Decisione (UE) 2016/1983 della Commissione del 26 maggio 2014 relativa alla misura SA.33063 (2012/C) (ex 2012/NN) riguardante Trentino NGN s.r.l. in seguito al ritiro dell'Italia dal progetto [notificata con il numero C(2014) 3159] (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli¹,

Il 24 maggio 2011 la Commissione ha ricevuto una denuncia da parte dei tre principali operatori di telecomunicazione alternativi attivi in Italia (Wind, Fastweb e Vodafone). Con argomentazioni dettagliate, essi hanno sostenuto che il progetto avviato dalla provincia autonoma di Trento (PAT o la Provincia) per la realizzazione di un'infrastruttura NGA in tutto il territorio della Provincia di fatto si configurava come aiuti di Stato a Telecom Italia (TI), concesso in violazione delle regole di concorrenza di cui agli orientamenti sulle reti a banda larga². In particolare, i denuncianti hanno sostenuto di non essere stati adeguatamente informati né consultati dalla PAT in merito ai progetti e agli obiettivi della Provincia, che il beneficiario era stato già scelto e che l'infrastruttura selezionata, una volta installata, avrebbe impedito l'effettivo gioco della concorrenza.

In seguito a una richiesta di informazioni inviata il 22 giugno 2011, le autorità italiane hanno risposto il 20 luglio 2011, sostenendo che la loro intenzione era di rispettare il principio dell'investitore in economia di mercato (MEIP), che il loro intervento non costituiva un aiuto di Stato e che, di conseguenza, non era necessario che soddisfacesse le condizioni di compatibilità degli orientamenti sulle reti a banda larga. Il 4 novembre 2011, dopo avere eliminato le informazioni riservate, la risposta delle autorità italiane è stata trasmessa ai denuncianti, i quali hanno presentato ulteriori osservazioni e documenti in data 29 novembre e 7 e 16 dicembre 2011. Tra gennaio e maggio 2012, le autorità italiane hanno trasmesso numerose informazioni particolareggiate. Tra febbraio e maggio 2012 anche i denuncianti hanno fornito ulteriori informazioni. Durante tale periodo, con ciascuna delle parti coinvolte sono state organizzate varie riunioni e teleconferenze.

Con decisione del 25 luglio 2012 (la «decisione di avvio»), la Commissione ha informato l'Italia di avere avviato, in relazione al progetto, il procedimento di indagine formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato. Dopo avere eliminato le informazioni riservate, la decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea³ e gli interessati sono stati invitati a presentare le loro osservazioni.

Con lettere del 22 e del 23 novembre 2012, la Commissione ha ricevuto dall'Italia osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento. Inoltre, la Commissione ha ricevuto le osservazioni delle parti interessate: dai rappresentanti di Telecom Italia il 3 dicembre 2012 e dai rappresentanti di Wind, Fastweb e Vodafone il 7 dicembre 2012. Con lettera del 29 gennaio 2013, la Commissione ha inviato le suddette osservazioni, una volta eliminate le informazioni riservate, alle autorità italiane, le quali hanno trasmesso i loro commenti alle osservazioni dei terzi interessati il 5 marzo 2013. Tra marzo e dicembre 2013 hanno avuto luogo intense discussioni e si sono svolti nutriti scambi con tutte le parti interessate (le autorità italiane, Telecom Italia, Wind, Fastweb e Vodafone) e varie riunioni e conferenze sono state organizzate con ciascuna di esse.

Con lettera del 31 gennaio 2014, le autorità italiane hanno informato la Commissione dell'intenzione della PAT di ritirarsi dal progetto. Il 14 e il 20 marzo 2014, le autorità italiane hanno fornito informazioni supplementari in merito all'effettivo ritiro della PAT dall'impresa comune Trentino NGN, in particolare in merito alla vendita a TI delle azioni della PAT effettuata il 28 febbraio 2014.

Nel settembre 2010, la PAT ha elaborato una strategia volta a realizzare il proprio obiettivo di connettere il 100 % del proprio territorio grazie ad una rete di fibre ottiche a banda ultralarga entro il 2018. La strategia prevedeva due tipi di azione nel territorio provinciale, una per le zone a media redditività⁴ e una per le zone a bassa redditività, mentre le zone ad alta redditività rimanevano escluse. Per le zone a media redditività, la PAT intendeva costituire una nuova impresa denominata Trentino NGN e aprirla alla partecipazione di partner privati. Per le zone a bassa redditività, la PAT intendeva costituire un aiuto di Stato ad hoc, che sarebbe stato elaborato e notificato in un secondo tempo, probabilmente sotto la supervisione dell'impresa pubblica della PAT Trentino Network - diversa da Trentino NGN - che era all'epoca responsabile di altri interventi che rientravano nella strategia generale della PAT in materia di banda larga.

Nei mesi successivi, vi sono stati contatti tra la PAT e vari operatori privati e l'8 febbraio 2011, la PAT ha firmato un protocollo d'intesa con TI per la creazione dell'impresa comune Trentino NGN (Trentino NGN) ai fini della realizzazione di un'infrastruttura FTTH nelle zone a media redditività. In base a tale accordo iniziale, la PAT si è impegnata a conferire un contributo in denaro fino a un massimo di 60 milioni di EUR al capitale di Trentino NGN, mentre TI avrebbe partecipato soltanto con contributi in natura, tra cui: 1) la sua infrastruttura passiva (cavidotti e palificazioni) da subito e 2) l'interruzione della rete in rame esistente dopo l'avvio della rete FTTH. Nello stesso anno, altri due azionisti privati minori hanno aderito al memorandum d'intesa - la holding finanziaria Finanziaria Trentina e un piccolo fornitore di servizi Internet, McLink - contribuendo ciascuno con apporti finanziari di minore entità.

A dicembre 2011, il piano aziendale era pronto, mentre su richiesta dalla PAT Analysys Mason aveva preparato una relazione di due diligence. Contemporaneamente, sono stati stabiliti definitivamente i rispettivi diritti e obblighi degli azionisti e sono stati definiti in modo più preciso i contributi in natura a Trentino NGN da parte di TI. In seguito ad alcuni confronti con la Commissione e al completamento di una relazione di esperti sul progetto da parte di Analysys Mason, sono state apportate altre modifiche agli accordi tra gli azionisti. Nel marzo 2012, Reconta Ernst & Young ha preparato la relazione degli esperti sul primo contributo in natura di TI, in base alla quale sono state introdotte nuove modifiche.

La PAT ha creato da sola la società Trentino NGN, con apporto di capitale minimo di importo inferiore a 100000 EUR. La società avrebbe dovuto raggiungere l'assetto definitivo mediante aumento del capitale azionario, da attuarsi dopo la conclusione degli accordi con gli azionisti privati. Secondo i piani, il capitale azionario di Trentino NGN avrebbe dovuto essere aumentato nel modo seguente: la PAT avrebbe contribuito con un conferimento di 50 milioni di EUR, corrispondente ad una quota del 52,2 %, Finanziaria Trentina con un conferimento di 5 milioni di EUR (quota del 5,2 %), McLink con un conferimento di 1,5 milioni di EUR (quota dell'1,56 %)⁵ mentre TI avrebbe messo a disposizione in tutto il territorio della Provincia, tramite diritti reali d'uso esclusivo (IRU, indefeasible rights of use), la sua infrastruttura passiva (cavidotti e palificazioni), che sarebbe stata utilizzata per la costruzione della nuova rete (primo contributo). Inizialmente, il primo contributo di TI era stato stimato a 39,8 milioni di EUR, ma poiché la relazione di Ernst & Young sul valore di tale contributo ha indicato un importo leggermente inferiore, pari a 39,3 milioni di EUR, l'accordo è stato aggiornato in tal senso (stima finale: 39,448 milioni di EUR).

Il 18 maggio 2012, l'impresa comune Trentino NGN è stata costituita e tutte le parti hanno proceduto ai primi conferimenti. La PAT ha versato soltanto una parte del contributo in denaro previsto, cioè 14,845 milioni di EUR invece di 50 milioni di EUR. Analogamente, Finanziaria Trentina ha conferito soltanto 1,250 su 5 milioni di EUR e McLink 0,375 milioni di EUR rispetto ai 1,5 milioni di EUR previsti. TI ha concesso gli IRU relativi alla sua infrastruttura passiva, corrispondenti a 39,448 milioni di EUR. La struttura azionaria risultante era la seguente: PAT 52,16 %; Telecom Italia 41,07 %; MC-link 1,56 %; Finanziaria Trentina 5,21 %. Nel periodo 18 maggio 2012 – 28 febbraio 2014, la situazione dell'azionariato di Trentino NGN è stata la seguente:

Conformemente all'accordo tra gli azionisti, era previsto che alla fine del 3o anno dal primo conferimento o a partire dall'attivazione di almeno il 16 % dei nuovi collegamenti, TI e PAT potessero decidere di procedere al «secondo contributo» di TI, vale a dire il trasferimento a Trentino NGN di: 1) la proprietà (rispetto agli IRU, già attribuiti) dell'infrastruttura passiva esistente nelle zone a media redditività individuate da Trentino NGN e 2) la proprietà della rete in rame, che avrebbe dovuto essere interrotta per completare la migrazione di tutti i clienti verso la nuova rete a fibre ottiche. Il valore del contributo era stato inizialmente stimato a 520 EUR per linea in rame attiva, sia per quanto riguardava le linee di TI al dettaglio che le linee destinate agli operatori aventi accesso disaggregato alla rete locale. A tale valore sono stati aggiunti 2 milioni di EUR a titolo della conversione in proprietà degli IRU relativi a cavidotti e palificazioni (cioè il primo contributo). In questa seconda fase, grazie al secondo conferimento, TI avrebbe ottenuto la quota di maggioranza e il controllo di Trentino NGN, se necessario procedendo a un ulteriore conferimento di capitale.

Infine, in base all'accordo tra gli azionisti, dopo 3 anni o dopo aver raggiunto l'obiettivo di attivare e connettere il 43 % delle linee, TI avrebbe avuto il diritto di esercitare un'opzione di acquisto nei confronti della PAT e di McLink per acquisire le loro partecipazioni in Trentino NGN. In contropartita della concessione di tale diritto a TI, e qualora tale diritto fosse stato esercitato, TI avrebbe pagato 6,5 milioni di EUR alla PAT in due soluzioni, una prima metà entro un anno e la seconda entro due anni. Il prezzo di acquisto delle azioni sarebbe stato pari al valore del conferimento maggiorato di un 7,75 % annuo, al netto dei dividendi distribuiti⁶. Gli altri due azionisti, McLink e Finanziaria Trentina avrebbero potuto esercitare un'opzione di vendita, grazie alla quale avrebbero potuto decidere di vendere a TI la loro partecipazione in Trentino NGN a un prezzo corrispondente al valore dei rispettivi conferimenti maggiorati rispettivamente del 5,5 % e del 7 % all'anno.

Inoltre, mediante specifici accordi tra azionisti, TI era stata nominata fornitore di Trentino NGN per la costruzione, la gestione e il funzionamento della rete. Il tipo di rete da sviluppare era la cosiddetta rete punto-multipunto e non erano previsti né accessi disaggregati né obblighi di accesso. L'architettura prescelta prevedeva soltanto la realizzazione di tre reti GPON parallele⁷, due dei quali sarebbero state disponibili per eventuali concessioni ad altri operatori.

La Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale poiché nutriva seri dubbi circa il fatto che la misura potesse essere considerata conforme al principio dell'investitore in economia di mercato e al fine di verificare se, qualora fosse emerso che essa conteneva elementi di aiuto di Stato, essa potesse essere ritenuta compatibile con il mercato interno.

Nella decisione di avvio, la Commissione ha espresso la propria preoccupazione per il fatto che vari aspetti dell'intervento della PAT nel progetto Trentino NGN sollevavano dubbi relativamente al rispetto del principio dell'investitore in economia di mercato e alla presunta equivalenza (pari passu) tra l'intervento della PAT e quelli dei partner privati. Tali dubbi riguardavano, tra l'altro:

Il 31 gennaio 2014, le autorità italiane hanno informato la Commissione che la PAT aveva deciso di ritirarsi dal progetto Trentino NGN e di non portarlo avanti, in accordo con tutte le altre parti, cioè TI, MC-link e Finanziaria Trentina.

Il 14 marzo 2014, le autorità italiane hanno informato la Commissione che la PAT aveva ceduto a TI la sua partecipazione in Trentino NGN, a fronte di un corrispettivo di 15852435 EUR, corrispondente al valore del contributo parziale in denaro della PAT a Trentino NGN, pari a 14,845 milioni di EUR, maggiorato di un interesse composto del 3,75 %. Secondo le autorità italiane, Trentino NGN è attualmente controllato da TI mentre Finanziaria Trentina e McLink continuano a esserne gli azionisti di minoranza.

Le autorità italiane hanno chiarito che, sebbene Trentino NGN fosse stata costituita il 18 maggio 2012, con conferimenti parziali al suo capitale, il 20 agosto 2012 (dopo la decisione di avvio del procedimento della Commissione) la PAT e le altre parti di Trentino NGN hanno modificato l'accordo tra azionisti, e tutte le attività di Trentino NGN sono state sospese in attesa della conclusione dell'indagine formale avviata dalla Commissione. Pertanto, il pagamento integrale dei contributi in denaro è stato sospeso (sono stati effettuati soltanto pagamenti parziali) per tutte le parti interessate. Anche le fasi successive previste dall'accordo tra azionisti sono state sospese. Trentino NGN non ha mai iniziato a installare la rete FTTH prevista (né altri tipi di rete).

Le attività di Trentino NGN si sono limitate esclusivamente alla fornitura a terzi dell'accesso all'infrastruttura coperta dagli IRU, come previsto dagli obblighi regolamentari. In relazione a quest'ultimo aspetto, le autorità italiane hanno chiarito che, poiché TI è rimasta soggetta a obblighi regolamentari di accesso verso gli altri operatori (OLO), dopo che nel maggio 2012 TI ha trasferito a Trentino NGN gli IRU relativi all'infrastruttura passiva, alcuni operatori hanno chiesto l'accesso a tale infrastruttura passiva, accesso che è stato concesso. Di conseguenza, TI ha effettuato diversi versamenti a Trentino NGN come corrispettivo per l'acquisto da parte di Trentino NGN dell'accesso all'infrastruttura passiva per soddisfare le richieste di accesso da parte degli OLO. L'importo di tali pagamenti è inferiore ai 15000 EUR e costituisce la totalità delle entrate realizzate da Trentino NGN dalla data della sua costituzione.

Le autorità italiane hanno anche indicato che la PAT non ha pagato e non pagherà alcuna penale a causa del ritiro dal progetto Trentino NGN. L'accordo degli azionisti del 16 dicembre 2011 e le successive modifiche contengono disposizioni relative alla risoluzione che consentono alla PAT di uscire dalla società Trentino NGN senza incorrere in sanzioni, anche nel caso in cui il progetto non fosse stato realizzato nemmeno in parte.

Anche se in Italia sono state adottate alcune misure preparatorie per attuare il progetto Trentino NGN, segnatamente attraverso i vari accordi e atti che hanno portato alla costituzione dell'impresa comune e il suddetto versamento parziale del contributo in denaro della PAT (insieme con i contributi parziali in denaro delle altre parti interessate e il contributo in natura di TI), il progetto non ha superato tale fase.

Per quanto riguarda il pagamento parziale effettuato dalla PAT a favore del capitale di Trentino NGN, le autorità italiane hanno chiarito che Trentino NGN ha depositato tutti gli importi ricevuti come contributi in denaro da parte dei suoi azionisti (cioè i contributi finanziari di PAT, MC-link e Finanziaria Trentina, al netto di costi, imposte e tasse) su un conto bancario con un tasso d'interesse del 2,71 % nel 2012, dell'1,509 % fino al 1o febbraio 2013 e dell'1,524 % dopo il 1o febbraio 2013. I pagamenti parziali (compresi quelli della PAT) sono rimasti inattivi sul conto bancario di Trentino NGN. Secondo le autorità italiane, il 28 febbraio 2014, la PAT ha recuperato il suo parziale contributo in denaro, maggiorato di un interesse composto del 3,75 %. Le autorità italiane hanno chiarito che l'interesse composto del 3,75 % è il risultato di una soluzione negoziata tra le parti e che rappresenta una percentuale più o meno doppia del rendimento dei buoni del tesoro italiani a 2-3 anni, simile al rendimento dei buoni a 10 anni.

Il pagamento parziale del contributo in denaro effettuato dalla PAT a favore di Trentino NGN comporta un trasferimento di risorse statali. Tuttavia, sulla base delle informazioni disponibili, dal momento che la realizzazione del progetto Trentino NGN è stata sospesa a partire dal 20 agosto 2012 e che il 28 febbraio 2014 la PAT si è effettivamente ritirata dal progetto e ha interamente recuperato il suo contributo iniziale, interessi ragionevoli inclusi, la Commissione può concludere che il pagamento parziale in oggetto non ha prodotto un vantaggio economico per Trentino NGN o i suoi azionisti.

Per quanto riguarda le minime attività svolte da Trentino NGN, cioè le operazioni relative alla vendita degli IRU (cfr. considerando 19), va osservato che tali attività sono state realizzate al fine di rispettare gli obblighi regolamentari cui TI è rimasta soggetta e non sembrano avere generato vantaggi economici per Trentino NGN o per i suoi azionisti, TI inclusa. In tali circostanze, dette transazioni non sono tali da rimettere in discussione la valutazione che precede.

Alla luce di tali circostanze la Commissione conclude che il progetto non è stato attuato e che pertanto, a seguito del ritiro della PAT dal progetto Trentino NGN, il presente procedimento d'indagine è diventato privo di oggetto.

Alla luce di quanto precede, la Commissione ha deciso di chiudere il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato, poiché il presente procedimento è divenuto privo di oggetto a seguito del ritiro delle autorità italiane (PAT) dal progetto Trentino NGN.