Decisione della Commissione del 20 ottobre 2000 che chiude la procedura di esame relativa alle modifiche apportate dagli Stati Uniti d'America alle loro norme in materia di origine per i prodotti tessili e di abbigliamento [notificata con il numero C(2000) 3070] (2000/667/CE)

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 3286/94 del Consiglio, del 22 dicembre 1994, che stabilisce le procedure comunitarie nel settore della politica commerciale comune al fine di garantire l'esercizio dei diritti della Comunità nell'ambito delle norme commerciali internazionali, in particolare di quelle istituite sotto gli auspici dell'Organizzazione mondiale del commercio¹, modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 356/952, in particolare l'articolo 11, paragrafo 1, sentito il comitato consultivo,

A. PROCEDURA¹ L'11 ottobre 1996 la Federtessile (Federazione dell'associazione italiana delle industrie tessili) ha presentato una denuncia ai sensi dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 3286/94 (in appresso denominato "il regolamento") per conto dell'associazione che rappresenta l'industria italiana della seta e dell'associazione che rappresenta l'industria italiana del finissaggio dei tessili e dei loro membri. La denuncia riguarda le nuove norme d'origine statunitensi per i prodotti tessili e di abbigliamento previste dall'"Uruguay Round Agreements Act" adottata dal Congresso degli Stati Uniti nel luglio 1995.

Il denunciante sostiene che le modifiche apportate dagli Stati Uniti alle norme in materia di origine per i prodotti tessili costituiscono un ostacolo agli scambi ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento. In maniera più specifica, nella denuncia si fa riferimento a due accordi allegati all'accordo che istituisce l'Organizzazione mondiale del commercio (in appresso denominato "l'accordo OMC"): l'accordo sui tessili e l'abbigliamento, articolo 4, paragrafo 2 e l'accordo sulle norme in materia di origine, articolo 2, lettere b) e c). Secondo il denunciante le nuove norme negano l'origine comunitarie a tessuti di colore neutro fabbricati in paesi terzi ed in seguito importati nella Comunità per essere tinti, stampati ed essere sottoposti ad ulteriori operazioni di finitura. A titolo della precendente normativa statunitense, ossia prima del luglio 1995, questi stessi prodotti godevano dell'origine comunitaria. In base alle nuove norme del 1995, alcuni tessuti, fazzoletti e foulard di seta erano considerati originari del luogo in cui il tessuto di base veniva lavorato, indipendentemente dalle successive trasformazioni.

Il denunciante sostiene che tale modifica minaccia le esportazioni comunitarie di prodotti tessili. Le esportazioni comunitarie non beneficiano più, come in precedenza, dell'accesso libero al mercato statunitense ma sono soggette alle restrizioni quantitative che gli Stati Uniti hanno deciso nei confronti del paese terzo in cui il tessuto grezzo (cioè, il tessuto che viene successivamente sottoposto ad operazioni di finitura nella CE) viene lavorato. Il secondo tipo di effetti invocato dal denunciante riguarda l'etichettatura dei prodotti comunitari esportati negli Stati Uniti. Per esempio, i foulard di seta lavorati in Italia a partire da tessuti cinesi non possono più essere venduti con la dicitura "made in Italy" ma devono indicare la dicitura "made in China", in alcuni casi proprio accanto al marchio di fabbrica. I requisiti relativi all'etichettatura provocano naturalmente un danno all'immagine, soprattutto perché i prodotti esportati dalla Comunità europea negli Stati Uniti appartengono al segmento superiore del mercato.

Dopo averne esaminato l'ammissibilità, la Commissione europea ha stabilito che la denuncia contiene elementi di prova sufficienti per giustificare l'apertura di una procedura ai sensi del regolamento. Essa ritiene che l'articolo 4, paragrafo 2, dell'accordo sui tessili e l'abbigliamento permetta di giustificare un'azione per tutti i prodotti tessili comunitari le cui esportazioni verso gli Stati Uniti d'America sono o possono essere soggette alle restrizioni quantitative applicate dagli Stati Uniti ai paesi produttori di fibre. Questa situazione è chiaramente prevista dall'articolo 4, paragrafo 2, dell'accordo sui tessili e l'abbigliamento che specifica, tra l'altro, che l'introduzione di modifiche nelle norme relative all'attuazione o all'amministrazione delle restrizioni notificate o applicate ai sensi dell'accordo non devono pregiudicare l'accesso di un membro e disorganizzare il commercio dei prodotti tessili.

La Commissione ritiene inoltre che un aspetto importante del problema sia costituito dall'obbligo di etichettare i prodotti in questione come originari del paese che ha fabbricato il tessuto di colore neutro e non come originari della Comunità europea o di uno dei suoi Stati membri. Una pratica di questo tipo può indurre il consumatore americano a trascurare le esportazioni comunitarie dei prodotti tessili in questione, non potendole più identificare. Per tale motivo, la Commissione ritiene che anche l'accordo sulle norme in materia di origine debba costituire una base per l'azione, in quanto l'articolo 2 di detto accordo stabilisce che le norme in materia di origine non possono essere utilizzate come strumenti per perseguire direttamente o indirettamente determinati obiettivi di natura commerciale e che non possono di per sé stesse dare origine ad effetti di restrizione, di ritorsione o di grave disturbo degli scambi internazionali.

Per questo motivo, il 22 novembre 1996 è stata aperta una procedura di esame³.

B. APERTURA DI UNA PROCEDURA DI SOLUZIONE DELLE CONTROVERSIE NELL'AMBITO DELL'ORGANIZZAZIONE MONDIALE DEL COMMERCIO (7) Dopo aver pubblicato l'avviso di apertura della procedura di esame, la Commissione ha avviato un'inchiesta per completare la sua analisi giuridica e determinare l'effettiva portata del danno subito dalle esportazioni comunitarie di prodotti tessili a causa delle nuove norme introdotte dagli Stati Uniti. Nel marzo 1997 è emerso che gli elementi raccolti dalla Commissione dimostravano già in materia sufficiente l'esistenza di alcuni effetti commerciali negativi che si sarebbero potuti aggravare.

Dalle numerose consultazioni svoltesi prima e dopo l'apertura della procedura di esame tra i rappresentanti della Commissione europea e quelli degli Stati Uniti al fine di trovare una soluzione soddisfacente al problema, è emerso inoltre che soltanto una nuova modifica della normativa statunitense sulle norme in materia di origine per i prodotti tessili potrebbe ripristinare la sicurezza degli esportatori comunitari. Di conseguenza, la Commissione europea ha concluso che, fino a quando il Congresso americano non avrà esaminato la possibilità di una modifica in questo senso, le consultazioni con l'amministrazione statunitense non potranno offrire risultati definitivi e soddisfacenti, visto che essa non è dotata del potere di assumere un impegno.

Di conseguenza, se non sarà presentata al Congresso americano una proposta di legge volta a modificare le norme in materia di origine per i prodotti tessili, proposta che dovrebbe portare all'adozione di una nuova normativa perfettamente conforme agli impegni assunti nel quadro dell'Uruguay Round, la Commissione ritiene che sia nell'interesse della Comunità avviare rapidamente con gli Stati Uniti d'America una procedura ufficiale.

La decisione della Commissione con cui si apre una procedura di soluzione delle controversie nell'ambito dell'OMC, adottata conformemente all'articolo 14 del regolamento, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 4 marzo 1997⁴.

Il 22 maggio 1997 la Comunità europea ha chiesto di avviare delle consultazioni con gli Stati Uniti d'America davanti all'Organizzazione mondiale del commercio (WT/DS85/1), conformemente all'articolo 4 dell'intesa sulle norme e procedure che disciplinano la soluzione delle controversie, all'articolo 8, paragrafo 4, dell'accordo sui tessili e l'abbigliamento, all'articolo 7 dell'accordo sulle norme in materia di origine, all'articolo 14, paragrafo 1, dell'accordo sugli ostacoli tecnici agli scambi (Accordo TBT) e all'articolo XXII dell'accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 ("GATT 94"), per quanto riguarda le modifiche apportate dagli Stati Uniti alle norme in materia di origine per i prodotti tessili e di abbigliamento.

Nella richiesta di consultazioni si sottolineava innanzitutto che l'articolo 2, paragrafo 4, dell'accordo sui tessili e l'abbigliamento prevede che non siano applicate nuove restrizioni ai prodotti o ai membri. L'articolo 4, paragrafo 2, dello stesso accordo stabilisce che l'introduzione di modifiche nell'attuazione o nell'amministrazione delle restrizioni notificate all'OMC non deve perturbare l'equilibrio tra diritti e obblighi tra i membri, pregiudicare l'accesso di un membro, ostacolare il pieno utilizzo di tale accesso e disorganizzare il commercio ai sensi dell'accordo. A tale proposito, la Comunità europea ritiene che le modifiche apportate nel 1995 dagli Stati Uniti alle norme in materia di origine hanno provocato esattamente gli effetti summenzionati e che gli Stati Uniti avrebbero dovuto avviare delle consultazioni con la Comunità europea prima di attuare tali modifiche, conformemente all'articolo 4, paragrafo 4, dell'accordo.

La richiesta di consultazioni ha messo poi in dubbio la compatibilità delle summenzionate modifiche alle norme statunitensi in materia di origine con l'articolo 2 dell'accordo sulle norme in materia di origine che stabilisce le disposizioni che i membri devono rispettare, qualora intendano modificare le norme in materia di origine nel periodo transitorio. Tali disposizioni stabiliscono, tra l'altro, che le norme non possono essere utilizzate come strumenti per perseguire direttamente o indirettamente determinati obiettivi di natura commerciale, che non devono dare origine di per sé stesse ad effetti di restrizione, di distorsione o di grave disturbo degli scambi internazionali e che devono essere gestite in maniera coerente, uniforme, imparziale e ragionevole. La Comunità europea ritiene che le norme in materia di origine applicate nel 1995 dagli Stati Uniti non rispettino tali condizioni.

Infine, nella richiesta di consultazioni è stato affermato che i requisiti fissati dagli Stati Uniti in materia di indicazione del paese di origine corrispondono ad una norma tecnica ai sensi dell'allegato I dell'accordo TBT e, per come sono stati applicati dopo le modifiche apportate alle norme in materia di origine, non garantiscono ai prodotti comunitari importati un trattamento equivalente a quello assicurato ai prodotti di origine nazionale, una differenza di trattamento non compatibile con l'articolo III del GATT 1994 e con l'articolo 2 dell'accordo TBT.

C. PROSIEGUO DELL'INCHIESTA (15) Nel frattempo l'inchiesta è proseguita al fine di stabilire in maniera più accurata gli effetti delle pratiche degli Stati Uniti sulle esportazioni comunitarie dei prodotti in questione.

Il 28 maggio 1997 è stata trasmessa agli Stati membri della CE una relazione sull'inchiesta. Le conclusioni dell'inchiesta hanno confermato che le nuove norme in materia di origine introdotte dagli Stati Uniti il 1o luglio 1996 sono contrarie all'articolo 2, paragrafo 4 e all'articolo 4, paragrafo 2, dell'accordo OMC sui tessili e l'abbigliamento, all'articolo 2 dell'accordo OMC sulle norme in materia di origine, all'articolo 2 del TBT e all'articolo III del GATT 1994. Secondo la Commissione, l'attuazione di questo sistema sta incidendo negativamente sulle esportazioni CE negli Stati Uniti di tessuti tinti e stampati e dei prodotti derivati (foulard, biancheria da letto e per la casa, fazzoletti, ecc.) ed è l'Italia a risentire in maniera particolare di tali effetti.

D. SOLUZIONE NEGOZIATA (17) La procedura per la composizione della controversia davanti all'OMC è stata sospesa il 15 luglio 1997, grazie ad un'apparente soluzione negoziata emersa nel verbale concluso tra le due parti lo stesso giorno. Nel verbale, l'amministrazione statunitense aveva accettato di apportare delle modifiche legislative per reintrodurre le norme in materia di origine in vigore prima dell'"Uruguay Round Act" per i tessili in questione. La soluzione è stata notificata al presidente dell'organo di conciliazione dell'OMC l'11 febbraio 1998. Purtroppo, gli Stati Uniti non hanno rispettato gli impegni contenuti nella notifica. Quindi, secondo la Comunità europea, la situazione è rimasta incompatibile con gli obblighi degli Stati Uniti nell'ambito dell'OMC.

Pertanto, il 25 novembre 1998 è stata presentata una nuova richiesta di consultazioni all'OMC (WT/DS151/1). Le consultazioni si sono tenute a Ginevra il 15 gennaio 1999, davanti ai rappresentanti di Salvador, Honduras, Hong Kong, Repubblica popolare cinese, India, Giappone, Pakistan e Svizzera, ma non è stato possibile risolvere la controversia.

Al termine dei nuovi negoziati bilaterali, gli Stati Uniti e la CE sono riusciti infine a trovare un terreno d'intesa per comporre la controversia e il 16 agosto 1999 entrambe le parti hanno firmato un secondo verbale. Il nuovo compromesso ha preso atto del fatto che il verbale del 1997 non ha portato a una soluzione rapida del problema e va pertanto modificato. In base al nuovo accordo, gli Stati Uniti devono modificare le norme in materia di origine della sezione 334 dell'"Uruguay Round Agreements Act" in modo che la tintura, la stampa ed almeno due operazioni di finitura conferiscano l'origine a determinati tessuti e merci. In particolare, è stato deciso che: 1) l'amministrazione americana avrebbe presentato al Congresso un disegno di legge allegato al verbale, per modificare le norme in materia di origine fissate nel 19 U.S.C. 3592 e avrebbe fatto del suo meglio affinché il Congresso l'adottasse senza indugio e 2) nuove norme sui visti avrebbero permesso l'utilizzazione di un'unica licenza/fattura d'importazione vistata per spedizioni successive di prodotti tessili di cotone o di fibre miste contenenti almeno il 16 %, in peso, di cotone esportati dalla CE o prodotti di cotone fabbricati nella CE a partire da tessuti tinti e stampati nella CE e vivi sottoposti ad almeno due operazioni di finitura.

In applicazione del punto 2 del verbale, l'amministrazione statunitense ha pubblicato nel registro federale del 6 dicembre 1999 (Vol. 64 N0 233/Avvisi) l'"Amendment of Export Visa and Quota Requirements for Certain Textile Products Produced and Manufactured in All Countries and Made Up in the European Community" (Modifica dei requisiti in materia di contingenti e visti di esportazione per taluni prodotti tessili prodotti e fabbricati nei paesi terzi e trasformati nella Comunità europea). Tali disposizioni modificano il sistema applicato dagli Stati Uniti in materia di contingenti e visti per consentire l'uso di un unico documento vistato per alcuni tipi di prodotti esportati dalla CE a decorrere dal 16 agosto 1999. Tali prodotti sono: i prodotti tessili di cotone o di fibre miste contenenti, almeno il 16 %, in peso, di cotone esportati dalla CE o i prodotti di cotone trasformati nella CE a partire dal tessuto, se tinti e stampati nella CE e ivi sottoposti ad almeno due operazioni di finitura, e purché la licenza/fattura vistata iniziale sia valida e non siano superati i quantitativi ammessi.

In applicazione del punto 1 del verbale, una modifica delle norme in materia di origine statunitensi è stata allegata al disegno di legge sugli scambi e lo sviluppo del 2000, adottato dalla Camera dei rappresentanti il 2 maggio 2000, dal Senato l'11 maggio 2000 e approvato dal presidente degli Stati Uniti il 21 maggio 2000.

La sezione 405 della legge, intitolata "Chiarimenti relativi alla sezione 33 dell'Uruguay Round Agreements Act", reintroduce per alcuni prodotti le norme in materia di origine in vigore prima dell'adozione dell'"Uruguay Round Agreements Act". In particolare, le nuove norme conferiscono ai tessuti classificati nell'ambito dell'HTS come seta, cotone, fibre vegetali e sintetiche l'origine del paese in cui vengono tinti, stampati e sottoposti ad almeno due operazioni di finitura. Tali disposizioni si applicano anche a vari prodotti classificati in 18 voci SA (perlopiù prodotti piatti), fatta eccezione per le merci di cotone, lana o fibre miste contenenti almeno il 16 %, in peso, di cotone.

Dopo un attento esame della "Modifica dei requisiti in materia di contingenti e visti di esportazione per taluni prodotti e fabbricati nei paesi terzi e trasformati nella Comunità europea" e della sezione 405 della legge sugli scambi e lo sviluppo del 2000, e dopo aver consultato il denunciante, che ha espresso la sua soddisfazione, la Commissione europea ha concluso che la sezione 405 delle legge sugli scambi e lo sviluppo del 2000 è conforme agli impegni assunti dagli Stati Uniti nel verbale del 16 agosto 1999 ed ha effettivamente eliminato gli ostacoli agli scambi denunciati dalla Federtessile l'11 ottobre 1996.

E. RACCOMANDAZIONE (24) È quindi opportuno chiudere la procedura di esame relativa alle modifiche apportate dagli Stati Uniti d'America alle loro norme in materia di origine per i prodotti tessili e di abbigliamento,