Decisione (UE) 2018/1575 della Commissione del 9 agosto 2018 sulle misure concesse dalla Grecia a favore di determinati casinò greci SA.28973 – C 16/2010 (ex NN 22/2010, ex CP 318/2009) [notificata con il numero C(2018) 5267] (Il testo in lingua greca è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle suddette disposizioni¹,

In data 8 luglio 2009, il consorzio Loutraki AE – Club Hotel Loutraki AE² (in appresso «il denunciante» o «casinò di Loutraki») ha presentato una denuncia alla Commissione europea (Commissione) in merito alla normativa greca relativa a un regime di prelievi sui diritti d'ingresso ai casinò, asserendo che tale regime costituiva un aiuto di Stato a favore di taluni gestori di casinò. Con messaggio di posta elettronica del 7 ottobre 2009, il denunciante indicava di non opporsi alla divulgazione della sua identità. Il 14 ottobre 2009 i servizi della Commissione hanno incontrato i rappresentanti del denunciante. Con lettera del 26 ottobre 2009, il denunciante ha fornito ulteriori dettagli a sostegno della denuncia.

Il 21 ottobre 2009 la Commissione ha trasmesso la denuncia alla Grecia, invitandola a chiarire le questioni sollevate nella stessa. Il 27 novembre 2009 la Grecia ha risposto alla Commissione.

Il 15 dicembre 2009 la Commissione ha trasmesso la risposta delle autorità elleniche al denunciante, il quale ha presentato le proprie controdeduzioni al riguardo in data 29 dicembre 2009.

Il 25 febbraio, il 4 e il 23 marzo e il 13 aprile 2010 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alla Grecia, cui essa ha dato riscontro in data 10 marzo e 1o e 21 aprile 2010.

Con decisione del 6 luglio 2010 («decisione di avvio»), la Commissione ha informato le autorità elleniche dell'avvio del procedimento di indagine formale a norma dell'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) relativamente a una misura varata dalla Grecia, e segnatamente l'imposizione di un tributo inferiore sui diritti d'ingresso a taluni casinò («la misura»). La decisione di avvio è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea^*, invitando le parti interessate a presentare osservazioni.

Il 4 agosto 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni sulla decisione di avvio da due presunti beneficiari della misura: il casinò di Mont Parnés³ e il casinò di Salonicco⁴.

Con lettera del 6 ottobre 2010 la Commissione ha ricevuto osservazioni dalle autorità elleniche in merito alla decisione di avvio. Il 12 ottobre 2010 le autorità elleniche hanno trasmesso ulteriori informazioni concernenti la misura contestata.

Con lettere dell'8 e del 25 ottobre 2010 il denunciante ha presentato le sue osservazioni in merito alla decisione di avvio.

Con lettera del 29 ottobre 2010 la Commissione ha trasmesso alle autorità elleniche le osservazioni presentate dal casinò di Mont Parnés e dal casinò di Salonicco. Con lettera del 6 dicembre 2010 le autorità elleniche hanno presentato le loro osservazioni sulle osservazioni di terzi.

Il 24 maggio 2011 la Commissione ha adottato la decisione 2011/716/UE⁵ (la «decisione definitiva del 2011»), nella quale ha concluso che la misura costituiva un aiuto di Stato illegale e incompatibile e ha ordinato il recupero dell'aiuto.

Tramite istanza depositata presso la cancelleria del Tribunale in data 3 agosto 2011, la Repubblica ellenica ha proposto un ricorso per ottenere l'annullamento della decisione definitiva del 2011 (causa T-425/11). Domande di annullamento sono state presentate anche da Etaireia Akiniton Dimosiou AE (causa T-419/11), dal casinò di Salonicco (causa T-635/11), dal casinò di Mont Parnés (causa T-14/12) e da Athens Resort Casino AE Symmetochon (causa T-36/12), azionista del casinò di Salonicco e del casinò di Mont Parnés.

Con sentenza dell'11 settembre 2014 nella causa T-425/11, Grecia/Commissione⁶, («la sentenza del 2014»), il Tribunale ha annullato la decisione definitiva del 2011, avendo concluso che la Commissione non aveva dimostrato l'esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

Il 22 novembre 2014 la Commissione ha presentato ricorso contro la sentenza del 2014. Tramite ordinanza del 22 ottobre 2015 nella causa C-530/14 P, Commissione/Grecia⁷, («l'ordinanza del 2015»), la Corte di giustizia ha respinto il ricorso della Commissione e confermato la sentenza del 2014. Di conseguenza, il Tribunale ha dichiarato che le domande di annullamento presentate da Etaireia Akiniton Dimosiou AE, dal casinò di Salonicco, casinò di Mont Parnés e da Athens Resort Casino AE Symmetochon nei confronti della decisione definitiva del 2011 erano prive di scopo e non richiedevano quindi alcuna pronuncia in merito.

Di conseguenza la Commissione ha dovuto riesaminare la misura e adottare una nuova decisione definitiva in merito.

Il 14 aprile 2017 il casinò di Loutraki ha presentato una nuova denuncia nella quale chiedeva alla Commissione di adottare una nuova decisione definitiva che ritenesse la misura in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE e incompatibile con il mercato interno e ordinasse il recupero dell'aiuto.

Il 17 novembre 2017 la Commissione ha comunicato la nuova denuncia alla Grecia, invitandola a presentare le sue osservazioni in merito. In risposta a una richiesta della Grecia di traduzioni in greco, la Commissione ha inviato nuovamente i documenti in lingua greca il 20 dicembre 2017. Il 26 gennaio 2018 la Grecia ha risposto alla Commissione.

La misura oggetto di valutazione è il regime di prelievi sui diritti d'ingresso ai casinò in Grecia che esisteva fino al mese di novembre del 2012. Ai sensi di tale regime, in Grecia veniva riscosso un tributo differenziato in relazione ai diritti d'ingresso ai casinò, a seconda che il casinò fosse di proprietà pubblica o privata.

Dal 1995 tutti i casinò in Grecia sono tenuti a riscuotere diritti d'ingresso pari a 15 EUR da ciascun cliente e a versare successivamente l'80 % di tale importo (12 EUR) allo Stato come tributo sui diritti d'ingresso. I casinò hanno il diritto di trattenere il restante 20 % dei diritti riscossi (3 EUR), considerato come una remunerazione per l'emissione del biglietto e una copertura delle spese.

Per quanto riguarda l'importo dei diritti d'ingresso addebitato dai casinò, nella pratica era stata applicata un'eccezione in relazione ai casinò di proprietà dello Stato («casinò pubblici») e per il casinò di Salonicco di proprietà privata. Tali casinò sono tenuti a riscuotere 6 EUR da ciascun cliente che ricevono e a versare successivamente l'80 % di tale importo (4,80 EUR) allo Stato come tributo sui diritti d'ingresso. Tali casinò hanno il diritto di trattenere il restante 20 % dei diritti riscossi (1,20 EUR), considerato come una remunerazione per l'emissione del biglietto e una copertura delle spese.

Per effetto della misura esaminata, i casinò privati trasferiscono allo Stato 12 EUR per ciascun cliente che ricevono, mentre i casinò pubblici e il casinò di Salonicco trasferiscono allo Stato 4,80 EUR per ciascun cliente che ricevono. Inoltre, la legge autorizza i casinò a concedere un accesso gratuito ai clienti in determinate circostanze, nel qual caso sono comunque tenuti a versare allo Stato un tributo sui diritti d'ingresso pari a 12 EUR o 4,80 EUR per cliente che ricevono, anche se non riscuotono diritti d'ingresso dai clienti.

Prima della liberalizzazione del mercato dei casinò greci nel 1994, in Grecia vi erano soltanto tre casinò attivi, ossia i casinò di Mont Parnés, di Corfù e di Rodi. All'epoca tali casinò erano aziende di Stato, gestite come circoli statali dall'Ente nazionale ellenico del turismo (EOT, Ellinikos Organismos Tourismou)⁸. Il prezzo degli biglietti d'ingresso praticato da tali casinò era fissato con decisione adottata dal segretario generale dell'EOT⁹ a 1500 GRD (circa 4,50 EUR) o a 2000 GRD (circa 6 EUR). In seguito all'adozione dell'euro da parte della Grecia nel 2002, il diritto regolamentato per l'ingresso ai casinò pubblici è diventato pari a 6 EUR.

Il mercato dei casinò greci è stato liberalizzato nel 1994, in seguito all'adozione della legge 2206/1994¹⁰, quando i tre casinò statali esistenti sono stati affiancati da sei casinò privati di nuova costituzione. A norma dell'articolo 2, decimo comma, della legge 2206/1994, il prezzo dei biglietti d'ingresso ai casinò in talune zone sarebbe stato fissato con decisione ministeriale, la quale avrebbe altresì determinato la percentuale di prelievo che avrebbe costituito entrate per lo Stato greco. Con decisione ministeriale¹¹ del 16 novembre 1995 («la decisione ministeriale del 1995»), il ministro delle Finanze ha stabilito che, a partire dal 15 dicembre 1995, tutti gli operatori di casinò soggetti alla legge 2206/1994¹² avrebbero dovuto applicare diritti d'ingresso pari a 5000 GRD¹³ (circa 15 EUR). Ai sensi della decisione ministeriale del 1995, i gestori dei casinò erano altresì tenuti a trattenere il 20 % del prezzo, compresa la relativa IVA, quale compenso per l'emissione del biglietto e copertura delle spese, mentre l'importo rimanente era considerato un prelievo pubblico¹⁴. La decisione ministeriale del 1995 prevedeva che i casinò potessero concedere l'ingresso gratuito in casi specifici¹⁵. Anche in questi casi, l'80 % dei diritti d'ingresso regolamentati doveva essere trasferito dai casinò allo Stato, nonostante i casinò non riscuotessero detti diritti d'ingresso in tali casi¹⁶. Secondo la decisione ministeriale del 1995, i pagamenti dei prelievi pubblici dovevano essere effettuati da ciascun casinò su base mensile¹⁷. La decisione ministeriale prevedeva altresì la possibilità di praticare sconti specifici per biglietti validi per 15 o 30 giorni¹⁸. Al momento dell'adozione dell'euro da parte della Grecia nel 2002, il prezzo standard regolamentato per l'ingresso ai casinò pubblici è passato a 15 EUR.

Sebbene la gestione dei casinò in Grecia sia disciplinata, in generale, dalla legge 2206/1994 e dalla decisione ministeriale del 1995, i casinò pubblici di Mont Parnés, Corfù e Rodi sono stati esentati dall'applicazione di tale legge e tale decisione fino al momento in cui la commissione dei casinò ha concesso loro una licenza. Più in particolare, la legge 2160/1993 ha stabilito che tali casinò avrebbero continuato a essere gestiti come circoli statali dell'EOT, sulla base delle pertinenti disposizioni dell'EOT – ossia, la legge 1624/1951¹⁹, il decreto 4109/1960²⁰ e la legge 2160/1993²¹. Di conseguenza, i casinò di Mont Parnés, Corfù e Rodi hanno continuato ad applicare un importo di 6 EUR come diritti d'ingresso.

Al contrario, tutti i nuovi casinò privati costituiti in seguito all'adozione della legge 2206/1994 hanno attuato la decisione ministeriale del 1995 e applicato il prezzo di 15 EUR per i biglietti d'ingresso, ad eccezione del casinò di Salonicco. Sebbene sia stato costituito e abbia ottenuto la licenza nel 1995 ai sensi della legge 2206/1994, fino a novembre del 2012 il casinò di Salonicco ha praticato il prezzo d'ingresso ridotto pari a 6 EUR applicato dai casinò statali facendo riferimento alla legge 2687/1953²², la quale prevedeva che le imprese costituite con investimenti esteri godessero di un trattamento perlomeno altrettanto favorevole rispetto a quello applicato ad altre imprese analoghe nel paese²³. Dalla concessione della licenza nel 1995, il casinò di Salonicco è tenuto a versare all'erario l'80 % del valore impresso sui biglietti d'ingresso²⁴.

Secondo il parere delle autorità elleniche, le disposizioni speciali applicabili ai casinò pubblici esistenti prima della legge 2206/1994 dovrebbero essere considerate eccezioni all'applicazione delle disposizioni generali di tale legge 2206/1994 e della decisione ministeriale del 1995. Pertanto, fino alla data in cui hanno ottenuto le licenze a norma della legge 2206/1994, si è ritenuto che la decisione ministeriale del 1995 non si applicasse ai casinò pubblici relativamente al prezzo comune d'ingresso di 15 EUR o all'obbligo di versare all'erario l'80 % di tali diritti. Tuttavia, poiché per i casinò pubblici i diritti d'ingresso sono rimasti eccezionalmente pari a 6 EUR sulla base delle decisioni già applicabili dell'EOT, che erano state considerate un'eccezione specifica (una lex specialis pregressa) non modificata dalle disposizioni generali della legge 2206/1994 e dalla decisione ministeriale del 1995, i casinò pubblici hanno versato soltanto l'80 % di tale importo. Le decisioni dell'EOT sono state considerate inapplicabili soltanto quando i casinò, in seguito alla loro privatizzazione, non erano più interamente di proprietà statale. È stato solo in seguito alla loro privatizzazione che tali casinò hanno iniziato ad applicare il normale prezzo per i biglietti d'ingresso di 15 EUR e sono stati tenuti a versare l'80 % di 15 EUR come prelievo statale.

Un'ulteriore eccezione all'applicazione delle disposizioni generali della legge 2206/1994 e della decisione ministeriale del 1995 si applicava a favore del casinò di Mont Parnés, in seguito alla sua parziale privatizzazione, basata sulla legge 3139/2003 che prevedeva esplicitamente che il prezzo dei biglietti di ingresso a tale casinò restasse fissato a 6 EUR.

Nel 2000 l'EOT è stato sostituito nella gestione dei casinò di Mont Parnés e Corfù dall'ETA, interamente di proprietà dello Stato greco. Dalla fine del 2000 e fino al rilascio delle licenze a favore di tali casinò ai sensi della legge 2206/1994 nel 2003, l'ETA ha iniziato²⁵, volontariamente all'inizio e successivamente in virtù dell'articolo 24 della legge 2919/2001, ad adattarsi gradualmente agli obblighi stabiliti per i casinò nella legge 2206/1994, al fine di preparare entrambi i casinò precedentemente statali a diventare casinò con licenza piena e ad essere privatizzati. Durante questo periodo di transizione, l'ETA ha versato allo Stato l'80 % del prezzo di 6 EUR per i biglietti d'ingresso riscosso dai casinò di Mont Parnés e di Corfù. Secondo le informazioni fornite alla Commissione, non è stata emessa alcuna nuova decisione ministeriale e il casinò di Corfù ha continuato ad addebitare diritti d'ingresso pari a 6 EUR fino alla sua privatizzazione nell'agosto del 2010²⁶, quando ha iniziato ad applicare l'importo di 15 EUR come diritti d'ingresso.

Nel caso del casinò di Rodi la licenza ai sensi della legge 2206/1994 è stata rilasciata nel 1996²⁷. Tuttavia, il casinò ha continuato ad applicare il prezzo ridotto dei biglietti d'ingresso fino al 1999 ed è passato a 15 EUR soltanto dopo la sua privatizzazione avvenuta nell'aprile del 1999.

Nel novembre del 2012 la Grecia ha introdotto una nuova legislazione²⁸ che fissava diritti d'ingresso regolamentati uguali per tutti i casinò, pubblici o privati, a 6 EUR, fatto salvo l'obbligo per tutti i casinò di trattenere il 20 % (1,20 EUR) del prezzo d'ingresso come compenso per l'emissione del biglietto e la copertura delle spese e di trasferire ogni mese allo Stato il restante 80 % (4,80 EUR) che costituisce un prelievo erariale. La Grecia ha confermato che tale legislazione è attualmente ancora in vigore.

La Commissione ha avviato un'indagine formale a norma dell'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, in quanto nutriva sospetti di discriminazione fiscale a favore di alcuni specifici casinò greci, che godevano di un regime fiscale più favorevole rispetto ad altri casinò nel paese.

La Commissione ha ritenuto che la misura contestata si discostasse dalle norme giuridiche generali greche che stabiliscono il livello normale dei prelievi sugli ingressi ai casinò, migliorando di conseguenza la posizione concorrenziale dei beneficiari.

La Commissione ha constatato che la misura oggetto di contestazione sembrava costituire una perdita di gettito per lo Stato greco e conferiva un vantaggio ai casinò che applicavano i prezzi più bassi. All'argomentazione avanzata dalle autorità elleniche, che il prezzo d'ingresso inferiore andava a diretto vantaggio del cliente, la Commissione ha risposto che un sussidio ai consumatori poteva configurarsi come aiuto di Stato alle imprese se la sovvenzione fosse subordinata all'utilizzo di un determinato bene o servizio fornito da una determinata impresa²⁹.

La Commissione osservava inoltre che il livello d'imposizione non sembrava essere stato fissato secondo le circostanze del singolo casinò³⁰; la Commissione concludeva in via provvisoria che la misura era selettiva³¹.

La Commissione ha ritenuto che la misura contestata era atta a falsare la concorrenza fra i casinò in Grecia, e nel mercato europeo di acquisizione di imprese. La Commissione ha affermato di rispettare pienamente il diritto degli Stati membri di regolamentare, conformemente al diritto dell'Unione, il gioco d'azzardo sul loro territorio, ma non ha ritenuto che tali argomenti dimostrassero che la misura in oggetto non avesse effetti di distorsione della concorrenza o non incidesse sugli scambi tra gli Stati membri. Gli operatori del settore erano spesso catene alberghiere internazionali la cui strategia di investimento potrebbe essere influenzata dalla misura e i casinò potrebbero rappresentare un'attrattiva per i turisti che intendano visitare la Grecia. A parere della Commissione, pertanto, la misura poteva falsare la concorrenza e incidere sugli scambi tra Stati membri³².

La Commissione ha ritenuto provvisoriamente che la misura costituisse un aiuto illegale, in quanto applicata dalle autorità elleniche senza la previa autorizzazione della Commissione, e che l'aiuto fosse pertanto soggetto a recupero, a norma dell'articolo 15 del regolamento di procedura applicabile in quel momento (regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio³³)³⁴.

La Commissione non aveva individuato motivi per considerare la misura contestata compatibile con il mercato interno; essa sembrava configurarsi come un aiuto ingiustificato al funzionamento dei casinò che ne beneficiavano³⁵.

Nel caso in cui fossero state confermate le sue perplessità in merito al carattere di aiuto di Stato incompatibile della misura in questione, la Commissione osservava che, a norma dell'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento di procedura, avrebbe dovuto ingiungere alla Grecia di recuperare l'aiuto presso i beneficiari, salvo i casi in cui si ritenesse che tale recupero fosse contrario ai principi generali del diritto³⁶.

Durante il procedimento di indagine formale, la Commissione ha ricevuto osservazioni dalla Grecia, dal casinò di Mont Parnés, dal casinò di Salonicco e dal casinò di Loutraki.

Dato che le osservazioni presentate dai rappresentanti del casinò beneficiari di Mont Parnés e Salonicco e quelle ricevute dalle autorità elleniche sono essenzialmente identiche, le stesse sono sintetizzate congiuntamente nella presente sezione.

Tanto le autorità elleniche quanto i casinò di Mont Parnés e di Salonicco contestano l'esistenza di aiuti di Stato, asserendo che lo Stato non rinuncia ad alcun gettito o, anche qualora lo facesse, i casinò non ne traggono alcun vantaggio.

Le autorità elleniche sostengono che la differenziazione dei prezzi attiene esclusivamente alla regolamentazione degli stessi, giacché la percentuale dell'imposta prelevata sul prezzo dei biglietti d'ingresso staccati è identica.

Stando alle autorità elleniche, l'obiettivo perseguito nella fissazione di un prezzo d'ingresso e nel richiedere il versamento di una quota dello stesso all'erario non è di produrre gettito per lo Stato, ma di scoraggiare il gioco d'azzardo fra le persone con reddito basso. Il fatto che il prezzo d'ingresso produca anche un gettito per lo Stato non ne altera la natura di misura di contenimento. Le autorità elleniche sostengono pertanto che l'obbligo di emettere un biglietto d'ingresso a un determinato prezzo per i clienti che accedono alle zone di gioco nei casinò costituisce una misura di controllo amministrativo che impone un onere ma non ha natura di imposta e non può essere considerata come un onere fiscale, come sancito dalla sentenza n. 4027/1998 del Consiglio di Stato, la suprema corte amministrativa della Grecia.

Per quanto concerne le differenze fra i prezzi praticati dai diversi casinò, la Grecia sostiene che le circostanze economiche e sociali dei vari casinò sono diverse e non comparabili. Le autorità elleniche affermano che la distinzione fra gli oneri è giustificata da motivi di politica pubblica: esse sostengono, in particolare che «le circostanze dei vari casinò giustificano e sono pienamente coerenti con la pratica di fissare prezzi d'ingresso diversi per i casinò situati in prossimità di grandi centri urbani […] rispetto ai casinò ubicati nelle aree rurali […], dove la maggioranza della popolazione ha livelli di reddito e di istruzione più bassi e va maggiormente scoraggiata dal gioco d'azzardo rispetto agli abitanti delle zone urbane».

Per quanto concerne l'osservazione del denunciante, il casinò di Loutraki, secondo la quale nel 2010, quando è stato privatizzato il casinò di Corfù, il prezzo dei biglietti d'ingresso è passato da 6 EUR a 15 EUR, le autorità elleniche hanno risposto che in virtù della posizione geografica remota dell'isola di Corfù il casinò non è in concorrenza con nessun altro dei casinò greci, per cui non vi può essere distorsione della concorrenza. Esse aggiungono che l'imposizione di un prezzo dei biglietti d'ingresso con efficacia deterrente è essenziale per tutelare gli abitanti di Corfù, giacché le mutate condizioni di gestione del casinò dopo la privatizzazione porteranno inevitabilmente a un deciso aumento delle ore di apertura, del livello generale di attività e della sua capacità di attrarre i clienti.

Secondo le autorità elleniche e i casinò di Mont Parnés e Salonicco, anche se i casinò che praticano prezzi più bassi sono avvantaggiati in quanto attirano un numero maggiore di clienti, non si ha necessariamente una perdita di gettito pubblico. Né si può asserire con certezza che se il prezzo d'ingresso fosse maggiore questi presunti beneficiari produrrebbero maggiori entrate per l'erario; pertanto, l'asserita perdita di entrate è solo ipotetica. Le autorità elleniche e i casinò di Mont Parnés e di Salonicco sostengono che il prezzo inferiore dei biglietti d'ingresso va a favore del cliente e che la quota trattenuta dal casinò sul prezzo è maggiore per i casinò in cui l'ingresso costa 15 EUR, a vantaggio dei casinò che praticano prezzi più elevati.

Le autorità elleniche e i casinò di Mont Parnés e di Salonicco sostengono che non vi sono effetti sulla concorrenza o sugli scambi, in quanto ogni casinò serve un mercato locale. Tali soggetti contestano l'asserita possibilità di concorrenza con altre forme di gioco d'azzardo menzionata nella decisione di avvio, e precisano che attualmente in Grecia il gioco d'azzardo su Internet è illegale.

Le autorità elleniche e i casinò di Mont Parnés e di Salonicco sostengono inoltre che, anche se si ammettesse che il prezzo ridotto dei biglietti d'ingresso di 6 EUR possa aver influenzato o possa tuttora influenzare la decisione di una società straniera di investire in un casinò in Grecia, detta società potrebbe sempre avvalersi del decreto legislativo 2687/1953, come ha fatto Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Salonicco) AE nel caso del casinò di Salonicco.

Il denunciante sostiene che i beneficiari hanno la possibilità di far entrare i clienti gratuitamente, a patto che l'80 % sia versato, il che, a suo parere, dimostra chiaramente che la misura costituisce un aiuto di Stato; le autorità elleniche rispondono che questa prassi è «eccezionale», in quanto i casinò vi ricorrono principalmente per offrire l'ingresso gratuito a VIP o clienti famosi, ed è in contrasto con la normativa fiscale (legge 2238/1994), in quanto il versamento dell'80 % del prezzo del biglietto allo Stato attingendo alle risorse proprie dell'impresa non costituisce una spesa produttiva e non può essere dedotto dalle entrate della società, per cui una società che attui tale prassi incorre in un onere fiscale notevole.

Le autorità elleniche e i casinò di Mont Parnés e di Salonicco richiamano inoltre l'attenzione della Commissione su altre differenze fra casinò in base a varie misure fiscali e regolamentari. Essi affermano che tali differenze favoriscono il denunciante, il casinò di Loutraki, e compensano i vantaggi di cui godono i beneficiari in ragione del prezzo inferiore dei biglietti d'ingresso. In particolare, ciascun casinò versa una percentuale dell'utile lordo annuo allo Stato, ma per legge il casinò di Loutraki versa una percentuale minore rispetto ad altri. Al riguardo, la Commissione osserva, in primo luogo, che tali eventuali altre misure citate dalle autorità elleniche e dai casinò di Mont Parnés e di Salonicco, se effettivamente sussistenti, possono costituire un aiuto separato a beneficio del casinò di Loutraki, ove siano soddisfatte tutte le disposizioni della normativa dell'Unione applicabile in materia di aiuti di Stato. Tuttavia, dette misure sono distinte dalla misura oggetto d'esame, e non rientrano nel campo di applicazione della presente decisione.

Le autorità elleniche e i casinò di Mont Parnés e di Salonicco non hanno presentato alcuna osservazione sulla compatibilità e sulla legalità dell'aiuto.

In risposta alle nuove osservazioni presentate dal denunciante del 14 aprile 2017 e, in particolare, all'affermazione secondo la quale la maggiore capacità di attirare clienti dei casinò beneficiari, derivante dai diritti d'ingresso inferiori riscossi e dalla pratica ampiamente attuata di concedere ingressi gratuiti, avrebbe determinato una deviazione della domanda e un aumento del reddito totale e quindi conferito un vantaggio (cfr. considerando 56), le autorità elleniche sostengono che né diritti d'ingresso più bassi né la concessione di biglietti gratuiti sono aspetti correlati a un aumento delle entrate complessive dei casinò interessati.

Il casinò di Loutraki afferma che le misure di cui alle disposizioni normative nazionali costituiscono una discriminazione fiscale a favore di taluni casinò, in quanto il prelievo uniforme dell'80 % da corrispondere allo Stato sugli ingressi si applica a diverse basi imponibili, e segnatamente ai due diversi prezzi d'ingresso stabiliti dallo Stato. Il fatto che il prezzo d'ingresso ai casinò beneficiari è significativamente inferiore al prezzo in vigore negli altri casinò (6 EUR rispetto a 15 EUR) rappresenta una perdita di entrate per lo Stato e, in ragione della distorsione della concorrenza che causa, costituisce aiuto di Stato.

Il casinò di Loutraki aggiunge che la misura non è oggettivamente giustificata, in quanto l'applicazione di un prezzo inferiore per l'ingresso nei casinò beneficiari si pone in realtà in contrasto con lo scopo sociale, la motivazione e le caratteristiche della fissazione di un prezzo d'ingresso ai casinò, come definiti nella sentenza n. 4027/1998 del Consiglio di Stato. Il casinò di Loutraki afferma che non si può ragionevolmente sostenere che sia possibile conseguire scopi di tutela sociale e controllo amministrativo praticando prezzi d'ingresso diversi – giacché ad esempio nel casinò di Mont Parnés, che dista appena 20 km dal centro di Atene, il costo del biglietto d'ingresso è di 6 EUR mentre a Loutraki, a circa 85 km dal centro di Atene, il costo è di 15 EUR; al casinò di Salonicco, che si trova a circa 8 km dal centro di Salonicco, il costo del biglietto d'ingresso è di 6 EUR, mentre l'ingresso al casinò di Chalkidiki, a circa 120 km dal centro di Salonicco, costa 15 EUR.

Il casinò di Loutraki fa osservare che la Grecia aveva precedentemente sostenuto che il prezzo d'ingresso ridotto di 6 EUR era giustificato dalle circostanze particolari di ciascun casinò beneficiario, relative soprattutto alla posizione geografica (che determinava talune caratteristiche economiche, sociali, demografiche e altre specificità); eppure, quando il casinò di Corfù è stato privatizzato, nell'agosto del 2010, esso ha cominciato ad applicare il prezzo di 15 EUR senza che fosse fornita alcuna spiegazione delle ragioni per cui non erano più d'applicazione tali circostanze speciali.

Per quanto concerne le misure distinte citate dalle autorità elleniche e Mont Parnés che andrebbero a favore del casinò di Loutraki (principalmente quella che consentirebbe al casinò di Loutraki di versare all'erario una minor percentuale di utile lordo annuo rispetto agli altri casinò), il casinò di Loutraki asserisce che all'atto pratico ha versato il medesimo importo dei suoi concorrenti, sulla base di un accordo separato con le autorità.

Nelle sue nuove osservazioni presentate il 14 aprile 2017 a seguito dell'annullamento della decisione definitiva del 2011 da parte del Tribunale, il casinò di Loutraki sottolinea che il vantaggio conferito dalla misura in esame consiste nella maggiore attrattiva dei casinò beneficiari, nonché nella conseguente inflazione delle entrate totali dei beneficiari. Secondo il casinò di Loutraki, la Commissione dovrebbe stabilire l'esistenza di tale vantaggio e adottare una nuova decisione definitiva che constati che la misura in esame ha conferito detto vantaggio ai beneficiari, tenendo conto di tutte le informazioni fornite dalle autorità elleniche durante il procedimento antecedente alla decisione definitiva del 2011.

Inoltre, il casinò di Loutraki sostiene che la pratica ampiamente attuata dai casinò beneficiari di concedere biglietti d'ingresso gratuiti costituisce un terzo elemento indipendente del vantaggio conferito. In relazione a tale elemento, il casinò di Loutraki chiede alla Commissione di fornire tutte le informazioni e le prove necessarie per dimostrare che la pratica di concedere biglietti d'ingresso gratuiti era comune ed estesa e ampiamente attuata ed andava oltre gli obiettivi dell'eccezione prevista dalla decisione ministeriale del 1995.

Il casinò di Loutraki sostiene che la misura soddisfa anche gli altri criteri relativi alla sussistenza di aiuti di Stato e non è compatibile con il mercato interno e che, pertanto, la Commissione dovrebbe adottare una nuova decisione definitiva che constati che la misura è stata illegittimamente attuata in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE e ordini quindi il recupero del vantaggio concesso.

Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. Affinché una misura si configuri come un aiuto ai sensi di tale disposizione, è necessario che sussistano tutti i presupposti previsti da detta disposizione. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato o attraverso risorse statali; in secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra gli Stati membri; in terzo luogo, deve concedere un vantaggio selettivo al suo beneficiario e, in quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza³⁷.

Per quanto concerne la terza condizione per la constatazione di un aiuto, si opera una distinzione tra le condizioni di vantaggio e di selettività per garantire che non tutte le misure statali che conferiscono un vantaggio (ossia che migliorano la posizione finanziaria netta di un'impresa) costituiscano un aiuto di Stato, ma soltanto quelle che accordano tale vantaggio in maniera selettiva a determinate imprese o a determinate categorie di imprese o a determinati settori economici³⁸.

Un vantaggio è un vantaggio economico che un'azienda non avrebbe potuto ottenere in condizioni normali di mercato, ossia in assenza dell'intervento dello Stato³⁹. A tale fine è pertinente soltanto l'effetto della misura sull'impresa e non la causa o l'obiettivo dell'intervento dello Stato⁴⁰. Ogni volta che la situazione finanziaria di un'impresa risulta migliorata a seguito di un intervento di Stato a condizioni diverse dalle normali condizioni di mercato, si è in presenza di un vantaggio. Per valutare tale aspetto, la situazione finanziaria dell'impresa in seguito all'attuazione della misura dovrebbe essere confrontata con la sua situazione finanziaria nel caso in cui la misura non fosse stata adottata^*. Poiché è rilevante soltanto l'effetto della misura sull'impresa, è irrilevante l'obbligatorietà del vantaggio per l'impresa, ossia il fatto che l'impresa non abbia potuto evitare o rifiutare di beneficiare di tale vantaggio⁴¹.

Anche la forma precisa della misura è irrilevante ai fini della determinazione se la stessa conferisce un vantaggio all'impresa⁴². Ai fini della nozione di aiuto di Stato non è pertinente soltanto la concessione di vantaggi economici positivi; infatti, anche l'esenzione da oneri economici può costituire un vantaggio. Quest'ultima è una categoria ampia che include eventuali sgravi in relazione a spese che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa⁴³. Ciò comprende tutte le situazioni nelle quali gli operatori economici sono esentati dai costi inerenti delle loro attività economiche⁴⁴.

Nella sentenza del 2014, il Tribunale ha dichiarato che il tributo differenziato riscosso sugli ingressi ai casinò pubblici e ai casinò privati in Grecia non costituiva uno sgravio fiscale a favore dei casinò pubblici che dava luogo a un vantaggio ai fini dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Secondo il Tribunale, «dalla misura di cui trattasi risulta che gli importi versati allo Stato dai casinò a titolo di prelievo da parte di quest'ultimo sui biglietti d'ingresso sono solo il prorata di quanto ciascun casinò riscuote come diritti d'ingresso. Di conseguenza, […] la misura in esame non corrisponde a una riduzione dell'imponibile poiché le somme che ogni casinò deve versare equivalgono a un prorata dell'80 % del complesso dei diritti d'ingresso effettivamente incassati. […] [dato che] l'onere dell'80 % versato allo Stato da tutti i casinò è calcolato al prorata di quanto da essi effettivamente riscosso a titolo di diritti d'ingresso sui biglietti venduti»⁴⁵, «il fatto che, per effetto della misura esaminata, i casinò per i quali si applicano diritti d'ingresso di EUR 6 versino allo Stato somme minori di quelle versate a quest'ultimo dai casinò per i quali si applicano diritti d'ingresso di EUR 15 non è sufficiente per dimostrare l'esistenza di un vantaggio nei confronti dei casinò appartenenti alla prima categoria»⁴⁶.

Nell'ordinanza del 2015, la Corte ha confermato tale ragionamento affermando che «il Tribunale era legittimato a basarsi sul fatto che la differenza tra i due importi assoluti da restituire allo Stato greco corrisponde alla medesima percentuale dei diversi importi percepiti dalle due categorie di casinò»⁴⁷.

Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura in questione non conferisce un vantaggio ai fini dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

Per quanto concerne la pratica di concedere biglietti d'ingresso gratuiti, nella sentenza del 2014 il Tribunale ha dichiarato che «i casinò per i quali si applicano diritti d'ingresso di EUR 6 sono avvantaggiati in quanto, su identici diritti d'ingresso riscossi (pari a zero), essi versano allo Stato diritti inferiori a quelli versati dai casinò per i quali si applicano diritti d'ingresso di EUR 15»⁴⁸. Tuttavia, ha successivamente dichiarato che, poiché il regime dei diritti d'ingresso ai casinò in Grecia non conferisce un vantaggio ai casinò che applicano un diritto d'ingresso di 6 EUR, il regime dei biglietti gratuiti non può essere considerato come un rafforzamento del vantaggio concesso da tale regime⁴⁹. Inoltre ha sostenuto che «[a] tal riguardo, poiché il sistema dei diritti d'ingresso ai casinò non conferisce un vantaggio ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE per quanto riguarda i biglietti d'ingresso venduti e lo Stato membro interessato può consentire l'emissione di biglietti gratuiti per motivi precisi e giustificati, quali le azioni promozionali e gli obblighi sociali, è ragionevole per tale Stato membro porre come condizione supplementare che i prelievi che altrimenti gli sarebbero stati versati lo siano anche nell'ipotesi dei biglietti gratuiti»⁵⁰. Di conseguenza, il Tribunale ha escluso l'esistenza di un vantaggio distinto e specifico derivante dalla pratica di concedere biglietti gratuiti⁵¹.

Nell'ordinanza del 2015, la Corte ha confermato tale ragionamento affermando che, poiché «il Tribunale ha correttamente dichiarato che l'unica differenza tra le somme versate allo Stato per ciascun biglietto d'ingresso venduto non conferisce alcun vantaggio ai casinò per i quali si applica un diritto d'ingresso di 6 EUR», la pratica di concedere biglietti gratuiti non può rafforzare tale vantaggio⁵².

Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la pratica di concedere biglietti gratuiti non conferisce un vantaggio ai fini dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

Infine, il denunciante sostiene che il regime dei diritti d'ingresso ai casinò in Grecia si traduce in una maggiore capacità di attrarre i clienti da parte dei casinò pubblici in conseguenza del diritto d'ingresso regolamentato inferiore e di entrate totali più elevate (ossia la generazione di altre fonti di reddito, quali servizi di gioco d'azzardo, alloggio, bar e ristorante) derivanti dai clienti aggiuntivi attratti dal diritto d'ingresso inferiore. Proprio come per i biglietti gratuiti, dato che il regime dei diritti d'ingresso ai casinò in Grecia non conferisce di per sé un vantaggio ai casinò pubblici, non si può affermare che qualsiasi maggiore capacità di attrarre clienti o entrate aggiuntive generate dai clienti aggiuntivi attratti dal diritto d'ingresso inferiore dia adito a un vantaggio. In ogni caso, anche qualora si riuscisse a dimostrare che tale vantaggio esiste, soltanto i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali possono costituire un aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE53. Secondo la Corte, un effetto indiretto negativo sulle entrate dello Stato derivanti da misure di regolamentazione non costituisce un trasferimento di risorse statali laddove ciò costituisca una caratteristica intrinseca della misura⁵⁴. Ad esempio, una regolamentazione nazionale che fissa un prezzo minimo per determinati beni non comporta il trasferimento di risorse statali⁵⁵. Sebbene il tributo differenziato versato allo Stato greco dai casinò pubblici e privati comporti una perdita di gettito pubblico, il semplice fatto che ai casinò pubblici sia stato permesso di applicare un diritto d'ingresso inferiore rispetto a quello applicato dai casinò privati non costituisce una perdita di gettito per lo Stato. Di conseguenza, la Commissione conclude che il vantaggio asserito dal denunciante, anche qualora se ne dimostrasse l'esistenza, non sarebbe concesso mediante risorse statali ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.

Dal momento che una misura deve soddisfare tutte e quattro le condizioni cumulative di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, per costituire un aiuto di Stato, non è necessario esaminare se le altre condizioni siano soddisfatte nel caso di specie.

Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che il regime di prelievi sui diritti d'ingresso ai casinò in Grecia che esisteva fino al mese di novembre 2012 non costituisce un aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE,