Decisione (UE) 2015/1075 della Commissione del 19 gennaio 2015 sull’aiuto di Stato SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN) cui l’Italia ha dato esecuzione — Compensazione integrativa per obblighi di servizio pubblico a favore di Buonotourist [notificata con il numero C(2015) 75] (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma della disposizione o delle disposizioni succitate, e tenuto conto di dette osservazioni,

Con notifica elettronica del 5 dicembre 2012, le autorità italiane hanno comunicato, a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, la compensazione integrativa concessa a Buonotourist S.r.l. («Buonotourist»), per la fornitura di servizi di trasporto di passeggeri con autobus sulla base di concessioni rilasciate dalla Regione Campania («la Regione») nel periodo 1996-2002 («il periodo in esame»), in esecuzione di una sentenza del Consiglio di Stato, il supremo organo giurisdizionale amministrativo italiano.

La notifica è stata protocollata con il numero SA.35843 e, dal 13 dicembre 2012, è trattata come una misura non notificata poiché, in base alle informazioni a disposizione della Commissione, la Regione aveva l’obbligo di corrispondere la compensazione integrativa dovuta a Buonotourist a partire dal 7 dicembre 2012, ossia dopo che il governo italiano aveva notificato la misura alla Commissione ma prima che la Commissione avesse adottato una decisione.

Con lettera del 20 febbraio 2014 la Commissione ha comunicato all’Italia la propria decisione di avviare il procedimento formale d’indagine a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato relativamente agli aiuti («decisione di avvio del procedimento»).

La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea¹. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sull’aiuto.

Le autorità italiane hanno presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avvio con le lettere del 21 e del 24 marzo 2014.

L’unico terzo che ha presentato osservazioni in risposta alla decisione di avvio è stato Buonotourist, il beneficiario della misura notificata, le cui osservazioni sono pervenute il 25 marzo 2014.

L’11 luglio 2014 le autorità italiane hanno fornito commenti su tali osservazioni e altre informazioni, inviate in risposta ad una richiesta dell’11 giugno 2014.

Dopo che la Commissione ha accettato di prorogare il termine ultimo per la presentazione, le autorità italiane hanno fornito le informazioni complementari con lettera del 15 settembre 2014.

Buonotourist è una società privata che gestisce servizi di trasporto pubblico locale sulla base di concessioni regionali e comunali. Più specificamente, secondo le autorità italiane, nel periodo in esame Buonotourist ha effettuato servizi di collegamento con autobus come concessionaria della Regione percorrendo un totale di circa 1,8 milioni di chilometri all’anno.

Dalle informazioni fornite dalle autorità italiane, per il succitato servizio relativo al periodo in esame, la Regione ha già corrisposto a Buonotourist 19 507 121,54 EUR, di cui 17 036 021,13 EUR per l’esercizio e la gestione del servizio e 2 471 100,41 EUR per investimenti. Poiché risulta che tale compensazione sia stata concessa a Buonotourist più di dieci anni prima che la Commissione inviasse la sua prima richiesta di informazioni allo Stato italiano, tale compensazione non sarà oggetto di valutazione nell’ambito della procedura in corso².

Oltre alle somme di cui sopra già riscosse, Buonotourist ha chiesto alla Regione una compensazione integrativa di 5 567 582,57 EUR, a norma del regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio³, per gli svantaggi economici che avrebbe subito a causa della presunta imposizione di obblighi di servizio pubblici (OSP). Secondo la Regione la richiesta è stata fatta nel gennaio 2007, quando Buonotourist ha avviato un procedimento dinanzi al Tribunale amministrativo di competenza.

Nel 2008 il Tribunale Amministrativo Regionale di Salerno ha respinto il ricorso di Buonotourist per il riconoscimento del diritto a una compensazione integrativa sulla base del regolamento (CEE) n. 1191/69. Il tribunale ha deciso che, in conformità all’articolo 4 del regolamento (CEE) n. 1191/694, Buonotourist non poteva chiedere una compensazione per gli svantaggi economici derivati dall’imposizione di obblighi di servizio pubblici senza aver chiesto, in precedenza, la soppressione di tali OSP.

Con sentenza del 27 luglio 2009 (sentenza n. 4683/09), il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di Buonotourist contro la pronuncia del tribunale amministrativo regionale di Salerno, concludendo che Buonotourist aveva diritto a ricevere una compensazione integrativa per il servizio pubblico erogato a norma degli articoli 6, 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69. Questa sentenza non definisce con precisione da quale atto giuridico e in quale forma siano stati imposti gli obblighi di servizio pubblici, ma sottolinea che a un’impresa che presta un servizio pubblico non può essere rifiutata la richiesta di rimborso dei costi effettivamente sostenuti nell’esecuzione di tale servizio. Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto che Buonotourist avesse diritto a ricevere le compensazioni di servizio pubblico anche in assenza di una richiesta preliminare di soppressione degli OSP.

Secondo il Consiglio di Stato, l’ammontare esatto della compensazione integrativa dovuta a Buonotourist doveva essere determinato dalla Regione sulla base di dati attendibili desunti dai conti della società, attestanti la differenza fra i costi imputabili alla parte dell’attività di Buonotourist interessata dall’obbligo di servizio pubblico e l’introito corrispondente. Tuttavia, la Regione ha affermato di non essere in grado di determinare l’importo a causa della mancanza di dati precisi e attendibili.

Con l’ordinanza n. 8737/2010 del 13 dicembre 2010, il Consiglio di Stato ha nominato un esperto per svolgere tale compito. Secondo le autorità italiane, quest’ultimo non è stato in grado di determinare l’importo da compensare. Con l’ordinanza n. 5880/2011 del 7 novembre 2011, il Consiglio di Stato ha nominato un secondo esperto («il secondo esperto»). Dalla sentenza del Consiglio di Stato (giudizio per l’ottemperanza) n. 5650/2012 del 7 novembre 2012, punto 9, risulta che entrambi gli esperti hanno escluso il diritto alla compensazione a norma dell’articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1191/1969 (obbligo di esercizio o di trasporto), pur avendo entrambi concluso che Buonotourist è stata sottocompensata negli anni 1998, 1999 e 2000, come risulta dall’applicazione della formula di calcolo di cui all’articolo 11 del regolamento (CEE) n. 1191/1969 (obbligo di natura tariffaria). Implicitamente, gli esperti hanno così presunto che a Buonotourist fosse stato imposto dalla Regione un obbligo di natura tariffaria.

Tuttavia, mentre il primo esperto ha concluso che sarebbe stato inopportuno utilizzare un «metodo induttivo» al fine di calcolare i costi aggiuntivi sostenuti dall’impresa per coprire i costi tariffari, suggerendo di calcolare la compensazione integrativa in via equitativa, il secondo esperto ha calcolato la somma che la Regione doveva compensare alla società applicando un «metodo induttivo», in virtù del fatto che la scelta di questo metodo da parte del Consiglio di Stato doveva considerarsi definitiva, essendo stata applicata in diverse sentenze senza essere contestata.

Il secondo esperto non è stato tuttavia in grado di calcolare la compensazione a norma dell’articolo 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69 a causa della mancanza di dati essenziali sul numero delle unità di trasporto sia previste che effettive. Il secondo esperto ha pertanto calcolato il probabile ammontare della sottocompensazione quantificando la differenza tra le entrate potenziali che l’impresa avrebbe potuto ottenere nel quadro di una gestione commerciale del servizio (stima) e la somma delle entrate effettive e dei contributi pubblici ricevuti. Da questi calcoli Buonotourist risulta sottocompensata soltanto nel 1998, nel 1999 e nel 2000, per un totale di 1 111 572 EUR, compresi gli interessi. L’esperto ha concluso che tale importo poteva essere considerato pari all’ammontare della sottocompensazione.

Il Consiglio di Stato ha conseguentemente emesso la sentenza n. 5650/2012 del 7 novembre 2012, imponendo alla Regione di corrispondere a Buonotourist, entro il 7 dicembre 2012, l’importo di 1 111 572 EUR a titolo di compensazione⁵. La Regione ha versato la somma a Buonotourist il 21 dicembre 2012.

La corresponsione a Buonotourist di tale compensazione integrativa da parte della Regione in forza della sentenza n. 5650/2012 costituisce la misura non-notificata e l’oggetto della presente decisione.

Stando alle autorità italiane, Buonotourist, così come altri operatori di servizi di linea regionali di trasporto con autobus, esercitava in base a licenze provvisorie (concessioni) che dovevano essere rinnovate di anno in anno, previa domanda dell’impresa esercente. Tali concessioni conferivano alla società il diritto esclusivo di prestare i servizi in questione.

Le autorità italiane affermano inoltre che Buonotourist ha chiesto alla Regione di rilasciare concessioni finalizzate a fornire servizi sulle tratte interessate ogni anno del periodo in esame e che le concessioni stabilivano sempre che i servizi fossero forniti interamente a rischio delle imprese in questione e, in particolare, «senza che la fornitura del servizio costituisse il diritto a una sovvenzione o a una compensazione di qualsiasi natura». Le autorità italiane hanno fornito copia di un modello di concessione relativo ad un’altra società («il modello di concessione»), risalente al 1972/73, attestandone la conformità con quello usato con Buonotourist per il periodo in esame. Le autorità italiane non hanno però fornito nessun contratto di concessione effettivamente concluso con Buonotourist nel periodo in esame.

Le autorità italiane affermano che, in virtù di tali concessioni, Buonotourist era libera di proporre la sostituzione delle forme di trasporto da utilizzare o di chiedere la soppressione totale o parziale dei suoi obblighi di servizio pubblici, qualora tali obblighi avessero comportato per l’impresa uno svantaggio economico, ma che la società non ha mai esercitato tale diritto. Le autorità italiane sostengono inoltre che la società non ha mai notificato alla Regione che gli obblighi comportassero svantaggi economici né che essa prestasse servizi che non avrebbe svolto se non fosse stata obbligata a fornirli nel quadro di un OSP. Infine, secondo le autorità italiane, Buonotourist non ha mai richiesto la soppressione degli obblighi di servizio pubblico come disposto dall’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 1191/69.

Secondo le autorità italiane, i contributi pubblici concessi alla società Buonotourist in passato si erano basati sulla metodologia del costo economico standardizzato, che prevedeva l’uso dei parametri stabiliti dalla legge regionale n. 16/1983⁶, come il numero di chilometri aggiudicati rispetto a quelli effettivamente percorsi, il numero di dipendenti e di autobus, variabile in base al tipo di servizio prestato (urbano, di montagna o collinare), il trattamento giuridico ed economico del personale, la dimensione dell’impresa e i costi degli autobus.

Le autorità italiane dubitano peraltro che Buonotourist abbia dimostrato di aver assolto gli OSP in modo efficiente e corretto a norma del regolamento (CEE) n. 1191/69 e affermano che Buonotourist non disponeva di un sistema di separazione dei conti come previsto dall’articolo 1, paragrafo 5, del medesimo regolamento.

Come illustrato al considerando 15, il Consiglio di Stato ha nominato due esperti per determinare la compensazione integrativa dovuta dalla Regione a Buonotourist a norma degli articoli 6, 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69. Ciascun esperto ha presentato la rispettiva relazione il 27 settembre 2012, ma soltanto il secondo esperto è riuscito a calcolare la compensazione integrativa dovuta a Buonotourist dalla Regione (la relazione).

Nella relazione il secondo esperto ha ribadito a più riprese che le parti hanno presentato dati che non trovavano reciproco riscontro o che non erano abbastanza precisi, rivelandosi soltanto approssimativi. In particolare, il secondo esperto evidenzia che le parti hanno fornito prove documentali contraddittorie per quanto riguarda la compensazione corrisposta in passato. Contrariamente a quanto sostenuto dalle autorità italiane, il secondo esperto osserva che Buonotourist ha tenuto conti separati per le attività di trasporto pubblico e privato, pur precisando che non è stato possibile effettuare una verifica della corretta imputazione di alcuni costi all’uno o all’altro settore di attività. Il secondo esperto precisa inoltre che non è stato possibile acquisire dati attendibili sui costi che la società non avrebbe sostenuto in caso di soppressione dell’OSP, nonostante l’applicazione del «metodo induttivo» ordinata dal Consiglio di Stato.

Di conseguenza, il secondo esperto ha concluso che non era possibile determinare la compensazione integrativa dell’obbligo d’esercizio o di trasporto, calcolata a norma dell’articolo 10 del regolamento (CEE) n. 1191/69.

Per quanto riguarda la compensazione integrativa degli obblighi di natura tariffaria di cui all’articolo 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69, il secondo esperto riconosce che non è possibile calcolarla in applicazione del paragrafo 1, a causa della mancanza e/o dell’inattendibilità dei dati. È stato pertanto applicato il «metodo induttivo» disposto dal Consiglio di Stato.

L’articolo 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69 prevede, fra l’altro, che l’ammontare della compensazione in caso di un obbligo di natura tariffaria, deve essere pari alla differenza fra due termini:

In mancanza dei dati necessari a determinare tali importi, il secondo esperto ha calcolato l’ammontare della compensazione dovuta come la differenza tra i due importi interpretati come segue:

Stando al parere del secondo esperto, da tali calcoli si deduce che, in relazione al periodo in esame, Buonotourist avrebbe potuto sostenere di essere stata sottocompensata soltanto nel 1998, nel 1999 e nel 2000, a causa dei presunti obblighi tariffari che le sono stati imposti. Il secondo esperto ha calcolato che l’ammontare della sottocompensazione per quei tre anni era pari a 838 593,21 EUR, cui si aggiungono gli interessi legali di 272 979,13 EUR, determinando una compensazione integrativa pari a 1 111 572 EUR, che il Consiglio di Stato ha ordinato alla Regione di corrispondere a Buonotourist e che questa ha effettivamente versato il 21 dicembre 2012.

Come risulta dalla decisione di avvio del procedimento, la Commissione nutriva molti dubbi in merito alla compatibilità della misura con il mercato interno.

In primo luogo, la Commissione si è chiesta se le quattro condizioni stabilite dalla Corte di giustizia dell’Unione europea («CGUE») nella sua giurisprudenza Altmark¹¹ risultavano soddisfatte.

In secondo luogo, la Commissione nutriva dubbi in merito all’esenzione dall’obbligo di notifica ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69. Onde stabilire se, nel caso in oggetto, l’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69 dispensasse effettivamente le autorità italiane dall’obbligo di previa notifica, è quindi necessario, in primo luogo, definire se la Regione abbia effettivamente imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico a Buonotourist e, in secondo luogo, se la compensazione riconosciuta per tale obbligo sia conforme al regolamento (CEE) n. 1191/69. La Commissione non ha potuto raggiungere una conclusione in merito alla questione se la compensazione concessa a Buonotourist soddisfacesse tali condizioni.

In terzo luogo, la Commissione nutriva dubbi in merito alla compatibilità della misura ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio¹². Se fosse stato confermato che almeno una delle condizioni di esenzione dalla notifica previste dal regolamento (CEE) n. 1191/69 non risultava soddisfatta e che era necessario eseguire una valutazione ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007, la Commissione nutriva dubbi in merito al rispetto delle condizioni di tale regolamento nel caso di specie.

Le autorità italiane non hanno presentato osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento a livello nazionale. Solo la regione Campania ha provveduto in tal senso.

Essa ha innanzitutto fornito elementi di prova volti a dimostrare che nel periodo in esame Buonotourist ha effettuato «servizi autorizzati» a proprio rischio, oltre a quelli oggetto della concessione. Risulta ad esempio che nel periodo in esame Buonotourist abbia operato autolinee internazionali e interregionali. Inoltre, la Regione ha spiegato che Buonotourist effettuava la separazione contabile soltanto tra le attività di noleggio e le attività di autolinea, senza operare alcuna distinzione per i «servizi autorizzati» che la società effettuava a proprio rischio.

In secondo luogo, la Regione ha ribadito che nel periodo in esame non si è verificata alcuna imposizione unilaterale di obblighi di servizio pubblico. La Regione ha osservato che la società, in base alle norme allora in vigore, chiedeva annualmente il rinnovo dei servizi in concessione e che nessun atto di concessione ha comportato l’imposizione unilaterale di OSP. Inoltre, dopo la pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato nel 2009, la Regione ha a diverse riprese chiesto a Buonotourist di esibire gli atti o i contratti impositivi degli OSP al fine di ottemperare alla sentenza, senza però ricevere, secondo quanto comunicato, alcun riscontro. Per quanto riguarda i massimali tariffari, la Regione ha osservato che le tariffe indicate nei contratti di concessione rientravano nelle misure generali di politica dei prezzi applicata da tutte le aziende del settore.

L’unico terzo che ha presentato osservazioni in risposta alla decisione di avvio è stato Buonotourist, il beneficiario della misura notificata. Nelle sue dichiarazioni Buonotourist esprime disaccordo rispetto alle posizioni preliminari adottate dalla Commissione nella decisione di avvio.

A sostegno della propria affermazione secondo la quale le erano stati imposti obblighi, Buonotourist ha sostenuto che gli OSP non erano definiti in documenti di aggiudicazione della concessione, che non esistevano, ma derivavano esclusivamente da atti interni della Regione recanti la predeterminazione dell’organizzazione aziendale e l’individuazione della compensazione tramite la metodologia del cosiddetto «costo standard». Buonotourist ha spiegato che l’Italia aveva regolamentato gli OSP con la legge n. 151/81, la legge regionale n. 16/83, la legge n. 59/97, articolo 4 e il decreto legislativo n. 422/97. La Regione ha affidato il servizio pubblico a Buonotourist mediante un atto concessione del 1972/1973, prorogato ogni anno fino al 2003. Gli obblighi di servizio pubblico imposti a Buonotourist negli anni 1996-2002 — ad esempio gli obblighi in materia di tariffe, percorsi, fermate e orari — si possono, secondo quanto comunicato, dedurre dai seguenti documenti:

Buonotourist ha inoltre sostenuto che, poiché la Regione aveva ripetutamente ridotto l’importo del costo standard, applicandolo in modo disomogeneo alle diverse linee e concessioni, alcuni operatori avevano deciso di sopprimere alcune linee sistematicamente in perdita. La Regione avrebbe però risposto che gli operatori erano tenuti a garantirne l’operatività — prevista dagli OSP — e che in caso di dismissione delle linee essi sarebbero stati denunciati per interruzione di servizio pubblico. Secondo Buonotourist, ciò dimostra che la società era assoggettata a OSP. Tuttavia, Buonotourist non ha fornito elementi di prova a sostegno di tale tesi.

Buonotourist ha inoltre affermato di svolgere in via prioritaria e maggioritaria (80 %) la sua attività come fornitore di trasporto pubblico locale e di utilizzare una contabilità separata per la restante attività imprenditoriale diversificata.

Dopo aver richiamato la sentenza nazionale definitiva del Consiglio di Stato, Buonotourist ha contestato le seguenti argomentazioni avanzate dalla Regione:

Buonotourist ha spiegato che la normativa in vigore prevedeva semplicemente che i dati contabili relativi all’attività di trasporto pubblico assoggettata a OSP fossero forniti separatamente da quelli inerenti alle altre attività d’impresa e non richiedeva ulteriori ripartizioni contabili che indicassero distintamente i ricavi e i costi relativi a ciascuna linea. Buonotourist ha affermato di avere tenuto contabilità separate per i dati contabili riguardanti le attività di servizio pubblico e per i dati riguardanti le attività economiche, aggiungendo che l’attendibilità dei dati contabili non è mai stata messa in discussione dalla Regione, la quale, al contrario, li ha utilizzati in modo corretto, come base per il calcolo e il versamento dei contributi annuali.

Inoltre, Buonotourist ha contestato il fatto che i documenti contabili forniti fossero inidonei a confortare la richiesta di compensazione per il solo fatto di essere bilanci annuali e «modelli E»¹³ non suffragati dalla copia integrale dei relativi atti contabili e amministrativi (libro giornale, partitari, fatture attive e passive, matrici dei biglietti, eccetera). Secondo Buonotourist, tale argomentazione può essere facilmente respinta osservando che nel periodo in esame la Regione aveva accettato gli stessi dati, considerandoli all’epoca affidabili. Inoltre, essendo scaduti gli obblighi di conservazione integrale della documentazione contabile ed amministrativa per il periodo in esame, è obiettivamente difficile pretenderne delle copie. Risulta quindi pienamente legittimo ricostruire l’importo dovuto a titolo di compensazione utilizzando un metodo induttivo, come prescritto dal Consiglio di Stato. Infine, i bilanci sono stati debitamente certificati e la loro correttezza e veridicità non è mai stata messa in discussione. In conclusione, la contabilità presentata da Buonotourist è senz’altro adeguata e consente il calcolo delle compensazioni nel pieno rispetto delle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1191/1969.

Per quanto riguarda la correttezza del metodo di calcolo e della sua coerenza con la normativa dell’Unione, Buonotourist ritiene che l’impresa debba essere compensata per gli svantaggi che, in termini di differenza tra minori ricavi e maggiori costi, ha subito a causa dell’assoggettamento agli OSP. Per stabilire il valore dei minori ricavi sulla base di dati attendibili, Buonotourist ha innanzitutto fatto riferimento ai ricavi effettivi di esercizio annuali, corrispondenti al prodotto tra le unità di trasporto effettive e la tariffa imposta. Essa ha quindi individuato l’importo da detrarre, in conformità con le norme dell’Unione, facendo riferimento ai ricavi necessari a coprire i costi effettivi, risultanti dai bilanci annuali. L’importo dei ricavi di esercizio annuali coincide con i ricavi effettivi conseguiti dall’impresa nell’attività gravata dall’obbligo tariffario che sono stati separatamente iscritti nei bilanci aziendali di Buonotourist e nei modelli E inviati ogni anno alla Regione, la quale non ne ha mai messo in discussione l’affidabilità. Pertanto, non vi è alcuna necessità di scomporre tali importi in tutte le loro diverse componenti, anche se comprendono ricavi relativi a percorrenze non soggette a concessioni e risultano pertanto sovradimensionati. Per quanto riguarda l’importo da detrarre, Buonotourist ha affermato di aver utilizzato un criterio pienamente compatibile con le istruzioni contenute nel regolamento (CEE) n. 1191/1969, che permetteva di utilizzare la tariffa che la società avrebbe applicato nel quadro di una gestione commerciale, tariffa che deve consentire la copertura dei costi effettivamente sostenuti. Per quanto riguarda la differenza tra i costi che l’impresa avrebbe sostenuto applicando la tariffa più favorevole esistente o nel quadro di una gestione commerciale e i costi effettivamente sostenuti, Buonotourist ritiene che il proprio calcolo sia pienamente coerente con l’articolo 11 di tale regolamento, in quanto permette di cogliere la misura del minor costo sostenuto dall’impresa in quanto soggetta agli OSP in relazione all’ammontare dei contributi regionali percepiti a ripianamento dei costi di esercizio. Inoltre, Buonotourist è del parere che essendo impossibile stimare il traffico passeggeri in uno scenario di libero mercato, il «metodo induttivo» prescritto dal Consiglio di Stato sia legittimo. Infine, Buonotourist ha ricordato che gli articoli 10 e 11 sanciscono entrambi il diritto delle imprese di trasporto pubblico soggette agli OSP di vedersi compensate rispetto a tutte le ricadute negative imputabili ai loro obblighi.

Riguardo alla nozione di aiuto di Stato, Buonotourist ha sostenuto che nel periodo in questione il mercato dei trasporti pubblici in Italia non era aperto alla concorrenza di imprese stabilite in altri Stati membri, concludendo pertanto che non vi è stata incidenza sugli scambi. Analogamente, considerata l’attuale organizzazione del servizio di trasporto pubblico locale, che si basa sulla concessione unilaterale in esclusiva su determinate linee di trasporto, la compensazione non è stata tale da falsare la concorrenza. Inoltre, essendo il costo standard/km imposto dalla Regione e accettato dal concessionario insieme con gli altri OSP, non si configurerebbe alcun vantaggio. Pertanto, Buonotourist ritiene che almeno tre dei presupposti stabiliti dalla CGUE per la determinazione di un aiuto di Stato non ricorrano nel caso di specie.

Buonotourist ritiene che la compatibilità della compensazione avrebbe dovuto essere valutata facendo riferimento al regolamento (CEE) n. 1191/69. Relativamente all’esenzione dall’obbligo di notifica ai sensi del regolamento (CEE) n. 1191/69, Buonotourist argomenta che, poiché la Regione ha imposto unilateralmente l’obbligo tariffario e poiché gli importi non si iscrivono nell’ambito di OSP conseguenti ad un contratto di servizio, ma derivano dalla corretta applicazione del calcolo di cui all’articolo 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69 nell’ambito di una concessione, il pagamento erogato a titolo di compensazione era esentato dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 17, paragrafo 2, di tale regolamento.

Le autorità italiane non hanno trasmesso commenti sulle osservazioni di Buonotourist a livello nazionale. Solo la Regione Campania ha presentato le proprie osservazioni, in data 11 luglio 2014.

Nella sua comunicazione, la Regione ha spiegato che la separazione contabile effettuata da Buonotourist prevedeva soltanto attività di noleggio (o fuorilinea) e servizi di autobus di linea. I servizi di autobus di linea forniti da Buonotourist includevano tuttavia autolinee interregionali e internazionali (i servizi cosiddetti «autorizzati»), che la società effettuava a rischio d’impresa. La Regione ha fornito le prove dell’esercizio, da parte di Buonotourist, di tali servizi autorizzati nel periodo in esame. In particolare, la Regione ha trasmesso la decisione della Giunta regionale n. 8734/1999 che autorizzava linee automobilistiche biregionali e la nota n. 4765/2011 del ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti da cui risulta l’esercizio di tre autolinee interregionali. Inoltre, le note integrative ai bilanci della società del 1998 e del 2000 indicano chiaramente le attività internazionali e interregionali, così come la sentenza n. 2157/2004 del Tribunale amministrativo regionale (TAR) del Lazio.

La fornitura di servizi «autorizzati» interregionali e internazionali non era indicata separatamente nei bilanci di Buonotourist. Infine, la separazione contabile tra tali servizi non può essere rinvenuta nei modelli E presentati da Buonotourist alla Regione ogni anno, in cui costi e ricavi effettivi per la fornitura di servizi di trasporto mediante autobus sono indicati separatamente alla voce «Trasporto pubblico locale regione Campania» e i servizi di noleggio sono indicati alla voce «Noleggio» (o fuorilinea). Secondo la Regione, nella colonna «Trasporto pubblico locale Regione Campania» vengono riportati tutti i costi e i ricavi indicati nel «conto economico autolinee», che raccoglieva tutti i servizi di trasporto mediante autobus in generale, compresi i servizi di trasporto «autorizzati» a livello interregionale e internazionale.

A norma dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, «[…] sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

Di conseguenza, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, una misura di sostegno costituisce aiuto se risultano cumulativamente soddisfatte le seguenti condizioni:

La Commissione osserva che la sentenza del Consiglio di Stato obbliga la Regione a corrispondere a Buonotourist una compensazione integrativa per la fornitura di servizi di autobus di linea nel periodo in esame sulle tratte di competenza della Regione. Il secondo esperto ha calcolato che Buonotourist ha subito uno svantaggio economico sotto forma di una sottocompensazione pari a 1 111 572 EUR solo per il 1998, il 1999 e il 2000, per effetto dei presunti obblighi di natura tariffaria che le sono stati imposti. Il 21 dicembre 2012 la Regione ha effettivamente versato la somma a Buonotourist al fine di ottemperare alla sentenza.

Il fatto che la Regione venga obbligata da un tribunale nazionale a versare una compensazione a un’impresa non rende la Regione che ha ottemperato alla sentenza non imputabile, dal momento che i tribunali nazionali di quello Stato, in quanto organi dello Stato, sono vincolati da un obbligo di leale cooperazione¹⁴.

La misura è quindi imputabile allo Stato e le risorse utilizzate per il pagamento di tale compensazione sono risorse statali.

La Commissione osserva innanzitutto che Buonotourist svolge un’attività economica, segnatamente il trasporto di passeggeri, dietro corrispettivo. Pertanto, Buonotourist deve essere considerata un’«impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

La concessione della misura dovrebbe inoltre essere considerata selettiva, in quanto ne beneficerebbe soltanto Buonotourist.

Per quanto concerne il conferimento di un vantaggio economico selettivo, dalla sentenza Altmark discende che la compensazione concessa dallo Stato o tramite risorse statali quale compensazione diretta a rappresentare la contropartita delle prestazioni effettuate dalle imprese beneficiarie per assolvere obblighi di servizio pubblici non conferisce un vantaggio a favore di dette imprese e pertanto non costituisce aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, qualora soddisfi cumulativamente quattro criteri¹⁵:

La sentenza Altmark prevede che tutti e quattro i criteri siano soddisfatti cumulativamente per escludere la presenza di un vantaggio economico qualora le imprese ricevano compensazioni a fronte di obblighi di servizio pubblico ad esse imposti.

La Commissione osserva innanzitutto che né le autorità italiane né Buonotourist sono state in grado di esibire un atto di incarico relativo al periodo in esame e che, come illustrato più diffusamente al considerando 6.2, paragrafo (i), Buonotourist non è stata in grado di precisare gli obblighi che le è stato imposto di assumere e che potrebbero configurarsi come OSP.

In secondo luogo, la Commissione osserva che, in assenza di dati essenziali e affidabili, la compensazione concessa in virtù della sentenza del Consiglio di Stato si basa esclusivamente su un calcolo ex post effettuato utilizzando un «metodo induttivo». La Commissione conclude pertanto che i parametri in base ai quali gli esperti nominati dal Consiglio di Stato hanno calcolato la presunta sottocompensazione non erano stati definiti in via preliminare e che, di conseguenza, il secondo criterio della sentenza Altmark non risulta soddisfatto per quanto riguarda la misura non notificata.

Poiché la sentenza Altmark prevede che tutti e quattro i criteri siano soddisfatti cumulativamente, non vi sono motivi per cui la Commissione dovrebbe valutare se gli altri due criteri Altmark risultano soddisfatti nel caso di specie. Di conseguenza, il versamento di una compensazione integrativa a Buonotourist per i servizi forniti nel periodo in esame conferisce a tale impresa un vantaggio economico selettivo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

Nelle sue osservazioni, Buonotourist ha sostenuto che poiché nel periodo in esame il mercato dei trasporti pubblici in Italia non era aperto alla concorrenza di imprese stabilite in altri Stati membri, la misura contestata non può avere causato effetti sugli scambi o distorsioni della concorrenza.

La Commissione ricorda innanzitutto che la misura contestata è stata entrata in vigore il 21 dicembre 2012, ovverosia molto tempo dopo che il mercato italiano dei trasporti pubblici di passeggeri era stato aperto alla concorrenza. Poiché la misura in questione produce i propri effetti sul mercato in quel momento, è in quel momento che va valutato se la misura può falsare la concorrenza o incidere sugli scambi tra Stati membri.

In ogni caso, la Commissione rileva che, come la CGUE ha osservato nella sentenza Altmark, poiché vari Stati membri hanno iniziato fin dal 1995 ad aprire alcuni mercati dei trasporti ad imprese stabilite in altri Stati membri, in quel momento varie imprese offrivano già servizi di trasporto locali o regionali in Stati membri diversi dal loro paese d’origine.

Concludendo, qualsiasi compensazione concessa a Buonotourist dovrebbe essere considerata idonea a falsare la concorrenza nell’ambito della fornitura di servizi di trasporto di passeggeri con autobus e a incidere sugli scambi tra Stati membri al punto da ripercuotersi negativamente sulla possibilità, per le imprese di trasporto stabilite in altri Stati membri, di prestare i propri servizi in Italia e rafforza la posizione di mercato di Buonotourist, sollevandola dall’onere di spese che essa avrebbe altrimenti dovuto sostenere nel corso delle sue attività economiche quotidiane¹⁶.

La Commissione osserva inoltre che Buonotourist è attiva su altri mercati, quali i servizi di noleggio, e che pertanto si trova in concorrenza con altre imprese all’interno dell’Unione su tali mercati. Qualsiasi compensazione concessa a Buonotourist potrebbe inoltre falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri anche su tali mercati.

Di conseguenza, la Commissione conclude che la misura falsa la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri.

Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura costituisce aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

Sulla base del ragionamento del Consiglio di Stato, Buonotourist ha acquisito titolo alla compensazione integrativa per la fornitura dei servizi di trasporto in esame nel momento in cui ha erogato tali servizi. Questo ragionamento implica che i pagamenti per la compensazione devono essere dispensati dalla procedura di notifica obbligatoria, a norma di quanto disposto dall’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69; in caso contrario, nella misura in cui la compensazione costituisce un aiuto di Stato secondo la definizione di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la mancata notifica della compensazione avrebbe reso quest’ultima illegale a norma dell’articolo 108 del trattato.

Questo perché, in base all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69, le compensazioni risultanti dall’applicazione dello stesso sono dispensate dalla procedura di informazione preventiva di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato, e quindi dall’obbligo di notifica.

Tuttavia, come si evince dalla sentenza Combus, il concetto di «compensazione di servizio pubblico», secondo la definizione di tale disposizione, deve essere interpretato in maniera molto restrittiva¹⁷. La dispensa dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69, riguarda unicamente la compensazione relativa a obblighi di servizio pubblici imposti unilateralmente a un’impresa ai sensi dell’articolo 2 dello stesso regolamento, calcolata con il metodo descritto agli articoli da 10 a 13 del medesimo regolamento (metodi comuni di compensazione) e non i contratti di servizio pubblico secondo la definizione di cui all’articolo 14 del citato regolamento. La compensazione corrisposta in virtù di un contratto di servizio pubblico, secondo la definizione di cui all’articolo 14 del regolamento (CEE) n. 1191/69, che costituisca aiuto di Stato deve essere notificata alla Commissione prima di essere posta in esecuzione. Conformemente all’articolo 108 del trattato, la mancata notifica porterà a considerare tale compensazione un aiuto illegalmente posto in esecuzione.

Onde stabilire se, nel caso in oggetto, l’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69 dispensasse effettivamente le autorità italiane dall’obbligo di previa notifica, è quindi necessario, in primo luogo, definire se la Regione abbia effettivamente imposto unilateralmente un obbligo di servizio pubblico a Buonotourist e, in secondo luogo, se la compensazione riconosciuta per tale obbligo sia conforme alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1191/69. La Commissione esaminerà in successione entrambe le questioni.

La Commissione osserva che né le autorità italiane né Buonotourist sono state in grado di esibire un atto di incarico relativo al periodo in esame. Buonotourist ha fornito alla Commissione soltanto contratti che sono entrati in vigore a partire dal 2003.

Le autorità italiane sostengono che il modello di concessione fornito — che riguarda un’altra impresa — rappresentava il modello standard in uso nella Regione durante il periodo in esame. Tuttavia, tale modello di concessione è rimasto in vigore dall’aprile 1972 al dicembre 1973, ovverosia più di 20 anni prima del periodo in esame e prima anche dell’entrata in vigore della legge n. 151/1981, convertita dalla legge regionale n. 16/1983, in base alla quale Buonotourist è stata compensata in prima battuta. Inoltre, anche se il modello di concessione sembrerebbe contemplare alcuni obblighi che potrebbero configurarsi come OSP (cfr. a titolo di esempio, i punti 2, 9 e 10), tra cui l’obbligo di applicare riduzioni per studenti, lavoratori, insegnanti e dipendenti pubblici e privati e l’obbligo di trasportare alcune categorie di passeggeri a titolo gratuito, a causa della mancanza di un atto di conferimento la Commissione non dispone di elementi di prova che indichino che gli stessi obblighi siano effettivamente stati imposti a Buonotourist nel periodo in esame. Considerando anzi che i servizi forniti avevano natura di regolari servizi di linea, era necessario che i disciplinari di concessione, che conferivano a Buonotourist il diritto esclusivo di prestare tali servizi, specificassero in anticipo le modalità dei servizi da fornire. Buonotourist non ha fornito elementi di prova atti a dimostrare che tali modalità fossero unilateralmente imposte dalla Regione, anziché proposte dall’operatore, come contropartita del diritto di prestare i servizi su base esclusiva, e successivamente autorizzate dalla Regione. In ogni caso, la metodologia utilizzata dall’esperto designato dal Consiglio di Stato per calcolare la presunta sottocompensazione non fa alcun riferimento a tali obblighi.

La Commissione ha inoltre esaminato se l’imposizione di OSP potesse essere desunta dalla legge regionale n. 16/1983, essendo quest’ultima la base giuridica indicata sia dalla Regione che da Buonotourist per la compensazione concessa alla società nel periodo in esame (cfr. considerando 23 e 40). A tale proposito, va osservato che la legge regionale prevede soltanto che gli enti locali e le aziende pubbliche e private che esercitano servizi di trasporto pubblico locale in regime di concessione possono ricevere contributi pubblici. A tale riguardo, l’articolo 2 della legge regionale stabilisce chiaramente: «Le eventuali perdite e disavanzi non coperti dai contributi regionali come sopra determinati [articolo 2] restano a carico delle singole aziende […]».

La Commissione rileva inoltre che gli atti regionali segnalati da Buonotourist (cfr. considerando 40) indicavano alcuni obblighi contrattuali in essere, nel periodo in esame, tra Buonotourist e la Regione. Tuttavia, tali atti non identificano chiaramente obblighi che potrebbero configurarsi come OSP, pur essendo possibili indizi della loro eventuale esistenza. Inoltre, l’esistenza di obblighi contrattuali esclude l’imposizione unilaterale a Buonotourist di OSP. In ogni caso, la metodologia utilizzata dall’esperto designato dal Consiglio di Stato per calcolare la presunta sottocompensazione non fa alcun riferimento a tali obblighi.

Per quanto riguarda l’eventuale esistenza di un obbligo tariffario, anche se il calcolo della compensazione integrativa effettuato dall’esperto nominato dal Consiglio di Stato si è basato sull’articolo 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69, la Commissione non dispone di elementi di prova che dimostrino che tali obblighi siano stati effettivamente imposti a Buonotourist. A norma dell’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69, per obbligo tariffario si intende esclusivamente «l’obbligo per le imprese di trasporto di applicare prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l’interesse commerciale dell’impresa e derivanti dall’imposizione o dal rifiuto di modificare misure tariffarie particolari». Per contro, la definizione di obbligo tariffario non si applica «agli obblighi derivanti da misure generali di politica dei prezzi applicabili al complesso delle attività economiche o da misure adottate in materia di prezzi e di condizioni generali di trasporto per l’organizzazione del mercato dei trasporti o di una parte di questo». La Commissione riconosce che il punto 27 del modello di concessione del 1972/73 stabilisce le tariffe applicabili all’operatore firmatario, ma ricorda di non avere ricevuto, per il periodo in esame, alcun modello di concessione simile o atto di incarico riguardante Buonotourist che permetta di concludere che a quest’ultima siano stati imposti obblighi tariffari. La Commissione osserva in ogni caso che, ai sensi dell’articolo 2 della legge regionale n. 16/1983, la compensazione annuale accordata alle aziende che forniscono servizi di trasporto pubblico veniva calcolata ex ante come la differenza tra i ricavi derivanti dall’applicazione di tariffe minime e il cosiddetto «costo economico standardizzato» (cfr. considerando 23). La Commissione conclude pertanto che la legge regionale prevedeva tariffe minime e che anche ciò esclude l’esistenza di un obbligo tariffario generale.

In ogni caso, non risulta che gli eventuali OSP imposti a Buonotourist siano stati imposti unilateralmente. A tale proposito, la Commissione osserva che Buonotourist ha preso l’iniziativa di chiedere il rinnovo delle concessioni per tutti i sette anni del periodo in esame.

L’argomentazione di Buonotourist secondo cui gli operatori erano tenuti ad operare le rotte nell’ambito di OSP anche se la Regione aveva più volte ridotto l’importo del costo standard e che gli stessi operatori sarebbero stati denunciati per interruzione di pubblico servizio se avessero effettivamente interrotto l’attività non è corroborata da alcun elemento di prova; tale argomentazione non può pertanto essere utilizzata, nel caso di specie, a dimostrazione dell’esistenza di OSP imposti unilateralmente.

Anche se fosse dimostrata l’esistenza di OSP imposti a Buonotourist unilateralmente, quod non, la compensazione per tali servizi dovrebbe comunque essere conforme al metodo comune di compensazione previsto dal regolamento (CEE) n. 1191/69 (sezione IV) per poter essere esentata dall’obbligo di informazione preventiva di cui all’articolo 17, paragrafo 2, di tale regolamento. La Commissione non ritiene che tale condizione si sia verificata.

Innanzitutto, la Commissione osserva che il metodo comune di compensazione di cui al regolamento (CEE) n. 1191/69 stabilisce un metodo per calcolare l’importo della compensazione da concedere per gli oneri economici derivanti dall’imposizione di un OSP. A partire dal 1o luglio 1992, il regolamento (CEE) n. 1191/69, in virtù dell’articolo 1, paragrafo 5, lettera a), impone alle imprese di trasporto che svolgono contemporaneamente servizi soggetti ad obblighi di servizio pubblico ed altre attività, che i servizi pubblici formino oggetto di sezioni distinte che rispondano ai seguenti requisiti: i) separazione di conti corrispondenti a ciascuna attività di esercizio e ripartizione delle relative quote di patrimonio in base alle norme contabili vigenti e ii) spese bilanciate dalle entrate di esercizio e dai versamenti dei poteri pubblici, senza possibilità di trasferimento da o verso altri settori d’attività dell’impresa.

La Commissione osserva altresì che, conformemente alla sentenza della Corte di giustizia nella causa Antrop, i requisiti indicati in tale procedimento non sono soddisfatti ove «non sia possibile accertare, basandosi su dati certi della contabilità [della società], la differenza tra i costi imputabili alla parte della sua attività nell’area soggetta alla rispettiva concessione e le entrate corrispondenti e non sia, di conseguenza, possibile calcolare il costo aggiuntivo derivante a tale impresa dall’assolvimento degli obblighi di servizio pubblici»¹⁸.

La Commissione ritiene che la compensazione concessa a Buonotourist non soddisfi tali requisiti. Buonotourist ha confermato che, accanto alle asserite attività di OSP, essa svolgeva anche attività di noleggio. Inoltre, la Regione sostiene che Buonotourist ha svolto anche altre attività di servizi di trasporto con autobus interregionali e internazionali (cfr. considerando da 50 a 52). Tuttavia, né le autorità italiane né Buonotourist hanno dimostrato che per tali attività sono state tenute contabilità separate. Tale situazione risulta essere implicitamente confermata da Buonotourist, quando questa afferma che gli importi indicati nei «Modelli E» inviati alla Regione ogni anno comprendevano anche i ricavi relativi alle linee che non erano oggetto delle concessioni (cfr. considerando 45).

La Commissione ritiene che l’argomentazione avanzata da Buonotourist secondo la quale l’obbligo giuridico di conservazione integrale della documentazione contabile ed amministrativa per il periodo oggetto del riesame è scaduto non è pertinente per giustificare ex post la concessione, effettuata applicando un metodo induttivo, di un importo integrativo di compensazione. In ogni caso, anche se ne fosse dimostrata l’esistenza, tale requisito previsto dal diritto nazionale non può inficiare un obbligo derivante alla giurisprudenza della CGUE e dal regolamento (CEE) n. 1191/69, che deve risultare soddisfatto prima di procedere al pagamento di una compensazione per obblighi di servizio pubblici a favore di un operatore di servizi di trasporto.

In secondo luogo, la Commissione osserva che l’articolo 13 del regolamento (CEE) n. 1191/69 impone che l’amministrazione stabilisca in anticipo l’importo della compensazione. Il calcolo della compensazione integrativa sulla base di una valutazione ex post, come ordinato dal Consiglio di Stato, contrasta con tale disposizione, come già indicato ai considerando 62 e 63.

Alla luce di tali osservazioni, la Commissione conclude che la compensazione integrativa che il Consiglio di Stato ha considerato dovuta a Buonotourist non era dispensata dalla procedura di informazione preventiva prevista dall’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69.

Poiché non è stato dimostrato che la misura in esame fosse dispensata dalla procedura di informazione preventiva ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1191/69, sarà necessario esaminare la compatibilità dei pagamenti con il mercato interno, poiché si ritiene costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, come indicato alla sezione 6.1.

L’articolo 93 del TFUE contiene norme in materia di compatibilità degli aiuti di Stato nell’ambito del coordinamento dei trasporti e degli obblighi di servizio pubblici nel settore dei trasporti e costituisce una lex specialis rispetto all’articolo 107, paragrafo 3, nonché all’articolo 106, paragrafo 2, in quanto contiene norme specifiche in materia di compatibilità degli aiuti di Stato. La CGUE ha statuito che tale articolo «ammette la compatibilità con il mercato interno di aiuti ai trasporti soltanto in casi ben determinati e che non recano pregiudizio agli interessi generali [dell’Unione]»¹⁹.

Il 3 dicembre 2009 è entrato in vigore il regolamento (CE) n. 1370/2007 che ha abrogato il regolamento (CEE) n. 1191/69 e il regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio²⁰. Il regolamento (CE) n. 1370/2007 si applica alla compensazione degli obblighi di servizio pubblici per i servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia.

La Commissione ritiene che l’esame della compatibilità della misura notificata debba essere effettuato ai sensi del regolamento (CE) n. 1370/2007, che costituisce la normativa in vigore al momento dell’adozione della presente decisione²¹. Essa osserva inoltre che la compensazione integrativa concessa a Buonotourist dal Consiglio di Stato è stata versata il 21 dicembre 2012. Ciò significa che, alla data in cui ha avuto effetto l’aiuto erogato, il regolamento (CE) n. 1370/2007 era già in vigore da più tre anni²².

L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1370/2007 stabilisce che «le compensazioni di servizio pubblico per l’esercizio di servizi di trasporto pubblico di passeggeri o per rispettare gli obblighi tariffari stabiliti da norme generali, erogate a norma del presente regolamento, sono compatibili con il mercato [interno]. Tali compensazioni sono dispensate dall’obbligo di notifica preventiva di cui all’articolo [108, paragrafo 3], del trattato».

Per le ragioni sotto indicate, la Commissione ritiene che la compensazione notificata non sia conforme al regolamento (CE) n. 1370/2007. Essa, di conseguenza, non può essere dichiarata compatibile col mercato interno sulla base dell’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento.

In primo luogo, ai sensi dell’articolo 3 del regolamento (CE) n. 1370/2007, l’autorità competente che decide di concedere all’operatore che ha scelto un diritto di esclusiva e/o una compensazione a fronte dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblici deve farlo nell’ambito di un contratto di servizio pubblico, a meno che l’obbligo di servizio pubblico non sia finalizzato a stabilire tariffe massime e non sia imposto mediante una misura che si applica senza discriminazione a tutti i servizi di trasporto pubblico di passeggeri dello stesso tipo in una zona geografica determinata (norme generali).

Nel caso in oggetto, la Commissione ritiene che non siano stati apportati elementi di prova che dimostrino che esistesse un quadro contrattuale tra Buonotourist e la Regione o che fossero in vigore norme generali per la fissazione di tariffe massime per tutti i passeggeri o per alcune categorie di passeggeri. La Commissione ha ricevuto soltanto un modello di contratto di concessione per l’anno 1972/1973, relativo ad un’altra impresa, dal quale non è possibile estrapolare informazioni attendibili sul rapporto esistente tra Buonotourist e la Regione nel periodo in esame (1996-2002). Inoltre, la Commissione rileva che, ai sensi dell’articolo 2 della legge regionale n. 16/1983 — la base giuridica indicata sia dalla Regione che da Buonotourist per il periodo in esame (cfr. i considerando 21 e 39) — i ricavi dei fornitori di trasporti pubblici derivano dall’applicazione di tariffe minime stabilite dalla Regione, mentre non vi sono riferimenti a tariffe massime.

La Commissione conclude pertanto che l’articolo 3 del regolamento (CE) n. 1370/2007 non risulta rispettato.

In secondo luogo, la Commissione osserva che, a prescindere dal fatto che Buonotourist abbia concluso un contratto di servizio pubblico o fosse soggetta a obblighi tariffari tramite l’applicazione di norme generali, non tutte le disposizioni dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007, che definisce il contenuto obbligatorio dei contratti di servizio pubblico e le norme generali, risultano rispettate. L’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), prevede ad esempio che i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione debbano essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente per evitare l’eccesso di compensazione, mentre l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), e l’articolo 4, paragrafo 2, definiscono le modalità di ripartizione dei costi e delle entrate. Come osservato nella sezione 6.1, nell’ambito dell’analisi della Commissione del secondo criterio della sentenza Altmark della CGUE, i parametri sulla base dei quali è stata calcolata la presunta sottocompensazione dal secondo esperto non sono stati stabiliti preventivamente e pertanto l’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1370/2007 non risulta rispettato.

In terzo luogo, l’articolo 6, paragrafo 1, stabilisce che, in caso di contratti di servizio pubblico aggiudicati direttamente, la compensazione debba essere conforme alle disposizioni del regolamento (CE) n. 1370/2007 e alle disposizioni dell’allegato, al fine di garantire che essa non ecceda quanto necessario per assolvere l’obbligo di servizio pubblico. L’allegato al regolamento (CE) n. 1370/2007 stabilisce che la compensazione non può eccedere l’importo corrispondente all’effetto finanziario equivalente alla somma dei seguenti fattori: i costi sostenuti in relazione a un OSP, meno gli eventuali effetti finanziari positivi generati all’interno della rete gestita in base all’obbligo di servizio pubblico, più un ragionevole utile. Tale allegato stabilisce inoltre che il calcolo delle spese e delle entrate deve essere effettuato in conformità dei principi contabili e fiscali in vigore. La contabilità, inoltre, deve essere tenuta separata per motivi di trasparenza [punto 5 dell’allegato del regolamento (CE) n. 1370/2007].

Come osservato al considerando 85, Buonotourist non ha adottato una separazione contabile adeguata. Di conseguenza è impossibile dimostrare che, qualunque compensazione venga infine accordata, tale compensazione non ecceda l’importo corrispondente all’effetto finanziario netto equivalente alla somma delle incidenze, positive o negative, dell’assolvimento degli obblighi di servizio pubblici sulle spese e sulle entrate dell’operatore di servizio pubblico (punto 2 dell’allegato).

Inoltre, in mancanza di parametri di compensazione stabiliti in anticipo, ogni ripartizione dei costi deve necessariamente essere effettuata ex post in base a ipotesi arbitrarie, come è avvenuto utilizzando il metodo induttivo.

Di conseguenza, la Commissione ritiene che la compensazione integrativa decisa dal Consiglio di Stato non sia stata erogata in conformità con il regolamento (CE) n. 1370/2007 e che per questo motivo essa non sia compatibile con il mercato interno.

Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni onde stabilire se la sentenza del Consiglio di Stato non riguardasse piuttosto la concessione di un risarcimento danni per presunta violazione del diritto e non la concessione di una compensazione di servizio pubblico a norma dei regolamenti del Consiglio in vigore. Nelle rispettive osservazioni, né le autorità italiane né Buonotourist si sono espresse in merito.

La Commissione osserva, a tale proposito, che in determinate circostanze, il risarcimento dei danni dovuto ad illeciti o a comportamenti propri imputabili alle autorità nazionali²³ non costituisce un vantaggio e non viene pertanto considerato un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato24. Lo scopo del risarcimento dei danni subiti è diverso dallo scopo degli aiuti di Stato in quanto il risarcimento mira a riportare la parte danneggiata nella situazione in cui si trovava prima dell’azione che ha provocato i danni, come se quest’ultima non avesse avuto luogo (restitutio in integrum). Sempre in proposito, la Commissione osserva inoltre che, per non ricadere nel campo di applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato, il risarcimento dei danni deve basarsi su una norma generale in materia di risarcimento²⁵. La Commissione ricorda infine che nella sentenza Lucchini, la CGUE ha stabilito che un giudice nazionale non può applicare il diritto nazionale qualora tale applicazione abbia l’effetto di impedire «l’applicazione del diritto comunitario, in quanto renderebbe impossibile il recupero di un aiuto di Stato concesso in violazione del diritto comunitario»²⁶. Il principio che sottende tale sentenza è che una norma di diritto nazionale non può essere applicata se tale applicazione impedisce l’applicazione corretta del diritto dell’Unione²⁷.

Per quanto riguarda la compensazione integrativa concessa a Buonotourist dal Consiglio di Stato, la Commissione rileva che, sebbene nel dispositivo della sentenza del Consiglio di Stato non vi siano riferimenti al regolamento (CEE) n. 1191/69, la stessa sentenza fa riferimento al diritto di Buonotourist a percepire gli importi a titolo di compensazione ai sensi degli articoli 6, 10 e 11 del regolamento (CEE) n. 1191/69, il cui ammontare deve essere determinato dall’amministrazione sulla base di dati certi. Ciò sembra indicare che il diritto di Buonotourist a percepire la compensazione integrativa non discenda, secondo il Consiglio di Stato, tanto da una norma generale in materia di risarcimenti dei danni causati da atti illeciti o da comportamenti propri delle autorità nazionali, quanto da diritti asseritamente sanciti dal regolamento (CEE) n. 1191/69.

In ogni caso, la Commissione ritiene che la concessione di un risarcimento a favore di Buonotourist per la presunta imposizione unilaterale illecita di OSP da parte delle autorità italiane, calcolata sulla base del metodo comune di compensazione di cui al regolamento (CEE) n. 1191/69, violerebbe gli articoli 107 e 108 del trattato. Ciò dipende dal fatto che essa produrrebbe per Buonotourist esattamente lo stesso risultato della concessione di una compensazione per oneri di servizio pubblico per il periodo in esame, nonostante il fatto che i disciplinari di concessione che regolamentano i servizi in questione non fossero dispensati dall’obbligo di notifica preventiva, né soddisfacessero i requisiti sostanziali del regolamento (CEE) n. 1191/69 o del regolamento (CE) n. 1370/2007, come sopra dimostrato. La disponibilità di una tale concessione consentirebbe quindi effettivamente di aggirare le norme sugli aiuti di Stato e le condizioni, stabilite dal legislatore dell’Unione, alle quali le autorità competenti, nell’imporre o contrattare OSP, compensano i relativi operatori per i costi sostenuti come contropartita per l’assolvimento degli OSP. In effetti, la concessione di un risarcimento danni corrispondente alla somma dell’importo degli aiuti che si prevedeva di concedere costituirebbe una concessione indiretta di aiuti di Stato ritenuti illegali ed incompatibili con il mercato interno²⁸. Ragionando in termini analoghi, il Tribunale ha ritenuto che le clausole di indennizzo per il recupero di aiuti di Stato costituiscano aiuti di Stato²⁹.

In ogni caso, il modello di contratto di concessione del 1972, ai sensi del quale Buonotourist avrebbe esercitato i servizi di trasporto in questione, non prevedeva il versamento di alcuna compensazione finanziaria. Buonotourist acconsentiva a prestare i propri servizi alle condizioni stabilite nella concessione a proprio rischio. Tale conclusione è confermata anche dall’articolo 2 della legge regionale n. 16/1983, che prevedeva che eventuali perdite e disavanzi non coperti dai contributi pubblici restassero a carico dei fornitori del servizio.

Pertanto, la Commissione non ritiene che la sentenza del Consiglio di Stato costituisca la concessione di una compensazione a fronte dei danni subiti da Buonotourist a causa di atti illeciti o di altri comportamenti delle autorità nazionali, piuttosto che la concessione di aiuti di Stato illegittimi ed incompatibili, vietati dall’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la misura non notificata costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, che è incompatibile con il mercato interno.

Conformemente al trattato e alla giurisprudenza consolidata della CGUE, la Commissione è competente per decidere se lo Stato interessato debba sopprimere o modificare l’aiuto³⁰ qualora riscontri che quest’ultimo è incompatibile con il mercato interno. La giurisprudenza costante della Corte indica anche che, nel caso di aiuti giudicati dalla Commissione incompatibili con il mercato interno, l’obbligo di abolire l’aiuto, imposto allo Stato membro, ha l’obiettivo di ripristinare la situazione preesistente³¹. La CGUE ha stabilito al riguardo che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegittimi, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata³².

Sulla base di tale giurisprudenza, l’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio³³ stabilisce che «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario».

Di conseguenza, l’aiuto di Stato di cui alla presente decisione deve essere recuperato dall’Italia nella misura in cui è già stato erogato a Buonotourist. Inoltre, l’Italia deve aggiungere all’importo dell’aiuto gli interessi di mora, calcolati a decorrere dalla data in cui l’aiuto illegale è stato messo a disposizione del beneficiario (vale a dire, a partire dal 21 dicembre 2012) e fino alla data del suo recupero³⁴, conformemente al capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione³⁵.

Pertanto, la Commissione