Decisione (UE) 2017/1149 della Commissione del 27 settembre 2016 relativa all'aiuto di stato SA.30931 (11/C) (ex N 185/10) cui la Romania ha dato esecuzione a favore degli aeroporti regionali rumeni [notificata con il numero C(2016) 6031] (Il testo in lingua rumena è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a dette disposizioni¹ e viste le osservazioni trasmesse,

Tramite comunicazione elettronica del 17 maggio 2010, la Romania ha notificato alla Commissione, conformemente all'articolo 108, paragrafo 3, del trattato, un regime di aiuti di Stato a favore di alcuni piccoli² aeroporti regionali. La notifica è stata protocollata con il numero N 185/2010.

Il 23 giugno 2010, il 7 ottobre 2010, il 3 dicembre 2010 e il 17 marzo 2011 la Commissione ha richiesto informazioni aggiuntive in merito alla misura notificata. Il 22 luglio 2010, il 27 ottobre 2010, il 20 gennaio 2011 e il 5 aprile 2011 le autorità rumene hanno fornito le informazioni richieste.

Il 15 settembre 2010 le autorità rumene hanno informato la Commissione in merito ad alcune modifiche del regime notificato, riguardanti in particolare il numero dei beneficiari.

Con lettera del 24 maggio 2011, la Commissione ha comunicato alla Romania la decisione di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, relativamente agli aiuti notificati e ad altre misure in favore degli aeroporti non contemplate dalla notifica ma portate all'attenzione della Commissione da parte della Romania nella fase di valutazione preliminare (di seguito «la decisione di avvio del procedimento»)³. In particolare, nella fase di valutazione preliminare le autorità rumene hanno informato la Commissione in merito al fatto che gli aeroporti regionali avevano ricevuto finanziamenti pubblici nel periodo 2007–2009 per la copertura delle perdite di esercizio.

Il 23 giugno 2011 la Commissione ha adottato una rettifica della decisione di avvio del procedimento.

La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea⁴. La Commissione ha invitato le parti interessate a trasmettere le loro osservazioni.

Con lettere del 27 giugno 2011, 5 luglio 2011 e 19 agosto 2011, la Romania ha presentato le sue osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento.

La Commissione ha ricevuto osservazioni da tre parti interessate: la compagnia aerea Carpatair, l'aeroporto di Cluj-Napoca e l'associazione degli aeroporti rumeni (di seguito «AAR»).

Con lettera del 16 settembre 2011, la Commissione ha trasmesso alla Romania le osservazioni delle parti interessate.

Con lettera del 25 luglio 2011, la Romania ha ritirato la sua notifica del regime di finanziamento pianificato per gli investimenti nelle infrastrutture dei piccoli aeroporti regionali rumeni. La Romania si è impegnata a finanziare tali aeroporti conformemente alla decisione della Commissione 2005/842/CE, riguardante l'applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE [ora articolo 106, paragrafo 2, del TFUE] (di seguito «la decisione SIEG 2005»)⁵. Di conseguenza, il 31 ottobre 2011, la Commissione ha chiuso la propria indagine riguardo a quella misura. Il procedimento di indagine formale è rimasto aperto per quanto riguarda i finanziamenti pubblici concessi agli aeroporti regionali rumeni nel periodo 2007-2009.

Gli orientamenti della Commissione sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree (di seguito gli «orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione») sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea il 4 aprile 2014⁶. Essi hanno sostituito gli orientamenti del 2005 concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali (di seguito «gli orientamenti del 2005 per il settore dell'aviazione»).

Il 15 aprile 2014 è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea una comunicazione che invitava gli Stati membri e i soggetti interessati a trasmettere, entro un mese dalla data di pubblicazione, le loro osservazioni sull'applicazione degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione al presente caso. La Commissione non ha ricevuto risposte a quell'invito.

Come esposto sopra, nel quadro della notifica degli investimenti nelle infrastrutture dei piccoli aeroporti regionali, la Romania ha comunicato alla Commissione che la maggior parte degli aeroporti regionali rumeni registrava perdite e che le loro perdite d'esercizio erano coperte da finanziamenti pubblici su base annua.

La tabella 1 elenca i finanziamenti pubblici messi a disposizione degli aeroporti di categoria D⁷ nel periodo 2007-2009, trasmessi dalla Romania.

Nella fase di indagine preliminare la Romania ha affermato che questo finanziamento sarebbe stato in gran parte costituito da aiuti esenti dall'obbligo di notifica in base alla decisione SIEG 2005. I finanziamenti pubblici accordati all'aeroporto di Timișoara costituirebbero l'unica eccezione. Quel finanziamento è attualmente oggetto di indagine da parte della Commissione con il numero di caso SA.31662⁸.

In particolare, la Romania ha affermato che i finanziamenti pubblici accordati su base annua agli aeroporti regionali rappresentavano una compensazione per la prestazione di un servizio di interesse economico generale (di seguito «SIEG»). In tal senso, la misura avrebbe cumulativamente rispettato le condizioni fissate dalla decisione SIEG 2005, ossia:

1. a) La gestione del servizio di interesse economico generale è stata affidata ai gestori aeroportuali con decisione governativa 398/1997, che fissa tra l'altro gli obblighi di servizio pubblico (di seguito: «OSP»), i parametri per calcolare la compensazione e le modalità per evitare sovracompensazioni;

2. b) Il traffico annuo degli aeroporti non superava 1000000 di passeggeri.

La decisione governativa 398/1997 fa riferimento al passaggio di proprietà degli aeroporti regionali dal ministero dei Trasporti ai consigli delle contee locali e quindi alla modifica del loro statuto da «regii autonome» con caratteristiche speciali d'interesse nazionale a «regii autonome» con caratteristiche speciali d'interesse locale. La decisione include tra l'altro disposizioni inerenti al loro patrimonio, al loro bilancio e al loro personale. Gli allegati della decisione prevedono una serie di disposizioni relative alla struttura organizzativa e al finanziamento degli aeroporti. Gli allegati elencano anche le attività dei gestori aeroportuali (ad esempio la gestione delle infrastrutture aeroportuali, l'organizzazione e la fornitura di servizi di handling, la sicurezza degli aeromobili, dei passeggeri, delle attività aeroportuali, nonché lo sviluppo, la manutenzione e l'ammodernamento delle piste di volo, delle vie di rullaggio, delle aree di stazionamento degli aeromobili, delle apparecchiature ecc.), ma non presentano queste attività come OSP imposti ai gestori aeroportuali. L'elenco delle attività si applica indiscriminatamente a tutti gli aeroporti interessati, non esiste infatti un elenco distinto per i singoli aeroporti. La Romania ha affermato che queste attività, ossia la gestione generale degli aeroporti in questione, dovrebbero essere considerate un SIEG e che bisognerebbe valutare la compatibilità della misura a norma dell'articolo 106 del trattato.

Riguardo al finanziamento degli aeroporti, la decisione governativa 398/1997 stabilisce che i costi di esercizio e di capitale degli aeroporti in questione sarebbero stati coperti con risorse proprie integrate con finanziamenti pubblici. Le autorità rumene sostengono che questo meccanismo previene una sovracompensazione, nella misura in cui gli aeroporti possono soltanto ricevere l'importo utile a coprire tutti i costi evitando quindi una sovracompensazione.

Le autorità rumene hanno inoltre sottolineato che le attività non direttamente legate alle attività di base degli aeroporti non vengono attualmente sovvenzionate, conformemente ai punti 34 e 53 iv) degli orientamenti del 2005 per il settore dell'aviazione.

Uno degli aeroporti riportati nella tabella 1, l'aeroporto di Costanza, non è disciplinato dalla decisione governativa 398/1997. Le autorità rumene hanno chiarito che i finanziamenti pubblici a questo aeroporto costituiscono una compensazione per l'assolvimento degli OSP a norma della decisione governativa 523/1998. Questa decisione sancisce che la «Societatea Națională 'Aeroportul Internațional Constanța» è una società in partecipazione di proprietà dello Stato e che il precedente soggetto giuridico (Regia Autonoma Aeroportul International Constanța — Mihail Kogalniceanu) è abolito. La decisione e i suoi allegati includono disposizioni inerenti al patrimonio, alla struttura organizzativa e al finanziamento, ed elencano le attività che incombono al gestore aeroportuale (ad esempio la gestione delle infrastrutture aeroportuali, l'organizzazione e la fornitura dei servizi di handling, la sicurezza dei passeggeri, degli aeromobili ecc., la manutenzione delle piste di volo, delle vie di rullaggio, delle aree di stazionamento ecc.). Queste attività non sono presentate come OSP imposti al gestore aeroportuale. Riguardo al finanziamento, la decisione governativa 523/1998 sancisce che, a seconda del tipo di attività e dei costi da finanziare, i costi verrebbero finanziati con risorse e crediti propri o con risorse proprie integrate da finanziamenti pubblici oppure solo mediante finanziamenti pubblici⁹. Le autorità rumene hanno inoltre precisato che questo aeroporto è una base militare Romania-USA, pertanto il suo mantenimento è ritenuto un obiettivo strategico per la sicurezza nazionale.

Per l'aeroporto di proprietà dello Stato (Costanza) il finanziamento in questione proviene dal bilancio dello Stato. Per i restanti aeroporti, la cui proprietà è stata trasferita alle autorità locali per decisione governativa 398/1997, il finanziamento pubblico viene erogato dalle autorità locali mediante risorse locali.

I beneficiari sono i gestori degli aeroporti rumeni di Arad, Bacău, Baia Mare, Cluj-Napoca, Craiova, Iași, Oradea, Satu-Mare, Sibiu, Suceava, Târgu-Mureș, Tulcea e Costanza.

La tabella 2 mostra il traffico registrato negli aeroporti interessati, nel periodo in esame 2007-2009, nonché negli ultimi anni (2013-2015).

Dei 13 aeroporti, solo cinque (Arad, Baia Mare, Satu Mare, Costanza e Oradea) avevano un altro aeroporto dell'UE situato nel raggio di 100 km o a sessanta minuti di percorrenza. L'aeroporto di Arad si trova a 50 km e quaranta minuti di percorrenza da quello di Timișoara. Gli aeroporti di Baia Mare e di Satu Mare si trovano a 76 km e un'ora e dieci minuti di percorrenza. L'aeroporto di Costanza si trova a 45 km e a trenta minuti di percorrenza da quello di Tuzla. L'aeroporto di Oradea si trova a 80 km e a circa un'ora e trenta minuti di percorrenza dall'aeroporto ungherese di Debrecen.

Per quanto riguarda gli aeroporti situati a meno di 100 chilometri o sessanta minuti di percorrenza da un altro aeroporto, le autorità rumene sono state invitate a elencare le loro eventuali specificità, che potrebbero giustificare l'ipotesi secondo la quale tali aeroporti sono situati in bacini di utenza diversi, come definiti dagli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione¹¹.

In risposta all'invito della Commissione, la Romania ha chiarito quanto segue¹²:

L'aeroporto di Arad è aperto al traffico passeggeri e merci, nazionale e internazionale, e disponeva di una pista di volo lunga 1800 metri e larga 45 metri. La capacità dell'aeroporto è di 200 passeggeri l'ora. L'aeroporto è dotato di apparecchiature tecniche di buona qualità. Secondo la Romania, all'epoca della trasmissione delle informazioni, le autorità locali hanno approvato il finanziamento per l'estensione e l'ammodernamento dell'aeroporto di Arad anche in considerazione dell'obiettivo strategico di convertire l'aeroporto in un hub intermodale di trasporto passeggeri e merci che potesse contribuire allo sviluppo della regione.

Nel periodo 2007-2009 l'aeroporto veniva utilizzato principalmente da compagnie low cost. Blueair volava verso numerose destinazioni europee (Verona, Valencia, Stoccarda, Barcellona, Treviso), mentre nel periodo aprile-giugno 2008 Ryanair serviva una destinazione (Milano).

Le autorità rumene hanno presentato alla Commissione un'analisi dell'attività di quel periodo e del traffico passeggeri relativo al periodo 2009-2020, realizzata dall'aeroporto nel 2008.

Dall'analisi sono emersi:

Secondo l'analisi, l'aeroporto puntava in gran parte sui collegamenti low cost quali principali motori di crescita: nel 2008 l'88 % del traffico passeggeri complessivo era costituito da voli di linea operati da Blue Air, l'11 % da voli Ryanair. L'analisi ipotizzava una diversificazione dei collegamenti aerei attirando una nuova compagnia low cost, la EasyJet.

L'analisi stimava, in uno scenario ottimistico, un incremento del traffico dell'aeroporto di Arad nella misura seguente: dai 128834 passeggeri del 2008 a 1064116 passeggeri nel 2020.

Per quanto riguarda l'aeroporto di Timișoara, il traffico passeggeri è aumentato, passando da 859329 persone nel 2007, a 886083 passeggeri nel 2008 e 991758 passeggeri nel 2009. Tra il 2007 al 2009 l'aeroporto è stato un hub regionale per Carpatair, un vettore aereo regionale full-service che serviva 32 destinazioni nazionali ed europee. Altre compagnie aeree quali Tarom, Lufthansa, Austrian Airlines, Malev, Alitalia, Moldavian Airlines, Alpi Eagles, Skyeurope Airlines e Wizzair servivano l'aeroporto.

Le caratteristiche della pista di volo dell'aeroporto di Baia Mare consentono di gestire su base regolare aeromobili dotati di una capacità massima di 75 passeggeri, per voli a breve distanza.

Le caratteristiche della pista di volo dell'aeroporto di Satu Mare consentono di gestire aeromobili con una capacità massima di 180 passeggeri, per voli a media distanza. La capacità dell'aeroporto è di 100 passeggeri l'ora.

L'aeroporto di Tuzla è dotato di una pista di volo erbosa utilizzata da aerei di piccole dimensioni (con un peso massimo al decollo (MTOW) inferiore a 5700 kg¹³) e non dispone di un sistema di radionavigazione. Nel periodo 2007-2009 il numero dei movimenti di aeromobili con MTOW massimo di 5700 kg dall'aeroporto di Costanza è stato di gran lunga inferiore rispetto all'aeroporto di Tuzla (da 5 a 16 volte inferiore nel periodo in esame). L'aeroporto di Tuzla offre principalmente voli specializzati, mentre nell'aeroporto di Costanza transitano aeromobili di medie e grandi dimensioni per il traffico commerciale.

L'aeroporto ungherese di Debrecen è situato a 80 km dall'aeroporto di Oradea, ma i tempi di percorrenza sono di almeno un'ora e trenta minuti perché il viaggio include il controllo dei passaporti alla frontiera tra un paese non Schengen (la Romania) e un paese Schengen (Ungheria). L'aeroporto di Debrecen ha registrato 42900 passeggeri nel 2007, 42650 passeggeri nel 2008 e 25060 passeggeri nel 2009. I due aeroporti seguivano modelli commerciali diversi nel periodo 2007-2009, infatti l'aeroporto di Debrecen offriva principalmente voli charter (il traffico low cost si è sviluppato solo negli ultimi anni), mentre quello di Oradea offriva perlopiù voli nazionali operati da vettori full-service regionali e nazionali.

Il bilancio complessivo della misura oggetto di valutazione è di 490401,3 migliaia di RON, come figura nella tabella 1.

Il 31 luglio 2015 la Commissione ha avviato due procedimenti di indagine formale che riguardavano, tra l'altro, finanziamenti pubblici concessi all'aeroporto di Cluj-Napoca nel periodo 2010-2014¹⁴ e all'aeroporto di Târgu Mureș¹⁵ nel periodo 2011-2014, diversi da quelli contemplati dalla presente decisione.

Come illustrato sopra al considerando 4, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di indagine formale relativamente agli aiuti notificati e ai finanziamenti pubblici nel periodo 2007-2009 per coprire le perdite d'esercizio. Successivamente, in seguito al ritiro da parte della Romania della notifica del regime di finanziamento pianificato per gli investimenti nelle infrastrutture, il procedimento di indagine formale è rimasto aperto per quanto riguarda il finanziamento pubblico concesso agli aeroporti regionali rumeni nel periodo 2007-2009 (cfr. sopra il considerando 10).

Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha ritenuto in via preliminare che, in questo caso, le condizioni affinché la compensazione dei SIEG non costituisse un vantaggio, ai sensi dell'articolo 107 del trattato, non erano cumulativamente soddisfatte.

In effetti, secondo la quarta condizione della sentenza Altmark¹⁶, la compensazione deve essere limitata al minimo necessario per un'impresa gestita in modo efficiente, affinché possa sottrarsi alla qualificazione di aiuto di Stato. Questo criterio è ritenuto soddisfatto se i beneficiari della compensazione sono stati selezionati nell'ambito di una procedura d'appalto pubblico. In caso contrario, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi.

La Commissione ha ritenuto in via preliminare che questa condizione non fosse soddisfatta perché gli operatori degli aeroporti beneficiari non erano stati selezionati nell'ambito di una procedura d'appalto pubblico. Né la Romania aveva affermato che la compensazione era stata determinata sulla base di un'analisi dei costi di un operatore aeroportuale medio, gestito in modo efficiente e adeguatamente dotato di mezzi di trasporto al fine di fornire il servizio pubblico.

La Commissione ha quindi ritenuto che la misura conferisse un vantaggio economico ai beneficiari ed è giunta alla conclusione preliminare che le sovvenzioni annuali d'esercizio costituissero un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107 del trattato.

La Commissione ha anche osservato che la Romania non aveva contestato la qualificazione della misura come aiuto.

Per quanto concerne la compatibilità della misura, la Commissione dubitava che i criteri fissati dalla decisione SIEG 2005 fossero soddisfatti e che quindi le sovvenzioni d'esercizio concesse su base annua agli aeroporti fossero esentate dall'obbligo di notifica, come inizialmente sostenuto dalla Romania.

In tal senso, la Commissione ha innanzitutto osservato che per poter applicare la decisione SIEG 2005 in casi specifici i servizi in questione devono costituire dei veri e propri SIEG ed essere chiaramente definiti tali dallo Stato membro.

La Commissione ha ritenuto in via preliminare che, in questo caso, informazioni insufficienti erano state fornite dalla Romania per giustificare che la gestione dei tredici aeroporti regionali dovrebbe essere considerata un SIEG, nel senso che le aree servite da questi aeroporti sarebbero collegate al resto del paese in maniera insufficiente se lasciate alle sole forze di mercato.

La Commissione ha inoltre ritenuto che i servizi aeroportuali non fossero stati definiti chiaramente come SIEG da parte dello Stato membro. La Commissione ha ritenuto in via preliminare che l'apparente duplicazione di aeroporti regionali in Romania all'interno dello stesso bacino di utenza potrebbe spiegare le perdite di quegli aeroporti. A tal fine la Commissione ha osservato che molti di questi aeroporti registravano meno di 50000 passeggeri l'anno e si trovavano a una distanza lineare inferiore a 100 km.

La Commissione ha pertanto ritenuto che la definizione di servizio pubblico non fosse sufficientemente chiara e che potesse contenere errori manifesti, nella misura in cui sarebbe stato possibile qualificare la gestione degli aeroporti come SIEG senza l'effettivo bisogno di garantire un adeguato collegamento del bacino di utenza di ciascun aeroporto con il resto del paese.

La Commissione dubitava inoltre che i requisiti di cui all'articolo 4 della decisione SIEG 2005 riguardo al contenuto dell'atto d'incarico fossero pienamente soddisfatti.

Infine, la Commissione ha osservato che, nonostante le autorità rumene avessero confermato che solo le attività di base degli aeroporti ricevevano sovvenzioni, non era sufficientemente chiaro se di fatto erano stati sovvenzionati solo i costi delle attività ammissibili. Nessuna disposizione specifica che limitasse i costi ammissibili alle attività di base degli aeroporti era inclusa negli atti d'incarico.

Le osservazioni della Romania sulla decisione di avvio del procedimento riguardavano principalmente i dubbi sollevati dalla Commissione in merito al regime di aiuti di Stato per il finanziamento delle infrastrutture degli aeroporti con un traffico annuo inferiore a 1 milione di passeggeri, la cui notifica è stata ritirata.

Per quanto concerne i finanziamenti pubblici agli aeroporti regionali rumeni, in risposta a quanto sostenuto dalla Commissione, ovverosia che l'apparente sovrabbondanza di aeroporti in alcune regioni potrebbe ostacolare lo sviluppo degli aeroporti in questione, la Romania ha affermato che la situazione degli aeroporti regionali (traffico limitato che impedisce loro di raggiungere un livello di redditività) era principalmente dovuta allo stato di sviluppo delle regioni in cui sorgevano tali aeroporti, piuttosto che alla loro distanza rispetto agli aeroporti vicini.

Per quanto riguarda il finanziamento pubblico concesso sulla base della decisione governativa 398/1997, la Romania ha chiarito che gli importi non vengono erogati all'inizio dell'anno in base a stime dei costi e che le eventuali eccedenze non vengono restituite allo Stato al termine dell'esercizio finanziario, come indicato nella decisione di avvio del procedimento, ma che tale finanziamento viene concesso al momento di avviare le attività sulla base di giustificazioni ed entro i limiti del bilancio approvato.

Le osservazioni della Carpatair riguardano in parte il finanziamento pubblico concesso all'aeroporto di Timișoara e alla Wizz Air. Come illustrato al considerando 15, il finanziamento pubblico all'aeroporto di Timișoara e alla Wizz Air è oggetto di un altro procedimento di indagine formale¹⁷. Pertanto, di seguito, la Commissione riassume solo le osservazioni della Carpatair pertinenti al presente caso.

La Carpatair osserva che l'aiuto al funzionamento è generalmente considerato illegale e contrario agli interessi dell'UE, e dev'essere concesso solo in circostanze eccezionali. Inoltre, la Carpatair sostiene che la concessione di aiuti al funzionamento agli aeroporti avrebbe un effetto perturbante sul settore per i seguenti motivi:

1. a) creerebbe una concorrenza sleale tra gli aeroporti dell'UE e consentirebbe a un aeroporto beneficiario di aiuti statali di attirare vettori aerei offrendo sconti sulle tasse aeroportuali. Gli aeroporti che non beneficiano di un aiuto non riuscirebbero a contendersi efficacemente i vettori aerei;

2. b) la misura spingerebbe gli aeroporti che beneficiano di aiuti al funzionamento a concedere forti sconti sulle tasse aeroportuali, mentre tali sconti non verrebbero concessi se gli aeroporti agissero a condizioni di mercato.

Carpatair precisa che l'aiuto al funzionamento ha un effetto negativo sul mercato dei servizi di trasporto aereo e sul mercato dei servizi aeroportuali poiché genera una concorrenza sleale tra gli aeroporti e, in ultima analisi, una concorrenza sleale tra le compagnie aeree che operano in quegli aeroporti. L'aiuto al funzionamento, in quanto tale, genera una concorrenza sleale tra gli aeroporti rumeni e influisce negativamente anche sugli aeroporti di paesi vicini quali l'Ungheria.

L'AAR è una persona giuridica di diritto privato senza scopo di lucro che rappresenta gli aeroporti civili rumeni.

Le osservazioni dell'AAR in merito alla decisione di avvio del procedimento riguardano in particolare gli aspetti inerenti al regime di aiuti di Stato per il finanziamento delle infrastrutture. L'AAR afferma sostanzialmente che l'infrastruttura della maggior parte degli aeroporti regionali in Romania necessita di un ammodernamento ed è nettamente inferiore a quella degli aeroporti di altri Stati membri dell'UE. Secondo l'AAR, i finanziamenti pubblici per rimodernare l'infrastruttura aeroportuale sarebbero giustificati dall'assenza, in Romania, di un'alternativa di trasporto realizzabile e affidabile (autostrade o treni ad alta velocità).

L'aeroporto di Cluj-Napoca ha osservato che il finanziamento pubblico ottenuto dal consiglio comunale era servito per sovvenzionare unicamente attività non economiche e che quindi tale finanziamento non rientrava nel campo di applicazione dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

In particolare, gli importi in questione intendevano coprire presumibilmente i costi di alcune attività non economiche svolte all'interno delle aree aeroportuali (pattuglia di confine, brigata delle Forze speciali, dogana, polizia, unità speciale dell'aviazione), come pure i costi delle infrastrutture e apparecchiature di sostegno, ivi inclusa la manutenzione, l'aggiornamento, la gestione dell'infrastruttura, i costi relativi ai servizi ausiliari forniti dall'aeroporto, la prevenzione degli incendi, l'assistenza di emergenza, le misure di sicurezza. Secondo l'aeroporto di Cluj-Napoca, quei costi competono allo Stato nell'esercizio dei suoi poteri pubblici e non sono pertanto soggetti alle norme in materia di aiuti di Stato.

L'aeroporto ha inoltre precisato di non aver registrato perdite d'esercizio nel periodo 2007-2009.

Con lettera del 17 ottobre 2011 la Romania ha presentato alla Commissione i propri commenti in merito alle osservazioni pervenute dalle parti interessate all'indagine.

Benché questi commenti riguardassero esclusivamente il regime di aiuti di Stato notificato per gli investimenti nelle infrastrutture, alcuni di essi hanno rilevanza per la valutazione delle sovvenzioni d'esercizio esaminate nella presente decisione. Di seguito se ne riporta una sintesi.

La Romania sostiene che la maggior parte degli aeroporti regionali rumeni abbia un traffico annuo inferiore a 50000 passeggeri e che nessuno di questi aeroporti supererà i 300000 passeggeri entro il 2015. Su questa base, la Romania ritiene improbabile che il sostegno pubblico a questi aeroporti si ripercuota sulla concorrenza e incida sugli scambi tra Stati membri.

Secondo la Romania, inoltre, la distanza tra quegli aeroporti non influirebbe in nessun modo sul loro sviluppo. Questo perché, anche nei casi in cui la distanza lineare tra gli aeroporti sia inferiore a 100 km, i tempi di percorrenza sono generalmente superiori a due ore, il che impedisce agli aeroporti in questione di esercitare una pressione concorrenziale reciproca.

Come precisato al considerando 10, in seguito al ritiro da parte della Romania della notifica riguardante il regime di finanziamento pianificato degli investimenti nelle infrastrutture, il procedimento di indagine formale è rimasto aperto per quanto concerne il finanziamento pubblico concesso agli aeroporti regionali rumeni nel periodo 2007-2009. La valutazione di seguito riportata riguarda pertanto quella misura.

In considerazione delle decisioni di avviare un procedimento di indagine formale per gli aeroporti di Cluj-Napoca e Târgu Mureș, adottate il 31 luglio 2015 (cfr. sopra il punto 39), la Commissione ritiene opportuno chiudere la presente indagine per tutti gli aeroporti interessati, salvo per gli aeroporti di Cluj-Napoca e Târgu Mureș. La Commissione intende chiudere l'indagine SA.30931 in relazione a questi due aeroporti insieme alle indagini avviate il 31 luglio 2015. Ne consegue che la valutazione di seguito riportata si applica unicamente alle misure concesse agli altri 11 aeroporti.

Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

I criteri sanciti all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sono cumulativi. Ne consegue che le misure sottoposte a indagine costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, solamente se sono soddisfatte tutte le condizioni di cui sopra. In particolare, il sostegno finanziario:

1. a) viene concesso dallo Stato o mediante risorse statali,

2. b) favorisce talune imprese o talune produzioni,

3. c) falsa o minaccia di falsare la concorrenza,

4. d) incide sugli scambi tra Stati membri.

In applicazione della giurisprudenza consolidata, la Commissione deve innanzitutto stabilire se i gestori aeroportuali siano imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. La nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti un'attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento¹⁸. Costituisce un'attività economica qualsiasi attività consistente nell'offerta di beni e servizi su un determinato mercato.

Nella sentenza Aeroporto di Lipsia/Halle, il Tribunale ha dichiarato che, a partire dalla data della sentenza Aéroports de Paris (12 dicembre 2000), l'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al finanziamento delle infrastrutture aeroportuali non poteva più essere esclusa.

La Commissione sostiene che, almeno a partire dal 12 dicembre 2000, il gestore aeroportuale abbia esercitato un'attività economica e che quindi costituisca un'impresa ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato (cfr. anche il punto 29 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione).

Benché i gestori aeroportuali debbano essere considerati imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, almeno dal 12 dicembre 2000, occorre ricordare che le attività poste in essere da un gestore aeroportuale non sono necessariamente tutte di natura economica (cfr. anche il punto 34 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione)¹⁹.

Come osservato dalla Corte di giustizia, le attività che di norma rientrano sotto la responsabilità dello Stato nell'esercizio dei suoi poteri pubblici ufficiali non sono di natura economica e non rientrano nella sfera di applicazione delle regole sugli aiuti di Stato.

Ne consegue che il finanziamento delle attività che ricadono nelle competenze pubbliche, o delle infrastrutture direttamente collegate a tali attività, non costituisce in linea di principio un aiuto di Stato²⁰. In un aeroporto, attività quali il controllo del traffico aereo, i servizi di polizia, i servizi doganali, i servizi antincendio, le attività necessarie alla protezione dell'aviazione civile da atti di interferenza illecita e gli investimenti nelle infrastrutture e nelle apparecchiature necessarie per lo svolgimento di tali attività sono generalmente considerate di carattere non economico (cfr. anche il punto 35 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione)²¹.

Tuttavia, il finanziamento pubblico di attività non economiche non deve comportare indebite discriminazioni tra compagnie aeree e gestori aeroportuali. In effetti, la giurisprudenza consolidata è concorde nel ritenere che si sia in presenza di un vantaggio competitivo quando le autorità pubbliche sollevano determinate imprese dai costi connessi alle loro attività economiche²². Pertanto, se in un determinato sistema giuridico è considerato normale che alcune compagnie aeree o alcuni gestori aeroportuali debbano sostenere i costi inerenti a determinati servizi mentre altre compagnie aeree o altri gestori aeroportuali che forniscono gli stessi servizi per conto delle stesse autorità pubbliche non hanno tale onere, è possibile che i secondi beneficino di un vantaggio, indipendentemente dalla circostanza che tali servizi siano considerati in sé di natura non economica (cfr. anche il punto 37 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione).

In nessun caso la Romania ha affermato che il finanziamento concesso a uno qualsiasi degli aeroporti regionali oggetto della presente decisione coprisse costi configurabili come ricadenti nelle competenze pubbliche. Né alcun operatore aeroportuale, a parte l'aeroporto di Cluj-Napoca, ha sollevato tale ipotesi nel corso dell'indagine. In effetti, il meccanismo di compensazione è inteso a coprire la differenza tra i ricavi e le perdite degli aeroporti, senza operare una distinzione tra i costi ricadenti nelle competenze pubbliche e gli altri tipi di costo. Questa questione può essere lasciata aperta per quanto concerne gli aeroporti di Cluj-Napoca e Târgu Mureș, dal momento che la presente decisione non chiude l'indagine in corso relativa a questi aeroporti. Per quanto riguarda gli altri aeroporti, la Commissione conclude che le misure non costituiscono una compensazione per i costi ricadenti nelle competenze pubbliche.

La nozione di aiuto di Stato si applica a ogni eventuale vantaggio concesso, direttamente o indirettamente, attraverso risorse statali dallo Stato stesso o da organismi intermedi che agiscono nell'esercizio di poteri loro conferiti. Si applica quindi anche a tutti i vantaggi concessi dalle autorità regionali o locali degli Stati membri, a prescindere dal loro status e dalla loro descrizione²³.

In questo caso il finanziamento è concesso direttamente dallo Stato o dalle autorità locali tramite risorse proprie. La Commissione conferma quindi che tutte le misure oggetto di valutazione sono concesse mediante risorse statali e sono imputabili allo Stato.

Il finanziamento pubblico concesso ai gestori aeroportuali mirava a compensare le perdite subite nell'ambito delle loro attività ordinarie. Tra gli elementi di fatto a disposizione della Commissione o le osservazioni pervenute dalla Romania o da terze parti nulla fa pensare che le autorità che hanno concesso gli aiuti potessero attendersi un ritorno finanziario da quelle misure di finanziamento quando hanno deciso di accordarle. Le misure in questione non rispettano quindi il principio dell'operatore in un'economia di mercato.

Nel corso dell'indagine la Romania ha affermato che il finanziamento pubblico contestato rappresenterebbe una compensazione per la fornitura di servizi di interesse economico generale.

Nel caso di imprese incaricate della prestazione di un SIEG, per valutare se le misure in esame costituiscano o no un vantaggio economico ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve esaminare il rispetto delle condizioni stabilite dalla Corte nella sentenza pronunciata nella causa Altmark²⁴. Tali condizioni possono essere sintetizzate come segue:

1. a) l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro (di seguito «primo criterio Altmark»);

2. b) i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere definiti in anticipo in modo obiettivo e trasparente (di seguito «secondo criterio Altmark»);

3. c) la compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto degli introiti relativi agli stessi nonché di un margine di utile ragionevole per il loro adempimento (di seguito «terzo criterio Altmark»);

4. d) quando l'impresa incaricata di adempiere gli obblighi di servizio pubblico, in un caso specifico, non viene selezionata nell'ambito di una procedura d'appalto pubblico, che consentirebbe di selezionare l'offerente capace di fornire tali servizi al minor costo per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi (di seguito «quarto criterio Altmark»).

Queste quattro condizioni devono essere soddisfatte cumulativamente. Pertanto, se una di esse non è soddisfatta, non è possibile affermare che le misure in questione non comportino un vantaggio economico ai sensi della sentenza Altmark.

Il requisito della prima condizione Altmark coincide con il requisito di chiaro affidamento e definizione dei SIEG postulato dall'articolo 106, paragrafo 2, del trattato25.

L'articolo 106, paragrafo 2, del trattato si applica esclusivamente alle «imprese incaricate della gestione» di un SIEG. La Corte di giustizia ha ripetutamente sottolineato la necessità di un atto di incarico²⁶. Pertanto, la necessità di una definizione chiara del SIEG è parte integrante ed essenziale del concetto di affidamento e scaturisce quindi direttamente dall'articolo 106, paragrafo 2, del trattato.

Nella comunicazione sui servizi d'interesse generale del 2001, la Commissione sottolineava già il nesso tra la definizione chiara, l'affidamento e la necessità e proporzionalità della compensazione dei SIEG ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, del trattato27. Il punto 22 della comunicazione chiarisce che «in ogni caso, affinché sia applicabile la deroga di cui all'articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, la missione di servizio pubblico deve essere chiaramente definita e essere affidata esplicitamente con atto pubblico […]. Tale obbligo è necessario per garantire la certezza giuridica e la trasparenza nei confronti dei cittadini ed è indispensabile perché la Commissione possa verificare il rispetto del criterio di proporzionalità». Affidamento e definizione sono pertanto presupposti logici essenziali per qualsivoglia valutazione significativa della proporzionalità della compensazione. Infatti, i giudici dell'Unione hanno ripetutamente sottolineato la necessità di una definizione chiara degli obblighi di servizio pubblico per l'applicazione sia della deroga contemplata dalla sentenza Altmark sia dell'articolo 106, paragrafo 2, del trattato28.

Anche la Comunicazione della Commissione del 2011²⁹ sull'applicazione delle norme dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale chiarisce che il SIEG e gli obblighi di servizio pubblico devono essere previamente definiti con chiarezza. Secondo il punto 51 di tale comunicazione, affinché possa applicarsi l'articolo 106, paragrafo 2, del trattato, la gestione di un SIEG deve essere affidata a una o più imprese. Le imprese interessate devono pertanto essere state incaricate di una specifica missione da parte dello Stato. Anche il primo criterio Altmark prevede che l'impresa debba adempiere ad obblighi di servizio pubblico. Pertanto, al fine di rispettare la giurisprudenza Altmark, occorre una concessione di servizio pubblico che definisca gli obblighi per l'impresa che fornisce il SIEG in questione e quelli dell'autorità pubblica che affida il SIEG in questione. Il successivo punto 52 stabilisce che la missione di servizio pubblico deve essere conferita mediante uno o più atti che devono precisare almeno gli obblighi di servizio pubblico; l'impresa e, se del caso, il territorio interessati; la natura dei diritti esclusivi o speciali eventualmente accordati all'impresa dall'autorità in questione.

In questo caso, la Romania ha affermato che il finanziamento pubblico concesso agli aeroporti in questione nel periodo 2007-2009 costituiva una compensazione per la fornitura dei SIEG. Secondo la Romania la decisione governativa 398/1997 precisava in maniera chiara e trasparente gli obblighi di servizi pubblico, i parametri per il calcolo della compensazione e le disposizioni necessarie a prevenire le sovracompensazioni.

Tuttavia, anche se la decisione governativa 398/1997 stabiliva che i costi d'esercizio e di capitale degli aeroporti ivi elencati sarebbero stati coperti con risorse proprie integrate con fondi pubblici, ed elencava le attività spettanti ai gestori aeroportuali di tutti gli aeroporti interessati (quindi non dei singoli aeroporti), essa non imponeva OSP chiari ad alcun gestore aeroportuale.

Per quanto concerne l'aeroporto di Costanza, sebbene la decisione governativa 523/1998 stabilisse quali costi dovessero essere integrati o interamente coperti con fondi pubblici, ed elencasse le attività spettanti al gestore aeroportuale, essa non imponeva OSP chiari ad alcun gestore aeroportuale.

L'affermazione della Romania secondo la quale i servizi aeroportuali sarebbero fondamentali per lo sviluppo economico delle rispettive regioni o punterebbero a soddisfare un obiettivo di sicurezza strategico non è sufficiente per ritenere che i beneficiari siano stati correttamente incaricati del SIEG nel quadro degli OSP.

Riguardo al fatto se si possa o meno definire gli aeroporti in esame come SIEG reali, la Commissione lascia aperta questa questione, infatti una valutazione a questo proposito non è necessaria visto che, come illustrato sopra, gli OSP non sono definiti con chiarezza in un atto d'incarico. La Commissione non deve quindi adottare una posizione su questo aspetto.

Le misure in questione non rispettano quindi il primo criterio Altmark.

Il quarto criterio della sentenza Altmark stabilisce che per non costituire aiuto di Stato, la compensazione deve limitarsi al minimo necessario. Questo criterio si ritiene soddisfatto se il destinatario della compensazione viene selezionato a seguito di una procedura di appalto pubblico, che permette di selezionare l'offerente in grado di fornire il SIEG richiesto al costo minore per la collettività o, in alternativa, se la compensazione viene calcolata con riferimento ai costi di un'impresa efficiente.

Nel caso in questione, i beneficiari non sono stati selezionati attraverso una procedura di appalto pubblico. Non esistono inoltre prove del fatto che il livello di compensazione sia stato determinato sulla base di un'analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico richieste, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento di detti obblighi (non correttamente definiti — cfr. i considerando 86-95). Pertanto, secondo la Commissione, non è possibile concludere che il finanziamento pubblico in questione sia stato determinato sulla base dei costi di un'impresa efficiente.

Le misure oggetto d'indagine non rispettano quindi il quarto criterio Altmark.

Poiché i criteri Altmark 1 e 4 non sono soddisfatti, secondo la Commissione i quattro criteri stabiliti dalla Corte di giustizia nella sentenza Altmark non erano cumulativamente soddisfatti nel presente caso. Dal momento che neanche il principio dell'operatore in un'economia di mercato è soddisfatto, come indicato sopra al considerando 82, le misure oggetto di valutazione hanno conferito un vantaggio economico ai gestori aeroportuali.

Inoltre, quel vantaggio economico è selettivo perché interessa talune imprese appartenenti a uno settore economico specifico, ossia quello aeroportuale.

La concorrenza tra gli aeroporti può essere valutata alla luce dei criteri selezionati dalle compagnie aeree e, in particolare, confrontando fattori quali il tipo di servizi aeroportuali forniti e i clienti interessati, la popolazione o l'attività economica, la congestione, l'esistenza di un accesso via terra nonché il livello delle tariffe e le condizioni commerciali complessive per l'uso delle infrastrutture e dei servizi aeroportuali (cfr. il punto 43 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione).

Inoltre, gli operatori aeroportuali sono in concorrenza tra loro per la gestione delle infrastrutture aeroportuali, anche per quanto riguarda gli aeroporti locali e regionali. Il finanziamento pubblico di un aeroporto può quindi falsare la concorrenza sui mercati per quanto riguarda il funzionamento delle infrastrutture aeroportuali. Inoltre, i finanziamenti pubblici agli aeroporti possono falsare la concorrenza e incidere sugli scambi nei mercati unionali del trasporto aereo. Infine, anche la concorrenza intermodale può subire un'influenza negativa dal finanziamento pubblico concesso agli aeroporti (cfr. il punto 44 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione).

Ne consegue che le misure oggetto di valutazione hanno falsato la concorrenza o hanno almeno minacciato di falsare la concorrenza e hanno inciso sugli scambi tra Stati membri.

Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che le misure in esame costituiscono aiuti di Stato agli aeroporti in questione ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

La valutazione effettuata al paragrafo 3.2.2 «Tipo di aiuto: esistente o nuovo» (punti 93-95) della decisione di avvio del procedimento, in merito alla possibilità di considerare l'aiuto un aiuto esistente o nuovo a norma dell'allegato V dell'atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania resta valida. Pertanto le misure non rivestono il carattere di aiuti esistenti.

Le misure in esame sono state attuate prima dell'approvazione formale da parte della Commissione. Esse costituiscono quindi un aiuto illegale a meno che non soddisfino le condizioni pertinenti di un atto dell'Unione che prevede un'esenzione per categoria dall'obbligo di notifica sancito dall'articolo 108 del TFUE per alcune categorie di aiuti. In questo caso, l'unico atto che avrebbe eventualmente potuto prevedere tale esenzione è la decisione SIEG 2005.

Nel corso dell'indagine la Romania ha sostenuto che l'aiuto ai tredici aeroporti in questione sarebbe conforme alle condizioni sancite dalla decisione SIEG 2005, che era in vigore quando le misure in esame sono state accordate.

La decisione SIEG 2005 si applicava agli aeroporti:

1. a) con un traffico annuo inferiore a 1000000 di passeggeri;

2. b) con un fatturato annuo lordo inferiore a 100 milioni nei due esercizi precedenti a quello in cui è stato assegnato il servizio d'interesse economico generale, che ricevono una compensazione annua inferiore a 30 milioni di EUR³⁰.

La decisione SIEG 2005 si applicava unicamente agli aiuti concessi sotto forma di compensazione di servizio pubblico per servizi SIEG reali. Per beneficiare di questa esenzione, la compensazione di servizio pubblico per la prestazione di un SIEG deve anche rispettare le condizioni dettagliate di cui agli articoli 4, 5 e 6 della decisione³¹.

L'articolo 4 della decisione SIEG 2005 prevede che il servizio di interesse economico generale venga affidato all'impresa in questione mediante uno o più atti ufficiali, indicanti, tra le altre cose, la natura e la durata degli obblighi di servizio pubblico, i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione, nonché le modalità necessarie per prevenire ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni. L'articolo 5 della decisione SIEG 2005 stabilisce che l'importo della compensazione debba limitarsi a quanto necessario per coprire i costi determinati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti e di un ragionevole margine di profitto. Infine, l'articolo 6 della decisione SIEG 2005 prevede che gli Stati membri effettuino controlli regolari per garantire che le imprese non ricevano una compensazione eccedente l'importo determinato conformemente all'articolo 5.

Come illustrato al paragrafo 7.1.4.1, la Romania non ha dimostrato il conferimento ai gestori aeroportuali di OSP chiaramente definiti mediante i presunti atti d'incarico su cui si basava, ossia le decisioni governative 398/1997 e 523/1998. Ne consegue che i requisiti di cui all'articolo 4 non sono soddisfatti.

Pertanto, l'aiuto agli undici gestori aeroportuali non può essere ritenuto compatibile con il mercato interno né esente dall'obbligo di notifica sulla base della decisione SIEG 2005.

A norma dell'articolo 10 della decisione della Commissione 2012/21/UE (di seguito «la decisione SIEG 2011»)³², qualsiasi aiuto messo ad esecuzione prima della sua entrata in vigore, che non sia conforme alla decisione SIEG 2005 ma che soddisfi le condizioni ivi sancite, è compatibile con il mercato interno ed esente dall'obbligo di notifica preventiva. Per ragioni analoghe a quelle indicate al paragrafo 7.1.4.1, l'aiuto non soddisfa le condizioni di cui agli articoli 4, 5 e 6 della decisione SIEG 2011, che sono in gran parte simili agli articoli 4, 5 e 6 della decisione SIEG 2005. Pertanto, l'aiuto non può essere ritenuto compatibile con il mercato interno né esente dall'obbligo di notifica sulla base della decisione SIEG 2011.

Le misure in oggetto costituiscono quindi un aiuto di Stato illegale.

Per le ragioni illustrate sopra, l'aiuto non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno in conformità della decisione SIEG 2005 e della decisione SIEG 2011. Pertanto, la Commissione valuterà la compatibilità delle misure in questione sulla base dei criteri fissati rispettivamente nella disciplina SIEG 2011 e negli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione, che sembrano essere le uniche basi giuridiche possibili in virtù delle quali tali misure potrebbero eventualmente essere ritenute compatibili con il mercato interno.

L'articolo 106, paragrafo 2, del trattato stabilisce che «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione».

Tale articolo prevede una deroga al divieto di aiuto di Stato previsto dall'articolo 107 del trattato, nella misura in cui l'aiuto è necessario e proporzionale per garantire la prestazione del SIEG a condizioni economiche accettabili. Ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 3, del trattato, la Commissione vigila sull'applicazione di questo articolo indicando tra le altre cose a quali condizioni essa consideri soddisfatti i criteri di necessità e proporzionalità.

Prima del 31 gennaio 2012 la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (di seguito «la disciplina SIEG 2005»)³³ e la decisione SIEG 2005 rappresentavano la politica della Commissione di applicare la deroga di cui all'articolo 106, paragrafo 2, del trattato.

Il 31 gennaio 2012 è entrato in vigore il nuovo pacchetto SIEG che include la Disciplina dell'Unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (2011) (di seguito «la disciplina SIEG 2011»)³⁴ e «la decisione SIEG 2011».

Il punto 69 della disciplina SIEG 2011 prevede che «la Commissione applicherà i principi delineati nella presente comunicazione agli aiuti illegali sui quali sarà chiamata a decidere dopo il 31 gennaio 2012, anche nel caso in cui gli aiuti siano stati concessi prima di tale data».

Il punto 16 della Disciplina SIEG del 2011 stabilisce i requisiti necessari affinché l'affidamento di un SIEG possa essere ritenuto valido. In particolare, la successiva lettera a) del punto 16 stabilisce che l'atto d'affidamento deve indicare chiaramente l'oggetto e la durata degli OSP. Pertanto, per gli stessi motivi già esposti ai precedenti paragrafi 7.1.4.1 e 7.3, in questo caso l'aiuto non può essere ritenuto compatibile ai sensi della Disciplina SIEG del 2011.

La Commissione ritiene pertanto che la misura di aiuto in questione non possa essere dichiarata compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, del trattato.

Gli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione si applicano agli aiuti al funzionamento concessi agli aeroporti prima del 4 aprile 2014³⁵. Le condizioni di compatibilità stabilite negli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione per gli aiuti al funzionamento concessi agli aeroporti differiscono a seconda che l'aiuto sia stato concesso prima o dopo il 4 aprile 2014, data di entrata in vigore degli orientamenti³⁶.

Gli aiuti al funzionamento concessi prima dell'entrata in vigore degli orientamenti del 2014, ossia il 4 aprile 2014, possono essere dichiarati compatibili purché vengano soddisfatte le seguenti condizioni:

1. a) Contributo al raggiungimento di un obiettivo ben definito di interesse comune: questa condizione viene soddisfatta, tra l'altro, se l'aiuto accresce la mobilità dei cittadini dell'Unione e la connettività regionale o facilita lo sviluppo regionale³⁷;

2. b) Adeguatezza dell'aiuto di Stato in quanto strumento strategico: gli Stati membri devono dimostrare che l'aiuto è adeguato per raggiungere l'obiettivo prefissato o per risolvere i problemi per i quali è stato deciso l'aiuto³⁸;

3. c) Necessità dell'intervento pubblico: l'aiuto deve riguardare situazioni nelle quali tale aiuto può portare ad un miglioramento sostanziale che il mercato non è in grado di produrre³⁹;

4. d) Presenza di un effetto di incentivazione: questa condizione viene soddisfatta se è probabile che, in assenza dell'aiuto, e tenendo conto dell'eventuale presenza di aiuti all'investimento e del livello di traffico, il livello di attività economica dell'aeroporto in questione si ridurrebbe notevolmente⁴⁰;

5. e) Proporzionalità dell'importo dell'aiuto (aiuto limitato al minimo necessario): per essere proporzionati, gli aiuti al funzionamento a favore degli aeroporti devono limitarsi al minimo necessario per realizzare l'attività oggetto dell'aiuto⁴¹;

6. f) Prevenzione di effetti negativi indebiti sulla concorrenza e sugli scambi⁴².

Gli interventi di sostegno al funzionamento concessi agli aeroporti regionali rumeni erano volti a far sì che gli aeroporti disponessero di un capitale sufficiente per poter continuare ad operare. Secondo la Romania, gli aeroporti regionali sono utili per favorire l'accessibilità del territorio del bacino di utenza e i finanziamenti in questione migliorano la sicurezza tecnica dello scalo, la protezione contro atti ostili e l'efficienza, contribuendo altresì al conseguimento di obiettivi di sviluppo regionale più ampi. Inoltre, il modo di trasporto più agevole da/per quelle regioni è il trasporto aereo, se si escludono i collegamenti stradali/ferroviari, i quali pur essendo situati in Romania, richiedono tempi di percorrenza decisamente più lunghi viste le cattive condizioni delle infrastrutture.

La Commissione osserva tuttavia che, vista la vicinanza di alcuni degli aeroporti oggetto dell'indagine, una possibile duplicazione di infrastrutture aeroportuali potrebbe ostacolare il reperimento di fondi per quegli aeroporti che soddisfano un obiettivo di interesse comune chiaramente definito. La Commissione deve pertanto valutare se il finanziamento di quegli aeroporti non porti a una duplicazione di infrastrutture aeroportuali nello stesso bacino di utenza.

Gli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione definiscono il «bacino di utenza di un aeroporto» come il mercato geografico i cui limiti si trovano a circa 100 chilometri o a circa sessanta minuti di percorrenza in automobile, autobus, treno o treno ad alta velocità. La definizione di bacino di utenza di un dato aeroporto deve tenere conto delle specificità di ogni singolo aeroporto. Le dimensioni e la forma del bacino di utenza dipendono da varie caratteristiche dell'aeroporto, ivi incluso il suo modello commerciale, l'ubicazione e le destinazioni da esso servite.

Come illustrato al precedente considerando 24, gli unici aeroporti oggetto della presente valutazione per i quali esiste un altro aeroporto all'interno del bacino di utenza di 100 km o sessanta minuti di percorrenza in automobile, autobus, treno o treno ad alta velocità, come indicato al paragrafo 25, punto 12, degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione, sono Arad, Baia Mare, Satu Mare, Costanza e Oradea. Per tutti gli altri aeroporti, la Commissione ritiene che l'aiuto abbia contribuito a mantenere operativa l'infrastruttura necessaria alla mobilità dei cittadini e all'accessibilità delle regioni dove sorgono quegli aeroporti, viste in particolare le cattive condizioni in cui versano le infrastrutture stradali e ferroviarie. Pertanto, per quegli aeroporti, l'aiuto ha contribuito al conseguimento di un obiettivo di interesse comune per l'Unione. Quanto ai restanti aeroporti, la Commissione osserva quanto segue.

L'aeroporto di Arad è situato a soli 50 km da Timișoara, con tempi di percorrenza su strada di quaranta minuti.

Gli aeroporti di Timișoara e Arad seguivano diversi modelli commerciali nel periodo 2007-2009. Timișoara era un aeroporto operativo da tempo che perseguiva un modello commerciale notevolmente diverso da quello dell'aeroporto di Arad. L'aeroporto di Timișoara offriva principalmente voli di linea con vettori full-service regionali e internazionali che collegavano Timișoara con diverse città rumene ed europee⁴³ mentre, come menzionato ai precedenti considerando 28 e 31, il modello commerciale di Arad si basava sul traffico low cost. Dal 2009 in poi i due aeroporti hanno continuato a operare con modelli diversi: l'aeroporto di Arad ha drasticamente ridotto e successivamente eliminato il traffico low cost (nel 2015 l'aeroporto ha servito soltanto 8632 passeggeri e, stando alle informazioni rese pubbliche, nel 2016 non ha registrato alcun traffico commerciale passeggeri), mentre l'aeroporto di Timișoara si è orientato verso il traffico low cost. Il fatto che, nel periodo in esame e successivamente, i modelli commerciali degli aeroporti di Timișoara e di Arad fossero diversi, sta a indicare che i due aeroporti sono sostituti imperfetti l'uno dell'altro.

Secondo il punto 85 degli orientamenti per il settore dell'aviazione, la duplicazione di aeroporti non redditizi o la creazione di ulteriore capacità inutilizzata non contribuisce a un obiettivo di interesse comune. A tal riguardo, la Commissione osserva che l'aeroporto di Timișoara era redditizio nel periodo oggetto di valutazione. Inoltre, l'aeroporto di Timișoara ha effettuato investimenti in diversi terminal nel periodo 2007-2010 per ampliare la propria capacità e sopperire all'aumento del traffico aereo (ad esempio nel 2007 ha ampliato e rimodernato il terminal dei voli internazionali e ha ampliato il terminal delle partenze nazionali nel periodo 2008-2010). Pertanto, l'aeroporto di Timișoara, già molto più grande, ha dovuto investire per crescere; è quindi improbabile che in assenza degli aiuti ad Arad, Timișoara avrebbe potuto assorbire il traffico di Arad senza ulteriori investimenti. Questo è un ulteriore segno del grado imperfetto di sostituibilità tra i due aeroporti.

Alla luce delle argomentazioni addotte nei precedenti considerando 130 e 131, la Commissione ritiene che non vi sia una duplicazione di infrastrutture tra i due aeroporti, nonostante l'aeroporto di Arad si trovi nel medesimo bacino di utenza dell'aeroporto di Timișoara.

In base a quanto esposto sopra, la Commissione può concludere che l'aiuto all'aeroporto di Arad abbia contribuito alla mobilità dei cittadini e all'accessibilità della propria regione, e quindi al conseguimento di un obiettivo di interesse comune ben definito.

Per quanto riguarda gli aeroporti di Baia Mare e Satu Mare, essi si trovano a una distanza di 76 km l'uno dall'altro ed entrambi gli aeroporti hanno offerto soprattutto voli di linea verso Bucarest operati dal vettore di bandiera rumeno TAROM. Sulla base delle informazioni disponibili al pubblico, nel periodo 2007-2009 la TAROM offriva, dall'aeroporto di Baia Mare, diversi voli settimanali per Bucarest, mentre nel periodo aprile 2008-febbraio 2009 la Austrian Airlines serviva una destinazione (Vienna) e la Blueair, solo per pochi mesi (da ottobre a dicembre 2009), serviva tre destinazioni europee. La TAROM offriva anche diversi voli settimanali per Bucarest dall'aeroporto di Satu Mare. Tuttavia, viste le cattive condizioni delle infrastrutture stradali della zona, i tempi di percorrenza su strada tra i due aeroporti sono di un'ora e dieci minuti, il che supera il criterio di sessanta minuti di percorrenza usato per delineare il bacino di utenza di un aeroporto negli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione.

Inoltre, come indicato ai precedenti considerando 34 e 35, le dimensioni degli aeromobili che potevano essere operati regolarmente nei due aeroporti differivano per via delle diverse infrastrutture.

Di conseguenza, alla luce delle argomentazioni addotte ai precedenti considerando 134 e 135, anche se i due aeroporti si trovano a una distanza inferiore ai 100 km previsti dagli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione per definire il bacino di utenza di un aeroporto, la Commissione ritiene che non vi sia una duplicazione tra i due aeroporti.

In base a quanto esposto sopra, la Commissione conclude che l'aiuto ricevuto da ciascuno dei due aeroporti abbia contribuito al conseguimento di un obiettivo di interesse comune ben definito, aumentando la mobilità e l'accessibilità nelle regioni in cui sorgono i due aeroporti.

L'aeroporto di Costanza si trova a 45 km e trenta minuti di percorrenza da quello di Tuzla. Nel periodo 2007-2009 l'aeroporto di Costanza offriva voli di linea verso diverse destinazioni europee e quindi seguiva un modello commerciale differente rispetto all'aeroporto di Tuzla, il quale non offriva servizi aeroportuali di aviazione commerciale ma voli specializzati (ad esempio per fini agricoli, fini pubblicitari, nonché voli turistici, di addestramento e di emergenza). Pertanto, anche se l'aeroporto di Tuzla si trova nel medesimo bacino di utenza di Costanza, esso non può essere considerato un «aeroporto» ai sensi del punto 25, paragrafo 6, degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione e quindi non può essere ritenuto una duplicazione dell'infrastruttura aeroportuale di Costanza.

Su tali basi, la Commissione conclude che l'aiuto concesso all'aeroporto di Costanza abbia contribuito a raggiungere un obiettivo di interesse comune ben definito, aumentando la mobilità e l'accessibilità nell'area in cui sorge l'aeroporto.

Oradea è situata a 80 km di distanza da Debrecen (Ungheria), ma il viaggio è di almeno un'ora e trenta minuti (poiché è necessario attraversare una frontiera non Schengen).

Inoltre, nel periodo 2007-2009, gli aeroporti seguivano un modello commerciale diverso: Oradea offriva voli nazionali operati da vettori regionali e nazionali full-service, mentre l'aeroporto di Debrecen all'epoca offriva soprattutto voli charter (il traffico low cost si è sviluppato soltanto negli ultimi anni). Ciò indica che i due aeroporti, nel periodo in esame, sono stati imperfetti sostituti l'uno dell'altro. Di conseguenza, anche se i due aeroporti si trovano a una distanza inferiore ai 100 km previsti dagli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione per definire il bacino di utenza di un aeroporto, la Commissione conclude che non vi sia una duplicazione tra i due aeroporti.

Su tali basi, la Commissione ritiene che l'aiuto concesso all'aeroporto di Oradea abbia contribuito a raggiungere un obiettivo di interesse comune ben definito, aumentando la mobilità e l'accessibilità nell'area in cui sorge l'aeroporto.

Quanto alla necessità dell'aiuto, il punto 116 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione chiede che l'aiuto al funzionamento porti a un miglioramento concreto che il mercato stesso non sia in grado di produrre. Ai sensi del punto 120 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione, gli Stati membri devono dimostrare che l'aiuto sia adeguato per raggiungere l'obiettivo prefissato o per risolvere i problemi per i quali è stato deciso l'aiuto. Ciò avviene se, in assenza dell'aiuto in questione, gli aeroporti rumeni interessati sarebbero stati probabilmente costretti a uscire dal mercato o a ridurre la loro attività in misura considerevole, privando le regioni rumene di un'infrastruttura di trasporto che riveste un ruolo significativo per la loro accessibilità e il loro sviluppo. Secondo gli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione, gli aeroporti più piccoli possono avere difficoltà a finanziare le loro attività in assenza di fondi pubblici. Il punto 118 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione indica che gli aeroporti con un traffico annuo inferiore a 200000 passeggeri possono non essere in grado di coprire gran parte dei loro costi di esercizio. In tal senso, la Commissione osserva che, nel periodo 2007-2009, il traffico degli undici aeroporti oggetto della presente valutazione era inferiore a 200000 passeggeri.

Ai sensi del punto 124 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione, gli aiuti al funzionamento hanno un effetto di incentivazione se è probabile che in assenza dell'aiuto e tenendo conto dell'eventuale presenza di aiuti all'investimento e del livello di traffico, il livello di attività economica dell'aeroporto in questione diminuirebbe sensibilmente. Nel presente caso, in assenza dell'aiuto, l'attività dei beneficiari sarebbe notevolmente diminuita, o sarebbe addirittura cessata totalmente, a causa di perdite non coperte. Ai sensi del punto 125 degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione, per essere proporzionati, gli aiuti al funzionamento a favore degli aeroporti devono limitarsi al minimo necessario per realizzare l'attività oggetto dell'aiuto. Le misure in esame erano limitate al minimo necessario per compensare le perdite e consentire agli aeroporti di continuare a operare.

La Commissione conclude quindi che tutti gli aiuti al funzionamento erano necessari e limitati al minimo necessario per realizzare l'attività oggetto dell'aiuto.

Come illustrato al precedente considerando 24, gli unici aeroporti oggetto della presente valutazione per i quali esiste un altro aeroporto entro 100 km o sessanta minuti di percorrenza in automobile, autobus, treno o treno ad alta velocità, sono Arad, Baia Mare, Satu Mare, Costanza e Oradea. Come illustrato al precedente considerando 128, per tutti gli altri aeroporti, la Commissione ritiene che l'aiuto abbia contribuito a mantenere operativa l'infrastruttura necessaria alla mobilità dei cittadini e all'accessibilità delle regioni in cui sorgono quegli aeroporti, viste in particolare le cattive condizioni in cui versano le infrastrutture stradali e ferroviarie. Pertanto, per quegli aeroporti, l'aiuto ha contribuito al conseguimento di un obiettivo di interesse comune per l'Unione e non ha prodotto indebite distorsioni della concorrenza. Quanto ai restanti aeroporti, la Commissione osserva quanto segue.

La Commissione osserva che nel periodo in esame, l'aeroporto di Arad registrava un traffico molto limitato, sia in termini assoluti che rispetto all'aeroporto di Timișoara (situato a 50 km di distanza e a quaranta minuti di percorrenza). Nel periodo oggetto della valutazione il numero annuo di passeggeri dell'aeroporto di Arad si aggirava tra 67183 e 128835 persone, mentre il traffico registrato nell'aeroporto di Timișoara variava tra 859329 e 991758 passeggeri l'anno. Nel 2007 il traffico registrato all'aeroporto di Arad era pari solo al 7,8 % di quello di Timișoara, nel 2008 al 14,5 % e nel 2009 all'8,8 %. L'impatto concorrenziale dell'aiuto ricevuto dall'aeroporto di Arad sull'aeroporto di Timișoara è stato molto limitato visto il diverso livello di traffico dei due aeroporti⁴⁴. Più in generale, gli effetti concorrenziali complessivi dell'aiuto sono stati necessariamente modesti se si considera il traffico limitato dell'aeroporto. Inoltre, l'evoluzione del traffico nei due aeroporti non sembra essere correlata. Il traffico dell'aeroporto di Arad è cresciuto, passando da 67183 passeggeri nel 2007 a 128835 passeggeri nel 2008 e calando a circa 88147 passeggeri nel 2009, mentre l'aeroporto di Timișoara ha registrato una crescita costante del suo traffico (859329 passeggeri nel 2007, 886083 passeggeri nel 2008 e 991758 passeggeri nel 2009)⁴⁵. Quest'assenza di correlazione suggerisce che i due aeroporti servivano necessità e segmenti di mercato diversi e quindi non erano una semplice duplicazione l'uno dell'altro.

Inoltre, visto che l'aeroporto di Timișoara è stato redditizio tra il 2007 e il 2009 e che lo scalo ha effettuato investimenti per accrescere la sua capacità, è improbabile che l'aiuto all'aeroporto di Arad abbia avuto un impatto concreto sulle operazioni dell'aeroporto di Timișoara.

Alla luce di quanto esposto sopra, secondo la Commissione le distorsioni della concorrenza prodotte dall'aiuto erano limitate e non superavano il contributo dell'aiuto a favore della mobilità e dell'accessibilità.

Visto il livello di traffico estremamente basso nei due aeroporti nel periodo in esame (15334 passeggeri nel 2007 e 24983 passeggeri nel 2009 a Baia Mare, 5883 passeggeri nel 2007 e 11101 passeggeri nel 2009 a Satu Mara) nonché le diverse dimensioni dei tipi di aeromobili utilizzati, come indicato ai precedenti considerando 34 e 35, la Commissione conclude che le distorsioni della concorrenza dovute agli aiuti erano estremamente limitate e non superavano il contributo positivo dell'aiuto stesso alla mobilità e all'accessibilità.

Come illustrato al precedente considerando 138, l'aeroporto di Costanza gestiva un traffico commerciale e seguiva un modello commerciale diverso dal vicino aeroporto di Tuzla, il quale non offriva servizi aeroportuali per l'aviazione commerciale. L'aeroporto di Tuzla non è neanche un «aeroporto» ai sensi del paragrafo 25, punto 6, degli orientamenti del 2014 per il settore dell'aviazione. Inoltre, Costanza aveva registrato un traffico molto contenuto nel periodo in esame, il che limita le distorsioni della concorrenza dovute all'aiuto. La Commissione ritiene pertanto che il contributo a favore della mobilità e dell'accessibilità offerto dall'aiuto all'aeroporto di Costanza nel periodo 2007-2009 superi qualsiasi distorsione della concorrenza dovuta all'aiuto.

Come illustrato ai precedenti considerando 37 e 140, Oradea è situata a 80 km di distanza da Debrecen (Ungheria), ma il viaggio è di almeno un'ora e trenta minuti (poiché è necessario attraversare una frontiera non Schengen). Inoltre, nel periodo 2007-2009, Oradea registrava un traffico molto basso (inferiore a 40000 passeggeri) e seguiva un modello commerciale diverso da quello dell'aeroporto di Debrecen (cfr. il considerando 141).

Su tali basi, la Commissione ritiene che il contributo a favore della mobilità e dell'accessibilità offerto dagli aiuti all'aeroporto di Oradea superi qualsiasi distorsione della concorrenza dovuta all'aiuto.

Sulla base della valutazione esposta sopra, la Commissione conclude che l'aiuto concesso agli aeroporti nel periodo 2007-2009 agli aeroporti rumeni di Arad, Bacău, Baia Mare, Craiova, Iași, Oradea, Satu-Mare, Sibiu, Suceava, Tulcea e Costanza è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato.

Questa valutazione non influisce in alcun modo su eventuali potenziali valutazioni future, da parte della Commissione, di eventuali potenziali aiuti concessi ai suddetti aeroporti dopo il 4 aprile 2014, dal momento che un simile aiuto dovrebbe essere valutato sulla base di criteri diversi da quelli applicabili alle misure in oggetto⁴⁶.

I finanziamenti concessi dalle autorità pubbliche rumene tra il 2007-2009 agli aeroporti di Arad, Bacău, Baia Mare, Craiova, Iași, Oradea, Satu-Mare, Sibiu, Suceava, Tulcea e Costanza costituiscono un aiuto di Stato illegale compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.

Per i motivi illustrati al considerando 69, l'indagine per il finanziamento pubblico concesso agli aeroporti di Cluj-Napoca e di Târgu Mureș tra il 2007-2009 resta aperta.