario gl'impedisce di realizzare il suddetto diritto. È questa la situazione in cui si è trovata la ricorrente, a partire dal momento in cui ha effettuato importazioni di crusca di frumento dall'Algeria. A questa constatazione non si può opporre l'argomento secondo cui la ricorrente non è la sola ad essere colpita dall'inerzia della Commissione; come è ammissibile il ricorso d'annullamento da parte de una pluralità di persone appartenenti a un gruppo limitato e obiettivamente identificabile, che siano colpite da più atti individuali aventi gli stessi effetti, così è ammissibile un ricorso per carenza quando l'astensione abbia identiche ripercussioni in una pluralità di casi obiettivamente limitati. d) D'altra parte, specialmente se il singolo non ha altra possibilità di far valere i propri diritti, la ricevibilità del ricorso per carenza non dev'essere valutata con eccessivo rigore. Ora, nell'ambito delle cause intentate dinanzi ai «Finanzgerichte» per illegittimità degli atti adottati dalle autorità doganali in merito alla riscossione del prelievo, la ricorrente non è più in grado di chiedere alla Corte di giustizia, in forza dell'art. 177, una pronunzia pregiudiziale sull'interpretazione delle norme di diritto comunitario da applicarsi nella fattispecie; infatti, la decisione della Commissione 17 luglio 1962 è già stata interpretata dalla Corte, nella causa 12-70, nel senso che il certificato di circolazione DD4 è l'unico mezzo di prova ai fini dell'applicazione del prelievo intracomunitario. A sua volta, il Bundes finanzhof ha adottato lo stesso atteggiamento. Infine, il governo tedesco non ha dato seguito alla lettera della Commissione in data 16 marzo 1971. Non si può accogliere la tesi restrittiva sostenuta dalla Commissione, secondo cui l'art. 175, 3o comma, attribuisce una facoltà d'impugnazione al singolo soltanto qualora questi faccia carico ad una istituzione comunitaria di non avere adottato una decisione di cui sarebbe stato il destinatario. Come per l'azione di cui all'art. 173, 2o comma, sideve invece ammettere che, anche per l'azione contemplata dall'art. 175, 3o comma, è sufficiente l'essere quasi destinatario: la ricorrente è in possesso di tale requisito per quanto riguarda la decisione ch'essa sollecita dalla Commissione, poiché, ai sensi della sentenza della Corte 6 ottobre 1970 nella causa 9-70 (Franz Grad c/ Finanzamt Traunstein; domanda di pronunzia pregiudiziale proposta dal «Fi nanzgericht» di Monaco, Raccolta XVI-1970, pag. 825), essa era interessata alla sua attuazione. Non è affatto in contrasto col sistema del trattato CEE l'ammettere che una decisione della Commissione nei confronti degli Stati membri possa attribuire diritti ed obblighi ai singoli, in quanto la categoria dei destinatari diretti e reali non coincide necessariamente con quello dei destinatari formali, cui l'atto viene notificato; l'identificazione dei primi dipende dal contenuto e dal contesto della decisione. Il criterio decisivo in proposito è se la decisione riguardi il singolo (il quale non ne è il destinatario diretto), sia imponendogli direttamente degli obblighi, sia creando degli obblighi per gli Stati membri e, di conseguenza, attribuendogli dei diritti. Poiché la decisione della Commissione 17 luglio 1962 crea diritti ed obblighi per i singoli, una eventuale decisione integrativa sulla disciplina della prova riguardo all'origine delle merci algerine creerebbe anch'essa diritti ed obblighi per gli stessi. La ricorrente, che importa prodotti a base di cereali dall'Algeria, è lesa direttamente e individualmente nei suoi diritti dall'inerzia della Commissione. Le devequindi essere riconosciuta la facoltà di proporre un ricorso per carenza contro la Commissione, per far carico a questa ultima di non aver adottato una nuova decisione la quale, contemplando quella da lei precedentemente emanata, ponesse fine ad una situazione giuridica intollerabile.

Con atto 26 marzo 1971 la ricorrente, basandosi sull'art. 175. del trattato CEE, fa carico alla Commissione di aver violato l'art. 155 per non aver completato la sua decisione 17 luglio 1962 (relativa ai metodi speciali di cooperazione amministrativa per l'applicazione dei prelievi agricoli intracomunitari; GU 1962, pag. 2140) con una decisione che autorizzasse o ingiungesse agli Stati membri di riscuotere il prelievo intracomunitario sulle importazioni dall'Algeria effettuate nel 1963, anche qualora non fosse stato presentato il certi ficato di circolazione modello DD4 prescritto da detta decisione, purché fosse stato adeguatamente comprovato che la merce proveniva effettivamente dall'Algeria. Avendo la Commissione chiesto che fosse applicato l'art. 91 del regolamento di procedura, la Corte ha deciso di statuire sulla ricevibilità senza impegnare la discussione nel merito.

È pacifico che in seguito ad un bando di gara della «Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel» (Ufficio per l'importazione e l'immagazzinamento di cereali e foraggi) di Francoforte sul Meno, il quale annoverava l'Algeria tra i paesi facenti parte del mercato comune, la ricorrente importava nella Repubblica federale di Germania, nell'anno 1963, determinate partite di crusca di frumento proveniente dall'Algeria. Essendosi le autorità algerine rifiutate di rilasciare i certificati di circolazione DD4 di cui alla decisione 17 luglio 1962, la ricorrente non poteva esibire alla dogana tedesca un documento atto a giustificare l'applicazione del prelievo intracomunitario, con la conseguenza che alle importazioni di cui trattasi veniva applicato il prelievo, più elevato, stabilito per le importazioni da paesi terzi.

Essendo rimasti senza esito i ricorsi amministrativi e le azioni giudiziarie proposte dinanzi alle autorità nazionali, la ricorrente chiedeva alla Commissione di garantirle — mediante ingiunzione alla Repubblica federale di Germania ovvero opportuna modifica della decisione 17 luglio 1962 — l'applicazione del prelievo intracomunitario mercé l'ammissione di mezzi di prova diversi dal certificato DD4. Nella diffida inviata alla Commissione ai sensi dell'art. 175 2o comma e nell'atto introduttivo, la ricorrente ha precisato l'oggetto della controversia nel senso ch'essa esige dalla Commissione un atto che completi la decisione 17 luglio 1962 e che abbia gli stessi destinatari di questa.

A norma dell'art. 175, qualsiasi persona fisica o giuridica può adire la Corte di giustizia, alle condizioni stabilite dai commi 1o e 2o dello stesso articolo, per contestare alla Commissione di avere, violando il trattato, «omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere». Da quanto detto sopra emerge che l'azione promossa dalla ricorrente è diretta ad ottenere dalla Commissione un provvedimento di carattere generale avente la stessa efficacia giuridica della decisione 17 luglio 1962. Un provvedimento del genere non potrebbe essere considerato, né per la forma né per la natura, come un atto di cui la ricorrente avrebbe potuto essere destinataria ai sensi dell'art. 175, 3o comma.

Se ciò non bastasse, in considerazione della ripartizione delle competenze fra le Comunità e gli Stati membri che si desume dai regolamenti agricoli in vigore all'epoca delle importazioni di cui trattasi, spettava unicamente ai giudici nazionali lo statuire circa l'applicazione della decisione 17 luglio 1962 nel caso di importazioni le quali, anche se dovevano fruire del regime intracomunitario, provenivano da uno Stato terzo. In questa materia la Corte di giustizia potrebbe pronunziarsi unicamente in seguito ad un rinvio a norma dell'art. 177 del trattato.

Il ricorso va quindi dichiarato irricevibile.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Il ricorso è irricevibile e la ricorrente va quindi condannata alle spese di causa.