Decisione (UE) 2015/1073 della Commissione del 9 gennaio 2015 relativa agli aiuti di stato SA.35888 (2013/C) (ex 2013/NN), SA.37220 (2014/C) (ex 2013/NN), SA.38225 (2014/C) (ex 2013/NN) cui Cipro ha dato esecuzione in favore di Cyprus Airways (Public) Ltd [notificata con il numero C(2014) 9362] (Il testo in lingua inglese è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli¹ e viste le osservazioni trasmesse,

Nel febbraio 2012 i servizi della Commissione sono stati informati a mezzo stampa che il governo cipriota stava valutando un intervento a favore di Cyprus Airways (Public) Ltd (in appresso «Cyprus Airways» o «la società»). Al fine di chiarire l’eventuale insorgenza di questioni in materia di aiuti di Stato, la Commissione ha aperto un procedimento d’ufficio.

La Commissione ha chiesto informazioni con lettere del 20 febbraio 2012, 15 giugno 2012 e 23 agosto 2012, cui le autorità cipriote hanno risposto in data 6 aprile 2012 e 30 agosto 2012. Il 4 ottobre 2012 si è svolta una riunione a Bruxelles tra la Commissione e i rappresentanti delle autorità cipriote e di Cyprus Airways.

Il 13 dicembre 2012 le autorità cipriote hanno notificato alla Commissione l’aiuto per il salvataggio in favore di Cyprus Airways (SA.35888). La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni con lettera del 19 dicembre 2012, cui le autorità cipriote hanno risposto il 4 gennaio 2013.

Con lettera datata 6 marzo 2013 (in appresso «la decisione del 6 marzo 2013»), la Commissione ha comunicato a Cipro la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (in appresso «il trattato») in relazione ad alcune misure statali descritte nella successiva sezione 3.2.1 (in appresso «il primo procedimento d’indagine formale»).

La decisione della Commissione del 6 marzo 2013 concernente l’avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea². La Commissione ha invitato le autorità cipriote e gli interessati a presentare osservazioni in merito alle presunte misure di aiuto.

Il 31 maggio 2013 la Commissione ha ricevuto le osservazioni delle autorità cipriote e tra il 4 aprile e il 3 luglio 2013 quelle di cinque parti interessate, in merito alle quali le autorità cipriote hanno inviato i propri commenti alla Commissione il 10 settembre 2013.

Con prenotifica del 22 luglio 2013 le autorità cipriote hanno trasmesso alla Commissione un progetto di piano di ristrutturazione, notificandone una versione aggiornata il 23 ottobre 2013 (in appresso «il piano di ristrutturazione del 2013») (SA.37220). La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni con lettera del 15 novembre 2013, cui le autorità cipriote hanno risposto il 10 gennaio 2014.

Nell’ambito del monitoraggio periodico dei regimi approvati o esentati, i servizi della Commissione hanno valutato l’attuazione di un regime cipriota di aiuti alla formazione³. La Commissione ha chiesto informazioni, tra l’altro, sull’aiuto alla formazione a favore di Cyprus Airways (SA.38225), con lettere del 3 dicembre 2012, 15 febbraio 2013 e 6 maggio 2013. Le autorità cipriote hanno risposto il 19 dicembre 2012, il 14 marzo 2013 e il 30 maggio 2013.

Con lettera datata 4 febbraio 2014 (in appresso «la decisione del 4 febbraio 2014») la Commissione ha comunicato a Cipro la propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato in relazione alle misure statali descritte nella sezione 3.2.2 (in prosieguo «il secondo procedimento d’indagine formale»).

La decisione della Commissione del 4 febbraio 2013 è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea⁴. La Commissione ha invitato le autorità cipriote e gli interessati a presentare osservazioni in merito alle presunte misure di aiuto.

Il 31 marzo 2014 la Commissione ha ricevuto le osservazioni delle autorità cipriote e il 16 marzo 2014 quelle di tre parti interessate, in merito alle quali le autorità cipriote hanno inviato i propri commenti alla Commissione il 26 giugno 2014.

La Commissione ha chiesto ulteriori informazioni con lettere dell’11 aprile 2014 e del 2 luglio 2014, cui le autorità cipriote hanno risposto l’11 maggio 2014 e l’8 agosto 2014.

Con lettera datata 14 novembre 2014 Cipro ha accettato di rinunciare ai diritti derivanti dall’articolo 342 del trattato in combinato disposto con l’articolo 3 del regolamento (CEE) n. 1/1958 ed ha acconsentito all’adozione e alla notifica in lingua inglese della presente decisione.

Cipro dispone di due aeroporti internazionali: Larnaca (LCA — vicino alla capitale Nicosia) e Paphos (PFO). Viste le dimensioni ridotte dell’isola, la maggior parte dei viaggiatori provenienti da o diretti a Cipro può raggiungere facilmente l’uno o l’altro aeroporto.

I passeggeri in arrivo provengono principalmente da Regno Unito e Russia, nonché, in numero notevolmente inferiore, da Germania, Svezia e Grecia. Il loro afflusso varia a seconda della stagione: nei mesi estivi (luglio-agosto) il numero di passeggeri supera di tre volte quello dei passeggeri nei mesi invernali (dicembre-febbraio). Tuttavia, il traffico dalla Grecia non rivela una variazione stagionale significativa.

Cyprus Airways ha una quota di mercato media del 15 % circa del traffico da/verso l’isola (dati del 2012); detta quota però varia in base alla stagione. I mercati più importanti per la società sono le rotte tra Cipro e la Grecia e tra Cipro e il Regno Unito. Cyprus Airways ha operato anche voli nazionali nel mercato greco fino alla metà del 2013. Alcune rotte verso il Medio Oriente hanno parimenti costituito mercati tradizionali per Cyprus Airways.

Le principali compagnie aeree europee hanno operato tradizionalmente negli stessi mercati di Cyprus Airways. Tuttavia, alcune rotte verso Cipro sono effettuate solo su base stagionale. Più di recente, Cyprus Airways è stata soggetta anche alla concorrenza di compagnie aeree low cost (a basso costo), talvolta operanti da una base a Cipro.

L’economia cipriota ha dovuto affrontare delle difficoltà, emerse da una contrazione del PIL a partire dal 2009, un incremento del deficit di bilancio, nonché un aumento della disoccupazione. A causa del peggioramento delle sue condizioni di finanziamento, Cipro ha ricevuto il sostegno finanziario degli Stati membri appartenenti alla zona euro e del Fondo monetario internazionale (in appresso «FMI»).

A seguito della recessione verificatasi a Cipro, nonché in altri paesi europei, il numero di passeggeri in viaggio da e verso Cipro è diminuito; anche la tariffa aerea media ha registrato un notevole calo. L’andamento futuro del mercato cipriota dipenderà dalla ripresa in Europa, nonché dalla situazione dell’economia locale.

Cyprus Airways è stata istituita nel 1947. Il suo oggetto sociale consiste nel trasporto aereo di passeggeri e merci e altri servizi connessi all’attività di compagnia aerea. La società è quotata sulla borsa di Cipro. Sin dall’inizio del 2013, in seguito a un incremento del capitale azionario (coperto da entrambi i procedimenti d’indagine formale), il principale azionista della società è lo Stato cipriota con una quota del 93,67 %, mentre gli investitori privati detengono le azioni residue.

Alla fine del 2013, Cyprus Airways prestava servizi aerei di linea verso 15 destinazioni circa avvalendosi di una flotta composta da 6 aeromobili (Airbus A320) e di circa 600 dipendenti. Pertanto, poteva essere considerata come una grande impresa⁵.

Nel 2005 Cyprus Airways ha usufruito di 30 milioni di CYP (circa 51 milioni di EUR) di aiuto al salvataggio e, nel 2007, di una serie di misure di ristrutturazione consistenti principalmente in: i) prestiti per un importo di 55 milioni di CYP (circa 96 milioni di EUR), di cui 45 milioni di CYP (circa 78 milioni di EUR) sotto forma di prestito assistito da una garanzia statale e ii) un aumento di capitale di 14 milioni di CYP (circa 24 milioni di EUR), che coinvolgeva azionisti sia pubblici che privati. Tali misure, che includevano un piano di ristrutturazione (in appresso «il piano di ristrutturazione del 2007»), sono state approvate dalla Commissione come aiuto di Stato alla ristrutturazione compatibile⁶.

Cyprus Airways riceve un risarcimento annuo per le perdite subite a causa del divieto di sorvolo per gli aeromobili ciprioti da parte della Turchia, che si basa su un regime di aiuto autorizzato dalla Commissione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), del trattato. I beneficiari del regime sono compagnie aeree con sede a Cipro⁷.

Il 6 marzo 2013 la Commissione ha avviato il procedimento d’indagine formale in relazione alle misure elencate di seguito. 3.2.1.1. Misura 1: contributo da parte dello Stato all’aumento del capitale azionario del 2012

Nel periodo compreso tra settembre e dicembre 2012 lo Stato ha erogato 31,33 milioni di EUR a favore di Cyprus Airways sotto forma di pagamenti «anticipati» per un aumento del capitale azionario programmato di 45 milioni di EUR complessivi. L’importo è stato versato in quote.

Nel novembre 2012 è stato comunicato alla Commissione un nuovo piano aziendale (in appresso «piano di trasformazione») che prevedeva la trasformazione della società in 5 anni sulla base di un aumento di capitale, fattori di miglioramento legati a costi e produttività, nuovi investimenti e la riorganizzazione della società in una «compagnia aerea con un’unica classe di bordo e servizi su base facoltativa». Il piano prevedeva una redditività marginale già dal secondo anno di attuazione ed era soggetto all’approvazione degli azionisti esistenti, che avrebbero partecipato all’aumento di capitale necessario perché venisse messo in atto. Alla fine non è stato realizzato.

All’epoca della concessione della misura 1 le autorità cipriote sostenevano che lo Stato agisse come un investitore operante in un’economia di mercato al fine di salvaguardare le proprie attività fino al completamento del piano di trasformazione e fino alla conclusione dell’aumento di capitale da parte di tutti gli azionisti.

Inoltre, le autorità cipriote prevedevano che l’aumento di capitale si sarebbe concluso con una partecipazione proporzionale degli azionisti privati per 13,67 milioni di EUR aggiuntivi. Tuttavia, tali azionisti hanno contribuito solo con 106 000 EUR; pertanto il capitale azionario della società è aumentato soltanto di 31,4 milioni di EUR. La quota detenuta dallo Stato in Cyprus Airways è aumentata di conseguenza dal 69,62 % al 93,67 %.

Il 13 dicembre 2012 le autorità cipriote hanno notificato un aiuto al salvataggio per un importo di 73 milioni di EUR a favore di Cyprus Airways. Stando alle loro dichiarazioni contenute nella notifica, tale importo rifletteva le esigenze di flusso di cassa netto di Cyprus Airways fino al 30 giugno 2013, vale a dire per sei mesi. L’aiuto al salvataggio sarebbe stato erogato come prestito pubblico con un interesse dell’1,76 % da estinguere entro il 30 giugno 2013.

Le autorità cipriote sostenevano che dei 73 milioni di EUR dell’aiuto al salvataggio, 16,3 milioni di EUR erano già stati concessi a Cyprus Airways nell’ambito della misura 1. Nella decisione del 6 marzo 2013 la Commissione ha osservato che le autorità cipriote avevano notificato un aiuto al salvataggio sotto forma di prestito, mentre il pagamento di 16,3 milioni di EUR costituiva una quota dell’aumento di capitale.

Le autorità cipriote ritenevano che l’aiuto al salvataggio fosse necessario al fine di sostenere Cyprus Airways per un breve periodo. Hanno confermato l’aiuto alla ristrutturazione nel 2007, spiegando tuttavia che si trattava di circostanze eccezionali, che invertivano l’iniziale attuazione del piano di ristrutturazione del 2007 e pregiudicavano la redditività a lungo termine della società. Tali circostanze erano legate alla situazione finanziaria in cui versavano Cipro e la Grecia, due dei principali mercati in cui operava Cyprus Airways, nonché all’instabile situazione politica del Medio Oriente, alle conseguenze del divieto di sorvolo per gli aeromobili ciprioti da parte della Turchia, all’ingresso sul mercato di un nuovo concorrente con tariffe basse, presumibilmente sovvenzionato da un regime statale, e alla posizione di sottocapitalizzazione di Cyprus Airways.

Stando alla notifica del 13 dicembre 2012, il Consiglio dei ministri cipriota ha deciso il 4 dicembre 2012 di concedere una compensazione ex gratia al personale di Cyprus Airways che sarebbe stato licenziato nel contesto della ristrutturazione della società. Secondo tale decisione, le condizioni per una compensazione ex gratia erano le seguenti: i) conformità della stessa alle norme sugli aiuti di Stato; ii) accettazione del nuovo piano aziendale (ossia del piano di trasformazione) da parte dei sindacati della società; e iii) assenza di superamento, di detta compensazione, del 50 % della normale compensazione da corrispondere al personale licenziato dal Redundant Personnel Fund (in appresso «RFP», Fondo destinato al personale licenziato) cipriota.

La Commissione ha avviato il procedimento d’indagine formale il 4 febbraio 2014 in relazione alle misure elencate di seguito.

Il 23 ottobre 2013 le autorità cipriote hanno notificato l’aiuto alla ristrutturazione a favore di Cyprus Airways per un importo di 102,9 milioni di EUR, unitamente a un nuovo piano di ristrutturazione (vale a dire il piano di ristrutturazione del 2013), non correlato al piano di trasformazione di cui al precedente considerando 26. L’importo dell’aiuto alla ristrutturazione era costituito da:

1. a) la partecipazione dello Stato per 31,33 milioni di EUR all’aumento di capitale, già concessa nel 2012 (misura 1);

2. b) le quote del prestito per il salvataggio già concesso a Cyprus Airways (misura 2) per un totale di 34,5 milioni di EUR. L’importo erogato non sarebbe stato rimborsato da Cyprus Airways e il debito corrispondente sarebbe stato convertito in azioni;

3. c) nel 2007, nell’ambito del pacchetto di ristrutturazione approvato, lo Stato cipriota ha fornito una garanzia per un prestito di 45 milioni di CYP (circa 78 milioni di EUR), conferito a Cyprus Airways da Hellenic Bank (cfr. considerando 22 sopra). Cyprus Airways ha pagato regolarmente gli interessi di tale prestito attraverso rate semestrali e nell’agosto 2013 l’importo residuo da rimborsare ammontava a 28,5 milioni di EUR. Secondo l’aiuto alla ristrutturazione notificato, la società non avrebbe rimborsato tale importo a Hellenic Bank. Di conseguenza, si sarebbe fatto ricorso alla garanzia statale, il che avrebbe creato un nuovo debito di Cyprus Airways nei confronti dello Stato, poiché sarebbe stato quest’ultimo a dover rimborsare il prestito. Tale debito di 28,5 milioni di EUR sarebbe stato successivamente convertito dallo Stato in azioni di Cyprus Airways;

4. d) il fondo di previdenza di Cyprus Airways per i dipendenti stabiliti a Cipro (ad eccezione dei piloti) è un regime previdenziale a prestazioni definite, corrisposte mediante contributi da parte dei dipendenti e di Cyprus Airways. L’importo complessivo stanziato per il fondo di previdenza in base ai diritti contrattuali del personale (in appresso «potere d’acquisto») è in definitiva a disposizione della società, dalla quale è anche garantito. A causa di uno scarso rendimento degli investimenti, il fondo di previdenza ha registrato un deficit significativo, calcolato in 12 milioni di EUR al 1o gennaio 2013 in un’ottica di continuazione dell’attività (vale a dire presumendo che Cyprus Airways continuasse ad operare) o in 14,9 milioni di EUR su base discontinua. Nell’ambito dell’aiuto alla ristrutturazione, lo Stato cipriota coprirà 8,6 milioni di EUR del deficit del fondo di previdenza in un’ottica di continuazione dell’attività, mentre l’importo residuo sarà coperto mediante operazioni immobiliari (proventi della vendita della proprietà della società a Nicosia e del trasferimento della proprietà della società ad Atene al fondo di previdenza).

I punti a) e b) dell’aiuto alla ristrutturazione corrispondono alle misure 1 e 2, successivamente notificate nell’ambito dell’aiuto alla ristrutturazione a Cyprus Airways.

Inoltre, il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva anche un eventuale prestito a breve termine di 10 milioni di EUR da parte dello Stato che, secondo le autorità cipriote, sarebbe stato concesso a condizioni di mercato. Tuttavia, la data o le condizioni previste per la concessione di tale prestito non erano chiare e questo non è incluso nell’importo totale di 102,9 milioni di EUR.

Le autorità cipriote hanno spiegato che il piano di ristrutturazione del 2007 era stato inizialmente attuato secondo i tempi previsti. Nel 2009, tuttavia, le entrate della società hanno cominciato a diminuire in seguito alla crisi finanziaria nell’Unione, in particolare in Grecia e a Cipro. Altri fattori legati alle nuove difficoltà della società erano il divieto di sorvolo da parte della Turchia, che non permette a Cyprus Airways di aprirsi a possibili mercati come la Russia, l’Armenia e l’Ucraina per tempi di volo competitivi, l’instabilità del Medio Oriente e l’attività di concorrenti a basso costo con sede a Cipro.

Il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva un periodo di ristrutturazione a partire da aprile 2012 (prima vendita di un attivo nell’ambito del contributo proprio della società ai suoi costi di ristrutturazione) fino alla fine del 2017. L’obiettivo è quello di ripristinare la redditività di Cyprus Airways a partire dall’esercizio 2014. Tuttavia, le autorità cipriote hanno chiarito che il piano di ristrutturazione del 2013 non teneva conto del modello aziendale fondamentale della società, la quale ha già adottato alcune delle misure previste nell’ambito del piano in questione.

Il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva una riduzione della flotta a sei aeromobili (da 13 all’inizio di aprile 2012). Tale riduzione è stata realizzata entro il 10 dicembre 2013 mediante la vendita di due aeromobili di proprietà nell’aprile 2012 e la scadenza dei contratti di noleggio di altri cinque aeromobili. Della flotta residua costituita da sei veicoli, cinque aeromobili, noleggiati da Cyprus Airways, sarebbero stati mantenuti in attività, mentre uno, di proprietà della società, sarebbe stato tenuto di riserva.

La riduzione della flotta si sarebbe riflessa anche in una riduzione del numero di rotte a 13. Dall’aprile 2012 erano già state chiuse le seguenti rotte: LCA-ATH-SKG-LCA; LCA-ATH-HER-LCA; LCA-ATH-RHO-LCA; LCA-LED⁸. Era prevista anche la chiusura delle seguenti rotte: LCA-HER-RHO-LCA; LCA-SKG-HER-LCA; LCA-SKG-RHO-LCA; LCA-FCO; LCA-VIE e LCA-LHR, che sarebbe stata sostituita da LCA-STN⁹. La società avrebbe inoltre ridotto la frequenza di tre rotte: LCA-LON, LCA-SKG e LCA-HER¹⁰. Si prevedeva di mantenere queste rotte: LCA-ATH, LCA-SKG, LCA-HER, LCA-AMS, LCA-CDG, LCA-SVO, LCA-SOF, LCA-FRA, LCA-MUC, LCA-ZRH, LCA-TLV, LCA-BEY, LCA-STN¹¹. Secondo le autorità cipriote, il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva pertanto una riduzione della capacità del 35 % in termini di ASK¹² rispetto alla capacità del 2012.

Il piano prevedeva una migliore ripartizione dei tempi di volo al fine di massimizzare l’uso della flotta. La rotta per Londra è stata modificata da Heathrow a Stansted e, grazie alla sua attrattiva, è ritenuta strategica.

Il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva una riduzione dei costi diretti nell’importo complessivo di 45,7 milioni di EUR entro la fine dell’esercizio 2014 come scenario di base. Di tali riduzioni dei costi, 16,2 milioni di EUR sono dovuti a una diminuzione del volume, inclusi parte dei licenziamenti del personale e i tagli ai salari legati a tale diminuzione, mentre i 29,5 milioni di EUR restanti sono dovuti a risparmi aggiuntivi. I componenti principali sono costituiti dal licenziamento del personale (17,6 milioni di EUR), un’altra riduzione dei costi del personale (4,5 milioni di EUR), la riduzione dei costi del carburante (derivante da una flotta uniforme di Airbus A320 con una capacità di posti volo riconfigurata — 12,5 milioni di EUR), i costi per i risparmi relativi ai passeggeri (come l’eliminazione del servizio ristorazione in classe economica — 5,5 milioni di EUR), la riduzione e la rinegoziazione delle tariffe dei servizi di assistenza a terra presso l’aeroporto LCA (4,2 milioni di EUR), la riduzione e la rinegoziazione delle tariffe aeroportuali e di navigazione (3,3 milioni di EUR); cessazione dei costi legati al noleggio degli aeromobili (4,5 milioni di EUR).

Oltre alla riduzione della flotta e delle rotte, entro gennaio 2014 erano state attuate le seguenti misure: eliminazione del servizio ristorazione in classe economica, rinegoziazione delle tariffe dei servizi di assistenza a terra presso l’aeroporto LCA, che hanno portato a un risparmio di 1,2 milioni di EUR (diversamente dai 0,6 milioni di EUR previsti nel piano di ristrutturazione del 2013); riduzione del 10 % dei salari e del contributo del fondo di previdenza. Tuttavia, per il prossimo futuro non è prevista una riduzione delle tasse di atterraggio e parcheggio presso l’aeroporto LCA a causa di controversie in essere per altre spese che, in questo momento, non permettono la rinegoziazione delle tasse di atterraggio e parcheggio.

Per quanto riguarda i licenziamenti del personale, l’organico è diminuito passando da 1 037 unità dal dicembre 2011 a 650 nel gennaio 2014, mentre sembra sia stato concordato l’ulteriore licenziamento di 321 persone, ancora in sospeso. Le autorità cipriote hanno chiarito che per tali licenziamenti non era stata concessa una compensazione ex gratia.

Per quanto riguarda le nuove iniziative dal lato delle entrate, il piano di ristrutturazione del 2013 ipotizzava aumenti delle tariffe del 2-3 % all’anno a partire dal 2015 nello scenario di base. In uno scenario inferiore esso prevedeva una diminuzione delle entrate dell’1 % nel 2014 e nessun aumento dopo il 2015. Il piano faceva inoltre riferimento a entrate accessorie derivanti da servizi aggiuntivi forniti ai passeggeri senza tuttavia specificare alcun importo.

Il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva il ripristino della redditività della società a partire dal 2014. Nello scenario di base esso contemplava i risultati finanziari indicati di seguito, presumendo che la ristrutturazione finanziaria (ai sensi della misura 4) sarebbe stata attuata prima della fine del 2013.

Per quanto riguarda la redditività, il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva quanto illustrato di seguito.

Oltre alle misure di ristrutturazione menzionate sopra, i risultati si basavano sulle seguenti ipotesi:

1. a) riduzione di passeggeri ed entrate a causa della riduzione della rete;

2. b) risparmi sul costo del carburante per un maggiore utilizzo di un sistema di gestione dello stesso. Il prezzo del carburante è stato considerato uniforme;

3. c) ristrutturazione pianificata di un debito di terzi che non determina alcun interesse da maturare o da corrispondere, né nuovi prestiti;

4. d) cambio USD/EUR stabile fino al 2017;

5. e) nessuna copertura contro i rischi relativi al prezzo del carburante o al tasso di cambio USD/EUR a causa dell’impossibilità di fornire garanzie reali per tali strumenti.

La redditività era principalmente dovuta ai rimanenti voli LCA-BEY, LCA-TLV, LCA-SOF e LCA-SVO, che sono gli unici ad avere EBIT positivo durante il periodo di ristrutturazione. Si prevede che le altre rotte mantenute abbiano un profitto netto nullo o negativo.

Il piano di ristrutturazione del 2013 includeva uno scenario superiore (ottimista) e uno inferiore (pessimista). Lo scenario inferiore rifletteva solo la diminuzione delle entrate descritta al precedente considerando 45 e risultava (a livello di EBIT) in una perdita di 0,3 milioni di EUR per il 2014, 0 EUR per il 2015 e in un profitto di 0,3 milioni di EUR per il 2016 e il 2017.

Il piano riconosceva determinati rischi connessi al ripristino della redditività senza rifletterne l’impatto sui diversi scenari, in particolare su quello inferiore. Nello specifico:

1. a) il rischio macroeconomico, legato soprattutto a un possibile aumento del prezzo del petrolio o a una variazione del tasso di cambio USD/EUR. Per questi due rischi il piano calcolava separatamente l’impatto di una variazione dell’1 % in 310 000 EUR e 425 000 EUR rispettivamente per un anno;

2. b) il rischio di un aumento della concorrenza sulle rotte con destinazione Tel Aviv (per via di un accordo di deregolamentazione «Open Skies» che si ritiene porti a un aumento della concorrenza su questa rotta a partire dal 2015) e Mosca (per l’aumento previsto della frequenza dei voli operati da Transaero, concorrente di Cyprus Airways). Il potenziale impatto di questi rischi sulle entrate future di Cyprus Airways non è stato preso in considerazione.

I costi di ristrutturazione ammontano complessivamente a 147,4 milioni di EUR e sarebbero ripartiti secondo le categorie seguenti.

L’aiuto alla ristrutturazione complessivo previsto dal piano di ristrutturazione del 2013 ammontava a 102,9 milioni di EUR, ossia al 69,8 % dei costi di ristrutturazione. La società avrebbe contribuito ai costi di ristrutturazione («contributo proprio») attraverso la vendita o il trasferimento di attivi per un valore complessivo stimato di 54,46 milioni di EUR. Il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva che il contributo proprio fosse composto dai seguenti elementi.

Per quanto riguarda le vendite concluse (due aeromobili Airbus A319, con proprietà a Nicosia), le autorità cipriote hanno fornito i contratti di vendita che confermavano gli importi previsti dal piano di ristrutturazione del 2013. Circa le vendite non realizzate, le autorità cipriote avevano fornito studi di valutazione di società specializzate concernenti le due bande orarie LHR e la proprietà ad Atene.

Le autorità cipriote hanno proposto di considerare alcune delle misure summenzionate come misure compensative, al fine di ridurre al minimo l’impatto sulla concorrenza e i concorrenti. In particolare:

1. a) l’interruzione delle rotte redditizie¹³ che rappresentano l’8,8 % dei posti/chilometro offerti del 2012: HER-SKG; LCA-FCO; LCA-LED; LCA-LED-PFO-LED-LCA; RHO-SKG-RHO; nonché la riduzione della capacità sulle rotte redditizie: LCA-LON; LCA-ATH; LCA-SKG; LCA-HER. Le autorità cipriote hanno ritenuto che, in generale, i posti/chilometro offerti sarebbero stati ridotti del 24 % sulle rotte redditizie rispetto alla capacità del 2012;

2. b) la vendita delle due bande orarie LHR. Dal momento che LHR è un aeroporto pienamente coordinato, le autorità cipriote hanno ritenuto che tali bande orarie fornissero una compensazione sufficiente per i potenziali concorrenti;

3. c) la riduzione della flotta di sette aeromobili.

Le autorità cipriote hanno sostenuto che la partecipazione dello Stato all’aumento di capitale del 2012 non costituisse un aiuto di Stato, ma hanno tuttavia incluso la misura 1 nell’aiuto alla ristrutturazione da essi notificato. A loro avviso inoltre il piano di ristrutturazione del 2013 era prudente e comprendeva misure compensative sufficienti; il contributo proprio della società era il più alto possibile e avrebbe ripristinato la redditività della società nel medio termine.

Nel complesso le autorità cipriote hanno illustrato l’importanza del trasporto aereo per l’economia di Cipro ribadendo le circostanze eccezionali e imprevedibili per le quali Cyprus Airways dovrebbe ricevere un aiuto aggiuntivo alla ristrutturazione. A tali circostanze hanno aggiunto l’attività di un aeroporto «illegale» nella zona settentrionale occupata di Cipro, che si presume venga utilizzato dalle compagnie aeree turche per portare nell’isola turisti provenienti da mete europee.

Secondo le autorità cipriote nel periodo 2010-2011 Cyprus Airways ha ricevuto un aiuto alla formazione di 269 317,94 EUR nell’ambito del regime di programmi di formazione permanente per imprese singole attuato dalle autorità cipriote ai sensi del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione¹⁴ (regolamento generale di esenzione per categoria; in appresso «RGEC»).

Contrariamente alle loro argomentazioni sulle misure notificate (cfr. ad esempio il punto 68), nelle loro osservazioni riguardo al regime di aiuti alla formazione e, in particolare, nell’osservazione del 14 marzo 2013, le autorità cipriote sostenevano che Cyprus Airways non si trovava in difficoltà nel momento in cui è stato concesso l’aiuto alla formazione in questione. Tali autorità ritengono quindi che la misura fosse conforme al regime nazionale di aiuti alla formazione, basato sul RGEC e pertanto compatibile con il mercato interno.

Nella decisione del 6 marzo 2013 (considerando da 41 a 46), la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che Cyprus Airways potrebbe essere considerata un’impresa in difficoltà ai sensi della comunicazione della Commissione sugli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà («2004 Rescue and Restructuring Guidelines», Orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004)¹⁵ almeno dal 2010.

In questo contesto, la Commissione ha concluso in via provvisoria che le misure 1, 2 e 3 costituivano aiuto di Stato esprimendo dubbi circa la loro compatibilità con il mercato interno. Le misure non sembravano conformi agli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 a causa della mancanza di un piano di ristrutturazione per l’aumento di capitale e della forma del sostegno per l’aiuto alla ristrutturazione, che sembrava includere anche parte del conferimento di capitale. La Commissione ha anche sollevato dubbi circa il principio dell’aiuto «una tantum», secondo il quale una società può ricevere un aiuto al salvataggio e/o alla ristrutturazione esclusivamente una volta ogni dieci anni. Si è chiesta in particolare se le giustificazioni addotte dalle autorità cipriote costituissero circostanze eccezionali e imprevedibili che potessero consentire un ulteriore aiuto alla ristrutturazione.

Nella decisione del 4 febbraio 2014 la Commissione ha ribadito la sua conclusione preliminare secondo cui Cyprus Airways potrebbe essere considerata un’impresa in difficoltà a partire dal 2010. È quindi giunta alla conclusione in via provvisoria che la misura 4 (che includeva anche le misure 1 e 2) e la misura 5 costituivano aiuto di Stato, esprimendo altresì i propri dubbi circa la loro compatibilità con il mercato interno, dal momento che le misure non sembravano conformi agli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 (misure 1, 2 e 4) e al RGEC (misura 5).

In particolare, la Commissione ha espresso dubbi sul fatto che il piano di ristrutturazione fosse fondato su ipotesi prudenti e che avesse ripristinato la redditività della società entro un lasso di tempo ragionevole, conformemente alla prassi pertinente. Inoltre, la Commissione non ha ritenuto che il livello di contributo proprio della società fosse sufficiente e si è chiesta se le misure compensative proposte fossero di fatto inerenti a rotte non in perdita.

Infine, la Commissione ha ribadito i propri dubbi sulle circostanze che giustificano un’eccezione rispetto al principio dell’aiuto «una tantum». Essa ha osservato che tra il 2011 e il 2013 Cyprus Airways ha ampliato l’offerta di voli nazionali in Grecia, aumentando quindi intenzionalmente la propria esposizione al mercato greco. Anche il divieto di sorvolo per gli aeromobili ciprioti da parte della Turchia e l’attività di un aeroporto nel territorio occupato dell’isola potrebbero non qualificarsi come circostanze eccezionali, essendo stati adottati da molto tempo.

In ogni caso la Commissione ha osservato che l’importo concesso come aiuto alla formazione avrebbe dovuto far parte dell’aiuto alla ristrutturazione a favore di Cyprus Airways e pertanto si sarebbe dovuto considerare anche nel piano di ristrutturazione del 2013.

Data l’incertezza delle condizioni, nella decisione del 4 febbraio 2014 la Commissione non si è espressa sulla qualifica di aiuto di Stato di un possibile prestito a breve termine di 10 milioni di EUR.

Benché la presente decisione si riferisca a tre procedimenti distinti, la Commissione rileva una sovrapposizione dei loro ambiti di applicazione nella misura in cui si riferiscono al medesimo beneficiario e alcune misure sono le stesse. Pertanto, la Commissione ritiene opportuno unire le osservazioni di Cipro su entrambi i procedimenti d’indagine formale.

Nelle osservazioni relative al contesto del primo procedimento d’indagine formale le autorità cipriote hanno confermato lo stato di difficoltà dell’impresa Cyprus Airways a partire dal 2009.

Per quanto riguarda il contributo da parte dello Stato all’aumento del capitale azionario del 2012, le autorità cipriote hanno insistito in primo luogo sul fatto che lo Stato ha agito come un investitore prudente in un’economia di mercato per tutelare il valore dell’investimento ed evitare un impatto negativo su altre attività commerciali a Cipro connesse a Cyprus Airways. La mancata partecipazione da parte di altri azionisti è stata attribuita alla difficile situazione in cui all’epoca versava l’economia cipriota. Tuttavia, le autorità cipriote hanno accettato di includere nell’aiuto alla ristrutturazione notificato la partecipazione dello Stato all’aumento del capitale azionario del 2012.

Circa l’aiuto al salvataggio, le autorità cipriote hanno sostenuto che si trattava del capitale minimo richiesto dalla società fino alla definizione di un nuovo piano di ristrutturazione, in sostituzione del piano di trasformazione. A loro avviso, il tasso di interesse dell’1,66 %¹⁶ costituiva il tasso per le imprese sane. Inoltre hanno richiamato l’attenzione sull’impatto sociale che il fallimento di Cyprus Airways avrebbe avuto senza l’aiuto al salvataggio, nonché sull’importanza della società per il collegamento dell’isola.

Relativamente alla compensazione ex gratia, le autorità cipriote hanno sostenuto che Cyprus Airways non era obbligata a corrispondere una simile compensazione al personale licenziato. Pertanto, se lo Stato avesse dovuto fornire una compensazione ex gratia, Cyprus Airways non ne avrebbe tratto alcun vantaggio, non vedendosi esentata da obblighi contrattuali di pagamento.

Con riguardo alla durata del periodo di ristrutturazione, dette autorità hanno richiamato l’attenzione sugli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004, che richiedono un periodo di ristrutturazione la cui durata deve essere «la più limitata possibile», citando altresì casi in cui la Commissione aveva approvato periodi di ristrutturazione più lunghi di cinque anni¹⁷. Esse hanno inoltre spiegato che il periodo fino al dicembre 2012 è stato sostanzialmente «perso» a causa di un cambiamento in seno al consiglio di amministrazione, della preparazione e mancata attuazione del piano di trasformazione e del peggioramento della situazione finanziaria della società, che hanno impedito la realizzazione del piano originario, vale a dire un aumento di capitale pari passu che non prevedesse un aiuto di Stato e un prestito per il salvataggio.

In relazione al piano di ristrutturazione del 2013, le autorità cipriote hanno mantenuto la loro posizione secondo cui esso avrebbe permesso alla società il ripristino della propria redditività, malgrado i rischi di una maggiore concorrenza e una potenziale perdita di passeggeri a causa dell’eliminazione del sevizio ristorazione nella classe economica. Hanno anche affermato che il piano si basava su ipotesi prudenti circa la posizione finanziaria della società, l’efficacia della rete mantenuta, la fluttuazione dei prezzi del carburante e il tasso di cambio USD/EUR. Esse hanno inoltre rilevato che il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva iniziative per le entrate sul medio-lungo termine, non incluse nei calcoli dello stesso, come la possibile introduzione di metodi di commercializzazione e vendita diretta.

Per quanto riguarda le rotte in perdita, che il piano di ristrutturazione del 2013 prevedeva di mantenere, le autorità cipriote hanno affermato che tutte presentavano un contributo lordo positivo (vale a dire che copriva almeno i loro costi variabili) e che la società, per attirare passeggeri, doveva mantenere una dimensione critica della sua rete.

Le autorità cipriote hanno inoltre indicato elementi del piano di ristrutturazione del 2013 sviluppatisi meglio di quanto previsto, come la riduzione delle spese relative ai servizi di assistenza a terra presso l’aeroporto LCA. In aggiunta hanno chiarito che non vi era un debito in essere nei confronti della società che si occupava dei suddetti servizi presso tale aeroporto.

Circa le misure compensative, le autorità cipriote hanno indicato che tutte le rotte per cui era stato proposto l’abbandono o una riduzione di capacità, ad eccezione di una¹⁸, nel 2012 erano redditizie a livello di contributo lordo, ossia coprivano i loro costi variabili. Hanno anche fornito una tabella con specificazione dei posti/chilometro offerti per rotta.

Relativamente alle questioni di aiuto limitato al minimo e di contributo proprio, esse hanno fornito attivi supplementari che Cyprus Airways aveva intenzione di vendere per aumentare il livello di contributo proprio, ossia l’aeromobile di proprietà e i due motori rimasti. Nel frattempo le due bande orarie LHR erano state vendute a una cifra complessiva maggiore del previsto, con conseguente incremento del contributo proprio previsto al 41,8 % dei costi di ristrutturazione.

Le autorità cipriote hanno confermato che il fondo di previdenza è parte integrante di Cyprus Airways, pur trattandosi di un soggetto giuridico distinto, e che il trasferimento della proprietà ad Atene si traduceva in una perdita di controllo sulla stessa da parte di Cyprus Airways. Hanno quindi insistito sul fatto che il trasferimento di tale proprietà ad Atene al fondo di previdenza fosse un contributo proprio reale, che riduceva i costi di ristrutturazione derivanti dalla copertura del suo deficit.

Di fatto, le autorità cipriote hanno anche spiegato che l’aiuto alla ristrutturazione ai sensi della misura 4 sarebbe stato adeguato al contributo proprio realizzato, così che la somma dei due importi coprisse solo i costi di ristrutturazione. Entrate maggiori attraverso il contributo proprio si sarebbero così tradotte in un aiuto alla ristrutturazione inferiore.

Il contributo proprio definitivo proposto era quindi come indicato di seguito.

Le autorità cipriote hanno riconosciuto che il contributo proprio previsto del 41,8 % è inferiore al livello richiesto dagli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 (50 % dei costi di ristrutturazione per le grandi imprese). Tuttavia hanno sostenuto che il caso di Cyprus Airways era particolarmente difficile, il che giustificherebbe un contributo proprio inferiore, in particolare per via della situazione economica e finanziaria del paese e del divieto di sorvolo da parte della Turchia. Inoltre hanno richiamato la notevole riduzione di capacità.

Per quanto riguarda il principio dell’aiuto «una tantum», le autorità cipriote hanno ribadito in varie osservazioni le proprie argomentazioni circa l’impatto della crisi finanziaria in Grecia e a Cipro, il divieto di sorvolo per gli aeromobili ciprioti da parte della Turchia, l’attività di un aeroporto «illegale» nella parte settentrionale occupata di Cipro, la situazione politica instabile nel Medio Oriente e il fatto che la concessione di un aiuto al salvataggio e/o alla ristrutturazione non dovrebbe costituire un motivo sufficiente per vietare un ulteriore aiuto al medesimo beneficiario.

Secondo le autorità cipriote l’ampliamento dei voli nazionali di Cyprus Airways in Grecia tra il 2011 e il 2013 costituiva prova del fatto che l’impatto della crisi era difficile da prevedere e che alcune rotte per il Medio Oriente, che rappresentavano una parte «non trascurabile» delle entrate della società, avevano subito un calo significativo del numero di passeggeri, come quello del 94 % dei passeggeri provenienti dall’Egitto. Gli avvertimenti relativi all’effetto negativo della situazione economica in Europa e all’instabilità in Medio Oriente su Cyprus Airways, già riscontrati nelle relazioni annuali della società del 2007, 2008 e 2009 e menzionati dalla Commissione nella decisione del 6 marzo 2013, sono stati ritenuti «affermazioni generiche».

Le autorità cipriote hanno anche evidenziato che il numero totale di passeggeri nel mercato cipriota era rimasto relativamente stabile negli ultimi anni, ma che la maggior parte dei passeggeri proveniva ora da Israele e dalla Russia. Il divieto di sorvolo da parte della Turchia si traduceva in uno svantaggio per Cyprus Airways ad operare nel mercato russo a causa del tempo di volo aggiuntivo. Hanno inoltre fornito prove del fatto che, benché il numero di passeggeri nel mercato greco fosse calato marginalmente a partire dal 2008, la tariffa media dei voli greci (compresi i voli nazionali) era diminuita in modo significativo.

Circa il prestito a breve termine di 10 milioni di EUR, le autorità cipriote hanno spiegato che si aspettavano di vendere le bande orarie serali LHR a un prezzo elevato e pertanto la concessione del prestito non sarebbe stata necessaria.

Infine, le suddette autorità hanno giustificato l’offerta di aiuto alla formazione nel biennio 2010-2011 sostenendo che Cyprus Airways aveva iniziato ad avere difficoltà solo alla fine del 2011. Questa affermazione si poneva in contrasto con quanto dichiarato da loro in precedenza (cfr. il precedente considerando 68).

Nel corso dei due procedimenti d’indagine formale sono state presentate osservazioni da parte di Air France Consulting, tre concorrenti (Ryanair, International Airlines Group e un terzo concorrente che non ha voluto rivelare la propria identità), i sindacati di Cyprus Airways¹⁹ e il beneficiario.

Air France Consulting, che ha redatto il piano di trasformazione, ha chiarito che questo offriva un cambiamento nel giro di un anno nonché una piena ripresa finanziaria di Cyprus Airways entro due anni e che il capitale necessario avrebbe potuto essere fornito attraverso la ristrutturazione finanziaria, anziché in contanti. Ha anche affermato la propria convinzione nella credibilità del piano di trasformazione asserendo che questo si basava sullo sviluppo operativo di Cyprus Airways al di fuori di Atene sulle rotte europee internazionali. Ha inoltre dichiarato che le decisioni adottate da Cyprus Airways nel 2013 (riduzione della flotta a 6 aeromobili, licenziamento di 490 membri del personale) avrebbero soltanto indebolito ulteriormente la situazione finanziaria della società.

I tre concorrenti non hanno condiviso le affermazioni delle autorità cipriote sull’importanza di Cyprus Airways per l’infrastruttura e lo sviluppo di Cipro e si sono dichiarati pronti a espandere le rotte da/verso Cipro.

Per quanto riguarda l’esistenza dell’aiuto e la compatibilità, i concorrenti hanno concordato con la Commissione nell’affermare che la partecipazione dello Stato all’aumento del capitale azionario della società non rispecchiava la condotta di un investitore in un’economia di mercato.

I concorrenti hanno anche messo in dubbio il ripristino della redditività della società, esprimendo dubbi sull’efficacia della rete e della flotta mantenute e sulla realisticità delle ipotesi del piano e della redditività prevista, specialmente con riferimento ai risparmi sul carburante e alle entrate aggiuntive attraverso un aumento delle tariffe. Hanno inoltre fatto notare i maggiori rischi di concorrenza per le rotte redditizie che Cyprus Airways prospettava di mantenere, oltre a Tel Aviv e Mosca.

I concorrenti hanno anche messo in dubbio l’esistenza di circostanze veramente eccezionali e imprevedibili a giustificazione di un’eccezione al principio dell’aiuto «una tantum». Inoltre, il concorrente che non ha voluto rivelare la propria identità ha ritenuto che la redditività delle rotte proposte come misure compensative dovesse essere misurata a livello di profitto netto, vale a dire includendo i costi fissi assegnati, e non solo a livello lordo, ossia includendo soltanto i costi variabili.

Infine, Ryanair ha espresso dubbi sul fatto che la società potesse raggiungere la riduzione del personale prevista a causa della resistenza dei sindacati e ha sostenuto che, se l’aiuto alla ristrutturazione a favore di Cyprus Airways fosse stato ritenuto compatibile, questo avrebbe potuto essere concesso a condizione che la società abbandonasse le rotte rimaste non redditizie per tre anni dopo l’approvazione. Ryanair ha sostenuto inoltre che, insieme ad altre aziende, era stata soggetta alle stesse condizioni relative all’instabilità in Medio Oriente e alla crisi economica in Grecia e a Cipro. Ciononostante, Ryanair ha affermato che altre società sono riuscite ad adattarsi e a crescere nel nuovo ambiente, citando a titolo esemplificativo la propria crescita nel mercato greco e cipriota negli anni più recenti. Inoltre, nelle osservazioni trasmesse il 6 giugno 2014, Ryanair ha evidenziato un articolo di stampa del 19 maggio 2014 secondo il quale il governo cipriota aveva promesso di offrire 4 milioni di EUR al personale di Cyprus Airways licenziato e ha affermato che questo costituiva un ulteriore aiuto di Stato a favore di Cyprus Airways.

Cyprus Airways e i suoi sindacati hanno sostenuto le affermazioni delle autorità cipriote e hanno ribadito la loro fiducia nella redditività della società e nel suo ruolo per l’economia e il collegamento di Cipro.

Le autorità cipriote hanno ritenuto inutile commentare sul piano di trasformazione e sulle osservazioni di Air France Consulting, vista l’esistenza di un piano di ristrutturazione aggiornato. Hanno ribadito l’importanza del ruolo di Cyprus Airways per l’economia e il collegamento dell’isola e hanno insistito sul fatto che l’instabilità in Medio Oriente fosse una situazione eccezionale e imprevedibile che aveva inciso negativamente su Cyprus Airways. Hanno espresso dubbi sul fatto che i concorrenti potessero sopperire alle carenze del collegamento derivanti da un possibile fallimento di Cyprus Airways, vista la stagionalità del mercato.

Per quanto riguarda la compatibilità delle misure rispetto agli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004, le autorità cipriote hanno insistito sul fatto che il piano di ristrutturazione del 2013 si basava su ipotesi realistiche e non sottovalutava alcun effetto negativo derivante dalla flotta di piccole dimensioni o da difficoltà nella realizzazione di iniziative relative ai costi.

Infine, nelle osservazioni trasmesse il 9 settembre 2013 le autorità cipriote hanno dichiarato che non sarebbero stati concessi pagamenti ex gratia ai dipendenti licenziati. Di conseguenza, nelle loro osservazioni del 3 agosto 2014 tali autorità hanno spiegato che, per ragioni socioeconomiche, il governo ha deciso di compensare direttamente gli ex dipendenti di Cyprus Airways che si erano già licenziati o che erano stati licenziati. La decisione è stata adottata e le compensazioni sono state corrisposte solo al termine delle dimissioni o dei licenziamenti; questo non avrebbe costituito un aiuto di Stato in favore di Cyprus Airways. Tutti gli obblighi giuridici di Cyprus Airways nei confronti di tali dipendenti sono stati pienamente adempiuti dalla stessa società.

Le autorità cipriote non hanno inoltre considerato che l’approvazione dell’aiuto dovrebbe essere soggetta a eventuali condizioni.

La presente decisione valuterà se le misure in esame costituiscano aiuto di Stato a favore di Cyprus Airways ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, e se tale aiuto possa essere compatibile con il mercato interno.

La Commissione osserva che l’aiuto fornito mediante la misura 4, notificato insieme al piano di ristrutturazione del 2013 nell’ottobre 2013, comprende già l’aiuto fornito dalla misura 1 (erogato sotto forma di anticipi nel periodo compreso tra settembre e dicembre 2012), nonché dalla misura 2 (aiuto al salvataggio notificato nel dicembre 2012 ed erogato parzialmente tra gennaio e luglio 2013). Entrambe le misure sono state attuate nell’ottica di garantire la sopravvivenza della società nel breve termine prima della possibile elaborazione di un piano di ristrutturazione completo. Vista la mancata attuazione del piano di trasformazione del 2012, la Commissione ritiene che entrambe le misure rientrino nel piano di ristrutturazione del 2013 e pertanto valuterà soltanto le misure 1 e 2, nella misura in cui queste costituiscono aiuto di Stato, nel contesto della misura 4, vale a dire come una misura di aiuto alla ristrutturazione complessiva.

L’articolo 107, paragrafo 1, del trattato stabilisce che sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

Nella decisione del 6 marzo 2013 la Commissione è giunta alla conclusione in via provvisoria secondo cui la misura 1, ossia la partecipazione dello Stato all’aumento del capitale azionario del 2012 di Cyprus Airways, costituiva aiuto di Stato.

La misura comprendeva risorse pubbliche ed era imputabile allo Stato. Essa forniva un vantaggio selettivo a Cyprus Airways, perché la Commissione ha ritenuto che in tali condizioni un investitore privato non avrebbe fornito capitale alla società, date le gravi difficoltà in cui essa versava, la mancanza di prospettive di redditività alla data della concessione, nonché l’alterativa di un prestito di azionista provvisto delle garanzie adeguate. Inoltre, praticamente nessun azionista privato esistente di Cyprus Airways ha partecipato all’aumento di capitale, dal momento che soltanto 106 000 EUR sono stati raccolti da azionisti privati (rispetto ai 13,67 milioni di EUR originariamente previsti). La quota dello Stato in Cyprus Airways è aumentata quindi passando dal 69 % al 93,67 %. Pertanto, la misura non era in linea con il principio dell’investitore operante in un’economia di mercato²⁰.

La Commissione non concorda con la posizione delle autorità cipriote sul fatto che lo Stato abbia agito come investitore operante in un’economia di mercato al fine di proteggere il valore del proprio investimento, perché l’aumento di capitale per 31,33 milioni di EUR non era comunque sufficiente a permettere alla società di sopravvivere. Questo è stato provato dal fatto che la società ha ricevuto un finanziamento al salvataggio supplementare nell’ambito della misura 2 (aiuto al salvataggio) solo a distanza di qualche mese. Per quanto riguarda la mancata partecipazione di altri investitori a causa della difficile situazione dell’economia cipriota all’epoca, la Commissione osserva che se un tale investimento avesse attratto un investitore in un’economia di mercato, sarebbe stato prevedibile che investitori stranieri avrebbero espresso un interesse.

In ogni caso, la Commissione prende atto dell’intenzione delle autorità cipriote di includere la partecipazione dello Stato all’aumento del capitale azionario del 2012 nell’aiuto alla ristrutturazione notificato.

Pertanto, la misura 1 ha consentito il proseguimento dell’attività di Cyprus Airways, dal momento che la società non ha dovuto affrontare le conseguenze normalmente derivanti dai suoi scarsi risultati finanziari. Dal momento che Cyprus Airways opera nel mercato SEE liberalizzato per il trasporto aereo con altre compagnie aeree del SEE, la misura 1 poteva creare distorsioni alla concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri.

La misura 2 è stata notificata come prestito per il salvataggio fornito sotto forma di prestito statale, che avrebbe maturato un interesse dell’1,76 % da estinguere entro il 30 giugno 2013. Nella decisione del 6 marzo 2013 la Commissione ha ritenuto che nessun creditore prudente avrebbe concesso un prestito con un tale tasso di interesse a un’impresa in difficoltà. Inoltre, le autorità cipriote non hanno dimostrato come Cyprus Airways avrebbe potuto rimborsare il prestito dopo sei mesi. Dal momento che vengono soddisfatti tutti gli altri criteri ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato (come spiegato ulteriormente nella decisione del 6 marzo 2013, cui la presente decisione fa riferimento su questo punto), la misura 2 costituisce un aiuto di Stato. Le autorità cipriote riconoscono che il prestito costituisce un aiuto al salvataggio nella loro risposta alla decisione del 6 marzo 2013. La Commissione rileva che il prestito non verrà rimborsato e che è stato notificato dalle autorità cipriote nell’ambito dell’aiuto alla ristrutturazione (misura 4).

La misura 4 è stata notificata come aiuto alla ristrutturazione. Di fatto, tutti gli elementi che la compongono comprendono risorse pubbliche e sono imputabili allo Stato, sotto forma di un conferimento di capitale, una conversione del debito in azioni o coprendo direttamente parte del deficit del fondo di previdenza. La misura 4 fornisce a Cyprus Airways un vantaggio selettivo, poiché un investitore operante in un’economia di mercato non avrebbe concesso un simile finanziamento a una società in una tale situazione economica (con perdite accumulate per 99,7 milioni di EUR, un effetto leva molto accentuato e priva di una base di capitale). Infine, per le ragioni riportate al precedente considerando 106, è possibile che la misura incida sugli scambi tra gli Stati membri e crei distorsioni alla concorrenza.

La Commissione perviene dunque alla conclusione che la misura 4 costituisce aiuto di Stato a favore di Cyprus Airways ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Secondo la notifica, l’aiuto ammonta a 102,9 milioni di EUR. La Commissione prende atto della dichiarazione delle autorità cipriote sul fatto che la possibile concessione del prestito a breve termine di 10 milioni di EUR non sarà necessaria e che non è quindi inclusa nell’aiuto alla ristrutturazione nel suo insieme. Per quanto riguarda la data della concessione, la Commissione osserva che la misura 4 è stata concessa in quote.

La quota (a), per un importo di 31,33 milioni di EUR (la partecipazione dello Stato all’aumento del capitale azionario del 2012) è stata concessa come indicato di seguito.

La quota b), per un importo di 34,5 milioni di EUR (il prestito per il salvataggio) è stata concessa come indicato di seguito.

Circa le altre quote della misura 4, ossia c) l’attivazione della garanzia statale e la successiva conversione del debito di 28,5 milioni di EUR in azioni, e d) la copertura di 8,6 milioni di EUR del deficit del fondo di previdenza, la Commissione non dispone di alcuna indicazione attestante la loro già avvenuta concessione.

La Commissione prende atto del chiarimento fornito dalle autorità cipriote nel settembre 2013 sul fatto che nessuna compensazione ex gratia era stata o sarebbe stata fornita ai dipendenti licenziati.

Quasi un anno dopo, nelle osservazioni trasmesse nell’agosto 2014, le autorità cipriote hanno spiegato che nel maggio/giugno 2014 il governo cipriota, per ragioni socioeconomiche, ha deciso di compensare direttamente gli ex dipendenti di Cyprus Airways che avevano già presentato le dimissioni o che erano stati licenziati. La decisione è stata adottata e le compensazioni sono state corrisposte solo al termine delle dimissioni o dei licenziamenti. Tutti gli obblighi giuridici di Cyprus Airways nei confronti di tali dipendenti sono stati pienamente adempiuti dalla stessa società.

Secondo le autorità cipriote, le dimissioni e i licenziamenti dei dipendenti di Cyprus Airways secondo il piano di ristrutturazione del 2013 sono stati attuati senza nessuna compensazione aggiuntiva da parte del governo cipriota, che avrebbe piuttosto adottato una decisione ex post per compensare direttamente gli ex dipendenti di Cyprus Airways.

Sembra quindi che le intenzioni iniziali delle autorità cipriote di fornire una compensazione ex gratia ai dipendenti da licenziare sia stata abbandonata; pertanto, la Commissione ritiene che non occorra giungere a una conclusione in merito alla qualifica di aiuto di Stato della misura 3.

Nel 2010 e nel 2011 è stato concesso a Cyprus Airways un importo di 269 317,94 EUR attraverso un regime di aiuti di Stato, il quale ha permesso la concessione di sovvenzioni a carico del bilancio statale a favore di società scelte a scopi di formazione. La Commissione perviene dunque alla conclusione secondo cui la misura 5 costituisce un aiuto di Stato a favore di Cyprus Airways ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Le autorità cipriote non contestano tale qualifica.

L’aiuto alla formazione è stato concesso a Cyprus Airways per 303 progetti di formazione per il biennio 2010-2011. Tuttavia, le autorità cipriote non hanno fornito informazioni dettagliate sulla data di concessione di ciascun progetto.

Alla luce di quanto precede, la Commissione non ritiene necessario valutare se la misura 3 costituisca un aiuto di Stato. A suo avviso le misure 1, 2, 4 e 5 costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

L’importo complessivo dell’aiuto di Stato compreso nelle misure 1, 2 e 4 ammonta a 102,9 milioni di EUR. Le prime due quote, ossia 65,83 milioni di EUR, sono state già concesse in varie date comprese tra il 12 settembre 2012 e il 26 luglio 2013.

L’aiuto di Stato compreso nella misura 5 è di 269 317,94 EUR ed è stato concesso nel biennio 2010-2011.

Le misure 1, 2 e, pertanto, la misura 4 costituiscono un aiuto di Stato e sono state concesse in violazione degli obblighi di notifica e sospensione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato. Lo stesso vale per la misura 5. Di conseguenza, ciascuna di tali misure costituisce un aiuto di Stato illegalmente concesso.

Poiché alcune misure costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la loro compatibilità deve essere valutata alla luce delle eccezioni di cui ai paragrafi 2 e 3 di tale articolo. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, è lo Stato membro che deve invocare motivazioni possibili per la compatibilità e dimostrare che siano soddisfatte le condizioni per tale compatibilitಹ.

Le autorità cipriote hanno sostenuto inizialmente che la misura 1 non costituisse un aiuto di Stato, notificando la misura 2 come aiuto al salvataggio. Tuttavia, in seguito al primo procedimento d’indagine formale e ai dubbi espressi in merito dalla Commissione, nonché al mancato rimborso previsto del prestito di salvataggio ai sensi della misura 2, le autorità cipriote hanno in seguito sostenuto la compatibilità delle misure 1, 2 e 4 come aiuti alla ristrutturazione secondo gli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004.

In particolare, le autorità cipriote hanno prenotificato un piano di ristrutturazione il 22 luglio 2013 e hanno notificato un piano aggiornato il 23 ottobre 2013. Successivamente hanno fornito ulteriori delucidazioni. Tuttavia, le ipotesi e le idee principali del piano di ristrutturazione del 2013 sono rimaste inalterate dalla notifica del 23 ottobre 2013.

Per quanto riguarda la misura 5, le autorità cipriote hanno sostenuto che si trattava di un aiuto alla formazione compatibile ai sensi del RGEC. La Commissione ha tuttavia stabilito che Cyprus Airways è stata un’impresa in difficoltà sin dal 2009, conformemente alle informazioni fornite dalle autorità cipriote. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 6, lettera c), del RGEC, le società in difficoltà sono escluse dal suo ambito di applicazione. Pertanto, Cyprus Airways non è risultata idonea all’aiuto alla formazione a partire dal 2009.

In aggiunta, secondo il punto 20 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004, «l’impresa in difficoltà non può essere considerata uno strumento idoneo per la promozione degli obiettivi di altre politiche pubbliche, fintanto che non ne venga ripristinata la redditività. Pertanto, la Commissione ritiene che gli aiuti a favore delle imprese in difficoltà possano contribuire allo sviluppo di attività economiche, senza alterare le condizioni degli scambi tra Stati membri in misura contraria al comune interesse, solo quando siano rispettate le condizioni fissate nei presenti orientamenti». Pertanto, la Commissione può solo valutare la misura 5 come un aiuto alla ristrutturazione soggetto al piano di ristrutturazione del 2013.

Considerando che soltanto una base di compatibilità è adeguata per le misure 1, 2, 4 e 5, la Commissione ritiene opportuno valutare tutte le misure insieme. Per questa valutazione la Commissione farà riferimento in particolare ai punti da 31 a 77 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004.

Nella decisione del 6 marzo 2013 (considerando da 41 a 46) la Commissione ha concluso in via preliminare che Cyprus Airways è stata un’impresa in difficoltà a partire dal 2010. Tale conclusione è stata ribadita nella decisione del 4 febbraio 2014 (considerando da 83 a 84). Successivamente le autorità cipriote hanno ammesso che Cyprus Airways è stata un’impresa in difficoltà a partire dal 2009.

Secondo le informazioni contenute nelle relazioni finanziarie disponibili al pubblico, i dati finanziari chiave di Cyprus Airways dal 2009 erano come indicato di seguito.

Il punto 10, lettera a), degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 stabilisce che una società a responsabilità limitata è considerata in difficoltà «qualora abbia perso più della metà del capitale sociale e la perdita di più di un quarto di tale capitale sia intervenuta nel corso degli ultimi dodici mesi».

Inoltre, conformemente al punto 11 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004, un’impresa può essere considerata in difficoltà «quando siano presenti i sintomi caratteristici di un’impresa in difficoltà, quali il livello crescente delle perdite, la diminuzione del fatturato, l’aumento delle scorte, la sovracapacità, la diminuzione del flusso di cassa, l’aumento dell’indebitamento e degli oneri per interessi, nonché la riduzione o l’azzeramento del valore netto delle attività». A tal riguardo, secondo la giurisprudenza del Tribunale, «l’esistenza di un capitale proprio negativo […] può essere considerato un indice importante di una situazione di difficoltà finanziaria di un’impresa»²³.

Il punto 10, lettera a), degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004, riflette l’idea che una società che registra gravi perdite del proprio capitale sociale non sarà in grado di contenere le perdite che la condurranno quasi certamente al collasso economico, nel breve o nel medio periodo. La Commissione ritiene che lo stesso valga a fortiori per una società che ha perso tutto il capitale sociale e abbia fondi propri negativi²⁴.

Come indicato nella precedente tabella 8, Cyprus Aiways presentava un capitale proprio negativo dal 2011. Inoltre, il capitale proprio stava diminuendo già nel 2009 e nel 2010 ed era ben al di sotto del livello del capitale sociale. Rispetto al punto 11, la tabella 8 mostra che già dal 2009 Cyprus Airways registrava una diminuzione del fatturato e un livello crescente delle perdite. Nel 2009 il fatturato è calato quasi del 21 % rispetto al 2008 e la società ha registrato una perdita (EBT) di 3,2 milioni di EUR, tendenza protrattasi negli anni successivi.

In considerazione di quanto esposto e tenendo conto delle osservazioni trasmesse dalle autorità cipriote (cfr. il precedente considerando 68), la Commissione giunge alla conclusione secondo cui Cyprus Airways è stata un’impresa in difficoltà a partire dal 2009, in parte conformemente al punto 10 (in particolare a partire dal 2011) e in ogni caso conformemente al punto 11 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004.

Secondo il punto 33 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione, «l’impresa deve essere un’impresa in difficoltà ai sensi dei presenti orientamenti». Tale condizione è pertanto soddisfatta.

I punti da 35 a 37 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 così stabiliscono: «35. Il piano di ristrutturazione, la cui durata deve essere la più limitata possibile, deve permettere di ripristinare la redditività a lungo termine dell’impresa entro un lasso di tempo ragionevole e sulla base di ipotesi realistiche circa le condizioni operative future. Gli aiuti per la ristrutturazione devono perciò essere collegati a un piano di ristrutturazione realizzabile, che impegni lo Stato membro. Il piano deve essere presentato alla Commissione corredato di tutte le informazioni utili, tra cui in particolare uno studio di mercato. Il miglioramento della redditività deve essere soprattutto il risultato delle misure di risanamento interne contenute nel piano di ristrutturazione; potrà basarsi su fattori esterni, quali variazioni dei prezzi e della domanda, su cui l’impresa non può esercitare un’influenza di rilievo, ma solo ove si tratti di previsioni di mercato generalmente accettate. La ristrutturazione deve prevedere l’abbandono delle attività che, anche dopo la ristrutturazione, resterebbero strutturalmente deficitarie».

«36. Il piano di ristrutturazione deve descrivere le circostanze all’origine delle difficoltà dell’impresa, in modo da consentire di valutare l’adeguatezza delle misure proposte. Esso deve tener conto, tra l’altro, della situazione e della probabile evoluzione della domanda e dell’offerta sul mercato rilevante dei prodotti, con ipotesi diverse — ottimiste, pessimiste e moderate — che tengano conto dei punti di forza e delle debolezze specifiche dell’impresa. Esso deve permettere una transizione verso una nuova struttura che offra all’impresa prospettive di redditività a lungo termine e le consenta di funzionare con i propri mezzi».

«37. Il piano di ristrutturazione deve proporre una trasformazione tale da consentire all’impresa, dopo la ristrutturazione, di coprire la totalità dei suoi costi, compresi l’ammortamento e gli oneri finanziari. Il tasso di rendimento previsto del capitale proprio deve essere sufficiente per permettere all’impresa di affrontare la concorrenza sul mercato facendo affidamento soltanto sulle proprie forze. Nel caso in cui i problemi dell’impresa siano dovuti a carenze del sistema di governo societario, dovranno essere introdotti opportuni adeguamenti».

Per quanto riguarda la durata, il piano di ristrutturazione notificato copre il periodo compreso tra la prima vendita di un attivo nell’ambito del contributo proprio della società ai suoi costi di ristrutturazione nell’aprile 2012 e la fine del 2017, e prevede di ripristinare la redditività di Cyprus Airways a partire dall’esercizio 2014. La durata del periodo di ristrutturazione secondo la notifica è pertanto di cinque anni e sei mesi.

La Commissione osserva che è più lungo del periodo di ristrutturazione da essa approvato per altre compagnie aeree, che normalmente è di cinque anni²⁵.

La Commissione osserva inoltre che la misura 5 era stata concessa nel periodo 2010-2011. Poiché la concessione era avvenuta nel momento in cui la società si trovava già in difficoltà finanziaria, tale misura non rientrava nell’ambito del RGEC. Questo significa che si trattava di un aiuto alla formazione incompatibile o che avrebbe dovuto essere considerato come un aiuto alla ristrutturazione con compatibilità da valutare in quel contesto. In quest’ultimo scenario, ciò avrebbe prorogato il periodo di ristrutturazione di circa sette anni (e quindi avrebbe anche fatto parte del piano di ristrutturazione notificato).

La Commissione può accettare un periodo di ristrutturazione più lungo in casi motivati. In questo caso, tuttavia, le autorità cipriote non erano in grado di giustificare il motivo per cui Cyprus Aiways aveva bisogno di oltre cinque anni per concludere la propria ristrutturazione. Di fatto, la Commissione osserva che il tempo «perso» descritto dalle autorità cipriote al precedente punto (72) e dovuto a ritardi nel processo decisionale interno dello Stato²⁶ rientrava nel controllo delle autorità. Inoltre, diversamente da quanto avvenuto in altre situazioni, il piano di ristrutturazione del 2013 di Cyprus Airways non presenta nessuna delle peculiarità precedentemente accettate dalla Commissione nelle decisioni riportate dalle autorità cipriote; questo consentirebbe alla Commissione di concludere che, nel caso in questione, si potrebbe accettare un periodo di ristrutturazione più lungo. Tali peculiarità potrebbero essere, per esempio, una notevole riduzione della capacità o una quota di mercato particolarmente ridotta²⁷.

Di conseguenza, la Commissione non concorda sul fatto che il lasso di tempo di cinque anni e sei mesi (e ancor meno di sette anni) sia ragionevole nel caso di Cyprus Airways.

Per quanto riguarda il contenuto del piano di ristrutturazione del 2013, la Commissione osserva che le autorità cipriote non avevano risposto in modo esaustivo ai dubbi espressi nella decisione del 4 febbraio 2014.

In particolare, le autorità cipriote sostenevano che il piano teneva conto dell’efficacia della rete mantenuta e della potenziale perdita della domanda di passeggeri e che, in base ai dati più recenti, non vi erano rischi di una fluttuazione negativa del prezzo del carburante e del tasso di cambio EUR/USD. Sostenevano inoltre che, rispetto alle scarse prestazioni del passato, la posizione finanziaria prevista della società era soddisfacente. Hanno fatto riferimento a elementi del piano di ristrutturazione del 2013 sviluppatisi meglio del previsto, come la rinegoziazione delle tariffe dei servizi di assistenza a terra all’aeroporto di Larnaca.

Tuttavia, nella decisione del 4 febbraio 2014 la Commissione ha espresso dubbi perché, alla luce della sua esperienza con altri piani di ristrutturazione nel settore dell’aviazione civile, aveva ragione di ritenere che molte ipotesi del piano di ristrutturazione del 2013 non fossero abbastanza prudenti, considerata la situazione concorrenziale del mercato e il principio generale secondo cui una ristrutturazione credibile deve prendere in considerazione anche la realistica possibilità di sviluppi negativi.

Di fatto, la Commissione rileva che le ipotesi addotte da Cyprus Airways non sono generalmente riconosciute, né sostenute da prove concrete circa le prospettive di mercato. I concorrenti hanno infatti contestato tali ipotesi, soprattutto in relazione alla potenziale pressione da parte dei concorrenti sulle rotte redditizie previste, i risparmi sul carburante e le entrate previste derivanti dall’aumento delle tariffe.

La Commissione constata che lo scenario di base del piano di ristrutturazione del 2013 prevede un EBIT positivo per la società pari a 0,4 milioni di EUR già nel 2014 e un suo aumento negli anni successivi. Tuttavia, essa osserva che il piano non considera alcuna maturazione di interessi sui debiti di terzi, né il loro saldo durante tutto il periodo di ristrutturazione. Il piano di ristrutturazione del 2013 indica però soltanto che il debito di terzi dovrà essere dunque ripianificato senza fornire alcun dettaglio sulle modalità per farlo. Si prevede che i debiti commerciali e di altra natura (escluso quello di Hellenic Bank) sul bilancio del 2013-2018 rimangano al livello di 27,9 milioni di EUR. L’importo del debito di terzi è pertanto significativo e qualsiasi fallimento nel conseguirne la ristrutturazione può avere gravi conseguenze per le previsioni finanziarie.

La Commissione ribadisce la sua tesi, inclusa nella decisione del 4 febbraio 2014, secondo cui alla fine del periodo di ristrutturazione Cyprus Airways sarebbe una società senza riserve di capitale e con riserve totali negative. Una società del genere non può essere ritenuta redditizia, poiché di fatto non vi sarà un margine di sicurezza.

La Commissione rileva altresì che le misure proposte nel piano di ristrutturazione del 2013 non sembrano idonee per affrontare le circostanze che hanno determinato le difficoltà della società, come stabilito nella notifica. In particolare, il piano prevede di mantenere tre rotte non redditizie per la Grecia e due per il Medio Oriente, benché questi due mercati abbiano contribuito alle difficoltà della società. Il piano prevede anche di mantenere almeno quattro rotte in diretta concorrenza con compagnie aeree a basso costo e di aumentare le tariffe. Infine mantiene almeno una rotta, su cui incide in modo significativo il divieto di sorvolo da parte della Turchia.

In ogni caso, il piano di ristrutturazione del 2013 non include alcuna valutazione concreta circa le prospettive future in termini di domanda e offerta nei mercati pertinenti, a parte il riconoscimento del rischio per la pressione della concorrenza su alcune rotte da mantenere.

La Commissione osserva inoltre che lo scenario pessimista non tiene sufficientemente conto delle debolezze della società e dei rischi applicabili nei mercati pertinenti, alcuni dei quali sono stati individuati nel piano stesso. Tali debolezze e rischi includono la pressione da parte dei concorrenti, lo scostamento dei parametri chiave alla base delle proiezioni finanziarie dello scenario di base (ad esempio il profitto unitario medio per passeggero (rendimento), il prezzo del carburante, il tasso di cambio USD/EUR, il calo della domanda) e la situazione economica nei mercati principali.

Di fatto, lo scenario pessimista rifletteva solo una riduzione delle entrate dell’1 % e prospettava un EBIT positivo di soli 0,3 milioni di EUR nel 2016 e nel 2017. Eppure, se dovesse concretizzarsi un eventuale rischio aggiuntivo come riconosciuto dal piano di ristrutturazione del 2013, come un aumento dell’1 % del prezzo del petrolio o una variazione dell’1 % nel tasso di cambio EUR/USD, questo basterebbe per vanificare i profitti previsti (cfr. il precedente considerando 51). Tali rischi vengono ulteriormente aggravati dal fatto che Cyprus Airways non dispone delle garanzie necessarie per potersi tutelare contro i rischi legati al prezzo del carburante o al tasso di cambio. Inoltre, la Commissione osserva che, al fine di stabilire uno scenario pessimista, i precedenti casi nel settore dell’aviazione civile avevano di norma considerato scostamenti di gran lunga maggiori rispetto ai parametri di base²⁸. In aggiunta, il rischio di un aumento considerevole della concorrenza, in particolare sulle rotte di Tel Aviv e Mosca, che rappresentano la quarta e la quinta rotta più importante di Cyprus Aiways in termini di numero di passeggeri, non era stato preso in considerazione benché fosse stato menzionato esplicitamente nel piano di ristrutturazione del 2013. Si sarebbe dovuto tener conto poi anche della possibilità di una recessione prolungata in Grecia e a Cipro.

La Commissione conclude pertanto che il piano di ristrutturazione del 2013 non affronta in modo sufficiente le circostanze che hanno determinato le difficoltà di Cyprus Airways, non tiene pienamente conto delle prospettive future del mercato e non include uno scenario pessimista credibile.

Infine, la Commissione osserva che il piano di ristrutturazione del 2013 non affronta i problemi fondamentali del modello aziendale della società, che sembra aver contribuito alle sue difficoltà. La ristrutturazione di Cyprus Airways si basa sul modello aziendale esistente con una gestione tradizionale come compagnia aerea che offre un servizio completo, affidandosi principalmente a intermediari per la vendita dei biglietti, ponendosi in concorrenza con compagnie aeree a basso costo o che offrono un servizio aereo completo con una rete più ampia, la maggior parte delle quali si affida alla vendita diretta dei biglietti su Internet.

Pertanto, la Commissione conclude che i punti da 35 a 37 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 non sono soddisfatti, poiché i) la durata del piano di ristrutturazione del 2013 è irragionevolmente lunga; ii) il piano non ripristina la redditività a lungo termine della società entro un lasso di tempo ragionevole e non si basa su ipotesi realistiche; e iii) il piano non tiene conto della situazione del mercato con scenari sufficientemente variabili.

Secondo i punti da 38 a 42 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004, una società che riceve un aiuto alla ristrutturazione deve fornire misure compensative per la distorsione operata dall’aiuto di Stato alla concorrenza. Tali misure possono comprendere la cessione di attivi, la riduzione delle capacità o della presenza sul mercato e la riduzione delle barriere all’entrata sui mercati interessati e deve far riferimento a rotte o prodotti non in perdita.

Le autorità cipriote hanno proposto misure compensative, tra cui l’abbandono o la riduzione di rotte non in perdita, la vendita di due bande orarie LHR e la riduzione della flotta e dei posti/chilometro offerti.

La Commissione osserva che la vendita di due bande orarie presso LHR, un aeroporto pienamente coordinato²⁹, può essere ritenuta come una riduzione sufficiente della barriera all’entrata per i concorrenti, soprattutto alla luce del fatto che Cyprus Airways abbandonerebbe questo aeroporto in via definitiva. La riduzione significativa della flotta è anche un segno importante della riduzione della capacità.

Per quanto concerne le rotte proposte come misure compensative, la Commissione ha coerentemente accettato come misure compensative l’abbandono o la riduzione della capacità nelle rotte non in perdita, ossia quelle che presentano un contributo lordo positivo, tenuto conto dei costi variabili³⁰.

La Commissione osserva tuttavia che la rotta LCA-ATH, per cui le autorità cipriote hanno proposto di ridurre la capacità offerta da Cyprus Airways come misura compensativa, aveva un contributo lordo negativo e che le autorità cipriote non hanno fornito prove concrete a sostegno della propria tesi secondo cui la parte della rotta pertinente come misura compensativa (riduzione della frequenza di 4 voli a settimana) non era in perdita.

Ciononostante, la Commissione prende atto del fatto che la riduzione proposta del 24 % dei posti/chilometro offerti rispetto alla capacità del 2012 è maggiore della riduzione di posti/chilometro offerti in casi di ristrutturazione di altre compagnie aeree³¹. Ciò significa che, pur non prendendo in considerazione la riduzione di capacità della rotta LCA-ATH (che rappresenta soltanto lo 0,84 % dei posti/chilometro offerti), la riduzione di posti/chilometro offerti sarebbe ancora sufficientemente elevata.

La Commissione conclude pertanto che i punti da 38 a 42 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 sono soddisfatti.

In base ai punti da 43 a 45 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004, i beneficiari dell’aiuto alla ristrutturazione devono contribuire in maniera significativa al piano di ristrutturazione del 2013 per mezzo di risorse proprie, che dovrebbero ammontare almeno al 50 % dei costi di ristrutturazione nel caso delle grandi imprese, come Cyprus Airways, salvo in caso di circostanze eccezionali e di particolari difficoltà. Il contributo proprio deve essere reale, ossia concreto, escludendo tutti i profitti attesi, quali il flusso di cassa.

La Commissione prende atto dell’importo aggiornato del contributo proprio proposto pari a 61,57 milioni di EUR. Ciò rappresenta il 41,8 % dei costi di ristrutturazione complessivi di 147,4 milioni di EUR e l’aiuto alla ristrutturazione verrebbe adeguato al contributo proprio realizzato, così che la somma dei due importi copra solo i costi di ristrutturazione.

La Commissione osserva che, anche se venisse conseguito pienamente, il contributo proprio proposto del 41,8 % sarebbe al di sotto della soglia del 50 % stabilita dagli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004.

La Commissione osserva altresì che in realtà, in base alla tabella 5 di cui al considerando 79, è stata realizzata solo la vendita di elementi dell’attivo per 55,67 milioni di EUR. La vendita di altri elementi proposti, come i ricambi e l’Airbus A320, non è stata pienamente realizzata e il loro valore non è supportato da una valutazione di esperti.

Circa la vendita dei ricambi, i proventi effettivi ad oggi (0,86 milioni di EUR) dimostrano che le stime originarie di 2,0 milioni di EUR nel 2013 e di 1,1 milioni di EUR nel 2014 sono state ampiamente sovrastimate. In assenza di una valutazione di esperti relativa ai ricambi da vendere e in mancanza di altre prove, come un contratto, indicanti chiaramente un futuro impegno di acquisto da parte dell’acquirente, i possibili proventi futuri derivanti dalle vendite dei ricambi non possono essere considerati come un contributo proprio sufficientemente reale e concreto.

Per quanto riguarda la vendita dell’Airbus A320, che nelle osservazioni dell’11 maggio 2014 le autorità cipriote descrivono come «un vecchio aeromobile», quattro delle cinque offerte presentate nel corso del 2014 sono state ritirate, e nel caso della quinta, l’offerente non ha risposto alla controproposta di Cyprus Aiways. Dal momento che le autorità cipriote non hanno fornito alcuna valutazione di esperti relativa all’aeromobile, le entrate prospettate per le vendite di 2,5 milioni di EUR non possono essere accettate come un contributo proprio sufficientemente reale e concreto.

Inoltre, la Commissione non concorda con le autorità cipriote e ritiene che il trasferimento di una proprietà al fondo di previdenza non può considerarsi un contributo proprio reale e concreto perché, come confermato dalle autorità cipriote e individuato nei conti annuali della società, il fondo di previdenza è controllato da Cyprus Airways e, a prescindere dal suo statuto giuridico, i suoi fondi sono in definitiva a disposizione della società e il suo deficit rientra nei costi di ristrutturazione³². Pertanto, con il trasferimento di un attivo al fondo di previdenza, Cyprus Airways non fornisce alcun contributo proprio concreto ai suoi costi di ristrutturazione.

Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che il livello del contributo proprio concreto e reale ammonti a 55,67 milioni di EUR, che corrisponde al 37,8 % dei costi di ristrutturazione.

Le autorità cipriote sostengono che il contributo proprio può essere eccezionalmente inferiore al 50 % in caso di particolari difficoltà. Più nello specifico, esse sostengono che un livello inferiore di contributo proprio nel caso di Cyprus Airways possa essere giustificato dalla crisi economica e finanziaria, nonché dal divieto turco relativo allo spazio aereo che rappresenta un onere aggiuntivo per la società.

La Commissione prende atto della particolare situazione dell’economia cipriota e riconosce che in una tale situazione la cessione di attivi può non essere un processo semplice. Tuttavia, essa osserva che Cyprus Airways opera in un mercato internazionale e liquido, perché i potenziali acquirenti dei suoi attivi, tra cui l’aeromobile, le bande orarie e i ricambi, possono provenire da qualsiasi parte del mondo e, pertanto, non essere interessati dalla situazione nell’economia cipriota, poiché possono ottenere più facilmente un finanziamento e trasferire o utilizzare gli attivi senza avere alcun legame con Cipro.

Inoltre, il divieto di sorvolo da parte della Turchia è stato in vigore per molti anni e non è connesso in alcun modo alla vendita di elementi dell’attivo legati alla compagnia aerea che possono essere utilizzati altrove. In aggiunta, la notevole riduzione della capacità è pertinente per i concorrenti, mentre il contributo proprio mira a limitare l’aiuto di Stato necessario e a mostrare che i mercati credono nella possibilità di un ritorno alla redditività.

Infine, nonostante la Commissione abbia accettato, in base agli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004, contributi propri fino al 40 % dei costi di ristrutturazione, a causa di circostanze eccezionali³³, questi eccedono ancora il livello di contributo proprio da parte di Cyprus Airways.

La Commissione conclude pertanto che i punti da 43 a 45 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2014 non sono soddisfatti. Il piano di ristrutturazione del 2013 non limita l’aiuto al minimo necessario, dal momento che non include un contributo proprio sufficientemente elevato, reale e concreto ai costi di ristrutturazione di Cyprus Airways.

Gli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 stabiliscono che le condizioni per autorizzare l’aiuto possono essere meno rigorose per quanto riguarda l’attuazione di misure compensative e l’entità del contributo del beneficiario, quando ciò sia giustificato da esigenze di sviluppo regionale e in particolare se il beneficiario dell’aiuto è situato in una regione assistita.

Nel caso di Cipro, per il periodo 2007-2013, nonché nel 2014-2020, due regioni che insieme coprono il 50 % della popolazione cipriota sono ammissibili a ricevere un aiuto agli investimenti regionali in deroga all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c) del trattato (zona occidentale e zona orientale)³⁴. Le autorità cipriote hanno anche sostenuto che Cipro presenta una serie di caratteristiche territoriali che incidono sul suo sviluppo socio-economico, nello specifico la natura periferica e la sua dipendenza dal trasporto aereo e marittimo. Esse hanno infine affermato che la recessione economica dell’economia cipriota dovrebbe a fortiori tradursi nel trattamento di Cipro come una regione assistita.

La Commissione osserva che Cyprus Airways ha la propria sede a Nicosia, la quale non è situata in nessuna delle due regioni assistite di Cipro. Anche l’aeroporto di Larnaca, probabilmente il centro principale delle operazioni di Cyprus Airways, non è situato in una di tali regioni assistite. La Commissione rileva inoltre che, al fine di garantire pari trattamento, lo status di regione assistita può essere stabilito solo da una decisione della Commissione, secondo i criteri degli orientamenti applicabili sugli aiuti regionali, e non in base ad altre caratteristiche territoriali o a una recessione economica.

Pertanto, la Commissione non può accettare condizioni meno rigorose in merito ai criteri per l’aiuto.

Il punto 73, sezione 3.3, degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004, stabilisce che l’aiuto per il salvataggio e/o la ristrutturazione dovrebbe essere concesso solo una volta e «qualora siano trascorsi meno di 10 anni dalla concessione dell’aiuto per il salvataggio ovvero dalla fine del periodo di ristrutturazione o dalla cessazione dell’attuazione del piano di ristrutturazione, se successive, la Commissione non autorizzerà altri aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione». La presente condizione è nota come il principio dell’aiuto «una tantum».

Un’eccezione al principio dell’aiuto «una tantum» viene fornita al punto 73, lettera c), della sezione 3.3 [confermare]:» «[…] c. in forza di circostanze eccezionali e imprevedibili».

Nel 2007 la Commissione ha approvato un aiuto alla ristrutturazione in favore di Cyprus Airways sulla base di un piano di ristrutturazione. Pertanto, in linea di principio, Cyprus Airways non è al momento ammissibile per un ulteriore aiuto alla ristrutturazione secondo il principio dell’aiuto «una tantum» e la Commissione ha sollevato dubbi circa l’esistenza, in questo caso, di circostanze eccezionali e imprevedibili ai sensi del punto 73, lettera c).

Pur avendo commentato ampiamente tale punto a seguito dell’avvio di due procedimenti d’indagine formale, le autorità cipriote non sono state in grado di giustificare il motivo per cui Cyprus Airways versava in circostanze eccezionali e imprevedibili, per le quali avrebbe meritato un ulteriore aiuto alla ristrutturazione³⁵.

In particolare, il divieto di sorvolo da parte della Turchia è stato introdotto nel 1974³⁶ e Cipro ha istituito un regime approvato per la compensazione dei costi aggiuntivi incorsi da qualsiasi linea aerea colpita, compresa la Cyprus Aiways (cfr. il precedente considerando 23). Questo evento non può quindi qualificarsi come circostanza eccezionale e imprevedibile e le autorità cipriote non hanno presentato alcuna prova concreta a sostegno di questa tesi.

Per ragioni analoghe, anche l’attività di un aeroporto «illegale» nella parte settentrionale di Cipro non può esser ritenuta una circostanza eccezionale e imprevedibile, poiché almeno dal 2004 i turisti possono viaggiare da e verso la parte settentrionale di Cipro.

La Commissione non concorda inoltre con le autorità cipriote sul fatto che l’ingresso di qualsiasi concorrente, che sia una compagnia aerea a basso costo o che offre un servizio completo, possa ritenersi una circostanza eccezionale e imprevedibile, visto che Cyprus Airways opera in un settore liberalizzato e a patto che i suoi concorrenti operino legalmente. Per quanto riguarda l’accusa che lo Stato cipriota stia sovvenzionando concorrenti di Cyprus Airways, la Commissione non ha ricevuto alcuna prova valida a favore di questa tesi. In ogni caso, la Commissione sottolinea che non l’impossibilità di sostenere che lo Stato debba fornire un aiuto a favore di Cyprus Airways per compensare gli effetti negativi di una presunta misura introdotta dallo stesso Stato, e qualificare quest’ultima come circostanza eccezionale e imprevedibile.

Circa l’instabilità nel Medio Oriente, la Commissione ritiene che una tale situazione non può essere ritenuta eccezionale, visti i persistenti disordini che hanno caratterizzato zone della regione per molti decenni. Per quanto concerne l’impatto economico dei disordini più recenti cui hanno fatto riferimento le autorità cipriote, nello specifico la «primavera araba», le relazioni annuali della società mostrano che le entrate derivanti dalle rotte che collegano Cipro al Medio Oriente e la regione del Golfo sembrano rappresentare abitualmente il 10 % circa delle entrate totali di Cyprus Airways. Pertanto, anche un significativo calo del traffico avrebbe un impatto relativamente ridotto (anche se «non trascurabile»), ossia inciderebbe al massimo sul 10 % delle entrate totali di Cyprus Airways.

In merito al peggioramento delle economie greca e cipriota, la Commissione riconosce tali eventi, nonché il possibile calo della tariffa media per i voli greci. Tuttavia ricorda che nel periodo 2011-2013 Cyprus Airways ha ampliato la propria offerta di voli nazionali in Grecia, aumentando quindi intenzionalmente la propria esposizione al mercato greco.

Le prove disponibili nel piano di ristrutturazione del 2013 e le informazioni fornite dai concorrenti suggeriscono che dal 2009 il traffico passeggeri complessivo nel mercato cipriota è aumentato, mentre la quota di mercato di Cyprus Airways si è ridotta. In aggiunta, anche altre compagnie aeree operanti nella regione hanno dovuto affrontare la crisi economica, adeguando però la loro politica in materia di prezzi e la rete al fine di rimanere sul mercato. Di fatto, Ryanair ha rilevato di aver persino raggiunto una crescita in tali mercati.

Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che Cyprus Airways, diversamente dai propri concorrenti, pur avendo riconosciuto i rischi in dichiarazioni esplicite, benché «generiche», nelle relazioni annuali del 2007, 2008 e 2009³⁷, e nonostante le opzioni disponibili, non è riuscita a realizzare gli adeguamenti necessari alla propria attività per evitare l’effetto del peggioramento economico nei suoi mercati principali e trarre profitto da quelli nuovi. Pertanto, tali effetti non possono essere qualificati come circostanze eccezionali e imprevedibili, ma dovrebbero piuttosto essere attribuiti alla cattiva gestione e alle scarse prestazioni di Cyprus Airways.

La Commissione conclude pertanto che la deroga di cui al punto 73, lettera c), della sezione 3.3 degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 non è soddisfatta e che l’aiuto alla ristrutturazione a favore di Cyprus Airways violerebbe il principio dell’aiuto «una tantum».

Alla luce di quanto suddetto, la Commissione ritiene che Cipro abbia attuato le misure 1, 2, 4 e 5 a favore di Cyprus Airways in modo illegittimo, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.

La Commissione ritiene altresì che le misure 1, 2, 4 e 5 e il piano di ristrutturazione del 2013 non soddisfino le condizioni di cui agli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004. La Commissione non ha individuato altre basi di compatibilità e anche le autorità cipriote non hanno rivendicato una base alternativa per la compatibilità delle misure (salvo per l’applicazione del RGEC per l’aiuto alla formazione — misura 5). Pertanto, la Commissione ritiene che l’aiuto sia incompatibile con il mercato interno.

Conformemente al trattato e secondo una giurisprudenza costante della Corte di giustizia, la Commissione, qualora abbia accertato l’incompatibilità di un aiuto col mercato interno, è competente a decidere che lo Stato membro interessato debba abolire o modificare tale aiuto³⁸. Inoltre, secondo la giurisprudenza della Corte, l’obbligo imposto a uno Stato membro di sopprimere un aiuto che la Commissione ritiene incompatibile con il mercato interno è finalizzato al ripristino dello status quo ante³⁹.

La Corte ha statuito al riguardo che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegali, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti sul mercato, e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata⁴⁰.

Conformemente alla giurisprudenza, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio⁴¹ stabiliva che «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario […]».

Così, poiché le misure in questione per un importo totale di 66 099 317,94 EUR [31,33 milioni di EUR sotto forma di partecipazione dello Stato all’aumento di capitale (misura 1), 34,5 milioni sotto forma di prestito per il salvataggio (misura 2) e 269 317,94 EUR sotto forma di aiuto alla formazione (misura 5)] sono state attuate in violazione dell’articolo 108 del trattato e devono essere considerate come aiuti illegali e incompatibili, esse devono essere recuperate per ripristinare lo status quo ante del mercato prima della loro concessione. Il recupero dovrebbe interessare il periodo a partire dal momento in cui è stato conferito un vantaggio al beneficiario, vale a dire dal momento in cui l’aiuto è stato messo a sua disposizione, fino al recupero effettivo, e le somme da recuperare dovrebbero pertanto maturare un interesse fino al recupero effettivo.

Per quanto riguarda la misura 3, la procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del trattato è divenuta priva di oggetto per via della mancata attuazione della misura da parte di Cipro.

La Commissione ritiene che le misure 1, 2, 4 e 5 che riguardano rispettivamente la partecipazione dello Stato all’aumento di capitale, il prestito per il salvataggio, l’aiuto alla ristrutturazione e l’aiuto alla formazione, a favore di Cyprus Airways, costituiscano un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e che siano incompatibili con il mercato interno, poiché le condizioni pertinenti degli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione del 2004 non risultano soddisfatte e non sono stati individuati altri motivi di compatibilità.

Circa le misure 1, 2, 4 e 5, la Commissione ritiene che Cipro le abbia attuate illegalmente in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.

Infine, la Commissione osserva che Cipro ha acconsentito all’adozione e alla notifica in lingua inglese della presente decisione,