Direttiva 2011/99/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 sull’ordine di protezione europeo

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 82, paragrafo 1, lettere a) e d),

vista l’iniziativa del Regno del Belgio, della Repubblica di Bulgaria, della Repubblica di Estonia, del Regno di Spagna, della Repubblica francese, della Repubblica italiana, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Polonia, della Repubblica portoghese, della Romania, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria¹,

L’Unione europea si è prefissa l’obiettivo di conservare e sviluppare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

L’articolo 82, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) dispone che la cooperazione giudiziaria in materia penale nell’Unione è fondata sul principio di riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie.

Conformemente al programma di Stoccolma — Un’Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini², il riconoscimento reciproco dovrebbe essere esteso a tutti i tipi di sentenze e decisioni di natura giudiziaria, che possono avere, a seconda dell’ordinamento giuridico, carattere penale o amministrativo. Nel programma si sollecitano altresì la Commissione e gli Stati membri a riflettere su come migliorare la normativa e le misure pratiche di sostegno per la protezione delle vittime. Il programma prevede inoltre che le vittime della criminalità possano essere soggette a particolari misure di protezione che dovrebbero essere efficaci all’interno dell’Unione. La presente direttiva fa parte di una serie coerente ed esaustiva di misure sui diritti delle vittime.

La risoluzione del Parlamento europeo, del 26 novembre 2009, sull’eliminazione della violenza contro le donne raccomanda agli Stati membri di migliorare le proprie legislazioni e politiche nazionali per combattere ogni forma di violenza contro le donne e ad affrontarne le cause, non da ultimo mediante il ricorso a misure preventive, e chiede all’Unione di garantire a tutte le vittime di violenza il diritto all’assistenza e al sostegno. La risoluzione del Parlamento europeo, del 10 febbraio 2010, sulla parità tra donne e uomini nell’Unione europea — 2009 appoggia la proposta di introdurre un ordine di protezione europeo per le vittime.

Nella sua risoluzione del 10 giugno 2011 relativa a una tabella di marcia per il rafforzamento dei diritti e della tutela delle vittime, in particolare nei procedimenti penali, il Consiglio ha affermato che si dovrebbero intraprendere azioni a livello di Unione per rafforzare i diritti e la protezione delle vittime di reato e ha raccomandato alla Commissione di presentare adeguate proposte in tal senso. In questo quadro si dovrebbe istituire un meccanismo volto ad assicurare il riconoscimento reciproco tra gli Stati membri delle decisioni relative a misure di protezione per le vittime di reato. Secondo detta risoluzione, la presente direttiva, che concerne il riconoscimento reciproco delle misure di protezione adottate in materia penale, dovrebbe essere integrata da un adeguato meccanismo riguardante le misure adottate in materia civile.

In uno spazio comune di giustizia senza frontiere interne è necessario garantire che la protezione offerta a una persona fisica in uno Stato membro sia mantenuta e continui a essere assicurata in ciascun altro Stato membro nel quale la persona si trasferisce o si è trasferita. Dovrebbe anche essere garantito che l’esercizio legittimo del diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e risiedere liberamente nel territorio degli Stati membri in conformità dell’articolo 3, paragrafo 2, del trattato sull’Unione europea (TUE) e dell’articolo 21 TFUE non si traduca in una perdita di protezione.

Al fine di conseguire questi obiettivi la presente direttiva dovrebbe stabilire norme secondo le quali la protezione basata su misure di protezione adottate in conformità della legge di uno Stato membro («Stato di emissione») può essere estesa a un altro Stato membro nel quale la persona protetta decida di risiedere o soggiornare («Stato di esecuzione»).

La presente direttiva tiene conto delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri nonché del fatto che si possa fornire una protezione efficace mediante ordini di protezione emessi da un’autorità diversa dal giudice penale. La presente direttiva non istituisce l’obbligo di modificare i sistemi nazionali per l’adozione di misure di protezione, né l’obbligo di introdurre o modificare un sistema penale per l’esecuzione di un ordine di protezione europeo.

La presente direttiva si applica alle misure di protezione volte specificamente a proteggere una persona da atti di rilevanza penale di un’altra persona tali da mettere in pericolo, in qualsiasi modo, la vita o l’integrità fisica, psichica e sessuale di detta persona, ad esempio prevenendo molestie di qualsiasi forma, incluse quelle alla dignità o alla libertà personale di detta persona, ad esempio prevenendo rapimenti, stalking e altre forme indirette di coercizione, e che mirano a prevenire nuovi atti criminali o a ridurre le conseguenze di atti criminali precedenti. Tali diritti personali della persona protetta corrispondono ai valori fondamentali riconosciuti e difesi in tutti gli Stati membri. Tuttavia, uno Stato membro non è obbligato a emettere un ordine di protezione europeo sulla base di una misura penale che non sia volta specificamente a proteggere una persona ma sia diretta principalmente ad altri fini, ad esempio il reinserimento sociale del reo. È importante sottolineare che la presente direttiva si applica alle misure di protezione volte a proteggere tutte le vittime e non solo le vittime di violenze di genere, tenendo conto delle caratteristiche specifiche di ogni tipo di reato interessato.

La presente direttiva si applica alle misure di protezione adottate in materia penale e pertanto non riguarda le misure di protezione adottate in materia civile. Affinché una misura di protezione sia eseguibile conformemente alla presente direttiva, non è necessario che un reato sia stato accertato da una decisione passata in giudicato. È altresì irrilevante la natura penale, amministrativa o civile dell’autorità che adotta una misura di protezione. La presente direttiva non obbliga gli Stati membri a modificare il loro diritto nazionale in modo tale da poter adottare misure di protezione nell’ambito di un procedimento penale.

La presente direttiva è destinata a essere applicata alle misure di protezione adottate a favore di vittime, o potenziali vittime di reati. La presente direttiva non dovrebbe pertanto essere applicata a misure adottate a fini di protezione di testimoni.

Se è adottata una misura di protezione, quale definita nella presente direttiva, per proteggere un familiare della persona protetta principale, un ordine di protezione europeo può essere altresì richiesto ed emesso per detto familiare, nel rispetto delle condizioni stabilite nella presente direttiva.

Le richieste di emissione di un ordine di protezione europeo dovrebbero essere trattate con adeguata celerità, tenendo conto delle circostanze specifiche del caso, inclusi la sua urgenza, la data prevista di arrivo della persona protetta nel territorio dello Stato di esecuzione e, ove possibile, il livello di rischio per la persona protetta.

Ove la presente direttiva preveda che siano fornite informazioni alla persona protetta o alla persona che determina il pericolo, tali informazioni dovrebbero essere fornite, se opportuno, anche al tutore o al rappresentante della persona interessata. Si dovrebbe inoltre prestare la dovuta attenzione a che la persona protetta, la persona che determina il pericolo o il tutore o rappresentante nel procedimento riceva le informazioni previste dalla presente direttiva, in una lingua compresa da tale persona.

Nei procedimenti di emissione e riconoscimento di un ordine di protezione europeo, le autorità competenti dovrebbero tener conto in maniera adeguata delle esigenze delle vittime, incluse le persone particolarmente vulnerabili, quali i minori o le persone disabili.

Ai fini dell’applicazione della presente direttiva una misura di protezione può essere stata imposta in seguito a una sentenza ai sensi della decisione quadro 2008/947/GAI del Consiglio, del 27 novembre 2008, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze e alle decisioni di sospensione condizionale in vista della sorveglianza delle misure di sospensione condizionale e dell’esecuzione delle sanzioni sostitutive³, o in seguito a una decisione sulle misure cautelari ai sensi della decisione quadro 2009/829/GAI del Consiglio, del 23 ottobre 2009, sull’applicazione tra gli Stati membri dell’Unione europea del principio del reciproco riconoscimento alle decisioni sulle misure alternative alla detenzione cautelare⁴. Se nello Stato di emissione è stata adottata una decisione sulla base di tali decisioni quadro, la procedura di riconoscimento dovrebbe essere seguita di conseguenza nello Stato di esecuzione. Ciò non dovrebbe escludere, tuttavia, la possibilità di trasferire un ordine di protezione europeo a uno Stato membro diverso dallo Stato che esegue decisioni in base a tali decisioni quadro.

In conformità dell’articolo 6 della Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dell’articolo 47, secondo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la persona che determina il pericolo dovrebbe disporre, durante il procedimento che ha portato all’adozione di una misura di protezione o prima dell’emissione di un ordine di protezione europeo, della possibilità di essere ascoltata e di contestare la misura di protezione.

Al fine di impedire che sia commesso un reato contro la vittima nello Stato di esecuzione, quest’ultimo dovrebbe disporre degli strumenti giuridici per riconoscere la decisione precedentemente adottata nello Stato di emissione a favore della vittima, evitando altresì che la vittima sia costretta ad avviare un nuovo procedimento o a fornire nuovamente le prove nello Stato di esecuzione come se lo Stato di emissione non avesse adottato la decisione. Il riconoscimento dell’ordine di protezione europeo da parte dello Stato di esecuzione implica tra l’altro che l’autorità competente di tale Stato, nei limiti definiti nella presente direttiva, accetta l’esistenza e la validità della misura di protezione adottata nello Stato di emissione, riconosce la situazione di fatto descritta nell’ordine di protezione europeo e conviene che occorra fornire la protezione e continuare a fornirla conformemente alla legislazione nazionale.

La presente direttiva contiene un elenco esaustivo di divieti e restrizioni che, se imposti nello Stato di emissione ed inclusi nell’ordine di protezione europeo, dovrebbero essere riconosciuti e applicati nello Stato di esecuzione, fatte salve le limitazioni contenute nella presente direttiva. A livello nazionale possono esistere altri tipi di misure di protezione, quale, se previsto dal diritto interno, l’obbligo per la persona che determina il pericolo di rimanere in un luogo determinato. Tali misure possono essere imposte nello Stato di emissione nel quadro del procedimento di adozione di una delle misure di protezione che, secondo la presente direttiva, possono costituire la base di un ordine di protezione europeo.

Poiché negli Stati membri diversi tipi di autorità (civile, penale o amministrativa) hanno competenza di adozione ed esecuzione delle misure di protezione, è opportuno offrire ampia flessibilità alle modalità di cooperazione tra gli Stati membri ai sensi della presente direttiva. Pertanto, l’autorità competente dello Stato di esecuzione non è tenuta ad adottare in tutti i casi la stessa misura di protezione adottata dallo Stato di emissione, e dispone di un margine di discrezione per l’adozione di ogni misura che ritenga adeguata e consona alla propria legislazione nazionale in un caso analogo per assicurare una protezione costante alla persona protetta alla luce della misura di protezione adottata nello Stato di emissione quale descritta nell’ordine di protezione europeo.

I divieti o le restrizioni cui la presente direttiva si applica comprendono, tra l’altro, misure volte a limitare contatti personali o a distanza tra la persona protetta e la persona che determina il pericolo, ad esempio imponendo determinate condizioni per tali contatti o imponendo restrizioni al contenuto delle comunicazioni.

L’autorità competente dello Stato di esecuzione dovrebbe informare la persona che determina il pericolo, l’autorità competente dello Stato di emissione e la persona protetta di ogni misura adottata sulla base dell’ordine di protezione europeo. Nella notifica alla persona che determina il pericolo si dovrebbe tener conto dell’interesse della persona protetta, non divulgando l’indirizzo o altri dati di contatto di tale persona. Tali dati dovrebbero essere esclusi dalla notifica nella misura in cui l’indirizzo o altri dati di contatto non sono compresi nel divieto o nella restrizione imposta come misura esecutiva alla persona che determina il pericolo.

Se l’autorità competente dello Stato di emissione annulla l’ordine di protezione europeo, l’autorità competente dello Stato di esecuzione dovrebbe interrompere le misure che ha adottato per eseguire l’ordine di protezione europeo, restando inteso che l’autorità competente dello Stato di esecuzione può — in modo autonomo, e conformemente alla propria legislazione nazionale — adottare ogni misura di protezione ai sensi della legislazione nazionale per proteggere la persona interessata.

Poiché la presente direttiva riguarda situazioni in cui la persona protetta si trasferisce in un altro Stato membro, l’emissione o l’esecuzione di un ordine di protezione europeo non dovrebbe comportare alcun trasferimento allo Stato di esecuzione di competenze riguardanti pene principali, sospese, sostitutive, condizionali o accessorie, ovvero riguardanti misure di sicurezza a carico della persona che determina il pericolo, se quest’ultima continua a risiedere nello Stato che ha adottato la misura di protezione.

Ove opportuno, dovrebbe essere possibile ricorrere a strumenti elettronici per mettere in atto le misure adottate in applicazione della presente direttiva, conformemente alle leggi e procedure nazionali.

Nell’ambito della cooperazione tra le autorità interessate che assicurano la protezione della persona protetta, l’autorità competente dello Stato di esecuzione dovrebbe comunicare all’autorità competente dello Stato di emissione ogni violazione delle misure adottate nello Stato di esecuzione per eseguire l’ordine di protezione europeo. Tale comunicazione dovrebbe permettere all’autorità competente dello Stato di emissione di decidere tempestivamente la risposta adeguata in relazione alla misura di protezione imposta nel proprio Stato alla persona che determina il pericolo. Tale risposta può prevedere, se opportuno, l’imposizione di una misura detentiva in sostituzione della misura non detentiva inizialmente adottata, ad esempio in alternativa alla detenzione preventiva o in conseguenza della sospensione condizionale della pena. Resta inteso che una tale decisione, poiché non impone ex novo una sanzione in relazione a un nuovo reato, non interferisce con la possibilità, per lo Stato di esecuzione, di imporre sanzioni in caso di violazione delle misure adottate nell’esecuzione di un ordine di protezione europeo.

Alla luce delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri, qualora nello Stato di esecuzione non siano disponibili misure di protezione in un caso analogo alla situazione di fatto descritta nell’ordine di protezione europeo, l’autorità competente dello Stato di esecuzione dovrebbe riferire su qualsiasi violazione della misura di protezione indicata nell’ordine di protezione europeo di cui sia al corrente all’autorità competente dello Stato di emissione.

Al fine di assicurare la corretta applicazione della presente direttiva in ogni caso specifico, le autorità competenti dello Stato di emissione e dello Stato di esecuzione dovrebbero esercitare le rispettive competenze conformemente alle disposizioni della presente direttiva, tenendo conto del principio del ne bis in idem.

La persona protetta non dovrebbe essere tenuta a sostenere spese relative al riconoscimento dell’ordine di protezione europeo che siano sproporzionate rispetto alle spese per un caso analogo a livello nazionale. Nell’attuare la presente direttiva, gli Stati membri dovrebbero garantire che, una volta riconosciuto l’ordine di protezione europeo, la persona protetta non sia tenuta ad avviare un nuovo procedimento a livello nazionale per ottenere dall’autorità competente dello Stato di esecuzione, quale conseguenza diretta del riconoscimento dell’ordine di protezione europeo, una decisione che adotti le misure di protezione che sarebbero previste dalla legislazione nazionale in un caso analogo per garantire la protezione della persona protetta.

Tenendo presente il principio del riconoscimento reciproco su cui si basa la presente direttiva, gli Stati membri dovrebbero promuovere, per quanto possibile, un contatto diretto tra le autorità competenti al momento dell’applicazione della presente direttiva.

Fatte salve l’indipendenza della magistratura e le differenze nell’organizzazione del potere giudiziario nell’Unione, gli Stati membri dovrebbero prendere in considerazione l’opportunità di richiedere che i responsabili della formazione di giudici, pubblici ministeri, funzionari di polizia e operatori giudiziari coinvolti nei procedimenti di emissione o riconoscimento di un ordine di protezione europeo forniscano un’adeguata formazione nel rispetto degli obiettivi della presente direttiva.

Al fine di agevolare la valutazione dell’applicazione della presente direttiva, è opportuno che gli Stati membri comunichino alla Commissione i dati pertinenti concernenti l’applicazione delle procedure nazionali relative all’ordine di protezione europeo, comunicando quanto meno il numero di ordini di protezione europei richiesti, emessi e/o riconosciuti. A tale proposito, sarebbero utili anche altri tipi di dati, quali ad esempio i tipi di reati in questione.

La presente direttiva dovrebbe contribuire alla protezione delle persone in pericolo, in tal modo integrando ma senza pregiudicare gli strumenti vigenti in questo settore, quali la decisione quadro 2008/947/GAI e la decisione quadro 2009/829/GAI.

Se una decisione relativa ad una misura di protezione rientra nell’ambito d’applicazione del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale⁵, del regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio, del 27 novembre 2003, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale⁶, o della convenzione dell’Aia del 1996 sulla competenza, la legge applicabile, il riconoscimento, l’esecuzione e la cooperazione in materia di potestà genitoriale e di misure di protezione dei minori⁷, il riconoscimento e l’esecuzione di detta decisione dovrebbe essere perseguito conformemente alle disposizioni dello strumento giuridico pertinente.

Gli Stati membri e la Commissione dovrebbero includere informazioni sull’ordine di protezione europeo, ove opportuno, nelle campagne d’informazione e di sensibilizzazione esistenti sulla protezione delle vittime di reati.

I dati personali trattati nel contesto dell’attuazione della presente direttiva dovrebbero essere protetti conformemente alla decisione quadro 2008/977/GAI del Consiglio, del 27 novembre 2008, sulla protezione dei dati personali trattati nell’ambito della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale⁸ e ai principi sanciti dalla convenzione del Consiglio d’Europa del 1981, sulla protezione delle persone rispetto al trattamento automatizzato di dati di carattere personale.

La presente direttiva dovrebbe rispettare i diritti fondamentali garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, conformemente all’articolo 6 TUE.

Nell’attuare la presente direttiva, gli Stati membri sono invitati a tener conto dei diritti e dei principi sanciti dalla Convenzione delle Nazioni Unite del 1979, sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei confronti della donna.

Poiché l’obiettivo della presente direttiva, vale a dire la protezione di persone che sono in pericolo, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri e può dunque, a causa della sua portata e dei suoi effetti, essere conseguito meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire conformemente al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 TUE. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

A norma dell’articolo 3 del protocollo (n. 21) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al trattato sull’Unione europea e al trattato sul funzionamento dell’Unione europea, il Regno Unito ha notificato che desidera partecipare all’adozione e all’applicazione della presente direttiva.

A norma degli articoli 1 e 2 del protocollo (n. 21) sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda rispetto allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, allegato al trattato sull’Unione europea e al trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e fatto salvo l’articolo 4 di tale protocollo, l’Irlanda non partecipa all’adozione della presente direttiva, non è da essa vincolata, né è soggetta alla sua applicazione.

A norma degli articoli 1 e 2 del protocollo (n. 22) sulla posizione della Danimarca, allegato al trattato sull’Unione europea e al trattato sul funzionamento dell’Unione europea, la Danimarca non partecipa all’adozione della presente direttiva, non è da essa vincolata, né è soggetta alla sua applicazione,