Corte giust. UE, Sentenza del 22 marzo 1979, causa 146/78

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE si possono riassumere come segue:

Onde armonizzare le legislazioni degli Stati membri nel settore dei trasporti, il 12 novembre 1974 il Consiglio adottava la direttiva n. 74/561/CEE, riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di merci su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali.

L'art. 3, n. 1, della direttiva del Consiglio stabilisce che le persone fisiche o imprese che desiderano esercitare la professione di trasportatore di merci su strada devono, fra l'altro, possedere il requisito della capacità professionale.

Le conoscenze richieste in proposito sono precisate nell'allegato della direttiva; il modo in cui queste conoscenze vengono acquistate è contemplato dall'art. 3, n. 4:

«… frequentando corsi o effettuando un'esperienza pratica in un'azienda di trasporti, ovvero mediante entrambi i sistemi …»

A norma dell'art. 4, n. 1, della direttiva, l'esonero dal requisito della capacità professionale può, «a titolo provvisorio, durante un periodo massimo di un anno, prorogabile di sei mesi al massimo in casi particolari», essere concesso «in caso di decesso o d'incapacità fisica o giuridica della persona fisica che esercita l'attività di trasportatore o della persona fisica» che possiede il requisito della capacità professionale.

A norma del n. 2 dello stesso articolo, l'esonero dal requisito della capacità professionale può, «eccezionalmente, in taluni casi particolari», essere concesso in via definitiva dalle competenti autorità degli Stati membri a chi desideri proseguire l'esercizio di un'impresa di trasporti, purché possieda «un'esperienza pratica di almeno tre anni nella gestione giornaliera di tale azienda».

L'art. 5, n. 2, della direttiva stabilisce che:

«… le persone fisiche che, dopo il 31 dicembre 1974 e anteriormente al 1o gennaio 1978 siano state autorizzate ad esercitare la professione di trasportatore di merci su strada senza aver fornito, in base ad una regolamentazione nazionale, la prova della capacità professionale o siano state designate a dirigere l'attività dell'azienda in maniera permanente ed effettiva devono soddisfare il requisito della capa cità professionale … anteriormente al 1o gennaio 1980…».

La legge olandese sul trasporto di merci su strada (Wet Autovervoer Goederen — WAG) all'art. 56, n. 1, stabilisce che per accedere alla professione d'imprenditore di trasporti è necessario possedere, fra l'altro, il requisito della capacità professionale, ma che, in casi particolari, il ministro può concedere esoneri. Il decreto per l'attuazione di questa legge stabilisce, all'art. 128, che detto requisito implica il possesso di un certificato professionale riconosciuto dal ministro, nonché di una dichiarazione, rilasciata dal regio ispettore, dalla quale risulti che l'interessato ha lavorato in un'impresa di trasporti di merci a titolo oneroso per un periodo di due anni.

Il sig. A. J. Wattenberg (nato nel 1936) lavora da parecchi anni in un'impresa di trasporti diretta in un primo tempo da suo padre (nato nel 1903) sotto forma di ditta individuale, indi, da una data imprecisata ma certo anteriore al 1968, da lui stesso.

Per poter agire come titolare dell'impresa, con lettera 1o febbraio 1977 il Wattenberg chiedeva l'esonero dal requisito della capacità professionale contemplato dall'art. 56, n. 1, ultimo inciso, della WAG.

Il segretario di Stato ai trasporti, con provvedimento 4 maggio 1977, concedeva l'esonero, limitandone tuttavia la validità al 1o gennaio 1980. Questa limitazione era motivata fra l'altro con le disposizioni della direttiva del Consiglio sopra menzionata.

Con pronunzia interlocutoria 13 giugno 1978, il Raad van State, dinanzi al quale pende la lite, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:

1. Se in forza dell'art. 3, n. 4, della direttiva, gli Stati membri possano adottare una disciplina in base alla quale, oltre che in caso di conseguimento del diploma professionale, il requisito della capacità professionale può ritenersi sussista anche quando l'autorità o l'organo competente accerti la capacità professionale in base ad una solida e lunga esperienza pratica di almeno sei anni nell'esercizio d'una funzione amministrativa di direzione presso un'impresa di trasporti di merci. 2. Se l'autorizzazione ad esercitare la professione di trasportatore di merci su strada concessa, dopo il 31 dicembre 1974 e anteriormente al 1o gennaio 1978, dalle competenti autorità di uno Stato membro ad una persona fisica, senza che questa abbia dimostrato, ai sensi della legislazione nazionale, di essere professionalmente qualificata, perda validità qualora, a norma dell'art. 5, n. 2, della direttiva, questa persona non si ponga in condizione di acquistare anteriormente al 1o gennaio 1980 il requisito della capacità professionale, menzionato nell'art. 3, n. 4, anche se le citate autorità hanno concesso la predetta autorizzazione ritenendo di trovarsi di fronte ad un caso particolare contemplato dall'art. 4, n. 2. 3. Se l'art. 4, n. 2, della direttiva n. 74/561 /CEE valga esclusivamente per il caso, contemplato dal n. 1 di detto articolo, di decesso o d'incapacità fisica o giuridica della persona fisica che esercita l'attività di trasportatore o della persona fisica che possiede i requisiti di cui all'art. 3, n. 1, lettere a) e c). 4. Ove la questione precedente venga risolta in senso affermativo, se per «incapacità fisica» ai sensi dell'art. 4, n. 1, della direttiva debba anche intendersi il raggiungimento di un'età nella quale l'individuo non è più conside rato atto a partecipare all'attività lavorativa.

Il Raad van State ritiene infatti decisivo ai fini della sua pronunzia l'accertare se il convenuto nella causa principale abbia interpretato correttamente l'art. 4, n. 2, della direttiva quando ha limitato la validità dell'esonero concesso in ossequio all'art. 5, n. 2. Esso ritiene inoltre che l'art. 4 non consente di stabilire chiaramente in quali casi sia possibile concedere l'esonero ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, fuori dall'ipotesi contemplata dal n. 1 di questo.

La pronunzia del Raad van State è pervenuta alla Corte il 19 giugno 1978.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria e, se il Governo olandese, il quale ha depositato osservazioni scritte, non vi si opponeva, di attribuire la causa alla Prima Sezione. Il Governo olandese si è dichiarato d'accordo su tale attribuzione.

Il Governo olandese rileva che la questione sollevata, benché possa essere risolta in senso affermativo, lascia intatto l'obbligo che i Paesi Bassi impongono all'imprenditore di comprovare la propria capacità professionale nel modo prescritto dalla legge olandese, il quale è una combinazione dei due sistemi di accertamento delle conoscenze professionali contemplati dalla direttiva: superamento di un esame ed esperienza pratica.

La Commissione ricorda del pari che, in attesa di un ulteriore coordinamento delle discipline nazionali relative all'acquisto delle conoscenze professionali, la direttiva del Consiglio lascia agli Stati membri la cura di stabilire se la competenza professionale vada acquistata mediante insegnamento, mediante un'attività pratica o combinando i due sistemi.

Il Governo olandese sostiene che l'art. 5, n. 2, della direttiva riguarda le persone le quali, fra il 31 dicembre 1974 e il 1o gennaio 1978, sono state considerate come casi particolari e sono state quindi autorizzate ad esercitare la professione d'imprenditore. L'autorizzazione ad esercitare la professione senza aver fornito la prova della capacità implica naturalmente che si tratta di un caso particolare. Quanto al resto, l'imprenditore che, nel periodo indicato, ha ottenuto l'esonero deve provare, entro il 31 dicembre 1979, di possedere il requisito della capacità professionale; se non è in grado di farlo, può valersi dell'esonero contemplato dalle norme nazionali.

La Commissione rileva che l'art. 5, n. 2, della direttiva contiene una disposizione transitoria per quanto riguarda il requisito della capacità professionale. La deroga eccezionale di cui all'art. 4, n. 2, è invece permanente ed esula quindi dall'ambito di applicazione della sopra menzionata disposizione transitoria.

Il Governo olandese opina che lo stesso tenore dell'art. 4 della direttiva milita a favore dell'interpretazione estensiva del n. 2. In primo luogo, la concessione dell'esonero definitivo è disciplinata in un numero distinto e, in secondo luogo, non vi si fa espresso richiamo al n. 1.

L interpretazione che limitasse 1 applicazione del n. 2 ai casi contemplati dal n. 1 restringerebbe molto la possibilità attribuita agli Stati membri di esonerare dal requisito della capacità professionale in casi particolari, o in determinati altri casi giustificati non menzionati dal n. 1. Oltre a ciò, essa potrebbe risolversi nella strana finzione secondo cui l'imprenditore che è giunto all'età della pensione andrebbe considerato colpito da incapacità fisica.

La Commissione rileva che l'art. 4 della direttiva ammette determinate deroghe autorizzate a causa di circostanze imprevedibili (decesso, incapacità) che implicano difficoltà insormontabili soprattutto per le piccole aziende di carattere artigianale. In questi stessi casi, il n. 2 permette eccezionalmente di concedere l'esonero in via definitiva, ma solo per il requisito della capacità. L'espressione «tuttavia» basta a provare che vi è uno stretto nesso tra i due numeri.

Il fatto che una persona raggiunga l'età della pensione non è affatto un evento imprevisto come quelli cui si riferisce l'art. 4, n. 1.

La Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig. R. Baeyens, in qualità d'agente, ha svolto osservazioni orali all'udienza del 18 gennaio 1979;

l'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 15 febbraio 1979.

Con pronunzia interlocutoria 13 giugno 1978, pervenuta alla Corte il 19 giugno seguente, il Raad van State, Afdeling rechtspraak (consiglio di Stato, sezione giurisdizionale) ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, varie questioni pregiudiziali relative all'interpretazione della direttiva del Consiglio 12 novembre 1974, n. 74/561/CEE, riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di merci su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali (GU n. L 308, pag. 18);

dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia vertente sul provvedimento 4 maggio 1977 con cui il segretario di Stato ai trasporti concedeva al ricorrente nella causa principale l'esonero dal requisito della capacità professionale di cui all'art. 56, n. 1, ultimo inciso, della legge olandese sul trasporto di merci su strada (Wet Autovervoer Goederen — WAG), limitandone però la durata al 1o gennaio 1980;

dal fascicolo si desume che il ricorrente nella causa principale ha lavorato per molti anni in un'impresa di trasporto diretta in un primo tempo da suo padre sotto forma di ditta individuale, indi, da una data imprecisata ma comunque anteriore al 1968, da lui stesso.

II segretario di Stato ha applicato l'art. 56, n. 1, di detta legge, a norma del quale per accedere alla professione d'imprenditore di trasporti è necessario possederò, fra l'altro, il requisito della capacità professionale: il ministro può tuttavia concedere esoneri in casi particolari; il decreto di attuazione di detta legge stabilisce che il requisito della capacità professionale implica il possesso di un certificato professionale riconosciuto dal ministro, nonché l'esibizione di una dichiarazione, rilasciata dal competente ispettore, dalla quale risulti che l'interessato ha lavorato in un'impresa per il trasporto di merci a titolo oneroso per un periodo di due anni.

La direttiva del Consiglio n. 74/561/CEE stabilisce, all'art. 3, n. 1, che le persone fisiche o imprese che desiderano esercitare la professione di trasportatore di merci su strada devono, fra l'altro, possedere il requisito della capa cità professionale; le conoscenze prescritte in proposito sono precisate nell'allegato della direttiva; dette conoscenze vengono acquistate, come stabilisce l'art. 3, n. 4, frequentando corsi o effettuando un'esperienza pratica in un'azienda di trasporti, ovvero mediante entrambi i sistemi;

l'art. 4, al n. 1, stabilisce che la dispensa provvisoria dal requisito della capa cità professionale può essere concessa, per un periodo massimo di un anno (prorogabile di sei mesi al massimo), in casi particolari, onde evitare che, in seguito al decesso o al sopravvenire dell'incapacità fisica o giuridica dell'imprenditore o del dirigente che possiede i requisiti di capacità professionale, la mancanza di una persona in possesso di detti requisiti provochi la cessazione dell'attività o la scomparsa di una impresa di trasporti; tuttavia, a norma del n. 2 dello stesso articolo, le autorità degli Stati membri possono, eccezionalmente, autorizzare in via definitiva il proseguimento dell'esercizio di un'impresa da parte di una persona che non possieda il requisito della capacità professionale, purché essa abbia «un'esperienza pratica di almeno tre anni nella gestione giornaliera di tale azienda».

Infine, l'art. 5, n. 2, della direttiva stabilisce che «… le persone fisiche che dopo il 31 dicembre 1974 ed anteriormente al 1o gennaio 1978 siano state autorizzate ad esercitare la professione di trasportatore di merci su strada senza aver fornito, in base ad una regolamentazione nazionale, la prova della capacità professionale o siano state designate a dirigere l'attività dell'azienda in maniera permanente ed effettiva, devono soddisfare il requisito della capacità professionale … anteriormente al 1o gennaio 1980 …».

II Raad van State ha sollevato le seguenti questioni: 1. Se, in forza dell'art. 3, n. 4, della direttiva, gli Stati membri possano adottare una disciplina in base alla quale, oltre che in caso di conseguimento del diploma professionale, il requisito della capacità professionale può ritenersi sussista anche quando l'autorità o l'organo competente accerti la capacità professionale in base ad una solida e lunga esperienza pratica di almeno sei anni nell'esercizio d'una funzione amministrativa di direzione presso un'impresa di trasporti di merci. 2. Se l'autorizzazione ad esercitare la professione di trasportatore di merci su strada concessa, dopo il 31 dicembre 1974 e anteriormente al 1o gennaio 1978, dalle competenti autorità e anteriormente al 1o gennaio 1978, dalle competenti autorità di uno Stato membro ad una persona fisica, senza che questa abbia dimostrato, ai sensi della legislazione nazionale, di essere professionalmente qualificata, perda validità, qualora, a norma dell'art. 5, n. 2, della direttiva, questa persona non si ponga in condizione di acquistare anteriormente al 1o gennaio 1980 il requisito della capacità professionale, menzionato nell'art. 3, n. 4, anche se le citate autorità hanno concesso la predetta autorizzazione ritenendo di trovarsi di fronte ad un caso particolare contemplato dall'art. 4, n. 2. 3. Se l'art. 4, n. 2, della direttiva n. 74/561/CEE valga esclusivamente per il caso, contemplato dal n. 1 di detto articolo, di decesso o d'incapacità fisica o giuridica della persona fisica che esercita l'attività di trasportatore o della persona fisica che possiede i requisiti di cui all'art. 3, n. 1, lettere a) e c). 4. Ove la questione precedente venga risolta in senso affermativo, se per «incapacità fisica» ai sensi dell'art. 4, n. 1, della direttiva debba anche intendersi il raggiungimento di un'età nella quale l'individuo non è più considerato atto a partecipare all'attività lavorativa.

In mancanza di qualsiasi coordinamento delle discipline nazionali relative all'acquisto delle conoscenze professionali, l'art. 3, n. 4, della direttiva del Consiglio lascia agli Stati membri la cura di accertare il possesso, da parte delle persone che desiderano esercitare la professione di trasportatore di merci su strada, delle prescritte attitudini; gli Stati membri hanno la scelta fra i seguenti sistemi di accertamento delle conoscenze: controllo mediante esami, comprovata esperienza pratica nel campo dei trasporti, ovvero combinazione dei due sistemi precedenti.

Le sopramenzionate norme olandesi stabiliscono che il controllo delle conoscenze va effettuato mediante esame che dà luogo, se del caso, al rilascio di un certificato professionale e mediante verifica dell'acquisto di esperienza pratica presso un'impresa di trasporti per un periodo di due anni;

la prima questione va quindi risolta nel senso che l'art. 3, n. 4, della direttiva consente agli Stati membri di adottare norme in forza delle quali l'accertamento della capacità professionale viene effettuato mediante l'acquisto di un diploma, in base ad un'adeguata esperienza pratica, di una durata che spetta agli Stati membri stabilire, ovvero combinando i due sistemi.

L'art. 4, n. 1, della direttiva contempla la possibilità per gli Stati membri di concedere la dispensa provvisoria dal requisito della capacità professionale in casi particolari debitamente comprovati, quando la persona fisica che esercita l'attività di trasportatore decede o è colpito da incapacità fisica o giuridica; l'art. 4, n. 2, benché consenta, in casi eccezionali, di concedere la dispensa definitiva, lo fa tuttavia solo entro i limiti stabiliti e nelle situazioni contemplate dal n. 1 dello stesso articolo, cioè in ipotesi particolari debitamente comprovate, in caso di decesso o di incapacità fisica o giuridica della persona fisica che esercita l'attività di trasportatore;

questa conclusione è inevitabile in quanto il n. 2 contempla una situazione in cui, contrariamente al n. 1, il candidato alla professione di trasportatore possiede titoli supplementari da far valere (un'esperienza pratica nell'impresa) per essere esonerato, non solo provvisoriamente bensì definitivamente, dal requisito della capacità professionale di cui all'art. 3, n. 1, esonero tuttavia reso possibile unicamente dal fatto che si tratta di consentire ad un'impresa, disorganizzata dalla partenza inopinata del suo capo, di proseguire la propria attività; l'uso dell'avverbio «tuttavia» all'inizio dell'art. 4, n. 2, conferma che i due numeri vanno presi in considerazione congiuntamente;

la terza questione va quindi risolta nel senso che l'art. 4, n. 2, della direttiva si applica esclusivamente nel caso, contemplato dal n. 1, di decesso o d'incapacità fisica o giuridica della persona fisica che esercita l'attività di trasportatore o che possiede il requisito della capacità professionale.

L'art. 5 costituisce una disposizione transitoria che riguarda l'ipotesi di coloro che dimostrano di essere stati autorizzati in uno Stato membro, anteriormente al 1o gennaio 1978, a norma di una disciplina nazionale, ad esercitare la professione di trasportatore di merci su strada; si presume che dette persone possiedano il requisito della capacità professionale ed esse sono dispensate dal comprovarlo;

il n. 2 dello stesso articolo limita tuttavia la portata di questa norma stabilendo che le persone le quali, fra il 31 dicembre 1974 e il 1o gennaio 1978, siano state autorizzate ad esercitare la professione di cui trattasi senza comprovare la propria capacità, dovranno farlo entro il 31 dicembre 1979. Questa disposizione è stata introdotta nella direttiva allo scopo di disciplinare le situazioni anteriori alla sua attuazione (1o gennaio 1977) o le situazioni in corso di accertamento; essa riguarda situazioni diverse da quelle contemplate dall'art. 4;

la questione va quindi risolta nel senso che l'art. 5, n. 2, non può nuocere alle persone che fruiscono, in forza dell'art. 4, n. 2, dell'esonero definitivo per il fatto di possedere un'esperienza pratica di almeno 3 anni nella gestione giornaliera dell'impresa.

L'art. 4 contempla i casi in cui l'esercizio di un'impresa è inopinatamente interrotto dal decesso o dall'incapacità della persona che la dirige; il raggiungimento dell'età della pensione non può essere considerato come un fatto inopinato, giacché è prevedibile; il raggiungimento dell'età della pensione non può quindi essere considerato come compreso nella nozione d'incapacità fisica;

la questione va perciò risolta in senso negativo.

Le spese sostenute dal Governo olandese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.