Corte di giustizia dell'Unione europea
Corte giust. UE, Sentenza (quinta sezione) del 24 settembre 1985, causa 181/84
Epigrafe
Sentenza della Corte (quinta sezione)
24 settembre 1985
Nel procedimento 181/84,
avente ad oggetto la domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, dal giudice Glidewell, della High Court of Justice, Queen's Bench Division, nella causa dinanzi ad esso pendente tra
The Queen, ex parte E. D. & F. Man (Sugar) Ltd,
ricorrente,
e
Intervention Board for Agricultural Produce (IBAP),
convenuto,
domanda vertente sulla validità dell'art. 6, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 8 luglio 1983, n. 1880, relativo ad una gara permanente principale per la determinazione di prelievi e/o restituzioni all'esportazione dello zucchero bianco (GU L 187, pag. 5),
LA CORTE (quinta sezione),
composta dai signori O. Due, presidente di sezione, C. Kakouris, U. Everling, Y. Galmot e R. Joliet, giudici,
avvocato generale: G. F. Mancini
cancelliere : H. A. Rühl, amministratore principale
considerate le osservazioni presentate:
per la società Man Sugar, ricorrente nella causa principale, dai sigg. Simmons & Simmons, Solicitors, nonché dal sig. F. Jacobs, Queen's Counsel,
per il governo del Regno Unito, dalla sig.ra S.J. Hay, del Treasury Solicitor's Department, in qualità di agente,
per la Commissione delle Comunità europee, dal sig. D. G. Lawrence, consigliere giuridico, in qualità di agente,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale presentate all'udienza del 18 giugno 1985,
ha pronunziato la presente
SENTENZA
paragrafo 1
(Parte « In fatto » non riprodotta)
SENTENZA › In diritto
punto 1
Con ordinanza 4 luglio 1984, pervenuta in cancelleria il 10 luglio 1984, il giudice Glidewell della High Court of Justice, Queen's Bench Division, ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sulla validità dell'art. 6, n. 3, del regolamento della Commissione 8 luglio 1983, n. 1880, relativo ad una gara permanente principale per la determinazione di prelievi e/o di restituzioni all'esportazione di zucchero bianco (GU L 187, pag. 5).
punto 2
Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia fra l'impresa E. D. & F. Man (Sugar) Ltd. (in prosieguo : Man Sugar), società britannica di vendita e di mediazione dello zucchero, e l'Intervention Board for Agricultural Produce (in prosieguo: IBAP), organismo nazionale competente, nel Regno Unito, per la gestione della politica agricola comune.
punto 3
Con telex 27 luglio 1983, la Man Sugar presentava all'IBAP sette offerte di esportazione dopo aver costituito la prescritta cauzione sotto forma di fideiussione bancaria. Il giorno successivo, l'IBAP comunicava alla Man Sugar che erano state accolte cinque offerte per complessive 30000 tonnellate di zucchero da esportare.
punto 4
È pacifico che, in base a quanto disposto dal diritto comunitario, la Man Sugar era a quel punto tenuta a chiedere il rilascio dei titoli di esportazione entro e non oltre le ore 12,00 del 2 agosto 1983, tempo del Regno Unito. L'IBAP tuttavia riceveva i telex contenenti le domande di titolo d'esportazione soltanto tra le ore 15,41 e le 15,57 di quello stesso giorno.
punto 5
La società Man Sugar riconosce che tale ritardo di qualche ora si era verificato in circostanze che non costituiscono forza maggiore. I telex in questione erano stati preparati per essere trasmessi alla solita ora. Tuttavia, in seguito all'assenza dell'impiegato competente ad effettuare tale trasmissione ed al sovraccarico di lavoro cui in quel giorno era soggetta la persona incaricata di sostituirlo, i telex venivano trasmessi con un leggero ritardo.
punto 6
Stando così le cose, l'IBAP decideva l'incameramento della cauzione pari a 1670370 sterline. La società Man Sugar proponeva, allora, un ricorso dinanzi alla Queen's Bench Division della High Court of Justice, al fine di ottenere la restituzione della cauzione, facendo valere che l'incameramento della stessa costituisce una « ingiustizia flagrante » e che le norme comunitarie prescriventi la perdita della cauzione sono contrarie al principio di proporzionalità.
punto 7
Il giudice Glidewell ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la questione seguente:
« Se l'art. 6, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione n. 1880/83 sia invalido per trasgressione del principio di proporzionalità, in quanto prescrive, eccettuato il caso di forza maggiore, la perdita dell'intera cauzione in ogni caso in cui, in seguito ad una svista del richiedente, la domanda di licenza di esportazione non pervenga all'ente d'intervento competente entro il termine legalmente prescritto ».
SENTENZA › In diritto › Sulla normativa comunitaria in materia di esportazione di zucchero verso paesi terzi
punto 8
È noto che da numerosi anni il mercato comunitario è caratterizzato al contempo da eccedenze strutturali e da prezzi superiori a quelli del mercato mondiale. Secondo l'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, la cui disciplina fondamentale è contenuta nel regolamento del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785 (GU L 177, pag. 4), le eccedenze di zucchero possono essere esportate verso paesi terzi in base a titoli d'esportazione e fruiscono di restituzioni volte a compensare la differenza fra il prezzo praticato all'interno della Comunità ed il prezzo minimo praticato sul mercato mondiale. L'art. 13 di tale regolamento precisa che il rilascio del titolo di esportazione è subordinato alla costituzione di una cauzione che garantisca l'impegno di importare o di esportare durante il periodo di validità del titolo e che rimane acquisita in tutto o in parte se l'operazione non è realizzata entro tale termine o lo è soltanto parzialmente.
punto 9
In linea di massima il sistema funziona mediante gare permanenti, indette dalla Commissione per determinare le restituzioni all'esportazione dello zucchero; le offerte vengono presentate dagli operatori economici agli enti nazionali d'intervento e gli aggiudicatari vengono nominati dalla Commissione previa consultazione del Comitato di gestione per lo zucchero. Le offerte devono segnatamente precisare il quantitativo di zucchero greggio che l'offerente intende esportare e l'importo della restituzione da lui ritenuto necessario per poter vendere lo zucchero sul mercato mondiale. Soltanto la Commissione è dunque competente a stabilire, alla luce delle offerte ricevute, la quantità di zucchero da vendersi e l'equo importo della restituzione.
punto 10
II summenzionato regolamento della Commissione 8 luglio 1983, n. 1880 (adottato in base al regolamento del Consiglio n. 1785/81), che va applicato nel caso di specie, stabilisce all'art. 1 « che è indetta una gara permanente principale per la determinazione di prelievi all'esportazione e/o di restituzioni all'esportazione di zucchero bianco e che si procede, durante il periodo di validità della gara permanente, a gare parziali ». Le varie disposizioni di tale regolamento definiscono le modalità della presentazione delle offerte, le informazioni che devono essere contenute nelle offerte, le condizioni di rilascio delle licenze d'esportazione e le modalità della costituzione e dello svincolo delle cauzioni.
punto 11
Dal combinato disposto del regolamento del Consiglio n. 1785/81, del regolamento della Commissione n. 1880/83, e del regolamento della Commissione 3 dicembre 1980, n. 3183, che stabilisce le modalità comuni d'applicazione del regime dei titoli d'importazione, di esportazione e di fissazione anticipata relativa ai prodotti agricoli, risulta che il sistema istituito da tali regolamenti si articola in tre fasi: nella prima fase, l'operatore presenta un'offerta all'ente nazionale interessato. Egli deve, a questo punto, aver costituito una cauzione di 9 ECU per cento chilogrammi di zucchero da esportare ed inoltre impegnarsi a chiedere il titolo di esportazione entro i quattro giorni successivi al momento in cui è divenuto aggiudicatario (art. 5, n. 3, del regolamento n. 1880/83).
punto 12
La seconda fase inizia quando l'offerente viene a sapere di essere stato dichiarato aggiudicatario. In base all'art. 12, lett. b), del regolamento n. 1880/83, egli è allora tenuto a chiedere il titolo di esportazione entro quattro giorni. Se — come è avvenuto nel caso di specie — non presenta tale domanda nei termini, la cauzione è incamerata per il quantitativo di zucchero relativamente al quale non è stata presentata domanda di titolo d'esportazione.
punto 13
L'art. 6, n. 3, lett. b), del regolamento n. 1880/83, di cui si contesta la validità, è del seguente tenore:
« 3) Salvo causa di forza maggiore, la cauzione è svincolata :
(...)
b) per quanto riguarda gli aggiudicatari, soltanto se questi ultimi hanno richiesto il loro titolo d'esportazione nel termine indicato nell'art. 12, lett. b), e per il quantitativo per il quale hanno rispettato l'obbligo di esportare derivante dal titolo di cui all'art. 12, lett. b); le disposizioni dell'art. 33 del regolamento (CEE) n. 3183/80 restano applicabili. La cauzione è incamerata per i quantitativi per cui non sono stati soddisfatti tali obblighi ».
punto 14
Se i certificati d'esportazione sono stati regolarmente chiesti e rilasciati, ha inizio la terza fase e la cauzione versata resta a garanzia dell'esportazione dello zucchero. Quest'ultima deve avvenire entro il quinto mese successivo a quello in cui ha avuto luogo l'aggiudicazione. La cauzione è incamerata ove l'esportazione non sia stata effettuata entro tale termine, mentre l'importo della garanzia può essere maggiorato con una cauzione supplementare qualora i prezzi sul mercato mondiale fluttuino al di là di certi limiti, onde evitare qualsiasi speculazione da parte degli operatori economici (art. 13, n. 3, del regolamento n. 1880/83). Infine, se l'esportazione è stata effettuata solo in parte, la cauzione viene svincolata soltanto in proporzione ai quantitativi effettivamente esportati, sempreché sia stato esportato almeno il 5% del quantitativo indicato nel titolo (art. 33 del regolamento n. 3183/80).
SENTENZA › In diritto › Sulla soluzione della questione pregiudiziale
punto 15
La società Man Sugar sostiene in primo luogo e in via principale che l'obbligo di chiedere il titolo d'esportazione non è destinato a garantire l'obbligo principale dell'esportazione, il quale — a suo parere — costituirebbe l'unico obbligo fondamentale imposto dalla summenzionata normativa comunitaria. L'obbligo di presentare tale domanda sarebbe in realtà privo di qualsiasi giustificazione.
punto 16
La società Man Sugar fa valere che la confisca dell'intera cauzione in caso di mancato adempimento dell'obbligo di chiedere un certificato d'esportazione violerebbe il principio di proporzionalità — anche qualora tale obbligo fosse da considerarsi giustificato — in particolare per le seguenti ragioni: la sanzione dell'inadempimento di un obbligo accessorio come quello di chiedere il titolo d'esportazione viene ingiustamente equiparata, dal regolamento in causa, alla sanzione relativa all'obbligo principale dell'esportazione; l'obbligo di chiedere una licenza d'esportazione potrebbe essere garantito con mezzi meno rigorosi della confisca dell'intera cauzione, per cui l'onere imposto non è affatto necessario al raggiungimento degli obiettivi perseguiti dalla normativa; il rigore della sanzione è sproporzionato rispetto al carattere dell'inadempimento che, come nel caso di specie, può essere soltanto di lieve entità o meramente tecnico.
punto 17
Il governo del Regno Unito sostiene dal canto suo che, in conseguenza delle nuove disposizioni vigenti dal 1981, il breve termine concesso agli aggiudicatari per chiedere il titolo d'esportazione non svolge più una funzione fondamentale nel sistema di gestione del mercato dello zucchero. Il titolo d'esportazione avrebbe soltanto due funzioni meramente amministrative: da un lato, quella di confermare alla Commissione l'esattezza delle informazioni già fornite dall'operatore economico all'atto dell'offerta e, dall'altro, quella di determinare il regime degli importi compensativi monetari all'esportazione (fissazione anticipata o oscillazione).
punto 18
Secondo il governo del Regno Unito sarebbe possibile sostituire le norme attualmente in vigore con altre disposizioni meno rigorose, che continuerebbero a garantire il raggiungimento dell'obiettivo principale, vale a dire l'esportazione dello zucchero, riducendo al contempo il rischio derivante agli operatori economici dalla sanzione applicabile in caso d'inosservanza non intenzionale del termine stabilito per la domanda di titolo d'esportazione.
punto 19
La Commissione per contro ritiene valida la suindicata disposizione del regolamento n. 1880/83. Essa deduce, in primo luogo, che la Corte ha effettuato, in riferimento al principio di proporzionalità, una distinzione fra due tipi di obblighi che possono essere imposti dal diritto comunitario: gli obblighi principali, in base ai quali la normativa esige il compimento di un atto indispensabile per raggiungere gli scopi che essa persegue e la cui violazione può comportare la perdita della cauzione, e gli obblighi secondari, aventi natura essenzialmente amministrativa. Dalla giurisprudenza della Corte, secondo la Commissione, risulterebbe che soltanto la sanzione dell'inadempimento di tali obblighi secondari deve essere proporzionata all'obiettivo, attinente alla buona gestione, perseguito dalla misura in questione. Orbene, nel caso di specie l'obbligo di chiedere un titolo di esportazione sarebbe un obbligo principale allo stesso modo dell'obbligo di esportare.
punto 20
Si deve ricordare che — come è stato affermato dalla Corte nelle sentenze 20 febbraio 1979, causa 122/78, Buitoni (Racc. pag. 677) e 23 febbraio 1983, causa 66/82, Fromençais/FORMA (Racc. pag. 395) — per stabilire se una disposizione di diritto comunitario sia conforme al principio di proporzionalità è necessario verificare se i mezzi da essa usati siano appropriati e necessari per il raggiungimento dello scopo prefisso. Una disciplina comunitaria, che opera una differenziazione fra un obbligo principale, il cui adempimento è necessario per il raggiungimento dello scopo perseguito, ed un obbligo secondario, avente natura essenzialmente amministrativa, non può sanzionare con pari rigore l'inosservanza dell'obbligo secondario e l'inosservanza dell'obbligo principale senza violare il principio di proporzionalità.
punto 21
Dal tenore letterale dei summenzionati regolamenti del Consiglio e della Commissione, relativi alle gare permanenti per l'esportazione dello zucchero, dai preamboli di tali regolamenti e dalle stesse dichiarazioni della Commissione nel dibattimento svoltosi dinanzi alla Corte risulta che la normativa relativa alla cauzione è anzitutto destinata a garantire l'adempimento dell'impegno, volontariamente assunto dall'operatore economico, di esportare i quantitativi di zucchero aggiudicati. L'obbligo dell'esportazione incombente agli operatori economici è quindi indubbiamente un obbligo principale, garantito dalla previa costituzione di una cauzione pari a 9 ECU per cento chilogrammi di zucchero.
punto 22
La Commissione ritiene che l'obbligo di chiedere il titolo d'esportazione entro un breve termine e di osservare rigorosamente tale termine sia un obbligo principale allo stesso modo che l'obbligo dell'esportazione. Soltanto esso, secondo la Commissione, garantirebbe la buona gestione del mercato dello zucchero. Di conseguenza l'inosservanza di tale obbligo, segnatamente il trascorrimento anche minimo e non intenzionale del termine, giustificherebbe la perdita totale della cauzione allo stesso modo che l'inadempimento totale dell'obbligo principale dell' esportazione.
punto 23
Al riguardo, la Commissione ha sostenuto, sia nella fase scritta del procedimento sia durante il dibattimento svoltosi dinanzi alla Corte, che i titoli d'esportazione svolgono quattro funzioni distinte ed importanti :
la regolazione della messa in commercio dello zucchero;
la prevenzione di manovre speculative;
l'informazione degli uffici della Commissione;
la determinazione del regime di importi compensativi monetari scelto dall' esportatore.
punto 24
Per quanto riguarda la regolazione della messa sul mercato mondiale dello zucchero esportato, si deve constatare che gli operatori economici interessati dispongono di un termine di cinque mesi per effettuare l'esportazione e che nessuna disposizione comunitaria impone loro di scaglionare uniformemente le esportazioni; essi possono perciò legittimamente concentrare in un periodo molto breve la messa sul mercato della merce. Stando così le cose, non si può attribuire ai titoli d'esportazione l'effetto regolatore menzionato dalla Commissione. Tale effetto è garantito, sia pure parzialmente, dal semplice scaglionamento delle aggiudicazioni.
punto 25
La Commissione assume in secondo luogo che la perdita totale della cauzione in caso d'inosservanza del termine prescritto per la presentazione della domanda di titolo d'esportazione consente di evitare che gli operatori economici speculino sulle oscillazioni delle quotazioni dello zucchero e differiscano corrispondentemente la presentazione delle loro domande di titolo d'esportazione.
punto 26
A supporre accertata l'esistenza di un siffatto rischio di speculazioni, è necessario osservare che l'art. 12, lett. c), del regolamento n. 1880/83 impone all'aggiudicatario l'obbligo di versare la cauzione supplementare di cui all'art. 13, n. 3, dello stesso regolamento. Orbene, la stessa Commissione ha riconosciuto, nel corso del dibattimento svoltosi dinanzi alla Corte, che tale cauzione supplementare elimina ogni rischio di speculazioni da parte degli operatori economici. È vero che nella fase orale la Commissione ha espresso dubbi in ordine all'applicabilità dell'art. 13, n. 3, del suddetto regolamento prima del rilascio delle licenze d'esportazione. Tuttavia, anche a ritenere fondati i dubbi espressi dalla Commissione, si deve riconoscere che una semplice modifica del regime della cauzione supplementare, per esempio attraverso l'imposizione dell'obbligo di versare la cauzione supplementare, se del caso, al momento della gara, ossia prima del rilascio del titolo d'esportazione, consentirebbe di raggiungere l'obiettivo prefisso con mezzi assai meno afflittivi per gli operatori economici. Non si può, quindi, nemmeno ammettere che la lotta contro la speculazione giustifichi la controversa disposizione del regolamento n. 1880/83.
punto 27
Quanto alle ultime due funzioni attribuite dalla Commissione ai titoli d'esportazione, è esatto che tali titoli permettono alla Commissione di controllare con precisione le esportazioni di zucchero comunitario verso paesi terzi, sebbene non le forniscano nuove e decisive informazioni rispetto a quelle contenute nelle domande e benché non garantiscano, di per sé, che l'esportazione avrà effettivamente luogo. È del pari esatto che il titolo di esportazione consente all'esportatore di scegliere tra la prefissazione e l'oscillazione dei montanti compensativi monetari.
punto 28
Sebbene risulti da quanto precede, che l'obbligo di chiedere i titoli d'esportazione presenta un'utilità amministrativa per la Commissione, non si può ammettere che tale obbligo abbia la stessa importanza dell'obbligo dell'esportazione, che costituisce l'obiettivo fondamentale della normativa comunitaria in questione.
punto 29
Da ciò consegue che la sanzione forfettaria ed automatica della perdita della cauzione, che colpisce un'infrazione nettamente meno grave dell'inadempimento dell'obbligo principale alla cui garanzia è destinata la cauzione, va considerata troppo rigorosa rispetto alla funzione attinente alla buona gestione del mercato che può essere attribuita al sistema dei titoli d'esportazione.
punto 30
Nell'interesse della buona amministrazione la Commissione era, sì, legittimata a stabilire un termine per la presentazione delle domande di titolo d'esportazione ma avrebbe dovuto colpire l'inosservanza di tale termine con una sanzione sensibilmente meno afflittiva per gli operatori economici, che la perdita totale della cauzione, nonché maggiormente adeguata agli effetti pratici di tale inadempimento.
punto 31
La questione sollevata dal giudice nazionale va di conseguenza risolta nel senso che l'art. 6, n. 3, del regolamento n. 1880/83 è invalido nei limiti in cui sanziona con la perdita dell'intera cauzione il mancato rispetto del termine stabilito per la presentazione delle domande di titolo d'esportazione.
SENTENZA › In diritto › Sulle spese
punto 32
Le spese sostenute dal Regno Unito e dalla Commissione delle Comunità europee che hanno presentato osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (quinta sezione),
pronunziandosi sulla questione sottopostale dal giudice Glidewell della High Court of Justice, Queen's Bench Division, con ordinanza 4 luglio 1984, dichiara:
L'art. 6, n. 3, del regolamento n. 1880/83 è invalido nei limiti in cui sanziona con la perdita dell'intera cauzione il mancato rispetto del termine stabilito per la presentazione delle domande di titolo d'esportazione.
Firme
Due
Kakouris
Everling
Galmot
Joliét
Così deciso e pronunziato a Lussemburgo, il 24 settembre 1985.
Il cancelliere
P. Heim
Il presidente della quinta sezione
O. Due