Corte giust. UE, Sentenza del 5 dicembre 1963, cause riunite C-53/63 e C-54/63

La ricorrente produce ruote e cerchioni per veicoli. A copertura del proprio fabbisogno essa costruiva una acciaieria e un laminatoio i quali iniziavano la produzione nell'estate 1956, in un primo tempo in via di esperimento.

Sorgeva così la questione a partire da quale data essa fosse tenuta a versare, per il rottame che acquistava, i contributi al consorzio di perequazione per il rottame importato, istituito dalla convenuta nel 1954 in forza dell'articolo 53 del Trattato C.E.C.A. L'8 maggio 1957, con deliberazione unanime del Consiglio della Cassa di perequazione per il rottame importato (in prosieguo designata «la Cassa»), numerose imprese venivano esentate con effetto retroattivo dai contributi, per il periodo anteriore al 1o febbraio 1957. La ricorrente assume che questa deliberazione dev'essere applicata anche nei suoi confronti, mentre la convenuta sostiene il contrario.

Il 3 aprile 1963 la convenuta adottava la decisione 7-63 (G.U. del 6 aprile 1963, pag. 1091 e segg.) con la quale fissava nuovi criteri di calcolo per la perequazione del rottame. L'articolo 6 della decisione stabilisce: «Un computo completo… sarà inviato a ciascuna impresa soggetta ai contributi di perequazione… ; se il saldo del computo è a favore del consorzio di perequazione, l'importo dev'essere versato dall'impresa sul conto dell'Alta Autorità presso una delle seguenti banche… entro il 31 maggio 1963». Nella motivazione e detto fra l'altro che «la revisione delle decisioni» adottate dalla Cassa «anteriormente alla decisione 13-58…», come pure altre rettifiche resesi necessarie, attualmente permettono ed impongono «di effettuare nuovi calcoli».

L'8 aprile 1963 la Direzione generale «Acciaio», Direzione «Mercato», dell'Alta Autorità inviava alle ricorrenti una raccomandata con ricevuta di ritorno firmata dal direttore generale Rollman e dal direttore Peco, nella quale era detto : «La decisione n. 7-63 dell'Alta Autorità, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee del 6 aprile 1963 fissa i tassi riveduti dei contributi per la perequazione del rottame importato e assimilato, in virtù delle decisioni nn. 22-54, 14-55, 26-55, 3-56, 2-57 e 16-58 per il periodo aprile 1954-marzo 1959. In applicazione di tale decisione e con le riserve previste dalla stessa, è stato redatto un prospetto completo che tiene conto di tutti i crediti, i debiti e gli interessi di codesta Impresa e che viene trasmesso in allegato alla presente. Il prospetto si suddivide in due parti: la prima è redatta con riferimento alle decisioni nn. 22-54, 14-55, 26-55, 3-56 e 2-57 (gestione della Cassa di Perequazione del Rottame Importato — abbreviato C.P.R.I.), mentre la seconda riguarda la decisione n. 16-58 (gestione della Cassa di Lussemburgo). Una nota esplicativa è allegata al prospetto stesso. Lo scopo di tale prospetto è di ravvicinare il più possibile il conto di codesta Impresa alla sua situazione definitiva. La soluzione di certi problemi attualmente ancora pendenti potrà tuttavia apportare alcune ulteriori variazioni. Sulla base di questo prospetto aggiornato al 31 maggio 1963, il conto di codesta Impresa si articola come segue Ai sensi dell'articolo 6 della decisione n. 7-63, codesta Impresa è invitata ad effettuare il versamento di entro il 31 maggio 1963 sul conto dell'Alta Autorità presso una delle banche designate nell'articolo anzi detto.» L'ammontare in tal modo stabilito non teneva alcun conto della esenzione pretesa dalla ricorrente (supra 2). Nella «nota esplicativa», richiamata nella lettera, era detto fra l'altro : «È quindi opportuno che le imprese, dopo aver controllato il rispettivo prospetto, comunichino all'Ufficio regionale del rispettivo paese, alla Cassa di perequazione per il rottame importato di Bruxelles… o all'Alta Autorità le loro eventuali osservazioni relative a questioni sulle quali l'Alta Autorità non si sia ancora pronunciata.»

Con lettera del 6 maggio 1963, firmata dal suo membro Sig. Hellwig, l'Alta Autorità comunicava alla Wirtschaftsvereinigung Eisen und Stahl «che l'invito a pagare, contenuto nella lettera dell'Alta Autorità in data 8 aprile 1963, non costituisce una decisione ai sensi dell'articolo 15 del Trattato. Qualora le imprese non si dichiarino d'accordo sul saldo del conto, l'Alta Autorità adotterà delle decisioni individuali, motivate ed esecutivo ai sensi dell'articolo 92 del Trattato. Queste decisioni individuali potranno essere eventualmente impugnate. Il termine di cui all'articolo 33 decorre dalla data di queste decisioni.» Funzionari dirigenti della convenuta avevano espresso la stessa opinione in un colloquio con rappresentanti della ricorrente avvenuto il 3 maggio 1963.

Il 15 maggio 1963 è stato proposto il presente ricorso.

Le ricorrenti sono imprese piccole e medie. Solo una parte quasi trascurabile della loro produzione, cioè la produzione di lingotti, è soggetta al Trattato C.E.C.A. Per questo motivo la convenuta aveva deciso in un primo tempo di esentare le ricorrenti dai contributi di perequazione anche per le partite di rottame d'acquisto impiegate per la produzione di lingotti.

Il 26 gennaio 1957 la convenuta adottava la decisione generale 2-57 (G.U. p. 61/57 e segg.) in forza della quale le ricorrenti venivano assoggettate ai contributi per le partite di rottame d'acquisto testè menzionate.

L'8 maggio 1957 il consiglio della Cassa decideva all'unanimità di esentare dai contributi, per il periodo anteriore al 1o febbraio 1957 — data di entrata in vigore della decisione 2-57 — le ricorrenti ed un certo numero d'imprese, nominativamente indicate, che si trovavano in situazione analoga; il rappresentante della convenuta non si opponeva in alcun modo.

Nell'estate e nell'autunno 1961 la convenuta invitava le ricorrenti a dichiarare, documentandoli particolareggiatamente, i rispettivi acquisti di rottame nel periodo 1o aprile 1954-31 gennaio 1957. Le ricorrenti aderivano all'invito, pur dichiarando di non ritenersi debitrici di alcun contributo per il periodo anteriore al 1o febbraio 1957.

Vedi supra A 3).

Vedi supra A 4) (a parte le cifre rispettive, tutte le note sono letteralmente' uguali).

Vedi supra A 5).

Vedi supra A 6).

La ricorrente nella causa 53-63 ha concluso che la Corte voglia «1) annullare la decisione 7-63 della convenuta, in data 3 aprile 1961 (pubblicata nella G.U. delle Comunità Europee 1963, p. 1091 e segg.) nei limiti in cui non vi si tiene conto della deliberazione 8 maggio 1957 del consiglio della Cassa di perequazione per il rottame importato, relativa all'esenzione della ricorrente dai contributi di perequazione per il periodo 1o aprile 1954-31 gennaio 1957; 2) annullare l'ingiunzione di pagamento contenuta nella lettera della convenuta n. 1-0620-262, diretta alla ricorrente in data 8 aprile 1963, in quanto viziata dalla mancata considerazione della sopramenzionata delibera 8 maggio 1957; 3) porre le spese di giudizio a carico della convenuta».

Le ricorrenti nella causa 54-63 hanno concluso nello stesso senso.

La convenuta ha concluso in entrambe le cause chiedendo alla Corte di «dichiarare irricevibile il ricorso in via preliminare, a norma dell'articolo 91, paragrafo 1, del Regolamento di procedura».

Le stesse ricorrenti ammettono che la decisione 7-63 non le riguarda individualmente e che gli inviti a pagare dell'8 aprile 1963 non sono decisioni. Esse dichiarano tuttavia di essere state costrette a proporre ricorso «per tuziorismo».

a) Per quanto riguarda la decisione 7-63, il consulente giuridico della convenuta, Dr. van der Esch, avrebbe dichiarato ai rappresentanti delle ricorrenti, nel colloquio del 3 maggio 1963, che la decisione costituiva la revoca della deliberazione 8 maggio 1957 del consiglio della Cassa. Nelle ingiunzioni di pagamento la convenuta sarebbe evidentemente partita dallo stesso principio, posto che vi si fa espresso riferimento a detta decisione. Le ricorrenti non ritengono che la decisione abbia siffatta portata; tuttavia, posto che la convenuta è evidentemente di contrario avviso, si sarebbero viste costrette a proporre ricorso. La decisione, se ed in quanto contenga la sopramenzionata revoca, avrebbe carattere individuale; le ricorrenti si richiamano alla giurisprudenza della Corte secondo la quale una decisione individuale non perde tale suo carattere qualora sia dissimulata. Esse assumono inoltre che l'eventuale revoca riguarderebbe solo un piccolo numero d'imprese nominativamente note alla convenuta e si riferirebbe del pari ad esenzioni concesse solo a determinate imprese, nominativamente indicate. Nel corso della discussione orale le ricorrenti, in risposta ad analoga domanda, hanno dichiarato di aver impugnato la decisione 7-63 «solo in quanto decisione individuale» e indipendentemente dalla richiesta di annullamento delle ingiunzioni di pagamento. b) Per quanto riguarda le ingiunzioni di pagamento dell'8 aprile 1963, tanto la decisione della convenuta n. 22-60, in data 7 settembre 1960, relativa all'esecuzione dell'articolo 15 del Trattato (G.U., p. 1248/60 e segg.), quanto la «Comunicazione dell'Alta Autorità sulla forma delle decisioni e raccomandazioni a norma dell'articolo 14 del Trattato»(G.U. p. 1250/60) impedirebbero in realtà di considerarle come decisioni. Il ricorso sarebbe stato tuttavia necessario, posto che la Corte non è vincolata né dalla sopramenzionata decisione né dalle tesi delle parti.

la convenuta ribatte rilevando che esso è inammissibile in quanto la decisione 7-63 ha carattere generale e non contiene la revoca di alcun provvedimento adottato a favore delle ricorrenti.

Il Dr. van der Esch si è semplicemente richiamato alla decisione 13-58 (G. U. p. 269/58) la quale attribuisce alla convenuta il potere di revocare i provvedimenti della Cassa e dell'Ufficio comune. Questo potere di revoca implica che la convenuta non era vincolata, nei suoi inviti a pagare, da anteriori provvedimenti di detti organi che essa avesse considerato ingiustificati. Cosa sia stato detto nel colloquio di cui trattasi è del resto irrilevante, posto che dichiarazioni del genere non possono vincolare la convenuta (cfr. anche le dichiarazioni della convenuta riferite sotto al n. 2).

la convenuta rileva pure che esso è inammissibile; le lettere impugnate non sono «decisioni» ai sensi dell'articolo 14 del Trattato C.E.C.A.

a) Le lettere contengono soltanto «un prospetto nuovamente compilato» il quale era divenuto necessario soprattutto perché la decisione 7-63 aveva modificato le aliquote. Dalla nota esplicativa (vedi supra I A 4) la quale costituisce «parte integrante» delle ingiunzioni, risulta chiaramente che queste non costituivano l'ultimo avviso della convenuta, bensì lasciavano alle imprese la possibilità di verificare i conteggi e di presentare eventualmente alla convenuta delle osservazioni che avrebbero anche potuto essere accolte. b) I prospetti non possiedono i requisiti previsti nella decisione 22-60 per le decisioni dell'Alta Autorità. È vero che la Corte non ha avuto finora occasione di pronunciarsi su detta decisione; la stragrande maggioranza dei destinatari degli inviti a pagare si sono tuttavia resi conto della situazione e si sono comportati «in modo corrispondente alle previsioni dell'Alta Autorità», cioè hanno proceduto al pagamento oppure hanno sollevato obiezioni, attualmente all'esame dell'Alta Autorità. c) I prospetti non. sono titoli esecutivi. Ciò posto, non si comprende come potrebbero avere natura di decisioni, giacché l'unico possibile contenuto di «decisioni» siffatte è un'ingiunzione di pagamento, in ogni caso esecutiva a norma dell'articolo 92, primo comma, del Trattato C.E.C.A. d) La convenuta si richiama ulteriormente alla lettera del Sig. Hellwig in data 6 maggio 1963 (cfr. supra I A 5). e) La convenuta, se avesse sempre adottato delle decisioni in senso formale, si sarebbe inutilmente servita di un mezzo oneroso, contro i principi di una sana amministrazione. f) Il fatto che gli inviti a pagare siano basati sulla decisione 7-63 non significa nulla; l'applicazione di decisioni generali non dà luogo necessariamente all'immediata adozione di decisioni individuali: di regola, queste intervengono soltanto «qualora si riveli impossibile un accordo fra amministrati e amministrazione». g) È irrilevante pure la circostanza che le lettere impugnate fissino un termine per il pagamento. Ciò si spiega col disposto della decisione 7-61 (G.U. p. 653/61) a norma della quale non vengono imposti interessi di mora, bensì l'importo aumenta automaticamente, in misura tanto maggiore quanto più tardi il pagamento. Per questo motivo i contributi dovuti non possono essere stabiliti in cifra assoluta, ma solo con riferimento a una data determinata. h) Se le ingiunzioni di pagamento venissero considerate come decisioni, ciò avrebbe conseguenze sfavorevoli per tutti gli interessati. Non contenendo esse, come è ben naturale, alcuna motivazione, andrebbero senz'altro annullate per violazione di forme essenziali, con la conseguenza che la convenuta sarebbe costretta ad adottare provvedimenti regolarmente motivati. «L'Alta Autorità dovrebbe perciò fare proprio quello che è nelle sue intenzioni, posto che a suo avviso le ingiunzioni di pagamento non sono ancora delle decisioni», con la differenza, però, che in tale ipotesi si avrebbe un inutile indugio. La tesi della convenuta permette invece di concludere «l'iter amministrativo con ogni probabilità senza decisioni e senza nuovi ricorsi giurisdizionali». Il fatto che le imprese non possono essere costrette al pagamento prima che la convenuta adotti una decisione esecutiva e quindi impugnabile, non implica per esse alcun danno. La tesi qui refutata eluderebbe del resto lo scopo della decisione 22-60 la quale mira a garantire a tutti gli interessati la certezza del diritto. Le ricorrenti, nelle memorie depositate a norma dell'articolo 91, paragrafo 2, del Regolamento di procedura, ribattono che anche una sentenza che dichiarasse irricevibile il ricorso sarebbe per loro «di grande valore», giacché porrebbe in chiaro che le lettere impugnate non sono vincolanti e che la decisione 7-63 non ha affatto revocato le note delibere della Cassa.

Le ricorrenti assumono che, quand'anche i ricorsi fossero dichiarati irricevibili, le spese del giudizio andrebbero poste a carico della convenuta, avendo questa dato cagione alla presentazione dei ricorsi.

a) L'articolo 6 della decisione 7-63, in relazione alle impugnate lettere dell'8 aprile 1963 che ad essa si richiamano, darebbe motivo di ritenere che si tratti di una decisione individuale. Questo articolo stabilisce che «un computo completo… sarà inviato a ciascuna impresa soggetta ai contributi di perequazione»; successivamente le ricorrenti hanno ricevuto un prospetto del genere, nel quale non si teneva alcun conto dell'esenzione già ad esse concessa. E perciò comprensibile che le ricorrenti ne traessero la conclusione che la decisione 7-63 conteneva probabilmente la revoca di dette esenzioni. b) Le stesse lettere impugnate, poi, per il loro contenuto e per un complesso di circostanze concomitanti, avrebbero l'apparenza di decisioni; infatti : sono state spedite mediante raccomandata con ricevuta di ritorno ; non contengono soltanto dei conti, ma anche l'ingiunzione di pagare entro un determinato termine; la «nota esplicativa» escluderebbe le obiezioni relative alle questioni sulle quali «l'Alta Autorità si è già pronunciata»; nel colloquio fra i rappresentanti delle ricorrenti e i rappresentanti della convenuta (Sig. Hellwig, membro dell'Alta Autorità, il Direttore generale Rollman; dei consulenti giuridici della convenuta), questi ultimi avrebbero precisato che le eventuali obiezioni potevano riguardare questioni puramente contabili, ma non le esenzioni a suo tempo concesse ; sulla decisione 22-60 la Corte non ha ancora avuto occasione di pronunciarsi; le ricorrenti non potrebbero quindi sapere se la Corte non terrà fermo il principio affermato e secondo il quale si avrebbe una decisione qualora, come nella specie, la comunicazione costituisca «praticamente l'ultimo avviso» dell'Amministrazione (Racc. V, p. 293) ; le ricorrenti avrebbero avuto ragione di dubitare che, nell'interpretare le lettere impugnate, la Corte tenga conto della nota del Sig. Hellwig.

La convenuta contesta di aver dato luogo alla presentazione dei ricorsi e si richiama in proposito alla decisione 22-60 ed alla comunicazione pubblicata unitamente a questa. Le ricorrenti avrebbero dovuto dedurne che la convenuta non considerava le lettere impugnate come decisioni.

Per quanto riguarda le dichiarazioni fatte nel colloquio fra i rappresentanti delle parti, le affermazioni delle ricorrenti non sarebbero sufficientemente circostanziate. Queste dichiarazioni non sarebbero del resto vincolanti per la convenuta. Le dichiarazioni fatte nel corso di detto colloquio possono ragionevolmente avere soltanto il significato che l'Alta Autorità avrebbe «verosimilmente» respinto le eventuali obiezioni.

Il procedimento si è svolto ritualmente.

Con provvedimento del 5 luglio 1963, il Presidente della Corte ha designato per questa causa l'avvocato generale Roemer in luogo dell'avvocato generale Lagrange. Con ordinanza 25 settembre 1963, la Corte ha disposto la riunione delle presenti cause ai fini della discussione orale e della pronuncia nel procedimento incidentale.

La discussione orale nel procedimento incidentale ha avuto luogo il 9 ottobre 1963.

Il 16 ottobre 1963 l'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni.

L'8 aprile 1963 gli uffici della convenuta invitavano le attuali ricorrenti, mediante raccomandata con ricevuta di ritorno, a versare determinate somme al Consorzio di perequazione per il rottame importato.

Posto che le lettere si richiamano alla decisione 7-63 dell'Alta Autorità, in data 3 aprile 1963, e le somme in esse indicate sono state fissate senza tenere alcun conto dell'esenzione che la Cassa avrebbe assertivamente concesso alle ricorrenti, queste dichiarano di temere che la decisione 7-63 contenga la revoca delle esenzioni e concludono in primo luogo per l'annullamento della decisione stessa. Nel timore, poi, che le lettere sopramenzionate possano essere considerate delle decisioni ai sensi del Trattato C.E.C.A., concludono in secondo luogo per l'annullamento di queste asserite decisioni.

La convenuta ha eccepito l'irricevibilità dei ricorsi rispetto ad entrambi i capi della domanda.

L'eccezione sollevata in via preliminare è fondata.

La pretesa delle ricorrenti è priva di oggetto e non è basata su alcun reale interesse ad agire, posto che la decisione 7-63 non contiene affatto la revoca di esenzioni che sarebbero state a suo tempo concesse a determinate imprese.

Come risulta dall'intestazione dei capi II e III della motivazione ed altresì dal dispositivo, la decisione si limita a rettificare prezzi di perequazione e aliquote dei contributi, ma non fa cenno a delibere che sarebbero state adottate in vista della particolare situazione di singole imprese o gruppi d'imprese.

Né si potrebbe giungere ad una diversa conclusione qualora un funzionario della convenuta avesse fatto le dichiarazioni attribuitegli dalle ricorrenti. Le dichiarazioni dei funzionari dell'Alta Autorità non incidono in alcun modo sulle decisioni di questa, tutte le volte che è possibile interpretare in modo soddisfacente i provvedimenti, a prescindere dalle dichiarazioni stesse.

Ne consegue che la decisione 7-63 non riguarda individualmente le ricorrenti. Il primo capo della domanda è quindi inammissibile.

La convenuta basa la sua eccezione sul fatto che le lettere dell' 8 aprile 1963 non sono decisioni e non sono perciò impugnabili. Le ricorrenti si rimettono su questo punto al prudente apprezzamento della Corte.

Va quindi stabilito se le lettere impugnate siano decisioni ai sensi dell'articolo 14 del Trattato C.E.C.A.

A norma di questo articolo, l'Alta Autorità «adotta» decisioni le quali sono «obbligatorie in ogni loro elemento».

Con la decisione 22-60 l'Alta Autorità si è impegnata a seguire, per l'adozione dei suoi provvedimenti, una determinata procedura; come è detto nella motivazione, essa ha ritenuto opportuno disciplinare «in modo obbligatorio» la forma delle sue decisioni.

Nella «Comunicazione» pubblicata unitamente a detta decisione (G.U., p. 12 50/60), essa ha rato dichiache, qualora tale forma non sia osservata, gli interessati possono «dedurne che si tratta di un atto non vincolante».

Se appare desiderabile che queste norme, in sé opportune, siano osservate, giacché esse permettono ai governi, agli organi della Comunità ed alle imprese di comprendere, già dalla forma esterna, se un determinato atto è una decisione, ciò non significa tuttavia che manifestazioni di volontà che presentino leggeri vizi di forma, ma possiedano per il resto i requisiti sostanziali di una decisione ai sensi del Trattato, non debbano essere considerate come tali.

A norma dell'articolo 14 del Trattato, le decisioni vengono adottate dall'Alta Autorità, cioè dal collegio dei suoi membri.

Posto che sono «obbligatorie in ogni loro elemento», esse devono inoltre avere chiaramente lo scopo di attribuire ai destinatari dei diritti ovvero di imporre loro degli obblighi.

Il significato etimologico della parola rende poi manifesto che una «decisione» conclude l'iter amministrativo interno nel corso del quale l'Alta Autorità determina la propria volontà, e costituisce quindi la manifestazione finale della volontà stessa.

Infine, la doverosa tutela giurisdizionale degli amministrati implica che questi devono essere in condizione di riconoscere, già dalla sua forma esterna, la natura di un atto destinato ad avere conseguenze giuridiche così rilevanti e in ispecie caratterizzato da un termine d'impugnazione perentorio. Può quindi essere considerato come una decisione soltanto l'atto i cui destinatari siano in grado di comprendere senza esitazioni che si tratta appunto di una decisione.

Da tutto ciò discende che vi è una decisione soltanto qualora l'atto sia stato manifestamente adottato dal collegio dell'Alta Autorità, sia destinato a produrre effetti giuridici e concluda l'iter interno nel corso del quale l'Alta Autorità ha determinato la propria volontà; esso deve inoltre essere un provvedimento finale, la cui forma esterna permetta agli interessati di comprendere che si tratta di una decisione. Non può essere perciò considerato una decisione l'atto che non risulti deliberato e adottato dall'Alta Autorità e che non rechi la firma di uno dei suoi membri.

Ad onta del loro tono imperativo, le lettere impugnate non possono quindi essere considerate come decisioni ai sensi del Trattato. Non vi è alcun indizio che esse siano state adottate e deliberate dal collegio della convenuta. Le ricorrenti sono state inoltre semplicemente «invitate» a pagare e, come è detto nell'allegata «nota esplicativa», a presentare eventuali osservazioni.

Anche il secondo capo della domanda e perciò inammissibile.

A norma dell'articolo 69, paragrafo 2, del Regolamento di procedura, la parte soccombente va condannata alle spese, ove ne sia stata fatta richiesta.

Non avendo la convenuta presentato espresse conclusioni su questo punto, le ricorrenti, benché soccombenti, non possono essere condannate alla rifusione delle spese sostenute dalla convenuta; questa deve quindi sopportare le proprie spese.

Ai sensi dell'articolo 69, paragrafo 3, del Regolamento di procedura, la Corte può inoltre condannare la parte che ha avuto vittoria in causa a rimborsare, in tutto o in parte, al soccombente le spese che questo ha incontrato. Il tono imperativo delle lettere impugnate, congiuntamente alla forma della comunicazione, ed altresì la fissazione di un termine per il pagamento potevano ingenerare nelle ricorrenti dei dubbi circa la natura giuridica delle lettere stesse. La convenuta, col suo comportamento, avendo dato motivo alle ricorrenti di proporre i presenti ricorsi a tutela dei loro diritti, deve sopportare la maggior parte delle spese e precisamente 3/4 di quelle sostenute dalle ricorrenti.