Decisione di esecuzione della Commissione del 17 settembre 2013 che respinge la richiesta di deroga alla decisione 2001/822/CE del Consiglio per quanto riguarda le norme d’origine applicabili allo zucchero di Curaçao [notificata con il numero C(2013) 5826] (2013/460/UE)

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,

vista la decisione 2001/822/CE del Consiglio, del 27 novembre 2001, relativa all’associazione dei paesi e territori d’oltremare alla Comunità europea («Decisione sull’associazione d’oltremare»)¹, in particolare l’articolo 37 dell’allegato III,

L’allegato III della decisione 2001/822/CE definisce la nozione di «prodotti originari» e illustra i metodi di cooperazione amministrativa. L’articolo 37 prevede che si possano adottare deroghe a tali norme di origine laddove ciò sia giustificato dallo sviluppo di industrie esistenti o dalla creazione di nuove industrie in un paese o un territorio.

L’articolo 5, paragrafo 1, lettere g), j), k) e o) dell’allegato III della decisione 2001/822/CE prevede che la molitura parziale o totale dello zucchero, la vagliatura e l’imballaggio in sacchi non siano considerate operazioni sufficienti a conferire il carattere di prodotto originario.

L’articolo 6, paragrafo 4 dell’allegato III della decisione 2001/822/CE prevede che il cumulo di cui godono gli ACP/CE-PTOM per tutti i prodotti dello zucchero classificati al capitolo 17 del SA vada gradualmente scomparendo e riduce progressivamente i quantitativi per i quali tale cumulo è ammesso. Con il quantitativo fissato a zero tonnellate, la soppressione graduale è divenuta divieto di cumulo a decorrere dal 1o gennaio 2011.

Nel 2002 i Paesi Bassi hanno chiesto una deroga alle norme di origine per quanto riguarda i prodotti del settore dello zucchero di cui ai codici NC 17011190, 17019910 e 17019100 trasformati nelle Antille olandesi per un quantitativo annuo di 3000 tonnellate. La richiesta è stata accolta e la deroga è scaduta il 31 dicembre 2007.

Nel 2009 i Paesi Bassi hanno presentato una domanda di proroga della deroga concessa nel 2002, che è stata respinta con la decisione 2009/699/CE della Commissione². Tale decisione tuttavia accoglieva una nuova richiesta di deroga inclusa nella domanda di proroga, nei limiti dei quantitativi previsti dalle licenze di importazione per lo zucchero assegnate alle Antille olandesi nel 2009 e nel 2010.

Nel 2010, i Paesi Bassi hanno chiesto una nuova deroga in relazione ai prodotti dello zucchero trasformati nelle Antille olandesi, per il periodo dal 2011 al 2013. Con decisione 2011/47/UE della Commissione³ la deroga è stata concessa in conformità all’articolo 37, paragrafi 1, 3 e 7, dell’allegato III della decisione 2001/822/CE, a certe condizioni intese a mantenere l’equilibrio tra gli interessi legittimi degli operatori dei paesi e territori d’oltremare (PTOM) e gli obiettivi dell’organizzazione comune di mercato dell’Unione europea per il settore dello zucchero. I prodotti per i quali è stata concessa la deroga venivano effettivamente sottoposti a processi di trasformazione nelle Antille olandesi e il valore ivi aggiunto allo zucchero greggio è stato calcolato al 45 % almeno del valore del prodotto finito.

La decisione 2011/47/UE spiegava che l’eliminazione del cumulo dell’origine degli ACP/CE-PTOM per lo zucchero, di cui all’articolo 6, paragrafo 4, dell’allegato III della decisione 2001/822/CE, indicava l’intenzione dell’Unione di rivolgere le preferenze commerciali su attività economiche che contribuiscono in modo sostenibile allo sviluppo dei PTOM, pur tenendo in debito conto il settore dello zucchero dell’Unione. Tale principio è stato applicato al fine di determinare i quantitativi per i quali era stata accordata la deroga con la decisione 2011/47/UE. La domanda, presentata nel 2010, indicava inoltre che la società di Curaçao beneficiaria delle deroghe precedenti intendeva diversificarsi al di fuori della produzione di zucchero, cosa che richiedeva un’ulteriore deroga. Pertanto i quantitativi autorizzati dalla deroga sono stati gradualmente ridotti (5000 tonnellate per il 2011, 3000 tonnellate per il 2012 e 1500 tonnellate per il 2013).

Nella domanda presentata nel 2010 i Paesi Bassi hanno sottolineato che la società di Curaçao, beneficiaria delle deroghe precedenti, intendeva diversificarsi verso la produzione di miscele e di «zucchero bio» che si rivolgono a mercati nettamente diversi da quelli dei prodotti dello zucchero oggetto della domanda presentata nel 2010. La deroga richiesta nel 2010 era destinata ad ottenere il capitale necessario a realizzare gli investimenti per tale diversificazione. Di conseguenza, quando è stata concessa la deroga con la decisione 2011/47/UE, ci si attendeva che questa avrebbe generato il volume d’affari necessario a finanziare tali investimenti per la diversificazione dei prodotti e delle attività, cosicché la società beneficiaria non dovesse più chiedere deroghe.

L’11 febbraio 2013 i Paesi Bassi hanno chiesto, a nome del governo di Curaçao, una nuova deroga alle norme di origine previste all’allegato III della decisione 2001/822/CE per il periodo dal 1o gennaio 2013 al 31 dicembre 2013, data di scadenza della decisione 2001/822/CE. La domanda riguardava un quantitativo annuo totale di 5500 tonnellate di prodotti del settore dello zucchero di cui al codice NC 17011490, designato come «zucchero bio» proveniente dai paesi terzi e trasformato a Curaçao per esportazione nell’Unione.

La richiesta è stata ufficialmente ritirata dai Paesi Bassi il 17 aprile 2013, in quanto le attività di trasformazione descritte nella domanda non venivano più eseguite nelle Antille olandesi. L’impresa di Curaçao aveva trasferito parte della sua attività di trasformazione dello zucchero, in particolare la produzione di zollette di zucchero fabbricate da zucchero di canna greggio, condizionate per la vendita al minuto, in Belgio, da dove attualmente fornisce i supermercati dei Paesi Bassi. Aveva anche riorientato le linee di produzione restanti verso operazioni di vagliatura, pulitura, molitura e semplice mescolanza di zucchero biologico ed il relativo imballaggio in sacchi di 1000 kg per il trasporto.

Il 17 aprile 2013, i Paesi Bassi hanno presentato una seconda richiesta di deroga per 5000 tonnellate di prodotti dello zucchero, designati come zucchero di canna greggio biologico del codice NC 17011490, per il periodo dal 1o gennaio 2013 al 31 dicembre 2013. I Paesi Bassi hanno dichiarato che era emerso da discussioni con le autorità di Curaçao che i quantitativi per i quali era stata concessa la deroga per il 2013 con la decisione 2011/47/UE non sarebbero stati sufficienti all’impresa che effettua la trasformazione dello zucchero a Curaçao per proseguire le proprie attività.

La seconda richiesta è stata soprattutto motivata da un mutamento di circostanze nell’impresa in questione, giacché quest’ultima aveva modificato la propria attività commerciale lanciandosi nella trasformazione di zucchero di canna biologico, da un cambiamento sul mercato mondiale dello zucchero, poiché l’UE è diventata importatore netto di zucchero, dal fatto che il valore aggiunto alle materie prime del paese terzo fosse superiore al 45 % del prezzo franco fabbrica del prodotto finale, nonché dalla creazione di posti di lavoro diretti e indiretti a Curaçao. Il 14 giugno 2013 e il 28 giugno 2013, i Paesi Bassi hanno trasmesso ulteriori informazioni a sostegno della domanda del 17 aprile 2013.

Con lettera del 16 luglio 2013, la Commissione ha invitato le autorità olandesi a prendere atto della propria valutazione della richiesta e della sua intenzione di raccomandarne il rigetto. La Commissione ha anche invitato le autorità olandesi a trasmettere tale valutazione all’impresa potenzialmente interessata alla deroga, al fine di consentire ai Paesi Bassi come all’impresa in questione di sollevare eventuali questioni di fatto o di diritto che potessero riguardare la richiesta prima che la Commissione adottasse la decisione finale. Il termine per la risposta è stato fissato al 25 luglio 2013. Il 24 luglio 2013 è pervenuta una risposta da parte delle autorità olandesi.

L’articolo 37, paragrafo 7, dell’allegato III della decisione 2001/822/CE dispone che la deroga è concessa quando il valore aggiunto ai prodotti non originari utilizzati nel PTOM in questione equivale almeno al 45 % del valore del prodotto finito, sempreché la deroga non sia tale da arrecare grave pregiudizio ad un settore economico dell’Unione o di uno o più Stati membri.

Le informazioni ricevute dall’impresa di Curaçao e trasmesse dai Paesi Bassi, per quanto riguarda il calcolo del valore generato a Curaçao per la produzione di «zucchero di canna bio» nel 2013, indica il valore aggiunto della trasformazione di 5000 tonnellate di «zucchero bio». L’impresa ha anche indicato il prezzo di acquisto di una tonnellata di «zucchero bio» greggio originario di paesi terzi e il prezzo franco fabbrica a cui è venduta una tonnellata di «zucchero bio». Secondo l’impresa, tali quantitativi generano un valore aggiunto del 52 % rispetto al prezzo franco fabbrica. Secondo le stesse informazioni, la produzione di 1500 tonnellate di «zucchero bio» genererebbe un valore aggiunto dell’88 % rispetto al prezzo franco fabbrica.

Le informazioni ricevute dall’impresa, trasmesse dai Paesi Bassi, per quanto riguarda il calcolo del valore generato a Curaçao per lo «zucchero bruno cristallizzato» il 1o gennaio 2013 indicano il valore aggiunto dalla trasformazione di 5500 tonnellate di «zucchero bruno cristallizzato». Se il maggior valore aggiunto possibile per tonnellata di «zucchero bruno cristallizzato» è considerato realistico, il valore aggiunto è del 52,4 % circa del prezzo franco fabbrica. Tuttavia, la trasformazione dello «zucchero bio» comporta un numero inferiore di operazioni di quella dello «zucchero cristallizzato» condizionato per la vendita al minuto. Pertanto il valore aggiunto relativo a tali operazioni e i costi di trasformazione effettivi dello«zucchero bio» condizionato in sacchi di 1000 kg per il trasporto, non possono che essere inferiori a quelli per lo «zucchero bruno cristallizzato», condizionato per la vendita al minuto.

In base alla relazione 2013 Global Sugar Outlook (Prospettiva globale per lo zucchero)⁴ il costo di produzione dello zucchero di canna in Brasile, che è la regione più concorrenziale al mondo per la produzione di zucchero, ammonta a 224,7 USD a tonnellata per la produzione della canna e a 95 USD a tonnellata per la trasformazione della canna in zucchero greggio. I costi totali, comprendenti i costi amministrativi, si elevano a 367,8 USD a tonnellata o, a un tasso di cambio di 1 EUR = 1,3 USD, a 283 EUR per tonnellata di zucchero di canna greggio. Tenendo conto delle attività agricole e delle operazioni di trasformazione connesse con la produzione di zucchero greggio dalla canna, sembra improbabile che i costi della sola pulitura, molitura e condizionamento dello zucchero di canna bio, che costituisce solo una frazione di tale processo di produzione, siano più elevati. Considerando 283 EUR/t un costo di produzione realistico ai fini del calcolo del valore aggiunto per la pulitura, la molitura e il condizionamento dello zucchero di canna greggio bio nell’impresa di Curaçao, il prezzo franco fabbrica è pari a 1020,19 EUR a tonnellata e il valore aggiunto rispetto al prezzo franco fabbrica è pari ad appena il 32,2 %.

Nella simulazione dei costi comparabili al considerando 17, il valore aggiunto non raggiungerebbe il 45 %. È dunque irrealistico che tale valore aggiunto possa essere ottenuto dall’impresa di Curaçao attiva unicamente nella trasformazione. Occorre invece considerare che gli importi trasmessi alla Commissione contengono altre componenti e guadagni generali che non contribuiscono a beneficiare la popolazione di Curaçao.

A norma dell’articolo 37, paragrafo 3, lettera c), dell’allegato III della decisione 2001/822/CE, l’esame delle richieste di deroghe dovrebbe tenere conto dei casi nei quali può essere chiaramente dimostrato che importanti investimenti in un dato settore industriale potrebbero essere disincentivati dalle norme di origine, e nei quali una deroga che favorisca l’attuazione di un programma di investimenti consentirebbe l’osservanza di dette norme per fasi successive.

L’eliminazione il 1o gennaio 2011 del cumulo dell’origine per lo zucchero per gli ACP/PTOM-CE era nota in anticipo alla società di Curaçao che ha avuto tempo sufficiente per prepararsi e diversificarsi verso la produzione di prodotti che non richiedono deroghe.

Nel periodo 2009-2013 la società di Curaçao ha beneficiato di deroghe che hanno contribuito a generare il fatturato necessario a investire nella diversificazione verso la produzione di prodotti che non richiedono deroghe alle norme in materia di origine. Secondo le informazioni trasmesse da detta società, gli investimenti sono stati molto modesti nel 2009 e tra il 2010 e il 2012 non è stato effettuato alcun investimento. Le deroghe sono pertanto unicamente servite a mantenere le attività esistenti dell’impresa a Curaçao senza contribuire in modo sostenibile allo sviluppo di un settore industriale esistente o alla creazione di uno nuovo. Si può quindi dubitare che una nuova deroga possa incoraggiare la società a promuovere nuovi investimenti.

Affinché le miscele di zuccheri di cui alla voce 2106 del SA, contenenti pectina o caseina, siano considerate originarie di Curaçao e possano pertanto beneficiare di un accesso preferenziale all’Unione, il valore dello zucchero non originario utilizzato per la fabbricazione del prodotto finale non deve superare il 30 % del prezzo franco fabbrica del prodotto. Diversificandosi verso la produzione di tali miscele, come proposto nella presente domanda, la società dovrebbe comunque chiedere una deroga per poter soddisfare le norme di origine.

A norma dell’articolo 37, paragrafo 3, lettera b), dell’allegato III della decisione 2001/822/CE, l’esame delle richieste di deroga dovrebbe tener conto dei casi in cui l’applicazione delle norme di origine vigenti comprometterebbe sensibilmente la capacità di un’industria esistente in un PTOM a continuare le proprie attività di esportazione verso l’Unione, e particolarmente dei casi in cui detta applicazione potrebbe provocare la cessazione di tali attività.

La Commissione elabora un consuntivo volto ad analizzare il mercato dello zucchero e a valutare se le scorte di zucchero sono sufficienti, se è necessario zucchero supplementare, o se devono esserne ritirati quantitativi dal mercato affinché il livello di prezzo non si discosti troppo dal prezzo di riferimento. Tale consuntivo indica sempre un quantitativo di 50000 a 60000 tonnellate di zucchero importato a dazio pieno.

Per i prodotti del settore dello zucchero di cui al codice NC 17011490, nell’Unione si applica una tariffa doganale di 419 EUR a tonnellata. Considerando che il prezzo del mercato mondiale dello zucchero bianco, comprensivo dei costi di raffinazione, sul mercato a termine di Londra è pari a circa 380 EUR/t e che si applica un dazio doganale di 419 EUR a tonnellata, il suo prezzo, per consegna nell’Unione previo versamento dei dazi, sarebbe di almeno 800 EUR a tonnellata. Il prezzo medio di tali prodotti dello zucchero fabbricati nell’Unione, comunicato dagli Stati membri a norma dell’articolo 9 del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio⁵ è di circa 725 EUR a tonnellata. A simili condizioni tali prodotti dello zucchero non possono essere vantaggiosamente importati nell’Unione, se non trattandosi di zuccheri particolari, quali lo zucchero dell’agricoltura biologica o quello del commercio equo e solidale, che si vendono a un prezzo molto più elevato di altri prodotti dello zucchero.

È pertanto probabile che una parte sostanziale delle importazioni nell’Unione a dazio pieno sia costituita da zucchero biologico o del commercio equo e solidale poiché tale zucchero, al dettaglio, si può vendere fino a 3000 EUR a tonnellata. Il volume delle importazioni di zucchero di canna dell’agricoltura biologica nell’Unione a dazio pieno indica che gli esportatori di zucchero di tutto il mondo stanno sopravvivendo nel mercato attuale.

Aggiungendo al prezzo di acquisto dello zucchero greggio, comunicato dalla società, 283 EUR/t come costo di produzione plausibile ai fini del calcolo del valore aggiunto per la molitura e il condizionamento di zucchero di canna greggio biologico nella società di Curaçao, il margine di profitto e i costi di spedizione comunicati dall’impresa, nonché i dazi all’importazione da pagare nell’Unione, detta impresa sarebbe ancora in grado di esportare con profitto «zucchero bio» verso l’Unione, senza dover ricorrere a una deroga che esenti l’importatore dal pagamento dei dazi d’importazione applicabili. Inoltre, il livello del prezzo di vendita per tonnellata di «zucchero bio» all’acquirente dei Paesi Bassi, come da questi ultimi indicato nella loro richiesta, si può considerare sufficiente per controbilanciare l’incidenza del dazio pieno applicato.

In quanto operatore di un PTOM, l’impresa di Curaçao che esegue la trasformazione dei prodotti dello zucchero si inserisce sul mercato mondiale ed è libera di esportare i propri prodotti in qualsiasi parte del mondo, ivi compresa l’Unione europea. Questa società può quindi essere paragonata ad altri operatori di tutto il mondo che svolgono la stessa attività. In particolare, i costi di trasporto dai PTOM verso l’Unione che, secondo le informazioni ricevute dall’impresa ammontano a 42,59 EUR/t, non mette la società di Curaçao in posizione di svantaggio nella concorrenza con altri operatori sul mercato, poiché è libera di vendere i propri prodotti su mercati più vicini alla sua sede operativa rispetto al mercato dell’Unione.

Le esportazioni di zucchero, melasse e miele rappresentano soltanto il 6 % del totale delle esportazioni di merci da Curaçao, eccettuando i prodotti petroliferi. Le operazioni di movimentazione di container connesse all’importazione/esportazione di prodotti dello zucchero rappresentano solo il 2 % del totale delle operazioni di movimentazione di container connesse all’import/export. Il contributo di queste esportazioni allo sviluppo del territorio può essere, nella migliore delle ipotesi, soltanto modesto.

In termini di occupazione, si prevede che la deroga crei 10 nuovi posti di lavoro, che è un numero sproporzionatamente basso rispetto all’aumento del volume di produzione richiesto. In particolare, i dieci nuovi posti di lavoro che si prevede di creare sono un numero inferiore ai 20 posti di lavoro persi tra la richiesta del 2010, in cui i Paesi Bassi hanno indicato che nell’impresa di Curaçao lavoravano 35 persone, e la seconda richiesta, quella del 2013, in cui hanno dichiarato che vi lavoravano 15 persone.

L’incidenza del rifiuto di una nuova deroga, richiesta il 17 aprile 2013, sarebbe minima. Un rifiuto non ostacolerà l’impresa nel proseguimento delle proprie esportazioni di prodotti dello zucchero verso l’Unione, né dovrebbe scoraggiare gli investimenti nell’industria saccarifera a Curaçao, in quanto il margine di profitto sarebbe ancora sufficiente a richiamare investimenti, anche nel caso in cui nell’Unione si pagasse l’aliquota intera.

Di conseguenza, la deroga richiesta non è giustificata in relazione all’articolo 37, paragrafo 1, lettere b) e c), paragrafo 3 e all'articolo 37, paragrafo 7, dell’allegato III della decisione 2001/822/CE.

Le misure di cui alla presente decisione sono conformi al parere del Comitato del codice doganale,