Corte giust. UE, Sentenza del 14 febbraio 1980, causa 53/79

L'art. 45 del regolamento del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574 (GU n. L 74, pag. 1) stabilisce, ai nn. 1 e 4, che: «1. Se l'istituzione d'istruttoria costata che il richiedente ha diritto a prestazioni ai sensi della legislazione che essa applica senza che sia necessario tener conto dei periodi di assicurazione compiuti sotto la legislazione di altri Stati membri, essa corrisponde immediatamente tali prestazioni a titolo provvisorio. ... 4. L'istituzione tenuta a corrispondere le prestazioni ai sensi dei paragrafi 1, 2 o 3 ne informa immediatamente il richiedente, richiamandone esplicitamente l'attenzione sul carattere provvisorio e non suscettibile di ricorso del provvedimento adottato a tal fine».

Il sig. Fioravante Damiani, che era stato occupato come operaio minatore nel Belgio, presentava il 10 febbraio 1975 una domanda di pensione di vecchiaia all'Office national des pensions pour travailleurs salariés (ONPTS). Questo ente, dopo aver istruito la pratica ed essersi procurato tutti gli elementi necessari a determinare le spettanze di pensione, riconosceva che l'istante aveva diritto ad una pensione integrale, ma gli comunicava che dette spettanze potevano venirgli corrisposte solo defalcando la pensione d'invalidità di cui egli fruiva in Italia, e che sarebbe stata presa una decisione non appena fosse stato noto, in seguito alla richiesta di informazioni rivolte a tal fine dall'ONPTS all'Istituto nazionale della previdenza sociale, l'importo di tale pensione.

Non avendo l'ONPTS adottato alcuna decisione formale nei suoi confronti, il Damiani adiva, il 25 marzo 1976, il Tribunal du travail di Mons, per far dichiarare il suo diritto alla pensione di vecchiaia. Ritenendo che l'interessato avera diritto alla pensione richiesta, ma che questa avrebbe potuto essergli corrisposta solo previa detrazione della pensione italiana, il Tribunal du travail di Mons, con sentenza 26 novembre 1976, respingeva il ricorso. Il 28 gennaio 1977 l'interessato interponeva appello contro questa sentenza dinanzi alla Cour du travail di Mons. In seguito all'impugnazione, l'ONPTS notificava al Damiani, il 16 maggio 1977, un provvedimento secondo cui gli sarebve stata versata, a titolo provvisorio, una pensione di 159420 franchi dal 1° marzo 1975. Lo stesso provvedimento precisava che, dato il suo carattere provvisorio, esso non era impugnabile, a norma dell'art. 45, n. 4, del suddetto regolamento del Consiglio n. 574/72. Tale provvedimento induceva il Damiani a proporre alla Cour du travail una domanda incidentale intesa ad ottenere il pagamento di interessi di mora sulle somme dovutegli a partire dalla data in cui erano stati riconosciuti i suoi diritti a pensione.

Nella sentenza 13 gennaio 1978, la Cour du travail du Mons dichiarava che il provvedimento 16 maggio 1977 del-l'ONPTS, col quale si attribuivano all'interessato, in via provvisoria, le prestazioni richieste, aveva reso privo di oggetto l'appello mirante a far adottare tale provvedimento. Essa accoglieva tuttavia la domanda incidentale e condannava l'ONPTS a pagare al Damiani interessi di mora a partire dal 25 marzo 1976, data della domanda giudiziale, sull'importo delle prestazioni riconosciutegli in via provvisoria. La sentenza si fonda sull'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72, che impone all'ente d'istruttoria, qualora venga constatato che il richiedente ha diritto alle prestazioni ai sensi della legislazione ch'essa applica, senza che sia necessario tener conto dei periodi di assicurazione compiuti sotto la legislazione di altri Stati membri, di corrispondere immediatamente tali prestazioni a titolo provvisorio. A termini della sentenza, i regolamenti comunitari impongono all'autorità di adottare un provvedimento che costituisce un atto amministrativo unilaterale; in tal caso la competenza dell'amministrazione è vincolata e dunque il giudice può sostituirsi all'amministrazione e l'interessato è legittimato, ai sensi degli artt. 92 e 93 della Costituzione belga, che affidano al potere giudiziario il compito di tutelare il singolo contro gli atti amministrativi arbitrari, a proporre ricorso giurisdizionale. Benché, secondo l'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72, il provvedimento amministrativo non sia impugnabile, la situazione è diversa in caso di carenza di provvedimento. In tal caso, l'interessato è legittimato ad agire in sede giurisdizionale. Nella sentenza se ne deduce la facoltà del giudice adito di pronunciarsi applicando l'art. 45, n. 1, del - regolamento n. 574/72 e di riconoscere, ai sensi delle norme giuridiche belghe, il diritto agli interessi di mora sull'importo delle prestazioni dovute a titolo provvisorio.

Contro tale sentenza l'ONPTS proponeva ricorso per cassazione, facendo valere i seguenti tre motivi: 1) L'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72 stabilisce che il provvedimento adottato dall'ente d'istruttoria nel senso di corrispondere immediatamente le prestazioni previdenziali a titolo provvisorio, a norma dell'art. 45, n. 1, dello stesso regolamento, non è impugnabile. Il giudice competente in materia di lavoro non può quindi condannare tale ente al versamento di una pensione a titolo, provvisorio in base a quest'ultima disposizione, né, di conseguenza, condannarlo a pagare interessi legali e mora sull'importo di detta pensione. 2) L'ONPTS contesta il fatto che l'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72 dovesse applicarsi nella fattispecie. Il versamento immediato di prestazioni a titolo prowissorio che questa norma impone all'ente d'istruttoria presuppone che l'interessato abbia un diritto a prestazioni ai sensi della legislazione applicata da detto ente. Tale condizione non era soddisfatta nel caso di specie. Poiché fruisce di una pensione d'invalidità in Italia, il Damiani non aveva diritto a prestazioni ai sensi della legislazione belga. L'ONPTS richiama in proposito l'art. 25 (nella versione modificata dall'art. 10 della legge 27 luglio 1971) del Regio Decreto belga 24 ottobre 1967, n. 50, secondo cui «salvo nei casi e alle condizioni stabilite dal Re, la pensione di anzianità e la pensione superstiti possono essere corrisposte soltanto qualora il beneficiario non svolga alcuna attività professionale e non fruisca di alcuna indennità per malattia, invalidità o disoccupazione involontaria in forza di una legislazione di previdenza sociale belga o straniera». Soltanto per «semplice tolleranza amministrativa, non prevista da testi normativi», l'ONPTS aveva accettato, il 16 maggio 1977, di attribuire all'interessato, in via provvisoria, una pensione pari alla differenza fra la pensione integrale di operaio minatore e la pensione d'invalidità spettantegli in Italia. 3) Poiché il diritto alle prestazioni previdenziali vecchiaia e superstiti è un «diritto politico» ai sensi dell'art. 93 della Costituzione belga, non è applicabile l'art. 1153 del Code civil in materia di interessi di mora dovuti per legge.

Riferendosi al primo motivo di cassazione dedotto dall'ONPTS la Corte di cassazione belga constatava che la controversia sottopostale sollevava un problema d'interpretazione del diritto comunitario, sul quale, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, la Corte di giustizia ha competenza esclusiva a pronunciarsi in via pregiudiziale. Con sentenza 19 marzo 1979, la Corte di cassazione (Terza Sezione) decideva quindi di sospendere il procedimento e di sottoporre a questa Corte la seguente questione: «Qualora l'ente d'istruttoria di cui all'art. 45, n. 1, del regolamento del Consiglio delle Comunità europee 21 marzo 1972, n. 574, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, constati che all'istante spettano prestazioni in forza della legge che esso applica, senza dover tener conto dei periodi assicurativi maturati sotto il regime di altri Stati membri e qualora esso non versi immediatamente dette spettanze in via provvisoria e qualora, dopo che l'istante ha citato in giudizio dinanzi al giudice nazionale l'ente assicurativo competente per ottenere un provvedimento provvisorio, l'ente di istruzione decida di versare le prestazioni in via provvisoria, a decorrere da una data che precede la citazione, se le disposizioni dell'art. 45, nn. 1 e 4, del regolamento di cui sopra ostino a che il giudice adito conceda, a richiesta di parte e in applicazione del diritto nazionale, interessi di mora sull'importo delle prestazioni dovute in via provvisoria, a decorrere dalla data della domanda giudiziale».

Il provvedimento di rinvio è pervenuto in cancelleria il 9 aprile 1979. In forza dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte il sig. Damiani (rappresentato dal sig. Daniele Rossini, delegato sindacale), l'ONPTS (rappresentato dal suo amministratore generale sig. R. Masyn) e la Commissione delle Comunità europee (rappresentata dal suo consigliere giuridico Jean Amphoux, in qualità d'agente). Con ordinanza 19 settembre 1979, la causa è stata rimessa alla Seconda Sezione. In forza delle disposizioni transitorie adottate dalla Corte, nella riunione del 9 ottobre 1979 relativamente all'assegnazione delle cause alle Sezioni (GU n. C 265, pag. 9), la causa è stata assegnata alla Terza Sezione. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (Terza Sezione) ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

A — Il sig. Damiani osserva in primo luogo che la legislazione belga, a differenza di quanto previsto, ad esempio, dalla legislazione italiana, non attribuisce espressamente il diritto di azione giurisdizionale in caso di mancato provvedimento da parte dell'amministrazione. Tuttavia, gli artt. 92 e 93 della Costituzione belga hanno affidato al potere giurisdizionale il compito di tutelare i cittadini contro gli atti amministrativi arbitrari. Benché i regolamenti comunitari vigenti in materia non contengano alcuna disposizione che stabilisca sanzioni nei confronti degli enti previdenziali negligenti, resta il fatto che, in forza degli artt. 41, 45, n. 1, e 50 del regolamento n. 574/72, gli enti competenti sono tenuti a fare il possibile per accelerare al massimo l'istruzione delle domande di pensione e la liquidazione delle prestazioni. Se è vero che l'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72 non consente di impugnare i provvedimenti provvisori, nulla osta tuttavia al fatto che colui che richiede una pensione, posto di fronte all'inerzia dell'amministrazione, agisca in giudizio per far valere i propri diritti. Quanto agli interessi di mora, essendo destinati a indennizzare l'assicurato del danno derivantegli dal versamento tardivo della prestazione cui ha diritto (danno che risulta, in particolare, dalla notevole diminuzione del potere d'acquisto della moneta dal giorno in cui avrebbe dovuto essere versata la prestazione richiesta), nonché a sanzionare la lentezza dell'amministrazione, essi sono inscindibili dalle prestazioni dovute a norma dei regolamenti comunitari. Concludendo, il Damiani propone che la questione sottoposta alla Corte venga risolta nel seguente modo: «L'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72 non osta a che un lavoratore migrante, che abbia presentato domanda di pensione, adisca l'autorità giudiziaria per far rispettare i propri diritti alla pensione, qualora l'ente competente non applicasse la disposizione di cui al n. 1 dello stesso articolo. La stessa norma non osta a che il giudice adito attribuisca interessi di mora sull'importo delle prestazioni versate a titolo provvisorio, qualora tali interessi siano dovuti in forza del diritto interno».

B — Secondo l'ONPTS, la questione formulata dalla Corte di cassazione non è pertinente. L'ONPTS ricorda di aver dedotto tre motivi di cassazione. Esso ritiene che il rinvio pregiudiziale, suggerito dal primo di tali motivi sia inutile qualora venga accolto l'uno o l'altro dei motivi successivi. Ora, la Corte di cassazione non ha esaminato questi ultimi motivi. Inoltre, la questione pregiudiziale è basata su errori di diritto, in quanto lascerebbe supporre che l'applicazione dell'art. 45, n. 1, del regolamento fosse obbligatoria nella fattispecie e che, in forza del diritto interno, fossero dovuti interessi di mora, il che non è esatto. In ogni caso, l'art. 45, nn. 1 e 4, del regolamento è estraneo alla questione del pagamento di interessi di mora. Il n. 4 stabilisce infatti che il provvedimento provvisorio non è impugnabile. Ne consegue che l'interessato non può agire in giudizio per far modificare l'importo attribuitogli a titolo provvisorio dall'ente competente. Di conseguenza, tale impossibilità implica ipso facto la mancanza di qualsiasi danno in pendenza di un eventuale procedimento giurisdizionale ed esclude l'attribuzione di interessi di mora. Inoltre, nessuna disposizione di diritto comunitario o di diritto interno prevede la possibilità che l'interessato citi direttamente, dinanzi ad un giudice, l'ente d'istruttoria, per ottenere la conferma di un provvedimento, sia questo definitivo o provvisorio.L'ONPTS conclude quindi che la Corte dovrebbe «dichiarare che l'attribuzione di interessi di mora agli assicurati sociali è una questione di diritto interno che solo i giudici nazionali sono competenti a risolvere. Ne consegue che è irrilevante in proposito quanto disposto dall'art. 45, nn. 1 e 4, del regolamento n. 574/72».

C — Nelle sue osservazioni scritte, la Commissione prende in esame, l'una dopo l'altra, le due seguenti questioni: 1) Se l'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72 escluda la possibilità di adire il giudice nazionale contro il rifiuto, da parte di un ente previdenziale, di procedere al versamento delle prestazioni in via provvisoria, come previsto dall'art. 45, n. 1, ovvero contro il ritardo nell'effettuale tale versamento. 2) Qualora esista tale possibilità, se essa possa portare a fare attribuire all'assicurato interessi di mora sulle somme dovutegli. In merito alla prima questione, la Commissione sostiene che, considerato isolatamente, l'art. 45, n. 4, potrebbe escludere ogni possibilità di contestazione in giudizio dei provvedimenti che gli enti previdenziali devono adottare per l'attuazione dell'art. 45. A suo avviso, tuttavia, questa interpretazione non dev'essere accolta. L'espressione «non suscettibile di ricorso» va intesa invece in collegamento con quella che si riferisce al carattere provvisorio del provvedimento. L'art. 45, n. 4, non ha altro significato se non quello che il provvedimento in merito alla corresponsione delle prestazioni in via provvisoria non può dar luogo ad alcun intervento giurisdizionale relativo alla determinazione della situazione definitiva dell'interessato quanto ai suoi diritti a prestazione. Per contro detta norma non pregiudica le eventuali azioni giurisdizionali contro l'inesatta applicazione dell'art. 45, fra l'altro in caso di rifiuto delle prestazioni o di ritardo nella corresponsione delle stesse, ovvero di versamenti provvisori di importi non corrispondenti alle prestazioni dovute. Qualsiasi altro modo di ragionare non terrebbe conto del carattere vincolante dell'art. 45, né delle esigenze connesse alla natura di detta norma in forza dell'art. 189 del Trattato CEE, né in particolare della sua efficacia diretta nell'ordinamento giuridico interno degli Stati membri. Quanto al problema relativo alla possibilità che l'azione eventualmente esperita dall'assicurato dinanzi al giudice nazionale competente, in caso di mancata corresponsione o di tardiva corresponsione delle prestazioni dovute ai sensi dell'art. 45 del regolamento n. 574/72, abbia ad oggetto l'attribuzione d'interessi di mora sulle somme dovute, la Commissione considera che, data l'attuale situazione giuridica, il giudice nazionale deve accertare in base al proprio diritto interno se questo gli consenta di considerare ricevibile una domanda in tal senso. L'attribuzione di interessi di mora potrebbe essere un mezzo per garantire efficacemente l'applicazione delle norme comunitarie. In ogni caso, nell'art. 45, n. 4,. del regolamento n. 574/72 nulla osta all'emanazione di una sentenza di condanna al pagamento di siffatti interessi, qualora ciò sia previsto dal diritto interno. Concludendo, la Commissione propone che la questione pregiudiziale formulata dal giudice a quo venga risolta nel seguente modo: «L'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72 non osta al fatto che il giudice nazionale cui sia stata sottoposta una controversia relativa all'inadempimento, da parte di un ente di previdenza sociale, degli obblighi ad esso incombenti in forza dei nn. 1, 2 o 3 dello stesso articolo quanto alla corresponsione di prestazioni in via provvisoria attribuisca al titolare del diritto alle prestazioni stesse, a richiesta dell'interessato e a norma del diritto interno, interessi di mora sull'importo delle prestazioni dovute».

La Commissione ha svolto osservazioni orali all'udienza del 29 novembre 1979.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 17 gennaio 1980.

Con sentenza 19 marzo 1979, pervenuta in cancelleria il 9 aprile 1979, la Corte di cassazione del Belgio ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato, una questione pregiudiziale concernente l'interpretazione dell'art. 45, nn. 1 e 4, del regolamento del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574, «che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento CEE n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità» (GU n. L 74, pag. 1).

Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia tra un lavoratore, che ha presentato domanda di pensione, e l'Office national des pensions pour travailleurs salariés (ONPTS). La controversia verte sul se possano venir attribuiti, a norma del diritto nazionale, interessi di mora sull'importo delle prestazioni dovute a titolo provvisorio in forza dell'art. 45, nn. 1 e 4, del menzionato regolamento.

L'art. 45, n. 1, del regolamento n. 574/72 recita: «Se l'istituzione d'istruttoria costata che il richiedente ha diritto a prestazioni ai sensi della legislazione che essa applica senza che sia necessario tener conto dei periodi di assicurazione compiuti sotto la legislazione di altri Stati membri, essa corrisponde immediatamente tali prestazioni a titolo provvisorio». Lo stesso articolo precisa, al n. 4, che l'ente tenuto ad erogare prestazioni in base al n. 1 «ne informa immediatamente il richiedente, richiamandone esplicitamente l'attenzione sul carattere provvisorio e non suscettibile di ricorso del provvedimento adottato a tal fine».

La questione sollevata dalla Corte di cassazione è così formulata: «Qualora l'ente d'istruttoria di cui all'art. 45, n. 1, del regolamento del Consiglio delle Comunità europee 21 marzo 1972, n. 574, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, constati che all'istante spettano prestazioni in forza della legge che esso applica, senza dover tener conto dei periodi assicurativi maturati sotto il regime di altri Stati membri e qualora esso non versi immediatamente dette spettanze in via provvisoria e qualora, dopo che l'istante ha citato in giudizio dinanzi al giudice nazionale l'ente assicurativo competente per ottenere un provvedimento provvisorio, l'ente di istruzione decida di versare le prestazioni in via provvisoria, a decorrere da una data che precede la citazione, se le disposizioni dell'art. 45, nn. 1 e 4, del regolamento di cui sopra ostino a che il giudice adito conceda, a richiesta di parte e in applicazione del diritto nazionale, interessi di mora sull'importo delle prestazioni dovute in via provvisoria, a decorrere dalla data della domanda giudiziale».

L'ONPTS ha sostenuto che la domanda di pronunzia pregiudiziale è irricevibile; a suo avviso, infatti, la questione sollevata «non è pertinente», tenuto conto dei vari motivi dedotti dinanzi al giudice di rinvio. Va però rilevato che non spetta a questa Corte pronunziarsi sulla pertinenza della domanda di pronunzia pregiudiziale. Nell'ambito della ripartizione delle funzioni giurisdizionali tra i giudici nazionali e la Corte, disposta dall'art. 177 del Trattato, tocca infatti al giudice nazionale, che è l'unico ad avere conoscenza diretta dei fatti di causa nonché degli argomenti dedotti dalle parti e che dovrà assumere la responsabilità della decisione giudiziaria da emettere, valutare, con piena cognizione di causa, la pertinenza delle questioni di diritto sollevate dalla controversia sottopostagli e la necessità di una pronunzia pregiudiziale ai fini della sentenza definitiva.

L'ONPTS ha inoltre sostenuto che l'espressione «non suscettibile di ricorso», figurante all'art. 45, n. 4, vale ad escludere qualsiasi possibilità d'impugnazione in sede giudiziaria dei provvedimenti adottabili dalle autorità competenti in base all'art. 45. Ne conseguirebbe, in particolare, che i giudici nazionali non possono, senza travisare l'art. 45, attribuire al titolare del diritto alle prestazioni, a norma del diritto nazionale, interessi di mora sull'importo delle prestazioni spettantigli.

La Corte non può aderire a tale interpretazione, incompatibile col carattere obbligatorio del versamento delle prestazioni a titolo provvisorio contemplate dall'art. 45. L'art. 45, n. 1, impone infatti all'ente competente l'obbligo, quando siano soddisfatte le condizioni stabilite, di erogare «immediatamente» le prestazioni dovute a titolo provvisorio. L'obbligatorietà del versamento delle prestazioni è confermata dal n. 4 dell'art. 45, il quale si riferisce alla «istituzione tenuta a corrispondere le prestazioni ai sensi dei paragrafi 1, 2 o 3». A quest'obbligo imposto dall'art. 45 agli enti competenti fa riscontro, in capo ai soggetti destinatari dell'assicurazione sociale, un diritto del quale tocca ai giudici nazionali garantire la tutela.

L'art. 45, n. 4, non può pertanto essere interpretato nel senso ch'esso mira ad escludere qualsiasi possibilità di tutela giurisdizionale del diritto alle prestazioni a titolo provvisorio. L'espressione «non suscettibile di ricorso» di cui all'art. 45, n. 4, collegata con i termini «carattere provvisorio» che la precedono, significa unicamente che i provvedimenti adottati dagli enti competenti in base all'art. 45, n. 1, non possono essere oggetto di un ricorso mirante alla definitiva determinazione dei diritti a prestazione dell'interessato. L'art. 45, n, 4, non osta però a che dinanzi al giudice nazionale competente venga proposto un ricorso contro l'inadempimento o il tardivo adempimento, da parte dell'ente competente, degli obblighi impostigli dall'art. 45, n. 1, e a che, a seguito di tale ricorso, vengano attribuiti al ricorrente, a norma del diritto nazionale, interessi di mora sulle somme dovute.

La questione sollevata va pertanto risolta nel senso che l'art. 45, n. 4, del regolamento n. 574/72 non osta a che il giudice nazionale dinanzi al quale sia stato proposto un ricorso contro la violazione, da parte dell'ente competente, degli obblighi incombentigli in forza dell'art. 45, n. 1, dello stesso regolamento attribuisca al ricorrente, a richiesta di questo e a norma del diritto nazionale, interessi di mora sull'importo delle prestazioni dovute in via provvisoria.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.