Decisione di esecuzione (UE) 2021/1279 della Commissione del 28 luglio 2021 sulla proroga della sorveglianza rafforzata della Grecia [notificata con il numero C(2021)5605] (Il testo in lingua greca è il solo facente fede)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

visto il regolamento (UE) n. 472/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri nella zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria¹, in particolare l'articolo 2, paragrafo 1,

Dopo la scadenza, il 20 agosto 2018, dell'assistenza finanziaria del meccanismo europeo di stabilità, con decisione di esecuzione (UE) 2018/1192 della Commissione² è stata attivata la sorveglianza rafforzata della Grecia per un periodo di sei mesi a decorrere dal 21 agosto 2018. Successivamente la sorveglianza rafforzata è stata prorogata per cinque volte³, ogni volta per un ulteriore periodo di sei mesi, l'ultimo dei quali con decorrenza dal 21 febbraio 2021.

Dato il consistente importo ricevuto dal 2010 a titolo di assistenza finanziaria, le obbligazioni in essere della Grecia nei confronti degli Stati membri della zona euro, del Fondo europeo di stabilità finanziaria e del meccanismo europeo di stabilità ammontano a un totale di 242152 milioni di EUR. La Grecia ha ricevuto sostegno finanziario dai suoi partner europei a condizioni agevolate e, per riportare il debito su basi più sostenibili, sono state adottate misure specifiche nel 2012 e nuovamente nel 2017 da parte del meccanismo europeo di stabilità. Il 22 giugno 2018 è stato raggiunto in seno all'Eurogruppo l'accordo politico sull'attuazione di misure aggiuntive per assicurare la sostenibilità del debito. Alcune di queste misure, tra cui il trasferimento di importi equivalenti ai proventi percepiti dalle banche centrali nazionali della zona euro sui titoli di Stato greci detenuti ai sensi dell'accordo sulle attività finanziarie nette e del programma per il mercato dei titoli finanziari, possono essere concordate due volte all'anno in sede di Eurogruppo sulla base di una relazione positiva nel quadro della sorveglianza rafforzata sul rispetto da parte della Grecia degli impegni politici post-programma. Le prime cinque tranche di misure relative al debito in funzione delle politiche sono state attivate successivamente all'accordo raggiunto in seno all'Eurogruppo rispettivamente nell'aprile 2019, nel dicembre 2019, nel giugno 2020, nel novembre 2020 e nel giugno 2021.

In sede di Eurogruppo la Grecia ha assunto l'impegno di proseguire e completare tutte le principali riforme adottate nell'ambito del programma di sostegno alla stabilità del meccanismo europeo di stabilità (di seguito «il programma») e di salvaguardare gli obiettivi delle importanti riforme adottate nel quadro di questo programma e di quelli precedenti. La Grecia si è inoltre impegnata a realizzare azioni specifiche nel settore delle politiche di bilancio, ivi comprese quelle strutturali, della previdenza sociale, della stabilità finanziaria, dei mercati del lavoro e del prodotto, delle privatizzazioni e della pubblica amministrazione. Queste azioni specifiche, che sono illustrate in un allegato della dichiarazione dell'Eurogruppo del 22 giugno 2018, contribuiranno a risolvere gli squilibri macroeconomici eccessivi della Grecia e le cause, effettive o potenziali, di difficoltà economiche.

Il 2 giugno 2021 la Commissione ha pubblicato l'esame approfondito 2021 relativo alla Grecia⁴, nel quale ha concluso che la Grecia continua a presentare squilibri macroeconomici eccessivi. Tali squilibri riguardavano l'elevato debito pubblico, l'elevata percentuale di crediti deteriorati e un riequilibrio esterno incompleto, in un contesto di disoccupazione ancora elevata, sebbene in calo, e di crescita potenziale bassa. L'analisi mostra che tali vulnerabilità permangono. Si rileva che il contesto della valutazione delle vulnerabilità nell'esame approfondito di quest'anno per la Grecia è notevolmente diverso dall'anno scorso. L'evoluzione della pandemia di COVID-19, la solidità della ripresa e le possibili implicazioni strutturali della crisi sono inoltre caratterizzate ancora da un'elevata incertezza, che richiede cautela nella valutazione. In generale l'azione politica dell'ultimo anno si è concentrata sull'attenuazione dell'impatto dello shock generato dalla pandemia di COVID-19 e sull'agevolazione della ripresa. Ciò ha contribuito all'indebitamento, ma dovrebbe sostenere l'aggiustamento a medio termine. Il debito pubblico è aumentato in modo considerevole nel 2020 e dovrebbe iniziare a diminuire solo a partire dal 2022. Il debito pubblico è detenuto per lo più da creditori del settore pubblico e finanziato a tassi bassi con scadenze lunghe, il che, insieme alla grande riserva di liquidità, protegge la Grecia dalle fluttuazioni a breve termine. Il disavanzo delle partite correnti è di recente aumentato e si prevede che rimarrà elevato, in gran parte a causa dell'impatto della crisi COVID-19 sul turismo, che è un settore importante. Il tasso ancora elevato di crediti deteriorati nel settore bancario ha registrato una marcata tendenza al ribasso, principalmente a causa delle vendite di prestiti sostenuti dal dispositivo di protezione degli attivi «Hercules». Vi è tuttavia il rischio che ricominci l'accumulo di nuovi prestiti deteriorati una volta eliminate le politiche volte a proteggere i mutuatari dallo shock generato dalla pandemia di COVID-19. Al tempo stesso il legame tra banche ed emittente sovrano è persistente e in aumento e le prospettive di redditività delle banche restano deboli. Gli sforzi volti a rafforzare le prospettive di crescita sono ostacolati dal depauperamento dello stock di capitale, dall'invecchiamento della popolazione e dall'emigrazione di manodopera qualificata. In una prospettiva lungimirante il piano per la ripresa e la resilienza della Grecia rappresenta un'opportunità per affrontare gli squilibri e le necessità di investimenti e riforme.

Da quando è scoppiata la pandemia, l'UE e i suoi Stati membri hanno adottato misure senza precedenti per proteggere le vite umane e i mezzi di sussistenza. In risposta alla pandemia di COVID-19, e nel quadro di un approccio coordinato a livello dell'Unione, la Grecia ha continuato ad adottare misure per aumentare la capacità del suo sistema sanitario ed ha adottato ulteriori misure di bilancio e di liquidità per aiutare le persone e le imprese colpite in modo particolarmente severo. L'UE ha sostenuto gli sforzi profusi a livello nazionale per fronteggiare la crisi sanitaria e attenuarne le ripercussioni sull'economia, liberando disponibilità di bilancio per la lotta contro il virus, attivando la clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita, avvalendosi pienamente della flessibilità prevista dalle norme sugli aiuti di Stato e creando nuovi strumenti tra cui le iniziative di investimento in risposta al coronavirus (CRII e CRII Plus) e SURE (un nuovo strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza). Nell'ambito di SURE la Grecia ha ricevuto 5,2 miliardi di EUR. Con un finanziamento di progetti approvato pari a 1,8 miliardi di EUR, la Grecia beneficia anche di un apposito fondo paneuropeo di garanzia della Banca europea per gli investimenti che mobilita sostegno alle imprese in tutta l'UE. Tali misure sono integrate da altre misure adottate dalla Banca centrale europea, dal meccanismo europeo di stabilità e dalla Banca europea per gli investimenti.

Il 2 giugno 2021 la Commissione ha pubblicato la decima valutazione nel quadro della sorveglianza rafforzata della Grecia⁵, in cui ha concluso che la Grecia ha adottato le misure necessarie per rispettare i propri impegni specifici, nonostante le difficili circostanze causate dalla pandemia. Le autorità hanno attuato una serie di riforme fondamentali, anche nei settori che saranno essenziali per gestire le ripercussioni a lungo termine dell'attuale crisi economica e per rafforzare la capacità della pubblica amministrazione di attuare con successo il piano per la ripresa e la resilienza.

Il 23 dicembre 2020 l'UE ha istituito uno strumento per la ripresa, che fornisce 750 miliardi di EUR per far fronte alle conseguenze economiche negative della crisi COVID-19 e promuovere la ripresa. Lo strumento sarà attuato in particolare attraverso il dispositivo per la ripresa e la resilienza («il dispositivo») da 672,5 miliardi di EUR. Il semestre europeo per il coordinamento delle politiche 2020-2021 è stato temporaneamente adattato per consentire l'avvio del dispositivo. Attraverso il dispositivo, la Grecia ha diritto a ricevere fino a 17,8 miliardi di EUR in sovvenzioni e fino a 12,7 miliardi di EUR in prestiti nel periodo 2021-2026.

La Grecia ha presentato il suo piano per la ripresa e la resilienza («il piano») il 27 aprile 2021. A norma dell'articolo 19 del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza, la Commissione ha valutato⁶ la pertinenza, l'efficacia, l'efficienza e la coerenza del piano per la ripresa e la resilienza. Sulla base di una proposta⁷ presentata dalla Commissione il 17 giugno 2021, la valutazione positiva del piano è stata approvata dal Consiglio il 13 luglio 2021⁸. Il Consiglio ha ritenuto in particolare che il piano contribuisca ad affrontare efficacemente un sottoinsieme significativo di sfide economiche e sociali individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese, compresi i relativi aspetti di bilancio, e nelle raccomandazioni formulate ai sensi della procedura per gli squilibri macroeconomici. Le riforme incluse nel piano per la ripresa e la resilienza della Grecia si basano sull'enorme sforzo di riforma intrapreso nell'ambito dei programmi di aggiustamento economico e sono complementari alle riforme monitorate nell'ambito della sorveglianza rafforzata.

Alla luce dell'esame approfondito della Commissione del 2021 e sulla base di una valutazione della Commissione, il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità 2021. In considerazione dell'attuale grado di incertezza ancora eccezionalmente elevato, gli orientamenti in materia di politica di bilancio sono rimasti principalmente qualitativi. Ha raccomandato⁹ alla Grecia di utilizzare il dispositivo per la ripresa e la resilienza per finanziare investimenti supplementari a sostegno della ripresa, perseguendo nel contempo una politica di bilancio prudente nel 2022 e preservando gli investimenti finanziati a livello nazionale. Quando le condizioni economiche lo consentano, la Grecia dovrebbe perseguire una politica di bilancio volta ad assicurarne la sostenibilità e a conseguire posizioni di bilancio prudenti a medio termine. Al tempo stesso, gli investimenti dovrebbero essere aumentati per stimolare il potenziale di crescita. Il Consiglio ha inoltre invitato le autorità a prestare particolare attenzione alla composizione delle finanze pubbliche.

Dall'inizio della pandemia la Grecia ha mantenuto la sua presenza sui mercati obbligazionari e ha proseguito l'attuazione del suo piano di finanziamento, pienamente attuato nel 2020. In particolare nel marzo 2021 sono stati raccolti 2,5 miliardi di euro attraverso l'emissione di un'obbligazione di Stato a 30 anni, il primo titolo di Stato greco a 30 anni emesso dal 2007. Nel marzo 2021 la Grecia ha inoltre proceduto a un rimborso parziale anticipato dei prestiti del Fondo monetario internazionale, che contribuisce a ridurre il rischio di cambio e a migliorare la fiducia dei mercati finanziari. Nonostante la pandemia il rating del credito sovrano della Grecia ha continuato a migliorare nel 2021, riducendo ulteriormente il divario rispetto al livello «investment grade». Le attuali condizioni di finanziamento favorevoli sono sostenute da misure di liquidità concordate a livello europeo, tra le quali il programma di acquisto per l'emergenza pandemica della Banca centrale europea. In base all'analisi della sostenibilità del debito presentata nella decima relazione sulla sorveglianza rafforzata, il fabbisogno di finanziamento lordo del governo dovrebbe rimanere elevato nel breve termine, principalmente a causa dell'elevato disavanzo primario previsto per il 2021 e dell'attuazione dello strumento di prestito presentato nel piano per la ripresa e la resilienza nel 2021-2022, sebbene quest'ultimo ulteriore fabbisogno di finanziamento sia coperto dall'erogazione ipotizzata del prestito del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Negli anni successivi si prevede che il fabbisogno di finanziamento sarà moderato e rimarrà al di sotto del 15 % del PIL fino al 2030.

Dalla fine del programma del meccanismo europeo di stabilità il settore bancario greco è diventato più stabile e resiliente agli shock; tuttavia permangono rischi ereditati dal passato e vulnerabilità sottostanti significative, amplificati dagli effetti negativi della pandemia di coronavirus. Le banche detengono una liquidità adeguata, che si avvale delle condizioni di una politica monetaria accomodante. La percentuale ancora elevata di crediti deteriorati nel settore bancario ha registrato una marcata tendenza al ribasso, raggiungendo il 30,1 % nel dicembre 2020, in calo rispetto al 40,6 % del dicembre 2019¹⁰, principalmente grazie alle vendite di prestiti sostenuti dal dispositivo di protezione degli attivi «Hercules», prorogato di recente. Persistono tuttavia rischi al ribasso che potrebbero concretizzarsi a seguito della revoca dei programmi di sostegno statale. La capacità di rimborsare i debiti delle famiglie e delle società non finanziarie rimane bassa, mentre lo scarso sviluppo del mercato dei capitali limita l'accesso delle imprese alle fonti di finanziamento alternative al debito. I primi segnali sull'andamento dei pagamenti dopo la scadenza delle moratorie indicano tuttavia che l'impatto negativo sulla qualità delle attività sarebbe sostanzialmente in linea con le aspettative originarie delle banche o con il livello più basso delle attuali proiezioni della Banca centrale greca. La posizione patrimoniale del sistema bancario nel suo complesso è sostanzialmente adeguata, ma la redditività rimane bassa, mentre il legame tra banche ed emittente sovrano è stato rafforzato durante la crisi pandemica. Le autorità procedono inoltre con l'attuazione di riforme fondamentali del settore finanziario, in particolare il nuovo codice fallimentare entrato in vigore nel giugno 2021. La sospensione dei procedimenti giudiziari dovuta alla pandemia continua comunque a pesare sul processo di riscossione del debito e sull'attuazione di altre riforme nel settore finanziario, che mirano a migliorare gli strumenti esistenti per la risoluzione dei crediti deteriorati, si registra tuttavia una graduale ripresa dei processi. L'impatto di queste riforme dipenderà dalla tempestività e dall'efficacia della loro attuazione.

Le autorità continuano a compiere progressi in materia di riforme strutturali che sono importanti per affrontare le cause profonde delle difficoltà economiche della Grecia¹¹ e per migliorare il potenziale di crescita, che a sua volta contribuirebbe alla riduzione dell'elevato rapporto debito/PIL. Oltre alla summenzionata riforma della legislazione in materia di insolvenza, il governo ha continuato ad adoperarsi per modernizzare la legislazione del mercato del lavoro, l'istruzione e la formazione professionale e l'istruzione universitaria. Ha inoltre continuato a fare notevoli progressi nelle riforme in materia di procedure di autorizzazione degli investimenti e pubblica amministrazione, ha rafforzato la capacità dell'amministrazione fiscale, ha riformato il mercato dell'energia elettrica e ha compiuto progressi su una serie di progetti faro di privatizzazione e riforme relative al governo societario di imprese di proprietà dello Stato. Vi è tuttavia ancora ampio margine per compiere ulteriori progressi in materia di riforme istituzionali e strutturali, anche per quanto riguarda il quadro normativo, amministrativo e giudiziario. L'attuazione delle riforme e degli investimenti nel piano per la ripresa e la resilienza della Grecia dovrebbe rappresentare un'opportunità fondamentale a tale riguardo.

Per questi motivi, la Commissione conclude che le condizioni che hanno motivato l'attivazione della sorveglianza rafforzata a norma dell'articolo 2 del regolamento (UE) n. 472/2013 sono tuttora presenti. In particolare, la Grecia continua ad essere esposta a rischi per la sua stabilità finanziaria che, se si dovessero concretizzare, potrebbero avere ripercussioni negative sugli altri Stati membri della zona euro. In caso di ricadute negative, queste potrebbero manifestarsi indirettamente, incidendo sulla fiducia degli investitori e, di conseguenza, sui costi di rifinanziamento delle banche e degli emittenti sovrani in altri Stati membri della zona euro.

Pertanto, nel medio termine la Grecia deve continuare ad adottare misure per affrontare le cause, effettive o potenziali, delle difficoltà e attuare riforme strutturali a sostegno di una ripresa economica solida e sostenibile. Tra questi si possono annoverare il grave e prolungato rallentamento dell'economia durante la crisi; l'entità dell'onere del debito della Grecia; le debolezze del suo settore finanziario; il permanere di legami relativamente forti tra il settore finanziario e le finanze pubbliche greche, anche sotto forma di proprietà statale; il rischio che gravi tensioni nell'uno o nell'altro settore si propaghino ad altri Stati membri, nonché l'esposizione degli Stati membri della zona euro al debito sovrano greco.

Al fine di affrontare i rischi residui e monitorare il rispetto degli impegni assunti per farvi fronte, appare necessario e opportuno prorogare la sorveglianza rafforzata della Grecia a norma dell'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 472/2013.

Alla Grecia è stata data la possibilità di esprimere il proprio parere in merito alla valutazione della Commissione con lettera inviata il 10 giugno 2021. Nella risposta del 17 giugno 2021 la Grecia ha sostanzialmente condiviso la valutazione della Commissione in merito ai problemi economici che il paese si trova ad affrontare, valutazione che costituisce la base per la proroga della sorveglianza rafforzata.

La Grecia continuerà a beneficiare di assistenza tecnica nell'ambito dello strumento di sostegno tecnico, che in particolare sosterrà gli Stati membri nella preparazione e attuazione dei relativi piani per la ripresa e la resilienza.

Nell'attuazione della sorveglianza rafforzata, la Commissione intende collaborare strettamente con il meccanismo europeo di stabilità, nel quadro del sistema di allarme rapido,