Decisione (UE) 2015/120 della Commissione del 29 ottobre 2014 relativa al regime di aiuti di Stato SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08) cui l'Italia intende dare esecuzione a favore degli impianti di proiezione digitale [notificata con il numero C(2014) 7888] (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni¹ a norma di tali articoli e viste le osservazioni trasmesse,

Il 30 dicembre 2008 l'Italia ha notificato alla Commissione la propria intenzione di introdurre incentivi fiscali a favore degli investimenti e della distribuzione nel settore cinematografico nonché del cinema digitale. Le autorità italiane hanno inviato informazioni supplementari il 2 aprile 2009 e il 23 giugno 2009.

Con lettera del 22 luglio 2009 la Commissione ha informato l'Italia della decisione di approvare gli incentivi fiscali dell'Italia a favore degli investimenti e della distribuzione nel settore cinematografico. Allo stesso tempo la Commissione ha informato l'Italia della decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione al credito d'imposta proposto per gli investimenti in impianti di proiezione digitale.

La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea². La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.

Il ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo e la Commissione europea hanno organizzato un seminario sull'argomento, che si è tenuto a Roma il 21 ottobre 2009.

La Commissione ha ricevuto osservazioni in merito da parte degli interessati e le ha trasmesse all'Italia per dare a quest'ultima la possibilità di commentarle; le osservazioni delle autorità italiane sono pervenute con lettera protocollata il 19 gennaio 2010. Successivamente ha avuto luogo un ulteriore scambio di informazioni, fra cui lettere supplementari delle autorità italiane che sono state protocollate il 7 settembre 2010, il 12 aprile 2011, il 1o giugno 2011, il 1o dicembre 2011, il 10 maggio 2012, il 14 settembre 2012, il 23 aprile 2013, il 6 dicembre 2013, il 18 aprile 2014, l'11 giugno 2014 e il 1o agosto 2014.

Il credito d'imposta a favore di imprese di esercizio cinematografico che installano impianti di proiezione digitale faceva parte di una serie di misure fiscali per il settore cinematografico introdotte dalle autorità italiane. Nell'insieme, queste misure fiscali miravano a stimolare dinamiche di mercato intese a sostenere i film a carattere culturale «di nazionalità italiana» in un contesto favorevole alla concorrenza e a promuovere tali film in Italia e in Europa.

Il regime di credito d'imposta a favore del cinema digitale offre un credito d'imposta pari al 30 % delle spese sostenute per l'introduzione di impianti destinati alla proiezione digitale. Il credito d'imposta massimo annuo ammonta a 50000 EUR per schermo.

I costi ammissibili possono riguardare:

1. a) l'acquisto di impianti di proiezione e riproduzione digitale;

2. b) l'acquisto di impianti e apparecchiature per la ricezione del segnale digitale via terrestre e/o via satellite;

3. c) l'acquisto in locazione finanziaria, ovvero il noleggio, di impianti, sistemi e apparecchiature di cui ai punti precedenti. I relativi contratti devono contenere l'obbligo di acquisire l'attivo alla scadenza del contratto di locazione, oppure una disposizione che preveda l'esercizio anticipato di tale diritto di opzione da parte dell'impresa utilizzatrice;

4. d) spese per la formazione del personale;

5. e) spese connesse e strumentali per la ristrutturazione e conformazione delle cabine di proiezione, degli impianti e dei servizi e locali accessori precedentemente adibiti alla proiezione mediante pellicola 35 mm.

Le spese previste negli ultimi due punti non possono rappresentare più del 20 % della spesa totale sostenuta per le lettere a), b) e c).

Secondo la notifica iniziale delle autorità italiane, il sostegno non sarebbe soggetto a condizioni per cinema che hanno da uno a quattro schermi e per i multiplex che hanno da 5 a 10 schermi in comuni con popolazione inferiore a 50000 abitanti. Per gli altri multiplex che hanno fino a 24 schermi, l'aiuto sarebbe subordinato all'obbligo di proiettare film culturali per il 50 % delle giornate di programmazione e di convertire almeno il 50 % degli schermi alla proiezione digitale.

Il credito d'imposta si applica alle imprese cinematografiche soggette a imposizione fiscale in Italia.

Le basi giuridiche del regime sono le seguenti:

1. a) legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato;

2. b) decreto legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 7 ottobre 2013, n. 112;

3. c) nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale.

Nella decisione di avvio la Commissione ha concluso che la misura d'aiuto notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Offrendo incentivi fiscali, lo Stato italiano rinuncia a determinate entrate e, di conseguenza, il regime comporta l'impiego di risorse statali. Il regime prevede un vantaggio economico a favore di talune imprese, in questo caso le imprese di esercizio cinematografico. Tenuto conto del commercio internazionale di film, questo vantaggio selettivo può incidere sugli scambi interni all'Unione. La Commissione nutriva dubbi circa la compatibilità dell'aiuto.

La Commissione dubitava, in primo luogo, della necessità del credito d'imposta proposto a favore del cinema digitale, contestando il massimale proposto del credito d'imposta (di 50000 EUR per schermo), in quanto corrisponde (ad un tasso del 30 %) ad un costo massimo ammissibile dell'installazione di [50000 EUR × 100/30=] 166667 EUR per schermo. Detto massimale è superiore alla stima dei costi degli impianti di proiezione digitale presentata dalle autorità italiane (100000 EUR). La Commissione metteva in discussione l'entità del massimale del credito d'imposta e dubitava che i costi di riconversione presentati fossero una stima equa. Inoltre, la Commissione ha espresso dubbi sulla necessità di installare impianti di proiezione 2K³ rispondente alle specifiche DCI⁴ per la proiezione di film a carattere culturale italiani o europei.

In secondo luogo, la Commissione nutriva dubbi circa la proporzionalità della misura di aiuto proposta osservando che, probabilmente, i cinema di più grandi dimensioni possono permettersi più facilmente di installare impianti di proiezione digitale senza sussidio statale. La Commissione ha altresì rilevato che per le imprese di esercizio cinematografico sono disponibili formule commerciali per la transizione, quali il «virtual print fee» (canoni per le copie virtuali)⁵ e si è pertanto chiesta se un sussidio statale dell'entità proposta per ogni schermo non comporti la scomparsa di alternative commerciali.

In terzo luogo, la Commissione dubitava circa l'adeguatezza del credito d'imposta proposto come misura di aiuto, osservando che la dotazione prevista per la misura (16,8 milioni di EUR) corrisponde a un costo d'installazione di 56 milioni di EUR, notevolmente inferiore al costo stimato della conversione (di 395,7 milioni di EUR sulla base di 100000 EUR per schermo). Oltre all'adeguatezza dei fondi disponibili, la Commissione ha altresì messo in dubbio il fatto che la misura proposta sia sufficientemente mirata per conseguire l'obiettivo di aumentare la diffusione di film italiani e europei a carattere culturale. Dubitava che le autorità italiane potessero determinare le imprese di esercizio cinematografico con impianti digitali ad introdurre formule commerciali alternative, che offrissero agli spettatori italiani una più ampia scelta di film culturali. Poiché l'uso di un credito d'imposta implica che un beneficiario debba disporre di una sufficiente capacità contributiva e poiché la misura implica che le imprese di esercizio cinematografico debbano finanziare il 70 % dell'investimento, la Commissione dubitava che i cinema che necessitano maggiormente degli aiuti potessero trarre benefici dal credito di imposta. La Commissione ha inoltre espresso dubbi sul fatto che il sostegno una tantum previsto (la notifica riguardava una misura pilota della durata di 2 anni) avrebbe costituito una soluzione sostenibile al problema del ciclo di vita più breve e dei maggiori costi di utilizzo connesso all'installazione di impianti digitali.

In quarto luogo, la Commissione ha messo in questione le ripercussioni economiche, sociali e culturali dell'aiuto. Pur riconoscendo che potrebbe essere nell'interesse comune che uno Stato membro ricorra a un aiuto di Stato per investire nel passaggio alla tecnologia digitale dei cinema, la Commissione ha chiesto di essere rassicurata in merito alla neutralità tecnologica della misura; in particolare, ha chiesto conferma del fatto che le imprese di esercizio cinematografico non sarebbero indotte a investire di preferenza in uno standard digitale invece che in un altro. Inoltre, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane di assicurare che possano essere proiettati anche i film distribuiti in un formato digitale basato su standard pubblici inferiori allo standard digitale dell'impianto per il quale si eroga il sussidio. La Commissione ha altresì osservato che gli aiuti per l'installazione di impianti di proiezione digitale potrebbero indirettamente andare a beneficio delle grandi società statunitensi di produzione cinematografica (nel caso di impianti conformi alle specifiche DCI). L'aumento della domanda risultante dall'aiuto proposto potrebbe aumentare il prezzo della limitata offerta di impianti di proiezione. Per effetto dell'aiuto, l'Italia potrebbe raggiungere più rapidamente la massa critica di sale cinematografiche digitali, il che a sua volta potrebbe accelerare il passaggio alla distribuzione digitale e quindi la chiusura di quei cinema che non saranno stati in grado d'installare l'impianto di proiezione digitale per tempo. Complessivamente, la Commissione dubitava che gli eventuali effetti distorsivi della concorrenza fossero compensati dai vantaggi dell'aiuto in termini sociali e culturali.

A seguito dell'avvio del procedimento di indagine formale da parte della Commissione la misura italiana di credito d'imposta a favore del cinema digitale è stata attuata secondo un regime adottato sulla base del quadro di riferimento temporaneo comunitario e nei limiti delle soglie «de minimis»⁶. Previa approvazione della Commissione, le autorità italiane intendono attuare pienamente la misura oltre le soglie «de minimis».

Le autorità italiane stimano che il bilancio della misura ammonterà a circa 7,5 milioni di EUR per il periodo 2014-2015.

Il periodo oggetto della presente decisione dura fino al 31 dicembre 2022. Le autorità italiane prevedono che il ricorso al credito d'imposta sarà più frequente negli anni 2014 e 2015.

I progetti di disposizioni applicative con cui le autorità italiane intendono dare piena attuazione all'aiuto (oltre le soglie «de minimis») differiscono dalla notifica originale su alcuni punti importanti.

In primo luogo, la condizione per i cinema di medie e grandi dimensioni di inserire una certa quantità di film culturali italiani ed europei nella programmazione per ottenere l'aiuto è stata soppressa dalle norme attuative modificate. Negli ultimi anni, le autorità italiane hanno avuto difficoltà a monitorare l'osservanza di tale condizione nel caso dei cinema di dimensione media e grande. Inoltre, esse sostengono che l'abolizione di tale obbligo è necessaria per ripristinare condizioni eque di concorrenza tra i cinema di più grande dimensione che necessitano l'aiuto e i maxi circuiti che dominano il mercato cinematografico italiano (cfr. considerando 37).

In secondo luogo, e in relazione a quanto sopra, le disposizioni applicative modificate prevedono una soglia di 60 schermi. Le imprese di esercizio cinematografico che possiedono o gestiscono un numero maggiore di schermi sono escluse dal credito d'imposta. Le autorità italiane ritengono che questa sia una buona alternativa all'obbligo di programmazione inizialmente imposto per garantire che la misura raggiunga i suoi obiettivi e per escludere quegli operatori di mercato che, per il loro potere di mercato, dovrebbero essere in grado di passare alla nuova tecnologia senza aiuti.

In terzo luogo, le nuove disposizioni applicative richiedono una dichiarazione del beneficiario al fine di prevenire la sovracompensazione o il riorientamento dell'aiuto qualora il credito d'imposta sia combinato con formule commerciali (canoni per le copie virtuali).

In quarto luogo, le norme modificate consentono il cumulo di aiuti fino a un'intensità massima di aiuto del 75 % dei costi complessivi. Per i cinema con uno o due schermi, l'intensità massima di aiuto cumulata è del 90 %.

Oltre a queste modifiche, dal 2012 i beneficiari possono cedere il credito d'imposta digitale ai fornitori degli impianti digitali, alle banche, agli intermediari finanziari e alle compagnie di assicurazione (cfr. considerando 56).

In risposta alla consultazione pubblica sulla misura di aiuto, che si è svolta nel 2009, la Commissione ha ricevuto osservazioni da circa 20 interessati. Hanno presentato osservazioni:

Inoltre, nell'ottobre 2009 è stato organizzato un seminario sull'argomento a Roma.

Per quanto riguarda la necessità dell'aiuto, tutti i contributi ricevuti hanno sottolineato la necessità di aiuti di Stato per il passaggio al cinema digitale, considerato come un'evoluzione inevitabile. Come spiegato sia dalle autorità francesi che dall'organismo nazionale del Regno Unito nel settore cinematografico (UK Film Council), i benefici generali del cinema digitale sono accompagnati da una ripartizione asimmetrica dei costi (sostenuti dall'impresa di esercizio cinematografico) e dei benefici finanziari diretti (per il distributore) relativi alla transizione. Questa situazione asimmetrica rende difficile completare una transizione tempestiva senza sostegno esterno. In questo contesto, i terzi che hanno presentato osservazioni hanno sottolineato il rischio evidente che, qualora i sistemi di proiezione digitale non siano resi più accessibili e abbordabili in termini di prezzo, in Europa molti cinema piccoli, indipendenti e/o in zone remote abbandonerebbero il mercato. La dichiarazione dell'EFAD del settembre 2009 affermava che il 30 % delle sale cinematografiche europee rischiava di chiudere. Sia le autorità francesi che il consiglio federale tedesco per il cinema hanno sottolineato che non solo la proiezione ma anche la distribuzione di film risentirebbe della mancanza di aiuti. Un lungo periodo di transizione, con la distribuzione parallela di copie analogiche e digitali dei film, potrebbe rivelarsi troppo costoso, in particolare per i distributori di film minori. In ultima analisi, l'assenza di aiuto avrebbe un considerevole impatto negativo sulla diffusione dei film europei, la diversità culturale e l'accesso dei cittadini europei alla cultura.

Tutti i contributi hanno inoltre sottolineato che i cosiddetti standard DCI sono ampiamente riconosciuti come standard comuni per il cinema digitale. La promozione di uno standard a livello mondiale è percepita come un elemento positivo piuttosto che come uno svantaggio per le sale cinematografiche perché permette di creare una situazione di parità tra di esse.

Per quanto riguarda i costi di installazione degli impianti di proiezione digitale, 100000 EUR per schermo non sono stati generalmente considerati una stima eccessiva. Al contrario, numerosi contributi hanno sottolineato che i costi possono essere molto più elevati, per esempio quando la cabina di proiezione necessita di considerevoli lavori, come può avvenire in particolare nelle piccole sale cinematografiche. Alcune risposte hanno tuttavia riconosciuto una tendenza al ribasso dei prezzi degli impianti cinematografici digitali.

In molti contributi trasmessi si è sostenuto che, anche qualora i costi di conversione fossero molto più elevati del sostegno statale disponibile (come verosimilmente nel caso del credito d'imposta italiano), resterebbe comunque il fatto che l'aiuto di Stato è complementare ad altre fonti di entrate, come ad esempio i canoni per le copie virtuali e i fondi propri delle imprese di esercizio cinematografico.

Per quanto riguarda la proporzionalità dell'aiuto, alcuni interessati hanno criticato il credito di imposta in quanto stimavano che, con ogni probabilità, sarebbero stati i cinema di più grandi dimensioni a fruirne maggiormente. Altri hanno sostenuto l'opportunità di concedere aiuti alle grandi sale cinematografiche, eventualmente sulla base di obblighi di programmazione. Alcuni contributi hanno tuttavia ribadito la dichiarazione dell'EFAD sottolineando l'importanza di non introdurre disparità di trattamento, derivanti per esempio (nello specifico caso del credito d'imposta italiano) da un diverso livello di capacità contributiva dei cinema ma anche, più in generale, da una restrizione dell'accesso sulla base della programmazione, della dimensione e della situazione geografica delle sale cinematografiche. La federazione internazionale delle associazioni di distributori di film (FIAD) ha sottolineato che, nell'attuale mercato del cinema e contesto economico generale, persino le più grandi imprese di esercizio cinematografico potrebbero non essere considerate redditizie.

Sulla disponibilità di formule operative commerciali per la transizione e la loro applicabilità alle sale cinematografiche più piccole, i pareri sono stati leggermente divergenti. Alcuni hanno sostenuto che non vi erano formule operative standard per il passaggio al cinema digitale. Altri hanno affermato che un gran numero di cinema non poteva aver accesso agli accordi «virtual print fee» offerti da intermediari («integratori») (cfr. anche la nota 5) a causa della natura e del volume della loro programmazione (il volume dei canoni per le copie virtuali generato varia in funzione del numero di film programmati nella prima settimana dall'uscita e/o del numero di schermi di cui dispone un cinema). Europa Distribution ha sostenuto che le formule operative commerciali sono valide solo per le sale cinematografiche più redditizie e i grandi distributori commerciali. Secondo il documento di riflessione dell'EFAD, soltanto 10000 schermi europei circa su un totale di 30000 potevano rinnovare gli impianti mediante il modello «virtual print fee». Un contributo ha sostenuto che la formula commerciale «virtual print fee» era adatta anche per i cinema più piccoli. In ogni caso, le autorità francesi hanno sottolineato che le formule commerciali disponibili per la transizione non coprono tutti i costi della conversione digitale dei cinema (quali l'ammodernamento delle cabine di proiezione) e inoltre presuppongono sempre un contributo delle imprese di esercizio cinematografico. Anche in questi casi, il sostegno pubblico potrebbe svolgere un fondamentale ruolo complementare.

Per quanto riguarda l'adeguatezza dell'aiuto, gli interessati hanno rilevato che, in generale, gli aiuti di Stato aiuterebbero le piccole sale cinematografiche ad affrontare la forte concorrenza dei grandi multiplex e creerebbero condizioni di parità. Secondo le previsioni, l'installazione di impianti cinematografici digitali comporterebbe una scelta più ampia per il pubblico. I contributi hanno inoltre sottolineato i vantaggi connessi al cinema digitale, come la qualità della proiezione, la flessibilità di programmazione e i minori costi di distribuzione. Le autorità francesi hanno sostenuto che l'adeguatezza del sostegno a favore del cinema digitale non dovrebbe essere valutata in termini di aumento della diversità di programmazione, ma piuttosto di capacità di evitare la chiusura delle sale cinematografiche. A loro avviso è attraverso la digitalizzazione dei diversi tipi di cinema che sarà garantita un'offerta diversificata di film. Il Forum europeo del cinema digitale ha sostenuto che, se il credito d'imposta potesse essere compensato con l'IVA, anche i cinema meno redditizi potrebbero beneficiare della misura italiana.

Alcuni contributi hanno menzionato la natura a breve termine del credito d'imposta a confronto con le sfide a lungo termine poste dalla transizione al cinema digitale. Atri hanno tuttavia sottolineato che gli standard erano sufficientemente consolidati per garantirne la validità per almeno un decennio, o che il ciclo di vita degli impianti cinematografici digitali non poteva ancora essere definito. Il consiglio federale tedesco per il cinema ha sottolineato che il sostegno per il passaggio al cinema digitale sarebbe meno oneroso rispetto ai costi connessi alla ricostruzione dei cinema e della diversità culturale dopo la scomparsa degli operatori che non sono in grado di finanziare da sé la transizione. La Germania ha inoltre sottolineato che lo specifico contesto nazionale e regionale di ciascun Stato membro richiede una misura di aiuto appositamente concepita e una forma di aiuto adeguata. La dichiarazione dell'EFAD ha ribadito tale avviso e ha sottolineato la mancanza di una soluzione universalmente valida. L'associazione italiana degli esercenti cinema, l'ANEC, prevede che entro la fine del ciclo di vita degli impianti digitali il contesto sarà sufficientemente cambiato, il che renderà la sostituzione meno problematica. Il Forum europeo del cinema digitale ha inoltre affermato che eventuali costi di utilizzo supplementari possono essere compensati da nuove fonti di entrate per le sale cinematografiche in questione.

Per quanto riguarda le ripercussioni economiche, sociali e culturali dell'aiuto, i contributi hanno in generale sottolineato la necessità di un unico standard per il cinema digitale e l'ampia accettazione degli standard DCI. La dichiarazione dell'EFAD afferma che il sostegno per il cinema digitale non dovrebbe imporre una soluzione tecnologica, ma essere concepito valutando attentamente la situazione tecnologica del settore. Nelle sue osservazioni, Europa Distribution ha sottolineato che non rispettare lo standard del settore potrebbe condurre alla chiusura di molte sale cinematografiche. In ogni caso, l'ANEC ha precisato che la misura lascia liberi i cinema di investire nello standard che preferiscono. Numerosi contributi hanno anche sottolineato che impianti rispondenti alle specifiche DCI potrebbero anche essere usati per proiettare programmi di standard digitali diversi (inferiori), mentre l'inverso (proiezione di copie cinematografiche conformi allo standard DCI con proiettori ad esempio di 1,3k) non è possibile. Le osservazioni presentate non hanno individuato rischi di aumento dei prezzi, che al contrario dovrebbero calare con il passare del tempo. Al riguardo, il contributo delle autorità francesi e il documento di riflessione dell'EFAD hanno sottolineato che le misure di aiuto dovrebbero essere concepite in modo da evitare di falsare la concorrenza nel mercato degli impianti digitali. Le misure di aiuto dovrebbero pertanto basarsi su una valutazione dei costi degli impianti digitali e l'aiuto dovrebbe essere limitato in funzione di tali stime. I dubbi della Commissione sul fatto che gli aiuti di Stato possano accelerare il passaggio al digitale e quindi la chiusura di cinema (cfr. considerando 16) non hanno trovato riscontro nei contributi, che al contrario hanno presentato gli aiuti di Stato come una soluzione durevole alla sfida del cinema digitale. La Federazione italiana dei cinema d'essai ha sottolineato la portata geografica limitata delle sale cinematografiche e pertanto gli scarsi effetti distorsivi sulla concorrenza che la misura produrrebbe.

Le autorità italiane hanno fornito alla Commissione informazioni sulle caratteristiche del mercato cinematografico italiano (ultimo aggiornamento nell'ottobre 2013). In Italia si stima che siano presenti in totale 3936 schermi, situati in 1872 cinema che possono distinguersi in quattro categorie:

1. a) grandi reti⁸ di cinema con più di 60 schermi: esistono solo due reti del genere, ovvero «UCI» e «The Space» che rappresentano 787 schermi in 76 siti;

2. b) piccole reti di cinema: ve ne sono 15, ciascuna delle quali comprende in totale un massimo di 60 schermi. Nel complesso i cinema di questa categoria rappresentano 513 schermi in 104 siti;

3. c) piccoli cinema commerciali: rappresentano 1287 schermi, distribuiti in 351 cinema;

4. d) cinema minori: categoria che comprende quasi esclusivamente cinema monosala (per il 90 %), insieme ai cinema stagionali e/o ai cinema ecclesiastici. Sono 1340 siti, corrispondenti a una stima di 1500 schermi.

Mentre le maggiori reti di sale cinematografiche [di cui alla lettera a)] rappresentano il 40 % della quota di mercato nazionale, i cinema di cui alla lettera d) rappresentano solo il 5-10 % della quota di mercato.

Il regime di credito d'imposta è destinato ai cinema di cui alle lettere b), c) e d). In particolare, tenuto conto della posizione dominante sul mercato delle due grandi reti di cinema, le autorità italiane ritengono necessario l'aiuto di Stato per completare la transizione digitale di dette imprese di esercizio cinematografico, tutte di piccole o medie dimensioni.

Secondo i dati forniti dal ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo, nel periodo 2010-2013 sono stati 1603 gli schermi che hanno fatto domanda per il credito d'imposta a favore del cinema digitale (dati di aprile 2014). La misura, attuata ai sensi del regolamento «de minimis», ha avuto successo immediatamente dopo il suo avvio nel 2010 (quando ne hanno beneficiato 671 schermi).

L'attuazione della misura di aiuto ai sensi del regolamento «de minimis» si è rivelata tuttavia insufficiente per invertire la situazione. In particolare i cinema multisala di medie dimensioni sono stati in grado di digitalizzare solo una parte dei loro schermi.

Le autorità italiane hanno indicato che la digitalizzazione dei cinema in Italia è ancora in ritardo. Nell'ottobre 2013 il tasso di digitalizzazione era pari a circa il 62 %⁹ e, secondo le stime fornite dalle autorità italiane nel giugno 2014, devono ancora essere digitalizzati almeno 700 schermi.

Di conseguenza, un considerevole numero di sale cinematografiche, per lo più di piccole e medie dimensioni, è a rischio. La loro scomparsa non solo comporterebbe perdite di posti di lavoro al livello dell'esercente cinematografico ma, a sua volta, inciderebbe sulla distribuzione di film e limiterebbe la scelta per il pubblico.

In particolare, le autorità italiane hanno messo in evidenza il ruolo dei cinema monosala e dei cinema di medie dimensioni in Italia. La presenza continuativa dei cinema monosala è fondamentale per assicurare la parità di accesso di tutti i cittadini al cinema, compresi coloro che risiedono in paesi piccoli, rurali e di montagna. Il secondo gruppo, i cinema di medie dimensioni, costituisce la spina dorsale della distribuzione e proiezione di film di qualità in Italia. La loro presenza continuativa è importante in quanto offrono un'alternativa alle due grandi reti di cinema che dominano il mercato.

Le autorità italiane prevedono che i film tradizionali scompariranno definitivamente dal mercato entro un periodo di solo un paio di settimane o mesi. Poiché la data limite si avvicina, le autorità italiane hanno sottolineato la necessità di attuare la misura oltre le soglie «de minimis».

Per quanto riguarda il credito d'imposta massimo proposto (di 50000 EUR per schermo) e i costi stimati degli impianti di proiezione digitale, le autorità italiane hanno ridotto le proprie stime del costo medio della conversione digitale per schermo a 50000-60000 EUR (cifre fornite nell'aprile e nel giugno 2014). In altre parole il credito d'imposta massimo corrisponde a costi di conversione significativamente superiori ai costi di conversione medi stimati. Le autorità italiane hanno tuttavia sottolineato che gli incentivi fiscali sono calcolati sulla base di una percentuale delle spese effettivamente sostenute. Sulla base di un investimento medio di 50000 EUR, l'incentivo fiscale offerto (del 30 %) sarà pari a 15000 EUR. Nella pratica non è quindi solitamente mai applicato il credito d'imposta massimo. Tuttavia, il limite massimo garantisce che, in caso di costi di conversione atipicamente elevati, gli importi dell'aiuto restino limitati anche in termini assoluti.

Per quanto riguarda la necessità dell'aiuto, è inoltre importante notare che le ultime informazioni ricevute dalle autorità italiane indicano ancora un costo di conversione al digitale pari a diverse decine di migliaia di euro per schermo. Per molti cinema, in particolare quelli di minori dimensioni, non è possibile raccogliere questi fondi da fonti private, in particolare nell'attuale contesto economico italiano ed europeo.

In termini generali, le autorità italiane hanno sottolineato che il credito d'imposta è complementare alle formule commerciali per la transizione e non esclude il ricorso ai cosiddetti modelli «virtual print fee».

Le disposizioni applicative modificate contengono una serie di disposizioni che assicurano la proporzionalità della misura di aiuto, prendendo ad esempio in considerazione i meccanismi di mercato disponibili per la conversione al cinema digitale (vale a dire i modelli «virtual print fee»).

In primo luogo, solo le imprese di esercizio cinematografico con massimo 60 schermi possono richiedere l'agevolazione fiscale. Ciò comporta l'esclusione dall'aiuto dei due maxi circuiti italiani («UCI» e «The Space»), per la conversione dei quali le autorità italiane hanno precisato che è stato applicato con successo il modello «virtual print fee» classico. Inoltre, tenuto conto della loro posizione dominante sul mercato (cfr. considerando 37), tali imprese di esercizio cinematografico non dovrebbero dipendere da aiuti di Stato per la conversione al cinema digitale.

Stando alle informazioni fornite dalle autorità italiane, le due grandi reti di cinema sono le uniche che si sono avvalse del modello «virtual print fee» classico. Tuttavia, anche gli operatori cinematografici di più piccole dimensioni hanno avuto accesso a meccanismi commerciali per facilitare il passaggio al cinema digitale. In Italia è stato sviluppato un modello «virtual print fee» alternativo, adeguato per i cinema di piccole dimensioni, sulla base di un accordo tra le associazioni di distributori e di esercenti cinema. La tabella seguente riporta le principali differenze e similitudini tra il modello «virtual print fee» classico e alternativo così come attuati in Italia.

In secondo luogo, tenendo conto di quanto sopra, le autorità italiane hanno modificato le disposizioni applicative per prevenire la sovracompensazione o il riorientamento dell'aiuto nel caso in cui il credito d'imposta sia combinato con formule commerciali (canoni per le copie virtuali). Il beneficiario è tenuto a presentare una dichiarazione che attesti che il beneficio fiscale è chiesto soltanto a copertura dei costi effettivi (cfr. considerando 23). Le autorità italiane hanno dichiarato che il controllo da parte del ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo, effettuato per ogni singolo caso, garantirà che l'aiuto copra soltanto la parte dell'investimento che deve essere effettivamente sostenuta dall'impresa di esercizio cinematografico.

In terzo luogo, per garantire la proporzionalità della misura di aiuto sono state introdotte intensità massime per il cumulo di aiuti, che distinguono fra i cinema più piccoli (con uno o due schermi) e gli altri cinema (cfr. considerando 24).

Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha espresso dubbi circa l'adeguatezza della dotazione stimata della misura per coprire i costi previsti della conversione. Le stime aggiornate relative alla dotazione e ai costi fornite dalle autorità italiane (cfr. considerando 18 e 45) permettono una valutazione aggiornata della situazione che la misura di aiuto intende affrontare. Sulla base di un credito d'imposta medio di 15000 EUR e tenendo conto della dotazione stimata del regime (cfr. considerando 18), 500 schermi potrebbero fruire della misura fra il 2014 e il 2015, periodo in cui si prevede un ricorso più massiccio alla misura. Detto numero corrisponde a una parte sostanziale degli schermi che rimangono da digitalizzare (cfr. considerando 40).

Nonostante la rimozione dell'obbligo di programmazione culturale dal regime di aiuti, le autorità italiane hanno affermato che il regime ha ancora una forte finalità culturale. La completa digitalizzazione del mercato cinematografico italiano provocherà una migliore diffusione di diversi tipi di film e un maggiore potenziale di diffusione di opere «di nicchia». Se non vi fosse il passaggio al digitale di tutti i diversi tipi di cinema presenti in Italia la cultura ne risentirebbe.

Le autorità italiane hanno sottolineato che la misura di credito d'imposta implica una compensazione che riguarda non solo le imposte dirette dovute all'Agenzia delle entrate (imposta sulle società) ma si estende anche alle imposte indirette (ad esempio l'IVA), nonché alla ritenuta alla fonte e ai contributi previdenziali (versati dai datori di lavoro per conto dei loro dipendenti). La compensazione mediante tutte queste imposte è presa in considerazione ai fini del calcolo del beneficio del credito d'imposta e accresce l'accessibilità del regime, poiché la possibilità di fruirne non dipende dal livello di profitti realizzati dall'impresa interessata.

Inoltre, mediante l'articolo 51 del decreto legge n. 83 del 2012, è stata introdotta la possibilità di cedere il credito d'imposta ai fornitori degli impianti digitali, alle banche, agli intermediari finanziari e alle compagnie di assicurazione (cfr. considerando 25). Ciò accresce l'accessibilità della misura di aiuto per i cinema più piccoli, in particolare se a conduzione familiare e senza dipendenti.

Già nel corso dell'attuazione della misura a norma del regolamento «de minimis» hanno beneficiato dei crediti di imposta tutti i tipi di sale cinematografiche, comprese le più piccole nel mercato, come illustrato dal diagramma seguente che fornisce una panoramica dei beneficiari del regime (nel periodo 2010-2013).

Dai dati forniti emerge altresì un netto aumento del numero e della percentuale di piccoli cinema che hanno beneficiato del credito d'imposta nel 2012 e soprattutto nel 2013. Nel complesso, secondo i dati trasmessi dall'Italia, tra il 2010 e la fine del 2013 hanno potuto avvalersi del credito d'imposta per il passaggio al digitale 325 cinema, ovvero il 24,3 %, dei 1340 più piccoli cinema italiani.

Le autorità italiane hanno sottolineato l'importanza, dal punto di vista della tutela della cultura, di garantire un passaggio completo al cinema digitale. L'installazione di impianti digitali comporta una serie di importanti vantaggi (come una maggiore flessibilità) per l'intero settore cinematografico (e, in definitiva, per il pubblico). I costi di conversione sono tuttavia elevati e non equamente distribuiti e gravano in gran parte sui cinema. In particolare i piccoli operatori di mercato non sono in grado di effettuare la transizione senza aiuti di Stato. Le formule commerciali elaborate per la transizione (canoni per le copie virtuali) non sono sufficienti a compensare tale squilibrio e non tutti i cinema vi hanno accesso in egual misura.

Le autorità italiane hanno confermato che, a loro parere, le modalità del regime non mettono in discussione il principio della neutralità tecnologica.

A norma dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

Come illustrato nella decisione di avvio e riassunto al considerando 12, la misura d'aiuto notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. La fonte di finanziamento è infatti costituita da incentivi fiscali, sicché lo Stato italiano rinuncia ad alcune entrate fiscali. In forza del regime, alcune società cinematografiche beneficeranno di tale vantaggio finanziario e pertanto la misura fornisce un vantaggio selettivo a talune imprese. I beneficiari sono in concorrenza con altre imprese, che non necessariamente beneficiano del regime. Di conseguenza, il regime falsa o minaccia di falsare la concorrenza. In considerazione del commercio internazionale di film, la misura può incidere sul commercio intra-unionale.

Le autorità italiane giustificano la misura come aiuto per la promozione della cultura e sottolineano costantemente l'importanza culturale di completare il passaggio al cinema digitale nel paese il più presto possibile. La misura di aiuto mira a garantire che tutti i tipi di cinema possano passare al digitale, nonostante i costi elevati della conversione.

Quando è stata adottata la decisione di avvio del procedimento riguardo alla misura, la Commissione non aveva definito in modo specifico la propria politica in materia di sostegno alla proiezione digitale. Da allora, la Commissione ha adottato una nuova comunicazione relativa agli aiuti di Stato a favore delle opere cinematografiche e di altre opere audiovisive¹⁰, che ha aggiornato i criteri utilizzati per valutare la compatibilità degli aiuti di Stato a favore delle opere cinematografiche e di altre opere audiovisive ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del TFUE.

La nuova comunicazione sul cinema riconosce che gli aiuti alla produzione cinematografica possono essere valutati come aiuti per promuovere la cultura ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del TFUE. Pertanto la compatibilità dell'aiuto può essere valutata a norma di tale disposizione. La comunicazione sul cinema stabilisce che gli aiuti per la modernizzazione dei cinema, compresa la loro digitalizzazione, possono essere giustificati su tale base qualora siano necessari, proporzionati e adeguati.

Come dimostrato dalle autorità italiane e confermato dalle osservazioni degli interessati, il passaggio al cinema digitale rappresenta una sfida per il settore cinematografico che riguarda i cinema europei nel loro insieme, e in particolare i cinema più piccoli. La scomparsa dei cinema, in particolare dei cinema indipendenti di piccole e medie dimensioni esistenti nelle città con meno abitanti, ridurrebbe la diversità e la diffusione a livello regionale dell'offerta cinematografica. In altre parole, una transizione lunga e disomogenea avrebbe un impatto negativo sulla proiezione e distribuzione cinematografica e, in ultima analisi, sul pubblico europeo.

Nonostante l'attuazione della misura fiscale ai sensi del regolamento «de minimis», l'Italia è ancora indietro nel passaggio al cinema digitale.

Nel contempo, dato che il mercato ha raggiunto il punto di svolta della conversione con oltre il 60 % degli schermi italiani digitalizzati alla fine del 2013, la situazione è peggiorata per le sale cinematografiche che dipendono da aiuti di Stato per la transizione poiché la disponibilità di pellicole 35 mm non è garantita nel breve termine.

La misura non è rivolta esclusivamente ai cinema di più piccole dimensioni, ma anche ai cinema e alle reti commerciali relativamente grandi. Tuttavia le più grandi reti di cinema (con più di 60 schermi) sono escluse dall'aiuto. Le autorità italiane hanno sostenuto che la concessione di benefici fiscali a tutti i cinema di minori dimensioni ripristina una parità di condizioni nel settore, dominato da due grandissime reti di cinema.

Il credito d'imposta mira ad aiutare i cinema che non sono in grado, in particolare nell'attuale contesto economico, di ottenere sufficienti fondi privati per la costosa conversione al digitale.

Tenuto conto di quanto sopra, la Commissione ritiene che la misura di aiuto possa essere considerata necessaria per preservare e ripristinare in Italia un ambiente cinematografico diversificato in un contesto digitale. La presenza continuativa di diversi tipi di cinema, dal cinema d'essai monosala al cinema multisala con programmazione commerciale, è fondamentale per promuovere la salvaguardia di un'offerta cinematografica diversificata per la popolazione italiana. Come riconosciuto dalle osservazioni ricevute dalle parti interessate, il passaggio al cinema digitale costituisce un momento critico per il settore cinematografico nel suo complesso, considerando che solo le più grandi reti di sale cinematografiche sono in grado accedere facilmente ai modelli commerciali di transizione. I dati di mercato forniti dalle autorità italiane hanno dimostrato che l'attuazione de minimis della misura non è sufficiente per completare la transizione, soprattutto per quelle sale cinematografiche che hanno più di uno schermo. Se è vero che alcuni cinema sono stati in grado di accedere a offerte VPF, è anche vero che i modelli di transizione commerciale non coprono tutti i costi della conversione digitale dei cinema (cfr. considerando 32). Anche in questi casi, il sostegno pubblico può essere ritenuto necessario, fintanto che sia concepito in modo complementare assicurando che la misura rimanga proporzionale indipendentemente dal tipo di cinema interessato.

Le autorità italiane hanno escluso le imprese di esercizio cinematografico con più di 60 schermi dal beneficio del credito d'imposta. La struttura del mercato cinematografico italiano mostra chiaramente l'esistenza di un divario tra gli esercenti che hanno fino a 60 schermi e quelli di dimensioni maggiori (cfr. considerando 36 e 37). La soglia introdotta appare quindi proporzionata in considerazione dell'obiettivo del regime.

Inoltre, il credito d'imposta riguarda solo una parte (30 %) dei costi della conversione ed è limitato a 50000 EUR l'anno. Calcolando l'importo dell'aiuto sulla base di una percentuale dei costi effettivi di digitalizzazione, le autorità italiane garantiscono che l'aiuto rimanga proporzionato, anche se i costi possono variare caso per caso. Infatti, come molti tra coloro che hanno presentato osservazioni hanno sottolineato (considerando 29), i costi per la digitalizzazione possono aumentare significativamente al disopra della media in alcuni casi, ad esempio quando sono richieste opere sostanziali sulla cabina di proiezione. In tali casi atipici, il limite di 50000 EUR, assicura comunque che gli importi assoluti dell'aiuto rimangano proporzionati.

Mentre la decisione di avvio del procedimento ha sollevato interrogativi riguardanti la possibile scomparsa di formule commerciali per la conversione al cinema digitale, il considerando 50 dimostra che in Italia sono state sviluppate due diverse formule commerciali che possono essere combinate con il credito d'imposta proposto a favore del cinema digitale. Nelle disposizioni applicative modificate le autorità italiane hanno inserito disposizioni specifiche al fine di assicurare che la combinazione di finanziamento pubblico e privato per la conversione al cinema digitale non comporti una sovracompensazione o il riorientamento dell'aiuto (ad esempio ai distributori o agli intermediari («integratori») nel modello «virtual print fee»). In questo modo le autorità italiane promuovono una sinergia ottimale tra i modelli commerciali disponibili e gli aiuti di Stato per favorire una completa conversione al digitale.

Il credito d'imposta può anche essere combinato con altre misure di aiuto. Al fine di garantire la proporzionalità dell'aiuto, le autorità italiane hanno introdotto intensità massime per il cumulo di aiuti, pari al 90 % per piccoli cinema (con uno o due schermi) e al 75 % per gli altri tipi di cinema.

Più in generale, la domanda deve essere accompagnata da un documento certificato indicante le spese effettive sostenute per ogni schermo e sono previsti controlli del ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo su ogni singolo caso. Le disposizioni applicative indicano altresì che il credito d'imposta sarà recuperato (maggiorato degli interessi e delle penali) in caso di inosservanza degli obblighi.

I chiarimenti forniti dalle autorità italiane, nonché l'introduzione della trasferibilità dei crediti d'imposta, garantiscono che la misura avrà un impatto sui destinatari del regime. Anche i cinema meno redditizi dovrebbero essere in grado di accedere al regime.

La misura non è più proposta come misura pilota, ma sarà in vigore fino alla fine del 2022.

I dati forniti dalle autorità italiane (considerando 57 e 58) dimostrano che la misura è accessibile a tutti i tipi di cinema, in particolare a quelli di più piccole dimensioni. Pur essendoci altri fattori che possono aver inciso, va osservato che il notevole incremento del numero dei cinema con 1, 2, 3 o 4 schermi che hanno beneficiato del credito d'imposta (a norma del regolamento «de minimis») nel 2012 e 2013 coincide con l'introduzione della trasferibilità dei crediti d'imposta nel 2012 (considerando 25).

Più in generale, la misura sembra adeguata per salvaguardare la diversità di cinema esistente nel mercato italiano, che comprende monosala, piccoli cinema commerciali e diversi tipi di multiplex. Tale diversità è un presupposto per un'offerta cinematografica differenziata.

Le distorsioni della concorrenza e l'incidenza sugli scambi sono modeste. La dimensione transfrontaliera del cinema è circoscritta alla presenza di operatori cinematografici internazionali e al carattere internazionale del commercio di film. I singoli cinema hanno una portata territoriale limitata, in quanto il pubblico non si sposta lontano per recarsi in un cinema.

La misura riguarda aiuti agli investimenti e fornisce un beneficio una tantum ai cinema che devono affrontare una transizione unica. Il credito d'imposta garantisce che tutti i cinema possano completare il passaggio al digitale, ma non falsa indebitamente la concorrenza in termini di funzionamento quotidiano.

Si prevede inoltre che il completamento del passaggio al cinema digitale in Europa vada a vantaggio dell'industria cinematografica europea nel suo insieme. A questo proposito, i dubbi riguardanti gli standard del cinema digitale formulati nella decisione di avvio non risultano più pertinenti. I contributi dei terzi hanno messo in evidenza il consenso del settore in merito agli standard predominanti del cinema digitale.

Alla luce di quanto precede, la Commissione è del parere che la misura di aiuto persegua un obiettivo culturale ben definito. I dubbi quanto alla necessità, proporzionalità, adeguatezza e impatto formulati nella decisione di avvio del procedimento sono stati dissipati. Le distorsioni della concorrenza e l'incidenza della misura sugli scambi risultano limitate in misura tale da non essere contrarie all'interesse comune. Di conseguenza, il credito d'imposta per gli impianti di proiezione digitale è considerato compatibile con il mercato interno sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,