Decisione (UE) 2015/320 della Commissione del 27 gennaio 2015 relativa all'aiuto di Stato SA.26547 (11/C) (ex NN 49/10 e CP 241/2008) — Belgio — Fondazione per lo sviluppo sostenibile della pesca — Attuazione abusiva dell'aiuto N 274/03 [notificata con il numero C(2015) 321] (I testi in lingua francese e neerlandese sono i soli facenti fede) (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle disposizioni succitate¹ e tenuto conto di tali osservazioni,

Il 26 giugno 2003 il Belgio ha notificato alla Commissione europea un regime di aiuti di Stato volto a finanziare e a istituire la Stichting Duurzame Visserij Ontwikkeling (di seguito, «la SDVO»), un'organizzazione senza scopo di lucro finalizzata allo sviluppo sostenibile della pesca in Belgio. Le disposizioni notificate riguardano il finanziamento della SDVO e ne comprendono lo statuto. La Commissione ha pertanto approvato il regime il 16 dicembre 2003².

Il 9 settembre 2008 la Commissione ha ricevuto una denuncia (registrata con il numero CP 241/2008) riguardante l'attuazione abusiva, ad opera della SDVO, di parte dell'aiuto versato nell'ambito del regime.

Con lettera del 17 novembre 2008 la Commissione ha rivolto una richiesta di chiarimenti alle autorità belghe. Con lettera del 18 dicembre 2008 le autorità belghe hanno chiesto, e successivamente ottenuto, una proroga di un mese del termine prescritto. Con lettera del 16 gennaio 2009 le autorità belghe hanno trasmesso informazioni alla Commissione.

Con lettera del 10 settembre 2009 le autorità belghe hanno trasmesso alla Commissione la relazione annuale (2008) della SDVO, conformemente all'articolo 21 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio³ («il regolamento di procedura»).

Con lettera del 19 gennaio 2010 la Commissione ha rivolto un'ulteriore richiesta di chiarimenti alle autorità belghe. Con lettera del 18 febbraio 2010 le autorità belghe hanno chiesto una proroga del termine prescritto, che è stata concessa fino al 9 aprile 2010. Con lettera del 12 aprile 2010 le autorità belghe hanno trasmesso informazioni alla Commissione.

Con lettera del 19 gennaio 2010 la Commissione ha chiesto al denunciante se intendesse mantenere la denuncia, dal momento che la CVBA Schelpdier en vis, una controllata costituita dalla SDVO, aveva cessato l'attività.

Con lettera del 18 febbraio 2010 il denunciante ha indicato i motivi per i quali desiderava mantenere la denuncia.

Il 22 ottobre 2010 il fascicolo è stato registrato come fascicolo NN.

Con lettera del 23 marzo 2011 la Commissione ha informato il Belgio di aver deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione all'aiuto.

La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea⁴. La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni in merito all'aiuto.

Con lettera del 7 giugno 2011 la Commissione ha ricevuto dal beneficiario del regime osservazioni relative alla decisione di avviare il procedimento di indagine formale, trasmesse dalle autorità belghe. Alla Commissione non sono pervenute ulteriori osservazioni da parte del denunciante o di altre parti interessate.

Il regime originario, notificato con lettera del 26 giugno 2003, è stato registrato con il numero N 274/03.

Il regime prevede il versamento alla SDVO di un contributo annuale di circa 2 milioni di EUR provenienti da risorse statali, per consentire a tale organizzazione, in conformità del suo statuto, di attuare una serie di iniziative e progetti intesi a favorire lo sviluppo sostenibile della pesca.

Il regime è finanziato mediante risorse nazionali costituite da una quota degli acconti di imposta (imposta sui salari) versati dai datori di lavoro nel settore della pesca.

Il regime è stato ritenuto compatibile con il mercato interno dalla Commissione europea sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, in particolare in considerazione del fatto che dalle informazioni riportate nella notifica e dallo statuto della SDVO risultava che tale associazione avrebbe promosso progetti di interesse collettivo di durata limitata corrispondenti alle misure enumerate all'articolo 15 del regolamento (CE) n. 2792/1999 del Consiglio⁵.

Secondo il denunciante, la SDVO e la cvba Schelpdier en vis hanno utilizzato un aiuto di Stato, inizialmente destinato a sostenere il settore della pesca nel suo complesso, per lanciare un progetto commerciale nel comparto mitilicolo, con conseguenti distorsioni della concorrenza sul mercato.

Il denunciante ha inoltre specificato che, esercitando un'attività commerciale sul mercato e successivamente costituendo una controllata commerciale, la SDVO ha agito in contrasto con il suo statuto e con il suo status giuridico di associazione senza scopo di lucro.

A sostegno di tali affermazioni il denunciante ha sottolineato che la SDVO ha creato un marchio commerciale, ha lanciato una vasta campagna pubblicitaria e ha operato nella vendita di mitili. Tutte queste attività e misure sono state considerate tipiche componenti di un'attività commerciale.

Per quanto riguarda le distorsioni della concorrenza, il denunciante ha affermato di avere lui stesso tentato di avviare un'attività di mitilicoltura offshore lungo la costa belga nel 1994. Il denunciante ha creato il proprio marchio (Belgica mussels) e commercializzato per la prima volta la sua produzione nel 2008.

Il denunciante ha concluso che, dal momento che falsa la concorrenza sul mercato, non si può considerare che la SDVO agisca nell'interesse collettivo del settore della pesca e dell'acquacoltura.

Per quanto riguarda la liquidazione della cvba Schelpdier en vis, l'opinione del denunciante è che la distorsione della concorrenza non sia cessata con la liquidazione della controllata della SDVO, dal momento che quest'ultima ha continuato a operare nel settore mitilicolo dopo la liquidazione della cvba Schelpdier en vis.

Nella decisione di avviare il procedimento di indagine formale la Commissione formula dubbi quanto alla conformità di alcuni dei progetti attuati dalla SVDO allo statuto notificato alla Commissione e da essa approvato. La Commissione sospetta pertanto che la SDVO abbia attuato in maniera abusiva l'aiuto concesso nell'ambito del regime.

I progetti in questione sono i seguenti:

Per quanto riguarda il «progetto mitili», la Commissione ha ritenuto che la SDVO abbia agito in contrasto con il suo statuto (e quindi con il regime), il quale prevede espressamente che la SDVO promuoverà l'immagine della pesca marittima, senza puntare a una particolare impresa e senza fare riferimento all'origine geografica dei prodotti, e vieta le azioni di promozione basate su un marchio commerciale e/o facenti riferimento all'origine geografica dei prodotti. La Commissione ha inoltre formulato riserve con riguardo alla messa in funzione di 87 gabbie supplementari. Tale iniziativa, infatti, non sembra conforme allo statuto e alla decisione N 274/03, in quanto costituisce un investimento a lungo termine che mal si concilia con il principio di un'azione di durata limitata.

Con riguardo al progetto finalizzato al reperimento di nuovi stock di molluschi, la Commissione ha osservato che esso non figura tra i compiti della SDVO elencati nel suo statuto. In particolare, il progetto non sembra corrispondere ai compiti descritti alla voce (c) Migliorare la gestione delle risorse acquatiche viventi e il controllo della pesca. In effetti, il reperimento di nuovi stock di molluschi sfruttabili commercialmente non ha nulla a che vedere con il fatto di esercitare un controllo permanente della qualità e quantità delle risorse acquatiche viventi, di monitorare la situazione socioeconomica nel settore alieutico o di offrire consulenza all'amministrazione sul controllo dello sforzo di pesca. Il fatto di individuare la presenza di stock di molluschi sfruttabili commercialmente sulla piattaforma continentale belga sembra finalizzato allo sfruttamento, e non alla conservazione, di tali stock.

Infine, per quanto riguarda la campagna promozionale «Dagverse vis», la Commissione ha osservato che, mettendo in risalto l'origine belga dei prodotti (prodotti ittici catturati dalla flotta costiera belga, in contrapposizione a quelli catturati da pescherecci stranieri), la SDVO ha fatto riferimento all'origine geografica dei prodotti e ha agito in violazione del suo statuto e della decisione N 274/03. Tuttavia, la Commissione ha preso atto che la campagna «Dagverse vis» è stata successivamente modificata e che il riferimento all'origine geografica dei prodotti era stato già soppresso al momento dell'adozione della decisione di avvio del procedimento.

In risposta alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea della decisione del 2011 di avviare il procedimento di indagine formale, la Commissione ha ricevuto, per il tramite delle autorità nazionali, le osservazioni della Stichting Duurzame Visserij Ontwikkeling (SDVO), beneficiaria del regime.

Non sono pervenute ulteriori osservazioni da parte del denunciante.

La SDVO ha ribadito la sua posizione formulando le seguenti osservazioni.

Il «progetto mitili» è stato attuato in due fasi. Nella prima sono state messe in funzione 13 gabbie prototipo, concepite per far fronte alle condizioni climatiche e nautiche delle coste belghe. Nella seconda sono state aggiunte altre 87 gabbie.

Per valutare la validità del progetto sotto il profilo economico è stato necessario attuare l'intero processo di produzione e commercializzazione in tutte le sue fasi, comprese le attività promozionali.

La campagna pubblicitaria, condotta nel 2007, 2008 e 2009, è stata di durata e portata limitata, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione.

Tale campagna pubblicitaria può essere considerata di interesse generale. Sin dall'inizio era previsto che, una volta conclusa la fase di ricerca, il progetto sarebbe stato trasferito a una cooperativa aperta a tutti, compreso il denunciante.

La SDVO intendeva sviluppare il marchio commerciale Flanders Queen per le specifiche finalità del progetto. Il marchio commerciale doveva essere usato una sola volta e scomparire definitivamente alla conclusione del progetto. Tuttavia, all'atto del trasferimento del progetto alla VSVC, è stata presa la decisione di proseguire la commercializzazione dei mitili sotto questa denominazione.

Lo sviluppo del progetto e la campagna promozionale non sono assimilabili a spese effettuate nel corso di un normale processo di produzione. Il progetto è andato oltre quanto sarebbe stato realizzato da un'impresa privata, per la quale i costi ad esso associati risulterebbero molto elevati. Un'impresa privata non sarebbe semplicemente stata disposta a realizzare gli investimenti necessari soltanto per sperimentare il metodo migliore da applicare o per individuare altre zone adatte alla mitilicoltura.

La SDVO è del parere che il reperimento di nuovi stock di molluschi rientri nel campo di applicazione del proprio statuto, in quanto tale attività farebbe parte delle misure di controllo e di conservazione di cui alla lettera c) dello statuto stesso.

Inoltre, il progetto è destinato a favorire la riconversione della flotta peschereccia, resa necessaria, in particolare, dalla perdita di zone di pesca a seguito della creazione di parchi eolici offshore.

La SDVO ha sottolineato che la campagna promozionale è stata riveduta e che l'iniziale riferimento all'origine geografica è stato abolito.

Come descritto sopra, la SDVO ha lanciato una vasta campagna pubblicitaria per i propri mitili. Anziché sulla promozione dei mitili in generale, il materiale pubblicitario è basato su uno specifico marchio commerciale (Flanders Queen Mussel), riguarda una determinata impresa (SDVO) e contiene diversi riferimenti all'origine geografica dei prodotti (Fiandre).

Di conseguenza, la SDVO ha agito in contrasto con il suo statuto (e quindi con il regime), il quale prevede espressamente che la SDVO promuoverà l'immagine della pesca marittima, senza puntare a una particolare impresa e senza fare riferimento all'origine geografica dei prodotti, e vieta le azioni di promozione basate su un marchio commerciale e/o facenti riferimento all'origine geografica dei prodotti. Inoltre, la SDVO ha agito in contrasto con la decisione N 274/03, che indica espressamente che non sono ammessi riferimenti geografici.

Le autorità belghe hanno dichiarato che il marchio commerciale è stato sviluppato unicamente per il progetto pilota. Esso avrebbe dovuto essere utilizzato soltanto una volta ed essere abbandonato alla conclusione del progetto.

Tuttavia la Commissione osserva che il marchio commerciale ha continuato a essere utilizzato dopo la fine del progetto pilota. In effetti, dopo che il progetto è passato alla VSVC, la commercializzazione dei mitili è proseguita sotto la denominazione Flanders Queen Mussel. Inoltre, sul sito web della SDVO figuravano informazioni su dove era possibile reperire i prodotti Flanders Queen Mussel.

La Commissione osserva inoltre che nel 2007, 2008 e 2009 la SDVO ha organizzato una serie di eventi promozionali e pubblicitari a favore del marchio Flanders Queen Mussel. Il fatto che tali attività abbiano avuto luogo più volte nell'arco di diversi anni indica che non si trattava di una campagna temporanea o di modesta entità; pertanto, non si può considerare che si sia trattato di una campagna promozionale limitata nel tempo e nella portata. Inoltre, parte delle attività pubblicitarie (2008 e 2009) è stata realizzata dopo l'esecuzione degli studi commissionati nel quadro del progetto pilota. In effetti, la relazione finale concernente la fattibilità economica del progetto mitili è stata consegnata il 22 novembre 2007 e i risultati della valutazione dell'attuazione del piano di commercializzazione sono stati presentati il 21 febbraio 2008.

In ogni caso, la Commissione fa osservare che il divieto di promuovere determinati marchi e di fare riferimento all'origine geografica dei prodotti nell'ambito di azioni pubblicitarie si applica a tutte le operazioni. Pertanto, anche i progetti di breve durata (finanziati con fondi pubblici) non possono mirare a promuovere particolari marchi o fare riferimento a zone geografiche. Il regime e la decisione N 274/03 non prevedono, né avrebbero potuto prevedere, eccezioni a tale regola, in quanto ciò sarebbe stato in contrasto con le linee direttrici per la pesca del 2001.

Inoltre la Commissione ritiene improbabile che una campagna pubblicitaria così vasta possa essere ragionevolmente considerata un'azione di interesse collettivo, tanto più che non ha carattere generale, ma è incentrata su uno specifico marchio commerciale. L'esistenza di un'impresa concorrente, impegnata nello sviluppo del proprio marchio, non fa che avvalorare tale osservazione.

Infine, lo sviluppo di una denominazione commerciale per un prodotto destinato ad essere venduto sul mercato e il lancio di una campagna pubblicitaria costituiscono voci di spesa connesse a un normale processo di produzione; tali operazioni non erano pertanto autorizzate nell'ambito del regime.

Per questi motivi la Commissione ritiene che, creando la denominazione commerciale e realizzando la campagna pubblicitaria e promozionale a favore della Flanders Queen Mussel, la SDVO abbia agito oltre i limiti definiti dal suo statuto e dalla decisione N 274/03.

Per i motivi di cui sopra, la Commissione ritiene che, con riguardo alla creazione di una denominazione commerciale e alla relativa pubblicità, la SDVO abbia attuato in maniera abusiva l'aiuto autorizzato nell'ambito del regime.

La Commissione è consapevole del fatto che il «progetto mitili» si compone di diverse parti, la prima delle quali non viene messa in questione. Destano invece preoccupazione gli investimenti effettuati dopo il completamento del progetto pilota. La Commissione ritiene che, con l'acquisto e lo sfruttamento di 87 gabbie da mitili supplementari, la SDVO non abbia agito in conformità al suo statuto e alla decisione N 274/03.

Secondo le autorità belghe, lo sfruttamento di 87 gabbie supplementari costituiva un'operazione di durata limitata e di interesse collettivo. Tali autorità hanno inoltre affermato che tale intervento andava al di là di quanto sarebbe stato normalmente realizzato da imprese private, le quali non effettuerebbero un investimento così ingente senza essere certe della redditività dell'intervento su larga scala.

Tuttavia la Commissione dubita che l'acquisto e lo sfruttamento di 87 gabbie supplementari possano essere considerati un'azione di durata limitata.

In primo luogo, essa ritiene che l'acquisto di 87 gabbie supplementari costituisca un investimento a lungo termine che mal si concilia con concetto di azione di durata limitata.

In secondo luogo, la Commissione osserva che l'acquisto delle 87 gabbie non sembra essere stato concepito dalla SDVO come un'azione di durata limitata esclusivamente finalizzata all'esecuzione di uno studio. La SDVO ha trattato tale acquisto come un investimento, adoperandosi per ricavarne un rendimento. Sin dal 2008, infatti, essa aveva progettato di proseguire l'attività per il tramite di una nuova controllata. Anche una volta ufficialmente cessata la commercializzazione dei prodotti Flanders Queen Mussel, nel 2009, la SDVO ha di fatto continuato a sfruttare le 87 gabbie supplementari. In effetti, essa ha ceduto in locazione a un'altra società la propria infrastruttura e i propri servizi di raccolta, effettuando in questo modo un'attività commerciale. Il fatto che sia stata istituita una controllata commerciale per gestire il «progetto mitili» sembra confermare che di fatto la SDVO non intendeva semplicemente produrre risultati a beneficio del settore.

In tale contesto, la Commissione osserva che gli accordi conclusi nel 2009 tra la SDVO e la VSVC contenevano disposizioni intese a tutelare gli interessi commerciali della VSVC (quali disposizioni di garanzia o disposizioni per la prevenzione di conflitti di interesse tra la VSVC e altri produttori), le quali sembrano confermare che lo sfruttamento delle gabbie supplementari costituiva un'attività commerciale non finalizzata a un interesse collettivo.

La Commissione ritiene che le 87 gabbie supplementari costituiscano una voce di spesa connessa al normale processo di produzione. Essa reputa infatti che, una volta verificata e confermata la fattibilità economica e biologica di un prodotto, l'acquisto e il potenziamento dei mezzi di produzione di un'impresa facciano parte del suo normale processo di produzione e sviluppo.

La Commissione non condivide l'argomentazione delle autorità belghe, secondo cui nessuna impresa investirebbe in mezzi di produzione supplementari senza disporre di garanzie circa la redditività della produzione su più ampia scala. Accade infatti che le imprese investano in aumenti di scala anche in situazioni in cui nessun'altra impresa ha già cercato di produrre sulla stessa scala. In tal caso esse si basano sull'esperienza maturata producendo su scala minore e su previsioni future. Secondo un principio di economia generale, grazie alle economie di scala ciò che è possibile e redditizio su piccola scala è possibile e ancora più redditizio su scala più ampia, dal momento che i costi fissi saranno spalmati su un maggiore quantitativo di prodotti.

Infine la Commissione non ritiene che, potenziando i propri mezzi di produzione, la SDVO abbia agito nell'interesse del settore. Poiché in questo settore un altro operatore stava già sviluppando un'attività su scala reale, l'acquisto e lo sfruttamento di 87 gabbie supplementari ha di fatto esercitato un impatto diretto sul mercato e sulla concorrenza. Ciò trova ulteriore conferma nel fatto che la SDVO è apparsa come una concorrente e non come un'entità impegnata in un'attività sperimentale.

Per i motivi di cui sopra, la Commissione ritiene che, con riguardo allo sfruttamento di 87 gabbie supplementari, la SDVO abbia attuato in modo abusivo l'aiuto autorizzato nell'ambito del regime.

La Commissione rileva che, mettendo in risalto l'origine belga dei prodotti (prodotti ittici catturati dalla flotta costiera belga, in contrapposizione a quelli catturati da pescherecci stranieri), la SDVO ha effettivamente fatto riferimento all'origine geografica dei prodotti e ha agito pertanto in violazione del suo statuto e della decisione N 274/03.

La Commissione riconosce tuttavia che la campagna «Dagverse vis» è stata successivamente modificata e che il riferimento all'origine geografica dei prodotti è stato soppresso.

Per i motivi di cui sopra, la Commissione ritiene che, con riguardo alla campagna promozionale facente riferimento all'origine geografica, la SDVO abbia attuato in maniera abusiva l'aiuto autorizzato nell'ambito del regime.

La Commissione rileva che il reperimento di nuovi stock di molluschi non figura tra i compiti della SDVO elencati nel suo statuto. In particolare, il progetto non sembra corrispondere ai compiti descritti alla voce (c) Migliorare la gestione delle risorse acquatiche viventi e il controllo della pesca. In effetti, il reperimento di nuovi stock di molluschi sfruttabili commercialmente non ha nulla a che vedere con il fatto di esercitare un controllo permanente della qualità e quantità delle risorse acquatiche viventi, di monitorare la situazione socioeconomica nel settore alieutico o di offrire consulenza all'amministrazione sul controllo dello sforzo di pesca.

Di conseguenza, la Commissione ritiene che tali misure non rientrino tra quelle da essa approvate con la decisione N 274/03. Non si tratta infatti di una misura di controllo né di una misura di conservazione. Al contrario, la misura è finalizzata allo sfruttamento commerciale di nuovi stock e si tradurrà quindi in un aumento dello sforzo di pesca.

La Commissione osserva inoltre che il reperimento di nuovi stock di molluschi sfruttabili commercialmente non poteva rientrare nelle misure approvate dalla Commissione nella sua decisione N 274/03, in quanto, a norma dell'articolo 17 del regolamento (CE) n. 2792/1999 cui fanno riferimento le linee direttrici del 2001⁶, la pesca sperimentale può beneficiare del sostegno dello SFOP solo se finalizzata alla conservazione delle risorse della pesca.

Come è già stato precisato, il fatto di individuare la presenza di stock di molluschi sfruttabili commercialmente sulla piattaforma continentale belga sembra finalizzato allo sfruttamento, e non alla conservazione, di tali stock.

Inoltre, la ricerca di nuovi stock sfruttabili costituisce un'attività normalmente condotta da imprese private e le spese ad essa connesse costituiscono normali costi di produzione e, in quanto tali, non possono essere finanziate nell'ambito del regime.

Per i motivi di cui sopra la Commissione ritiene che, con riguardo al reperimento di nuovi stock di molluschi, la SDVO abbia attuato in modo abusivo l'aiuto autorizzato nell'ambito del regime.

La Commissione ritiene che, attuando i progetti di cui ai punti da 6.1 a 6.4, la SDVO non abbia agito in conformità con lo statuto notificato alla Commissione e da essa approvato con decisione del 16 dicembre 2003. La Commissione ritiene pertanto che la SDVO abbia attuato in maniera abusiva parte dell'aiuto concesso nell'ambito del regime.

In questo contesto la Commissione desidera sottolineare che è prassi consolidata, a norma dell'articolo 107, chiedere al beneficiario il recupero dell'aiuto attuato in modo abusivo. Tale prassi è confermata dall'articolo 14 del regolamento di procedura.

Il Belgio deve dunque adottare tutte le misure necessarie per recuperare presso il beneficiario l'aiuto attuato in modo abusivo. Il Belgio dovrebbe integralmente recuperare gli importi spesi per attuare i progetti di cui ai punti da 6.1 a 6.4. A tal fine il Belgio deve chiedere al beneficiario di rimborsare l'aiuto entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione.

A norma dell'articolo 14, paragrafo 2, del regolamento di procedura, all'aiuto da recuperare ai sensi di una decisione di recupero si aggiungono gli interessi calcolati in base a un tasso adeguato stabilito dalla Commissione. Gli interessi decorrono dalla data in cui l'aiuto attuato in modo abusivo è stato messo a disposizione del beneficiario, fino alla data del recupero.

Gli interessi sono calcolati in conformità alle disposizioni di cui al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione⁷. La Commissione chiede al Belgio di imporre al beneficiario la restituzione dell'aiuto, compresi gli interessi, entro quattro mesi dalla data della presente decisione, come di seguito specificato.

La Commissione invita il Belgio a fornire i dati richiesti avvalendosi del questionario di cui all'allegato I della presente decisione, indicando chiaramente le misure previste e quelle già adottate per un immediato ed effettivo recupero dell'aiuto attuato in modo abusivo. La Commissione invita il Belgio a presentare, entro due mesi dalla decisione, tutti i documenti comprovanti l'avvenuto avvio della procedura di recupero nei confronti del beneficiario dell'aiuto attuato in maniera abusiva (circolari, ordini di recupero ecc.),