Corte giust. UE, Sentenza del 6 maggio 1982, cause riunite 146/81, 192/81 e 193/81

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni, nonché i mezzi e gli argomenti svolti dalle parti si possono riassumere come segue:

Nel corso degli anni 1969, 1970 e 1971, le imprese BayWa, Raiffeisenbank Unterspiesheim, Raiffeisenbank Biitthard procedevano (o incaricavano la ditta Rhenus di procedere) alla denaturazione di cereali, per cui l'Ente federale per le organizzazioni di mercato agricolo versava, dopo controlli effettuati nel corso delle operazioni di denaturazione, dei premi di denaturazione a norma del regolamento del Consiglio 172/67, relativo alle norme generali che reggono la denaturazione del grano e della segala da panificazione, e del regolamento della Commissione 1403/69, relativo alle modalità di applicazione delle disposizioni concernenti la denaturazione del frumento tenero e della segala da panificazione. La Raiffeisen Hauptgenossenschaft riscuoteva premi di denaturazione dal 14 maggio al 27 luglio 1970 e dal 21 settembre 1973 all'8 febbraio 1974.

Le denaturazioni avvenivano o mediante uso del colorante «Bleu Patenté V», o con l'aggiunta di olio di pesce o di fegato di pesce. Questo secondo processo veniva in particolare impiegato nelle operazioni effettuate da o per la cooperativa Raiffeisen Hauptgenossenschaft.

Secondo quanto ha accertato il giudice a quo, le operazioni di denaturazione venivano effettuate in tutto o in parte alla presenza di ispettori del convenuto. Le relazioni di controllo non indicano se i suddetti ispettori abbiano altresì controllato l'incorporazione della sostanza denaturante. Le relazioni non formulano alcuna obiezione.

Le ricorrenti nella causa principale hanno sostenuto nel corso della fase orale che i suddetti accertamenti sono, a loro parere, incompleti..Secondo loro, le relazioni dei controlli ... «menzionano esattamente la quantità e le caratteristiche del frumento tenero, l'esatto quantitativo ed il tipo di sostanza denaturante usata, nonché il metodo di denaturazione impiegato ...» e solo «in alcune relazioni di controllo dell'Einfuhr und Vorratsstelle, non viene specificamente indicato il peso della sostenza denaturante». Esse aggiungono che «... a proposito dei controlli effettuati dopo il 1o agosto 1970, gli esatti quantitativi della scorta iniziale e finale reale della sostanza denaturante sono stati controllati in occasione di ciascuna denaturazione e attestati espressamente» ...

Esse ravvisano la prova del loro assunto nelle relazioni di controllo che hanno allegato tanto alle memorie dinanzi alla Corte, quanto a quelle presentate nella causa principale dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno.

Tra il 1975 ed il 1976, vale a dire parecchi anni dopo le operazione, l'Ente federale procedeva a ispezioni contabili presso le imprese beneficiarie dei premi. In esito a tali controlli, l'Ente riteneva che dalle scritture contabili risultasse che le imprese non avevano comprato sostanze denaturanti in quantità sufficiente per poter applicare i metodi di riferimento fissati dal diritto comunitario o, in attuazione di questo, dal diritto nazionale che disciplina i processi di denaturazione dei cereali.

Le imprese contestavano l'esattezza delle ispezioni contabili effettuate dall'Ente sostenendo che, considerato il tempo trascorso tra la denaturazione contestata e le ispezioni contabili (in media, 5 anni), le pezze contabili conservate riguardavano solo la contabilità generale delle imprese e non potevano documentare con precisione i quantitativi di sostanze denaturanti usate per ciascuna operazione. Alcune imprese sostenevano inoltre che, non avendo proceduto direttamente alle operazioni di denaturazione, non potevano conservare una contabilità che poteva essere stata tenuta solo dai denaturatori cui avevano conferito l'incarico.

Ciononostante, e malgrado il fatto che dai controlli effettuati durante le operazioni di denaturazione fosse emerso che i cereali erano stati resi effettivamente inidonei al consumo umano, l'Ente pretendeva, basandosi unicamente sulle ispezioni contabili, la restituzione dei premi di denaturazione versati.

La domanda di ripetizione dei premi di denaturazione costituiva oggetto di un ricorso amministrativo gerarchico proposto dalle imprese ricorrenti.

Non avendo il ricorso avuto esito, le imprese BayWa, Raiffeisenbank Unterspiesheim, Raiffeisenbank Bütthard e Raiffeisen Hauptgenossenschaft adivano il Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo) di Francoforte sul Meno. Il Tribunale ordinava l'intervento della ditta Rhenus che aveva proceduto alle denaturazioni.

Le tre ordinanze pronunziate dal giudice a quo sono concepite negli stessi termini.

Innanzitutto, il Verwaltungsgericht (prima sezione) ritiene che il diritto ai premi di denaturazione non sorge per il solo fatto che i cereali siano stati resi inidonei al consumo umano, ma è subordinato all'osservanza del metodo di riferimento stabilito nell'allegato del regolamento della Commissione 1403/69. Ma una sentenza in senso opposto del Verwaltungsgerichtshof (Corte d'Appello amministrativa) dell'Assia, 18 febbraio 1980 (rif: VII — OE 20/79) ha fatto sorgere dubbi sull'esattezza di tale interpretazione.

D'altra parte, il giudice a quo ritiene che un provvedimento di attribuzione di premi di denaturazione possa sempre essere revocato qualora l'esattezza dei controlli effettuati durante le operazioni di denaturazione sia, in un secondo momento infirmata da una ispezione contabile a posteriori. Tale interpretazione si basa sulla necessità di premunirsi contro operazioni fraudolente o contro la presentazione, da parte degli operatori, di dati errati o incompleti allo scopo di ottenere dagli enti d'intervento provvedimenti d'attribuzione di premi. Ciononostante, il Tribunale amministrativo di Francoforte sul Meno si chiede se questo orientamento sia compatibile con il dettato del regolamento 1403/69, e soprattutto con l'art. 4, che dispone: «la concessione del premio è subordinata al controllo ... delle operazioni di denaturazione».

In particolare, la sentenza della Corte di giustizia 14 gennaio 1981, nella causa 819/79 potrebbe interpretarsi nel senso che il diritto comunitario esclude la ripetizione del premio qualora i controlli sulle operazioni di denaturazione abbiano avuto esito positivo.

Infine, il giudice proponente intende conoscere l'ampiezza del margine di discrezionalità lasciato dal diritto comunitario agli enti nazionali d'intervento quando si tratti di decidere della ripetizione di premi di denaturazione illegittimamente concessi. In particolare si tratta di accertare se l'ente avrebbe dovuto, a norma della legge tedesca 25 maggio 1976 sul processo amministrativo (BGBl. I, pag. 1253), valutare anzitutto il peso dell'affidamento delle ricorrenti sul provvedimento revocato, prima di annullare il provvedimento di attribuzione dei premi e di pretendere la restituzione di questi, oppure, al contrario, se il diritto comunitario imponesse all' Ente l'obbligo di ripetere «in ogni caso» i premi indebitamente versati. Questa seconda interpretazione condurrebbe il diritto tedesco a discostarsi dalla procedura amministrativa che, ai sensi dell'art. 48, n. 1, della legge del 1976, obbliga la publica amministrazione a procedere all'audizione degli interessati all'atto che si intende annullare.

Per questi motivi, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, con ordinanze 30 aprile 1981, di contenuto identico e pervenute in cancelleria il 9 e il 25 giugno 1981, ha sospeso i procedimenti per sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

«a) Se il premio di denaturazione attribuito a norma dell'art. 4, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 27. 6. 1967, n. 172 (GU 130 del 28. 6. 1967, pag. 2602) non sia dovuto solo qualora la denaturazione non abbia conseguito lo scopo menzionato nell'art. 2, n. 1, di detto regolamento, oppure anche qualora non sia stato usato il metodo di riferimento di cui all'allegato I del regolamento (CEE) della Commissione 18. 7. 1969, n. 1403 (GU L 180 del 22. 7. 1969, pag. 3).

b) Se la ripetizione del premio di denaturazione possa basarsi sui risultati di un'ispezione contabile effettuata una volta terminata la denaturazione ovvero dagli artt. 4, n. 3, e 5 del regolamento n. 1403/69 si desuma che il risultato del controllo a posteriori è irrelevante. Per il caso in cui la verifica a posteriori sia rilevante: quale peso abbia questa verifica rispetto ai controlli contemplati dall'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1403/69.

c) Se l'art. 8 del regolamento (CEE) del Consiglio 21. 4. 1970, n. 729 (GU L 94 del 28. 4. 1970, pag. 13) imponga agli Stati membri l'obbligo di ripetere in ogni caso i premi di denaturazione illegittimamente attribuiti ovvero detto regolamento lasci agli Stati membri la possibilità di rimettere, mediante norme nazionali, alla discrezione delle competenti autorità la ripetizione nel caso singolo.»

Conformemente all'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte la «BayWa AG», le cooperative di credito agricolo «Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung eG» e «Raiffeisenbank Biitthard eG», tutte e tre rappresentate dal dr. Helmut Fischer, amministratore della BayWa; la cooperativa «Raiffeisen Hauptgenossenschaft eG», con l'aw. Fritz Modest e soci, del foro di Amburgo; il Governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal dr. Martin Seidel, consigliere ministeriale presso il ministero federale per l'economia, assistito dall'aw. Jochim Sedemund, del foro di Colonia, in qualità di agenti; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Meinhard Hilf, membro del suo ufficio legale, in qualità di agente.

Con ordinanza 15 luglio 1981, la Corte ha disposto la riunione delle cause ai fini del procedimento e della sentenza.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con ordinanza 20 gennaio 1982, la Corte, a norma dell'art. 95, n. 2, del regolamento di procedura, ha deciso di rimettere la causa alla Seconda Sezione.

Le disposizioni in materia di attribuzione di premi di denaturazione dei cereali e di controllo di tali operazioni possono così riassumersi:

a) I premi di denaturazione per il frumento tenero e per la segala da panificazione sono stati introdotti dal regolamento del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172 (GU L 130, pag. 2602) nell'ambito del regolamento del Consiglio, 13 giugno 1967, n. 120 (GU L 117, pag. 2269), relativo all'organizzazione comune dei mercati in quel settore. Le principali disposizioni del regolamento n. 172/67 così recitano: «1o considerando Considerando che i metodi di denaturazione devono essere sufficientemente efficaci onde evitare che il cereale denaturato possa essere nuovamente immesso sul mercato, tale e quale o sotto forma di prodotto trasformato, come idoneo al consumo umano; che, a tal fine, è necessario stabilire mezzi tecnici che offrano un minimo di garanzia a tal riguardo e prevedere che in alcun caso i mezzi effettivamente impiegati dagli Stati membri possano dar luogo ad un grado di denaturazione inferiore.» «Articolo 2 1. I mezzi impiegati per la denaturazione devono garantire che il grano e la segala denaturati non possano più essere utilizzati per il consumo umano. 2. Tali mezzi devono offrire una garanzia almeno uguale a quella che sarebbe offerta da un metodo di riferimento da stabilire.» A norma dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 172/67 l'attribuzione del premio è subordinata all'osservanza del summenzionato art. 2. b) Per l'attuazione del suddetto regolamento, il regolamento della Commissione 18 luglio 1969, n. 1403 (GU L 180, pag. 3) specifica: «3o considerando: considerando che l'esperienza ha dimostrato l'opportunità di conservare come metodo di riferimento il metodo di denaturazione precedentemente adottato, e in caso di denaturazione basata sulla colorazione, di mantenere l'uniformità di applicazione di tale metodo in tutta la Comunità.» «Articolo 1 Il metodo di riferimento di cui all'art. 2, paragrafo 2, del regolamento n. 172/67/CEE, per la denaturazione del frumento tenero e della segala da panificazione è descritto nell'allegato I. Se la denaturazione è basata sulla colorazione può essere utilizzato soltanto il metodo di riferimento. Se per la denaturazione si impiega un procedimento diverso dalla colorazione, i mezzi utilizzati debbono offrire una garanzia almeno uguale a quella fornita dal metodo di riferimento.» Il metodo di riferimento consisteva, nella versione originale di questo regolamento, nella denaturazione mediante colorazione. L'allegato I di cui all'art 1 del regolamento n. 1403/69, fissa il colorante (bleu patenté V), le quantità da usare nonché le modalità d'uso. Il regolamento della Commissione 10 giugno 1970, n. 1092 (GU L 127, pag. 25) ha stabilito un secondo metodo di riferimento per la denaturazione con l'olio di pesce o di fegato di pesce. Questo metodo di riferimento è specificato da un nuovo allegato II al regolamento n. 1403/69.

Secondo le indicazioni fornite alla Corte dal Governo della Repubblica federale di Germania e non contestate dalle parti, la situazione giuridica nella Repubblica federale è regolata dalla «Durchführungsgesetz EWG Getreide, Reis, Zucker, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch sowie Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse mit Zusatz von Zucker» (Legge di attuazione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, riso, zucchero, carne suina, uova, e pollame nonché prodotti di trasformazione da frutta e verdura con aggiunta di zucchero) del 30 giugno 1967 (BGBl, pag. 617) nella versione modificata della legge 30 luglio 1968 (BGBl. I, pag. 874) — e dai relativi regolamenti di attuazione adottati dal ministro dell'agricoltura, tra cui i regolamenti 8 agosto 1968 (BAnz n. 148) e 19 novembre 1971 (BGBl. I, pag. 1831) relativi all'attribuzione di premi di denaturazione per il frumento tenero.

I suddetti regolamenti e le direttive, adottate annualmente per l'attuazione dei primi dal direttore dell'Ufficio federale d'intervento, recano, tra l'altro, norme relative ai metodi di denaturazione.

Infatti, secondo il Governo della Repubblica federale, i regolamenti comunitari hanno lasciato agli Stati membri la facoltà di disciplinare, mediante norme nazionali, le operazioni di denaturazione a condizione che, in conformità all'art. 2, n. 2, del regolamento n. 172/67, i mezzi scelti offrano una garanzia «almeno uguale a quella che sarebbe offerta da un metodo di riferimento», metodo che è stato successivamente stabilito dal regolamento n. 1403/69.

Quindi, ancor prima dell'entrata in vigore del regolamento della Commissione n. 1092/70 (cfr. sopra punto 1 b), la Repubblica federale aveva stabilito e messo a punto un metodo di denaturazione mediante aggiunta di olio di pesce. È pacifico che tale mezzo offriva una garanzia per lo meno pari a quella offerta dall'unico metodo di riferimento communitario, inizialmente stabilito dal regolamento n. 1403/69, cioè quello della denaturazione mediante colorazione.

a) L'art. 7 del regolamento del Consiglio n. 172/67 così recita: «Per dare diritto al premio, le operazioni di denaturazione devono essere realizzate previo accordo e sotto controllo dell'organismo d'intervento.» b) In attuazione di tale norma, l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1403/69 dispone: «La concessione del premio di denaturazione è subordinata al controllo da parte dell'organismo d'intervento, delle operazioni di denaturazione del frumento tenero o della sua incorporazione, come tale, negli alimenti composti per animali di cui alla voce 23.07 della tariffa doganale comune (vedi consiglio per la cooperazione doganale: note esplicative della nomenclatura di Bruxelles, Tomo I, Sezione IV, voce 23.07, pag. 159). La durata delle operazioni di denaturazione non deve oltrepassare un giorno per 40 tonnellate di cereali utilizzati ...». e) In linea di massima, il regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729 (GU L 94, pag. 13), relativo al finanziamento della politica agricola comune dispone all'art. 8, n. 1: «Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per: accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari, prevenire e perseguire le irregolarità, recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze. Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie.» d) Nello stesso senso, e benché, in ragione della sua data di gran lunga posteriore, non possa servire a risolvere le cause in questione, la direttiva CEE del Consiglio 27 giugno 1977, n. 77/435 (GU L 172, pag. 17) relativa ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del FEAOG, sezione «garanzia», incarica detti Stati di procedere a controlli, soprattutto di tipo contabile, presso gli operatori interessati alle operazioni di garanzia del Fondo. A tal fine, essa cerca di armonizzare le modalità e il contenuto di tali controlli, come risulta dai considerando nn. 2 e 4 i quali recitano: «Considerando n. 2 Considerando che il controllo di documenti commerciali delle imprese beneficiarie o debitrici può costituire un efficacissimo mezzo di sorveglianza delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del FEAOG, sezione garanzia, e che è pertanto opportuno generalizzarlo in tutta la Comunità; che tale controllo completa quelli che sono già effettuati dagli stati membri, in particolare il controllo fisico esercitato durante le operazioni del genere ed il controllo della contabilità di magazzino previsto per taluni casi; che, inoltre, la presente direttiva non incide sulle disposizioni nazionali in materia di controlli che siano di portata più ampia di quelle contenute nella presente direttiva.» «Considerando n. 4 Considerando che compete agli Stati membri determinare la frequenza e la portata dei controlli; che è necessario giungere a tale determinazione in funzione segnatamente del carattere delle operazioni effetuate sotto la loro responsabilità e della ripartizione delle imprese beneficiarie o debitrici secondo la loro importanza finanziaria nell'ambito del sistema di finanziamento del FEAOG, sezione garanzia.»

Per l'attuazione delle disposizioni summenzionate, tralasciando la direttiva 27 giugno 1977 che non si può applicare, il legislatore tedesco ha adottato, per controllare che vengano effettuate le operazioni di denaturazione, delle disposizioni (art. 10 del regolamento 8 agosto 1968 e art. 12 del regolamento 12 novembre 1970) che contemplano il controllo in due fasi: un controllo diretto dell'operazione ed un controllo a posteriori sulla contabilità. Per questo, gli operatori sono tenuti a compilare documenti attestanti la quantità, l'origine, le caratteristiche, l'immagazzinamento e la destinazione dei cereali nonché registri sui quantitativi di denaturanti usati in ciascuna operazione. Tale documentazione va conservata per sette anni.

Il legislatore tedesco ha inoltre emanato disposizioni relative alla ripetizione dei premi indebitamente versati; l'art. 13, n. 1, prima frase del regolamento 12 novembre 1970, nonché il punto 6.1. delle direttive dell'Ente per la stagione 1969-1970 impongono all'ente d'intervento di procedere al recupero delle somme indebitamente versate, escludendo qualsiasi valutazione di tipo discrezionale ai sensi dell'art. 48, n. 1, della legge 25 maggio 1976 sulle procedure amministrative.

a) La BayWa, la Raiffeisenbank Unterspiesheim e la Raiffeisenbank Biitthard svolgono le loro osservazioni anzitutto sulla terza questione che propongono di risolvere negativamente. Infatti, il disposto dell'art. 8 del regolamento 729/70 è chiaro, ed incarica gli Stati membri di procedere, in conformità alle disposizioni legislative nazionali, alle azioni legali necessarie per recuperare le somme indebitamente versate. Tale interpretazione è confermata dalle sentenze della Corte nelle cause riunite 178, 179 e 180/73 (Race. 1974, pag. 383) e nelle cause riunite 119 e 126/79 (Racc. 1980, pag. 1863). Secondo le ricorrenti nella causa principale, se ne deduce che l'Ente doveva provvedere al recupero delle presunte somme indebitamente versate in conformità alle norme sostanziali e processuali stabilite dal diritto amministrativo tedesco nella legge «Verwaltungsverfahrensgesetz», 25 maggio 1976. A tal fine, l'Ente doveva anzitutto revocare il provvendimento d'attribuzione dei premi contestati, rispettando la procedura prevista dall'art. 48, n. 1, prima frase della suddetta legge. Il nucleo di tale disposizione consiste nel fatto che la pubblica amministrazione, nell'ambito del potere discrezionale che possiede quando soppesa l'interesse pubblico e l'interesse privato della persona interessata all'atto, deve procedere all'audizione dell'interessato prima di adottare un provvedimento di revoca dell'atto illegittimo. Il diritto degli interessati di essere consultati prima dell'emanazione di un atto amministrativo è stato del resto ampiamente riconoscituto dalla giurisprudenza della Corte come principio generale del diritto comunitario. L'Ente avrebbe potuto sottrarsi all'obbligo di osservare le norme del diritto amministrativo nazionale soltanto qualora gli fosse stato imposto, o dal legislatore comunitario, o da una norma nazionale, l'obbligo di revocare i provvedimenti di attribuzione dei premi. Ma questo non è il caso nostro: il regolamento 729/70 riguardava il diritto nazionale ed i regolamenti d'attuazione tedeschi relativi alla denaturazione dei prodotti agricoli (legge d'attuazione dell'organizzazione comune dei mercati agricoli nel settore dei cereali, riso, carne suina, uova e pollame, 30 luglio 1968 — BGBl. pag. 874; regolamento 19 novembre 1971 sulle denaturazioni, BGBl. I, pag. 1831), i quali non consentono alcuna deroga ai principi generali del diritto amministrativo sulla revoca degli atti amministrativi illeciti attributivi di diritti. Quanto al rischio di trattare in modo diverso operatori che si trovino in situazioni analoghe a causa dell'applicazione dei vari diritti nazionali in materia di ripetizione delle somme indebitamente riscosse, le ricorrenti nella causa principale sostengono che la dottrina non consente di ritenere che l'ordinamento giuridico tedesco garantisca sostanzialmente un trattamento più favorevole di quello riservato dagli altri ordinamenti nazionali agli altri operatori economici. In linea di massima, d'altronde, la parità di trattamento degli operatori viene attuata, malgrado le disparità fra i diritti nazionali, per il fatto che le autorità amministrative nazionali si valgono del loro potere discrezionale nell'interesse pubblico. In ogni caso, i principi stabiliti dal legislatore tedesco hanno costituito oggetto di una raccomandazione del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, dell'11 marzo 1980, e non se ne può escludere l'applicazione nei confronti del cittadino tedesco per il solo motivo che gli altri Stati membri non si sono, per il momento, conformati ai principi da essa stabiliti. Per questi motivi, le ricorrenti nella causa principale concludono che bisogna risolvere negativamente la terza questione del giudice a quo. b) Sulla seconda questione del giudice a quo, relativa alla ripetizione dei premi versali basata sull'esito di un'ispezione contabile effettuata a posteriori, le ricorrenti nella causa principale assumono la seguente posizione: Bisogna distinguere tra i controlli effettuati anteriormente all'attribuzione del premio e quelli effettuati successivamente al provvedimento di attribuzione. La Corte, nella sentenza in causa 3/73 (Racc. 1973, pag. 745) ha affermato che il legislatore comunitario aveva lasciato gli Stati membri liberi di stabilire le modalità dei controlli. Cionondimeno, tanto dall'art. 4, n. 3, prima frase, e dall'art. 5 del regolamento della Commissione n. 1403/69, quanto dall'art. 7 del regolamento del Consiglio n. 172/67, risulta chiaramente che l'acquisto del diritto al premio è subordinato al controllo, da parte dell'ente d'intervento, delle operazioni di denaturazione, il che implica necessariamente un controllo anteriore al provvedimento d'attribuzione. In tale contesto, la sentenza della Corte in causa 3/73 si deve interpretare nel senso che gli Stati membri sono liberi di decidere le modalità di controllo (controllo costante o su campione, controllo durante le operazioni o al loro termine ...) ma non di modificare la condizione, stabilita dal diritto comunitario, per l'acquisto del diritto al premio (effetiva realizzazione della denaturazione prima dell'attribuzione del premio). L'ammettere che un controllo successivo al provvedimento di attribuzione possa, ai sensi delle normative nazionali, rimettere in questione la stessa, equivarrebbe a modificare notevolmente la portata delle disposizioni comunitarie, subordinando la conservazione del premio ad una condizione stabilita unicamente dal diritto nazionale, il che nuocerebbe all'applicazione uniforme del diritto comunitario. Inoltre, le ricorrenti osservano che i due controlli (durante le operazioni e successivamente al provvedimento di attribuzione del premio) non sono qualitativamente raffrontabili e non possono produrre gli stessi effetti. Non si può infatti ammettere che l'esito di un controllo effettuato mediante verifica «in loco», al momento dell'operazione, che costituisce una prova «diretta», possa essere rimesso in questione da una verifica contabile effettuata parecchi anni dopo, e che costituisce, al massimo, una prova «indiretta». La confutazione dei verbali di controllo attestanti l'avvenuta denaturazione e che costituiscono il fondamento giuridico del provvedimento di attribuzione dei premi, presuppone che i mezzi di prova dimostrino in modo incontestabile una «irregolarità rilevante». In ogni caso, la mancanza di scritture contabili diversi anni dopo la realizzazione di un'operazione che, all'epoca dei fatti, venne considerata regolare, non basta per rimettere in questione l'esito di controlli effettuati da ispettori indipendenti nel corso della stessa operazione, né per consentire di concludere che vi è stata, sin dall'inizio, una irregolarità destinata necessariamente a far dubitare della legittimità del provvedimento d'attribuzione iniziale. Per questi motivi, la ricorrente conclude che la seconda questione del giudice a quo va risolta come segue: «I controlli effettuati, nonché le relazioni di controllo di cui all'art. 7 del regolamento (CEE) n. 172/67 e all'art. 3 del regolamento (CEE) n. 1403/69 implicano, di norma, una presunzione di regolarità della denaturazione. Il premio di denaturazione pagato successivamente può costituire oggetto di una domanda di restituzione basata su un'ulteriore verifica contabile effettuata da un'autorità amministrativa di uno Stato membro, solo dopo avere esaurito tutti i mezzi di prova poiché, in caso di dubbio, prevale il contenuto della relazione di controllo.» c) Sulla prima questione relativa all'osservanza del metodo di riferimento di cui all'allegato I del regolamento n. 1403/69, le ricorrenti nelle cause principali distinguono fra l'attribuzione e la revoca del premio di denaturazione. Per l'attribuzione del premio, le ricorrenti ritengono che il metodo di riferimento abbia carattere cogente nella misura in cui l'uso di questo può costituire il presupposto dell'acquisto del diritto al premio fissato dal legislatore comunitario. Per la revoca del premio, invece, la circostanza che il metodo di riferimento sia stato osservato al momento della denaturazione non assume più la stessa rilevana. Infatti, se l'impiego dei cereali è risultato in contrasto con gli scopi del premio, l'operatore non può, secondo le ricorrenti, invocare i principi di salvaguardia dei diritti quesiti e di affidamento sul mantenimento in vigore del provvedimento d'attribuzione. Se invece fosse dimostrato che vi fu soltanto colpa lieve al momento del processo di denaturazione e che i cereali sono stati effettivamente ritirati dal mercato del consumo umano, l'organo amministrativo non dovrebbe attribuire la stessa rilevanza alla mancata osservanza del metodo di riferimento ma, in conformità al diritto nazionale che disciplina i presupposti formali o sostanziali dell'azione di ripetizione (cfr. soluzione della terza questione) dovrebbe valutare se, ai fini della tutela del pubblico interesse, sia necessario disconoscere il diritto dei singoli al mantenimento in vigore del provvedimento d'attribuzione. Per questo motivo la ricorrente conclude che la mancata osservanza del metodo di riferimento non deve necessariamente portare alla revoca del provvedimento di attribuzione quando lo scopo della denaturazione è stato raggiunto.

a) La Raiffeisen Hauptgenossenschafi richiama in primo luogo gli antefatti delle liti pendenti dinanzi al giudice a quo, e precisa che il rinvio alla Corte nelle presenti cause nn. 146, 192 e 193/81 rientra nell'ambito di un ampio contenzioso iniziatosi nel 1977 dinanzi al Tribunale amministrativo di Francoforte sul Meno e dinanzi alla Corte d'appello amministrativa dell'Assia. Secondo la ricorrente nella causa principale, queste cause riguardano tutte azioni di ripetizione di premi attribuiti per denaturazioni di frumento effettuate alla fine degli anni ’60 e all'inizio degli anni ’70. L'Ente tedesco competente in alcuni casi ha ammesso che i reclami della ricorrente nella causa principale erano fondati ed ha rinunziato all'azione di ripetizione dei premi. Dal canto suo, la Corte d'appello amministrativa dell'Assia ha risolto taluni problemi di diritto sollevati dalle questioni sottoposte alla Corte. La sentenza della suddetta Corte d'appello amministrativa ha dato luogo a ricorso per cassazione dinanzi al Bundesverwaltungsgericht. Le osservazioni della ricorrente nella causa principale vertono in seguito sull'esame delle questioni sollevate dal Tribunale amministrativo di Francoforte sul Meno. b) In via preliminare, la ricorrente nella causa principale osserva che, dalla giurisprudenza della Corte, specialmente nelle cause 119-126/79 (Racc. 1980, pag. 1863) e 265/78 (Racc. 1980, pag. 617), si desume che le liti relative alla restituzione delle somme riscosse per conto della Comunità dipendono dal diritto nazionale ai sensi dell'art. 8 del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 723, relativo al finanziamento della politica agricola comune. La Corte di giustizia ha tuttavia stabilito due limitazioni all'applicazione in linea di massima del diritto nazionale a dette liti: in primo luogo, non può esserci differenza alcuna nell'applicazione del diritto nazionale, a seconda che le liti siano derivate dall'applicazione del diritto comunitario o siano, invece, analoghe, ma meramente nazionali; in secondo luogo, l'applicazione del diritto nazionale non deve risolversi nel rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti attribuiti dal diritto comunitario. Le soluzioni delle questioni sollevate dal giudice proponente obbligano, ispirandosi ai principi fissati dalla suddetta giurisprudenza, ad effettuare una distinzione tra i settori disciplinati dal diritto nazionale e quelli disciplinati dal diritto comunitario. c) Sulla prima questione, che riguarda il carattere cogente del metodo di riferimento stabilito dall'allegato I del regolamento della Commissione n. 1403/69, la ricorrente nella causa principale osserva che il diritto comunitario disciplina il metodo di denaturazione solo per indicare, all'art. 2 del regolamento del Consiglio n. 172/67, che i mezzi impiegati per la denaturazione devono garantire che i cereali non siano più idonei per il consumo umano. Sotto questo profilo, richiamato all'art. 1, 3o comma del regolamento della Commissione n. 1403/69, il metodo di riferimento stabilito dall'allegato I di tale regolamento costituisce semplicemente un modello, nient'affatto esclusivo di qualsiasi altro metodo che gli enti d'intervento degli Stati membri potrebbero autorizzare. Qualora, per la denaturazione dei cereali, non si impieghi l'unico metodo di riferimento stabilito all'origine dal regolamento n. 1403/69, vale a dire la denaturazione mediante colorazione, bensì, come nella fattispecie, la denaturazione mediante un altro procedimento (l'aggiunta di olio di pesce o di olio di fegato di merluzzo), il problema consiste unicamente nel determinare se, conformemente alle disposizioni summenzionate di cui all'art. 2 del regolamento n. 172/67, i cereali denaturati non possano più essere usati per il consumo umano, e se il procedimento scelto offra, a tal fine, una garanzia almeno pari a quella del metodo di riferimento, vale a dire del metodo di denaturazione mediante colorazione. In tal caso, l'osservanza del metodo di riferimento di cui all'allegato I del regolamento (CEE) della Commissione n. 1403/69 non costituisce evidentemente una condizione per l'attribuzione del primo, poiché tale metodo di riferimento riguarda unicamente la colorazione col Bleu Patente V. d) Sulla seconda questione concernente il valore delle ispezioni contabili effettuate a posteriori e, secondo la ricorrente nella causa principale, relativa ai mezzi di prova ammessi in materia di ripetizione dei premi, la ricorrente osserva quanto segue. La giurisprudenza della Corte stabilisce che, ai sensi dell'art. 8 del regolamento del Consiglio 729/70, la questione del recupero degli aiuti comunitari indebitamente concessi dipende in linea di principio dal diritto interno, fatte salve le due condizioni esposte dalla ricorrente nelle osservazioni preliminari alla soluzione delle questioni. I principi generali del diritto tedesco in materia di prova obbligano il giudice a decidere in base al suo libero convincimento, acquisito nel corso dell'intera causa. Ciononostante, in conformità alla giurisprudenza della Corte che impone che l'applicazione delle disposizioni nazionali non si risolva nel rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti attribuiti dal diritto comunitario, il giudice nazionale è tenuto ad osservare del pari le norme comunitarie relative al metodo di denaturazione. Nella fattispecie, tanto dallo spirito delle disposizioni in questione, quanto dal disposto dell'art. 5 del regolamento n. 1403/69, si ricava che la volontà del legislatore comunitario consiste nel far incidere i controlli essenzialmente sulla verifica in loco delle operazioni. L'importanza del controllo effettuato in loco durante lo svolgimento delle operazioni di denaturazione è stata del resto riconosciuta dalla Corte nella sentenza 14 gennaio 1981 (causa 819/79, non ancora pubblicata) relativa alle condizioni di attribuzione dei premi per la denaturazione del latte magro in polvere, disciplinate dal regolamento della Commissione 15 marzo 1972, n. 990 (GU L 115, pag. 1). Tale regolamento istituisce un sistema di controlli «sostanzialmente identico» a quello contemplato dal regolamento n. 1403/69. La soluzione della Corte può quindi estendersi al caso di specie. Di conseguenza il giudice nazionale anche in forza del diritto interno può valutare discrezionalmente le prove che gli vengono fornite, è tuttavia tenuto ad attribuire un peso preponderante al sistema probatorio istituito dal diritto comunitario, e cioè al controllo in loco. Una diversa soluzione metterebbe in pericolo l'applicazione uniforme del diritto comunitario, sottoponendo l'attribuzione e la conservazione dei premi versati a norma del diritto comunitario a sistemi probatori diversi a seconda degli Stati membri in cui agiscono aperatori che si trovano in situazioni analoghe. La ricorrente osserva in proposito che il diritto comunitario, benché consenta agli Stati membri di adottare metodi di controllo diversi da quelli da esso stabiliti, non contempla affatto un regime di controllo a posteriori mediante ispezioni contabili. L'esito dei controlli istituiti di propria iniziativa dagli Stati membri non può quindi avere, agli occhi del giudice nazionale, la stessa importanza di quello dei controlli stabiliti dal legislatore comunitario, in quanto necessari all'attuazione del provvedimento da lui stesso adottato. Per questi motivi, la ricorrente ritiene che si debba risolvere la seconda questione del giudice a quo nel senso che il valore da attribuire ad una verifica contabile posteriore all'effettuazione delle operazioni di denaturazione è una questione di prova che va risolta a norma del diritto nazionale. Tuttavia, poiché il diritto comunitario contempla unicamente il controllo della denaturazione da effettuarsi in loco da parte dell'ente d'intervento, l'esito di tale controllo deve prevalere su quello di altri controlli stabiliti unilateralmente dagli Stati membri. e) Per risolvere la terza questione relativa al potere discrezionale di cui dispone, a norma del diritto tedesco, l'ente d'intervento quando intende ripetere gli aiuti comunitari indebitamente concessi, la ricorrente cita lo stesso disposto dell'art. 8, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 729/70. Tale disposizione consente di affermare che il diritto comunitario rinvia, in proposito, al diritto degli Stati membri. Il diritto comunitario si rimette quindi ai diritti nazionali e non contiene alcuna disposizione relativa alle condizioni di restituzione degli aiuti indebitamente concessi, come pure non stabilisce affatto che detti aiuti, malgrado le disposizioni nazionali la cui applicazione garantisce la certezza del diritto, nonché il legittimo affidamento, debbano necessariamente essere rimborsati. Il diritto tedesco da applicarsi cui il diritto comunitario rinvia in fatto di recupero delle somme indebitamente versate, impone nella fattispecie che l'Ente federale osservi la procedura di revoca degli atti amministrativi illegittimi di cui all'art. 48, n. 1, prima frase del Verwaltungsverfahrensgesetz 25 maggio 1976. In particolare, tale norma impone all'Ente federale l'obbligo di disporre la revoca del provvedimento di attribuzione dei premi solo dopo aver preso in esame tutte le circostanze di fatto, e dopo aver esercitato il potere discrezionale che gli spetta in forza dei principi generali del diritto amministrativo tedesco, codificati dalla legge del 1976. L'Ente federale può sottrarsi a tale procedura solo nel caso in cui il seguirla sia in contrasto con una delle due limitazioni poste dalla giurisprudenza della Corte all'applicazione delle norme di diritto nazionale. Orbene, secondo la ricorrente nella causa principale, non è questo il caso nostro. In primo luogo, l'applicazione alla presente causa dell'art. 48 della legge 25 maggio 1976 è conforme all'obbligo, affermato dalla Corte, di non fare alcuna distinzione tra liti di diritto comunitario e liti nazionali analoghe. Infatti, dalla giurisprudenza dei tribunali amministrativi tedeschi (in particolare dalla sentenza 9 marzo 1981 della Corte d'appello amministrativa dell'Assia) si ricava che le liti dovute all'applicazione dei regolamenti tedeschi del 1968 e del 1971 in materia di premi di denaturazione dei cereali, sono disciplinate dalla stessa procedura amministrativa di cui all'art. 48 della legge 25 maggio 1976. In secondo luogo, l'applicazione del diritto amministrativo tedesco alla lite tra un operatore e l'Ente federale non è di natura tale da «rendere praticamente impossibile l'esercizio dei diritti attribuiti dal diritto comunitario». La seconda condizione stabilita dalla giurisprudenza della Corte risulta pertanto soddisfatta. Infatti, lo scopo essenziale della normativa comunitaria relativa alla denaturazione del frumento consiste nel garantire che i cereali denaturati vengano sottratti al mercato del consumo umano. Una volta raggiunto tale scopo, il problema della restituzione del premio ha importanza solo secondaria. La ricorrente nella causa principale osserva che dall'art. 8, n. 2, prima frase, del regolamento del Consiglio n. 729/70, risulta chiaramente che il legislatore comunitario non ha minimamente inteso che gli aiuti indebitamente concessi a seguito d'irregolarità o negligenze vadano in ogni caso recuperati totalmente. Secondo questa disposizione, la Comunità sopporta le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze «salvo quelle ... imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri» (art. 8, n. 2, prima frase, del regolamento n. 729/70). Per l'ente d'intervento, il fatto di esercitare il potere discrezionale prima dell'adozione di un'eventuale provvedimento di revoca dell'atto di concessione dei premi, non può quindi rendere impossibile l'attuazione della normativa comunitaria. L'applicazione del principio dell'esercizio del potere discrezionale, così stabilito ed imposto alla pubblica amministrazione dal diritto tedesco, ha lo scopo di obbligare l'autorità amministrativa che deve controllare o revocare un atto, ad adottare al caso concreto il provvedimento che intende adottare tenendo conto di tutte le circostanze, dopo un esame comparato di tutti gli interessi in gioco: quello dello Stato alla revoca dell'atto contestato, da un lato, e quello del cittadino a che sia salvaguardato il suo affidamento sul permanere della situazione giuridica derivata dall'atto, dall'altro. A tal fine, l'autorità che ha il potere discrezionale deve rispettare i diritti fondamentali della Costituzione nonché i principi di uguaglianza, di proporzionalità e di tutela del legittimo affidamento. Garanzie analoghe sono offerte al cittadino dagli altri ordinamenti giuridici nazionali della Comunità. Da uno studio di diritto comparato svolto dalla ricorrente nella causa principale, risulterebbe infatti che i diritti amministrativi francese, italiano, britannico ed olandese conoscono, sotto forme a volte diverse, il principio della tutela del legittimo affidamento del cittadino e quello dell'esercizio di un certo potere discrezionale da parte dell'autorità amministrativa nel caso in cui intenda riformare o revocare un atto amministrativo. L'applicazione del diritto amministrativo tedesco risulta quindi conforme ai principi generali degli altri Stati membri e non contrasta con i principi del diritto comunitario. La Corte di giustizia, in una copiosa giurisprudenza (cause 95/75, Race. 1976, pag. 361; 29/75, Race. 1976, pag. 431; 122/78, Racc. 1979, pag. 677, e 240/78, Race. 1979, pag. 2137), ha riconosciuto in proposito che il diritto comunitario tiene conto dei principi cui il legislatore tedesco si è informato nell'elaborare la legge 25 maggio 1976, vale a dire i principi della certezza del diritto, della tutela del legittimo affidamento e della proporzionalità. In particolare, nella sentenza in causa 119-126/79, sopra menzionata, la Corte ha stabilito che «il diritto comunitario non limita la facoltà delle autorità nazionali competenti, di applicare al recupero di benefici indebitamente concessi in forza di una normativa comunitaria, i limiti che possono eventualmente risultare dall'applicazione di principi generali riconosciuti dal diritto del paese interessato». Nella fattispecie, l'autorità amministrativa tedesca può tener conto, nel valutare l'opportunità di ripetere i premi versati, del fatto che lo scopo della denaturazione è stato raggiunto e che è trascorso un notevole lasso di tempo tra il momento in cui si è dovuta pronunciare sull'obbligo di restituzione e quello in cui sono stati concessi i premi, in base ad operazioni di controllo il cui esito era oltretutto positivo e che non aveva rivelato irregolarità da parte del beneficiario dei premi. La ricorrente nella causa principale conclude quindi che la terza questione va risolta nel senso che, nel procedere alla revoca di atti con i quali ha concesso premi di denaturazione, la pubblica amministrazione nazionale deve osservare il diritto interno. L'Ente federale d'intervento doveva, nella fattispecie, esercitare il potere di valutazione discrezionale che gli compete a norma del diritto amministrativo tedesco e tener conto dei principi della certezza del diritto, della proporzionalità e della tutela del legittimo affidamento.

Sulla prima questione, relativa al carattere cogente del metodo di riferimento stabilito dall'allegato I del regolamento n. 1403/69, la Commissione osserva che risulta chiaramente tanto dal regolamento 172/67 (primo considerando e art. 2, n. 2) quanto dal regolamento n. 1403/69 (terzo considerando, art. 1 e art. 4, n. 4) che il legislatore comunitario, nello stabilire tale metodo di denaturazione mediante colorazione, ha inteso perseguire due scopi: il primo consiste nello stabilire una garanzia minima di denaturazione ed il secondo nel garantire l'uniformità dei metodi e dei costi di denaturazione, affinché il premio, che è unico e forfettario, compensi spese identiche sostenute dai denaturatori. L'ammettere una deroga al metodo significa accrescere i rischi di frode, complicare la gestione delle operazioni di controllo e rischiare che gli operatori realizzino un vantaggio economico, quando impiegano una quantità di coloranti minore rispetto a quella stabilita dal metodo e rimborsata forfettariamente nell' importo del premio. Nella sentenza 18/76 (Race. 1979, pag. 343) la Corte ha del resto riconosciuto la necessità di osservare scrupolosamente i mezzi di prova fissati in modo chiaro e specifico quando costituiscono il presupposto dell'attribuzione di vantaggi finanziari agricoli. La Commissione conclude quindi che l'osservanza del metodo di riferimento costituisce un presupposto per l'attribuzione del premio e va assolutamente rispettata, in mancanza di che il premio si deve considerare indebitamente concesso. Il fatto che lo scopo della denaturazione — vale a dire l'impiego di cereali per l'alimentazione degli animali — sia stato rispettato non può far dimenticare il carattere cogente del presupposto per l'attribuzione consistente nell'osservanza del metodo di riferimento.

Sulla seconda questione relativa all'ammissibilità delle verifiche contabili a posteriori, la Commissione esprime il seguente parere: L'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1403/69 definisce le caratteristiche del controllo che deve precedere qualsiasi provvedimento di attribuzione di premi, allo scopo di stabilire una garanzia minima ed uniforme per la Comunità nei vari Stati membri. Tuttavia, il legislatore comunitario si è rimesso agli Stati membri per quanto concerne l'organizzazione pratica delle modalità di tali controlli. L'istituzione, voluta dal legislatore comunitario, di una simile garanzia minima non esclude tuttavia qualsiasi altro controllo ordinario degli Stati membri in forza delle loro leggi. La Corte ha del resto confermato tale orientamento nella sentenza in causa 3/73 (Race. 1973, pag. 745). La sentenza 14 gennaio 1981 in causa 819/79 (non ancora pubblicata), che sembra abbia fatto sorgere dei dubbi nel giudice a quo, non concerne l'ipotesi di controlli supplementari effettuati dagli Stati membri, ma quella in cui uno Stato membro aveva leso l'uniforme applicazione del diritto comunitario, sostituendo ad un controllo disciplinato dal diritto comunitario un controllo nazionale diverso. Sul piano dei principi, non vi è alcuna norma di diritto comunitario che vieti controlli nazionali supplementari. Non solo, ma il legislatore comunitario — onde evitare abusi — richiama generalmente in modo espresso la facoltà, per gli Stati membri, di effettuare controlli a posteriori. La Commissione cita varie disposizioni che mostrano questa volontà del Consiglio e della Commissione. Il regolamento della Commissione 30 giugno 1976, n. 1687, ad esempio, che stabilisce modalità comuni di controllo dell'utilizzazione e/o della destinazione di prodotti provenienti dall'intervento (GU 14 luglio 1976, L 190), regolamento menzionato dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, dispone, all'art. 2, n. 2, che gli Stati membri devono prendere «tutte le misure necessarie» per effettuare i controlli previsti dal n. 1 e che le imprese sono obbligate a tenere una contabilità che consenta alle autorità competenti dello Stato membro di effettuare tali controlli. Queste varie disposizioni particolari citate dalla Commissione sono conformi all'art. 9, n. 2, prima frase del regolamento n. 729/70 in forza del quale qualsiasi attività di controllo della Comunità si svolge salvi restando i controlli effettuati dagli Stati membri in conformità alle loro disposizioni nazionali. Bisogna concludere, secondo la Commissione, che, tra tutti i controlli che gli Stati membri sono tenuti ad effettuare, quelli contabili sono i più adeguati nel caso in cui il prodotto da controllare non possa più essere esaminto direttamente. Il tener conto di controlli a posteriori non è — nonostante i dubbi del Tribunale amministrativo — subordinato a circostanze aggravanti, sconosciute al momento dei controlli effettuati in loco durante la denaturazione. L'ammissibilità di controlli nazionali supplementari si basa infatti sullo scopo ultimo, consistente nel prevenire o reprimere qualsiasi abuso allorché vengono attributti vantaggi economici pagati con denaro della Comunità. Nel perseguire tale scopo, gli Stati membri sono tenuti, in forza dell'obbligo di collaborazione di cui all'art. 5, primo comma, del Trattato CEE, a procedere, se necessario in base a controlli a posteriori, contro tutti i casi in cui i premi siano stati indebitamente riscossi. Infatti, qualora risulti a posteriori che i controlli uniformi preliminari al provvedimento di attribuzione del premio erano insufficienti (o hanno dato esito positivo a causa d'informazioni inesatti o di comportamenti dolosi), l'esito dei suddetti controlli deve potersi rimettere in discussione mediante altri controlli effettuati a posteriori.

Sulla terza questione relativa al potere discrezionale degli Stati membri a proposito della ripetizione dei premi di denaturazione, la Commissione sostiene che il suddetto potere attribuito dalla legge tedesca 25 maggio 1976 è compresso dal diritto comunitario e che l'Ente non può valersene. La Commissione basa tale interpretazione proprio sul disposto dell'art. 8 del regolamento n. 729/70, il quale obbliga gli Stati membri a recuperare le somme perse in seguito ad irregolarità. Benché infatti, secondo la Commissione, la Corte di giustizia ammetta gli ostacoli giuridici — quali il principio della certezza del diritto, i termini di prescrizione e di decadenza esistenti nei diritti nazionali — il fatto che l'autorità amministrativa tedesca disponga di un potere discrezionale in materia di revoca dei premi non ha le caratteristiche di un ostacolo giuridico. L'esercizio di tale potere può rendere «praticamente impossibile» l'esercizio del diritto di ripetizione. È in questo senso, almeno, che la Commissione interpreta le sentenze della Corte nelle cause 118/76 (Racc. 1977, pag. 1177) e 265/78 (Racc. 1980, pag. 617). La Commissione sostiene che non è compatibile con l'applicazione uniforme dell'art. 8 del regolamento n. 729/70, il fatto che, negli Stati membri, si possa decidere o respingere il recupero delle somme indebitamente versate in base a punti di vista e considerazioni diversi, fondati su criteri economici, ovvero sul controllo della situazione concreta di un operatore, la cui valutazione varia necessariamente da uno Stato membro all'altro. Qualora gli enti nazionali dovessero applicare le normative nazionali che attribuiscono loro un potere di valutazione discrezionale circa l'opportunità di esigere la ripetizione, il principio della parità di trattamento tra operatori che si trovino in situazioni identiche o analoghe, verrebbe posto in non cale, il che rischierebbe di comportare distorsioni della concorrenza. Infine, la Commissione osserva che il legislatore comunitario — in occasione della stesura di testi analoghi al regolamento n. 729/70, come il regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697 (GU 3 agosto 1979, L 197) relativo al recupero «a posteriori» dei dazi all'importazione — esclude espressamente qualsiasi potere discrezionale per quanto concerne la riscossione a posteriori di dazi doganali. La Commissione conclude quindi che l'art. 8 del regolamento n. 729/70 genera, nei confronti delle autorità degli Stati membri, l'obbligo di ripetere, senza alcuna facoltà di esercitare un potere discrezionale, i premi di denaturazione indebitamente versati.

Il Governo della Repubblica federale di Germania, dopo aver esposto gli antefatti, richiama le disposizioni di diritto nazionale e comunitario che si applicano nella Repubblica federale alle operazioni di denaturazione, prima di proporre una soluzione delle questioni del giudice a quo.

In Germania la situazione giuridica è disciplinata dalla legge «Durchführungsgesetz EWG Getreide, Reis, Zucker, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch sowie Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse mit Zusatz von Zucker», 30 giugno 1967 (BGBl. I, pag. 617) nella versione modificata 30 luglio 1968 (BGBl. I, 874) — (Legge di attuazione dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali ...) — e dai relativi provvedimenti di attuazione adodattati dal Ministro dell'agricoltura, tra cui i regolamenti 8 agosto 1968 (BAnz n. 148) e 19 novembre 1971 (BGBl. I, pag. 1831) relativi all'attribuzione di premi di denaturazione per il frumento tenero. Tali regolamenti e le direttive adottate ogni anno per l'attuazione dei primi dal direttore dell'Ente federale d'intervento, recano, tra l'altro, disposizioni relative. a) ai metodi di denaturazione, b) ai controlli, e) al recupero dei premi indebitamente riscossi. Secondo il Governo della Repubblica federale, questo complesso di disposizioni impedisce di applicare la legge 25 maggio 1976 relativa alle procedure amministrative, in particolare l'art. 48, n. 1, riguardante la procedura di revoca degli amministrativi. Detto Governo dichiara infatti nelle proprie osservazioni di ritenere che il diritto comunitario comprima il potere discrezionale degli enti d'intervento in tutti i settori soggetti al diritto comunitario agricolo. Accade del resto che il diritto nazionale nella Repubblica federale comprima anch'esso il potere discrezionale dell'amministrazione, ad esempio in materia fiscale. Ne consegue che la procedura di cui all'art. 48 della legge del 1976, non può applicarsi in questa materia, ai sensi dell'art. 1 della legge 1976 il quale stabilisce in sostanza che i principi generali codificati dalla suddetta legge hanno un valore meramente sussidiario rispetto alle norme specifiche del diritto federale. Il Governo federale ammette che tale interpretazione non viene accettata unanimemente e, in particolare, che essa ha dato luogo a pronunzie discordanti dei giudici tedeschi. Esso rileva tuttavia che tali pronunzie non sono ancora passate in giudicato e che, in ogni caso, questi problemi non hanno alcuna incidenza sulla soluzione che la Corte deve dare alla questione proposta dal giudice a quo. Il diritto comunitario in materia di attribuzione e di recupero dei premi per la denaturazione dei cereali è retto dalle sopra menzionate disposizioni del regolamento del Consiglio n. 729/70 che, all'art. 8, si rimette al diritto interno degli Stati membri per ... «prevenire e perseguire le irregolarità» e ... «recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze».

Sulla prima questione relativa all'osservanza del metodo di riferimento, il Governo tedesco sostiene che lo spirito della fissazione, a livello comunitario, di un metodo di riferimento, implica necessariamente che l'osservanza di questo sia considerata come un presupposto per l'attribuzione dei premi. Quest'interpretazione si ricava tanto dalla lettera delle disposizioni in questione, quanto dalla necessità che il diritto comunitario venga applicato in modo uniforme negli Stati membri. L'ammettere che il metodo di riferimento non abbia carattere cogente implica rinunciare alla garanzia di un controllo amministrativo efficace e consentire agli operatori che non hanno usato i quantitativi di denaturante prescritti, di fruire di un vantaggio economico ingiustificato il quale, alla lunga, sarebbe lesivo del principio di parità nella concorrenza. I principi del legittimo affidamento e di proporzionalità si applicano certo nel diritto comunitario, come la Corte ha affermato nella sua giurisprudenza; ciononostante, secondo il Governo tedesco, essi non vanno applicati nel caso in esame. Sul carattere cogente di un metodo di riferimento stabilito dal diritto nazionale nell'ambito dei poteri di cui dispongono gli Stati membri in forza dell'art. 8 del regolamento n. 729/70, il Governo federale sostiene che l'osservanza di detto metodo costituisce del pari un presupposto per l'attribuzione del premio, a condizione che le autorità nazionali abbiano osservato, al momento della definizione, gli obblighi loro imposti dal diritto comunitario, vale a dire: non abbiano ecceduto dal loro potere discrezionale al momento dell'adozione del provvedimento; abbiano stabilito un metodo che dia garanzie equivalenti a quelle stabilite, per un altro metodo, dal diritto comunitario, ed aver proceduto «... con la stessa diligenza impiegata nella messa in opera di legislazioni nazionali corrispondenti, così da evitare qualsiasi pregiudizio all'efficacità del diritto comunitario» (punto 8 della sentenza della Corte in causa 119-126/79, Racc. 1980, pag. 1863). Il Governo federale sostiene che nella fattispecie tali condizioni erano soddisfacenti. Prova ne è che il mezzo di denaturazione mediante aggiunta di olio di pesce, stabilito dalle autorità tedesche, è stato adottato dal legislatore comunitario nel regolamento 1092/70. Il metodo di riferimento stabilito dall'Ente federale deve quindi considerarsi un presupposto per l'attribuzione del premio, alla stessa stregua del metodo mediante colorazione stabilito dal diritto comunitario. Per questi motivi, il Governo federale è del parere che la prima questione sottoposta alla Corte debba risolversi in senso negativo, tanto se il metodo di riferimento è stato direttamente stabilito dal diritto comunitario, quanto se è stato stabilito dal diritto nazionale in forza dei principi fissati dal legislatore comunitario.

Sulla seconda questione relativa alla verifica contabile a posteriori, posta a fondamento di una domanda di restituzione, il Governo tedesco sostiene che né il diritto comunitario, né la giurisprudenza della Corte ostano a che ispezioni contabili effettuate a posteriori possano rimettere in questione l'esito di controlli fisici effettuati durante la denaturazione. Le varie disposizioni del diritto comunitario da applicarsi, infatti, ed in particolare l'art. 8 del regolamento 729/70, nonché la giurisprudenza della Corte, hanno riconosciuto agli Stati membri la facoltà di istituire controlli ulteriori oltre a quelli stabiliti, come «norma minima uniforme» dal diritto comunitario, a condizione che essi si attengano allo scopo delle disposizioni comunitarie in materia. In proposito à sbagliato credere che la Corte, nella sentenza 14 gennaio 1981 in causa 818/79 (non ancora pubblicata) abbia negato agli Stati membri il potere di adottare ulteriori provvedimenti di controllo. La Corte, nella suddetta sentenza, ha inteso precisare che uno Stato membro non ha il potere di istituire un controllo sostitutivo di quello stabilito da una norma di diritto comunitario. In linea generale, poi, il legislatore comunitario ha invece manifestato chiaramente il desiderio che gli Stati membri rinforzino i controlli contemplati dal dirrito comunitario. In particolare, l'art. 2, n. 2, del regolamento della Commissione, 30 giugno 1976, n. 1687, che stabilisce modalità comuni di controllo dell'utilizzazione e/o della destinazione di prodotti provenienti dall'intervento, invita espressamente gli Stati membri a procedere a controlli a posteriori, imponendo agli operatori l'obbligo di tenere una contabilità che consenta tali controlli. Così pure il Consiglio, con la direttiva 27 giugno 1977, n. 77/435, relativa ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamente e di garanzia, sezione «garanzia», il cui secondo considerando è esplicito in proposito, ha riconosciuto l'efficacia e l'utilità dei controlli contabili a posteriori per completare gli altri controlli sulla gestione dei fondi comunitari ed in particolari il «controllo fisico» durante le operazioni. Dato che lo scopo dichiarato dei regolamenti comunitari nel settore agricolo è quello di ammettere all'intervento unicamente le operazioni la cui conformità al diritto sia stata chiaramente comprovata, l'interesse comunitario esige che i controlli siano i più acurati possibili, allo scopo di verificare se gli operatori abbiano trasgredito la legge. Questi non possono, in casi simili, fondare sull'esito positivo dei controlli in loco la pretesa di conservare il premio versato al termine delle operazioni di denaturazione. Per questi motivi, il Governo tedesco è del parere che il controllo a posteriori possa rimettere in questione l'esito del controllo in loco e che le irregolarità messe in luce da tale verifica contabile siano idonee ad inficiare la validità del versamento iniziale del premio.

All'udienza del 18 febbraio 1982, la BayWa AG, le cooperative di credito agricolo «Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung eG» e «Raiffeisenbank Bütthard eG» rappresentate dal dr. Helmut Fischer, amministratore della BayWa; la cooperativa «Raiffeisen Hauptgenossenschaft», con l'aw. Gündisch dello studio Fritz Modest e soci, del foro di Amburgo; il Governo della Repubblica federale di Germania, con l'aw. Jochim Sedemund, del foro di Colonia; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Meinhard Hilf, membro del suo servizio giuridico, hanno svolto osservazioni orali e risposto ai quesiti della Corte.

In tale occasione, la BayWa, la Raiffeisenbank Unterspiesheim e la Raiffeisenbank Bütthard hanno voluto precisare la loro proposta di soluzione della seconda questione sollevata dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno in questo senso:

«Il procedimento di controllo di cui all'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1403/69 comprende del pari le norme sostanziali in materia di prova ai fini della valida attribuzione di un premio di denaturazione o della domanda di restituzione di un premio di denaturazione indebitamente concesso. Nell'interesse dell'applicazione uniforme del diritto comunitario, gli Stati membri non hanno facoltà di estendere né di limitare tali norme. L'esistenza di documenti comprovanti l'acquisto di sostanze denaturanti all'epoca della denaturazione non è una condizione essenziale per la concessione del premio. Una relazione di controllo dell'ente d'intervento che dimostra il carattere completo e regolare del controllo effettuato, può essere inficiata da una verifica contabile a posteriori secondo il diritto dello Stato membro solo se l'ente d'intervento che si era assunto il compito del controllo iniziale era stato costretto, in base alle risultanze della verifica contabile, a negare l'attestazione del carattere completo e regolare della denaturazione».

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 18 marzo 1982.

Con tre ordinanze 30 aprile 1981, di contenuto identico e pervenute alla Corte il 9 ed il 25 giugno successivi, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, tre questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 4, n. 2, e 2, n. 1, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172, relativo alle norme generali che reggono la denaturazione del grano e della segala da panificazione (GU 130, pag. 2602), dell'allegato I del regolamento della Commissione 18 luglio 1969, n. 1403, relativo alle modalità di applicazione delle disposizioni concernenti la denaturazione del frumento tenero e della segala da panificazione (GU L 180, pag. 3), degli artt. 4, nn. 3 e 5 di quest'ultimo regolamento nonché dell'art. 8 del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), nell'ambito di ricorsi proposti contro provvedimenti adottati dal Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Ente federale per le organizzazioni di mercato agricolo) per la restituzione di premi di denaturazione indebitamente concessi.

Nel corso degli anni dal 1969 al 1974, le ricorrenti nella causa principale, quattro cooperative agricole con sede nella Repubblica federale di Germania, procedevano, od incaricavano di procedere — alla presenza, per tutte o parte di tali operazioni, di ispettori incaricati dal BALM — alla denaturazione di cereali da panificazione prevista dai regolamenti nn. 172/67 e 1403/69. Le relazioni di questi ispettori non formulavano obiezioni. Tuttavia in seguito, ad ispezioni contabili, il BALM riteneva che le operazioni di denaturazione non fossero state effettuate in conformità alle norme imperative da applicarsi. Esso ordinava la restituzione dei premi di denaturazione versati. Dopo che il ricorso amministrativo proposto dalle ricorrenti nella causa principale contro i suddetti provvedimenti di restituzione non aveva avuto esito, esse adivano il Verwaltungsgericht.

In occasione di tali liti, il Verwaltungsgericht ha sottoposto alla Corte le tre questioni pregiudiziali seguenti: «a) Se il premio di denaturazione attribuito a norma dell'art. 4, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 27. 6. 1967, n. 172 (GU 130 del 28. 6. 1967, pag. 2602) non sia dovuto solo qualora la denaturazione non abbia conseguito lo scopo menzionato nell'art. 2, n. 1, di detto regolamento, oppure anche qualora non sia stato usato il metodo di riferimento di cui all'allegato I del regolamento (CEE) della Commissione 18. 7. 1969, n. 1403 (GU L 180 del 22. 7. 1969, pag. 3). b) Se la ripetizione del premio di denaturazione possa basarsi sui risultati di un'ispezione contabile effettuata una volta terminata la denaturazione ovvero dagli artt. 4, n. 3, e 5 del regolamento n. 1403/69 si desuma che il risultato del controllo a posteriori è irrilevante. Per il caso in cui la verifica a posteriori sia rilevante: quale peso abbia questa verifica rispetto ai controlli contemplati dall'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1403/69. c) Se l'art. 8 del regolamento (CEE) del Consiglio 21. 4. 1970, n. 729 (GU L 94 del 28. 4. 1970, pag. 13) imponga agli Stati membri l'obbligo di ripetere in ogni caso i premi di denaturazione illegittimamente attribuiti ovvero detto regolamento lasci agli Stati membri la possibilità di rimettere, mediante norme nazionali, alla discrezione delle competenti autorità la ripetizione nel caso singolo».

Le suddette questioni vanno risolte come segue.

A norma dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 172/67, il premio di denaturazione è concesso a richiesta dell'interessato purché siano osservate determinate prescrizioni del suddetto regolamento e, in particolare, l'art. 2. Questo dispone, al n. 1, che «i mezzi impiegati per la denaturazione devono garantire che il grano e la segala denaturati non possano più essere utilizzati per il consumo umano», ed al n. 2 che «tali mezzi devono offrire una garanzia almeno uguale a quella che sarebbe offerta da un metodo di riferimento da stabilire». Questo metodo di riferimento è stato definito dall'allegato I del regolamento della Commissione n. 1403/69, il quale contempla la denaturazione mediante uso del colorante «Bleu Patente V» di cui fissa le caratteristiche e le modalità d'uso. Infine, ai sensi dell'art. 1, 2o comma, dello stesso regolamento «se la denaturazione è basata sulla colorazione, può essere utilizzato soltanto il metodo di riferimento».

La prima questione sollevata dal Verwaltungsgericht tende a far dichiarare dalla Corte se un premio di denaturazione per i cereali sia stato illecitamente concesso quando il grano e la segala denaturati sono ancora idonei al consumo umano o quando non sono state osservate le disposizioni sul metodo di riferimento stabilite dall'allegato I del regolamento n. 1403/69.

Le ricorrenti nella causa principale sostengono che, anche se non è stato strettamente osservato il metodo di riferimento nella denaturazione effettuata per loro conto, lo scopo stabilito dalla normativa comunitaria, vale a dire la denaturazione ed il ritiro dei cereali denaturati dal mercato del consumo umano, è stato raggiunto. Perciò la loro condotta non rivela alcuna intenzione fraudolenta, come dimostra l'esito positivo delle verifiche che sono avvenute durante le operazioni. Secondo le ricorrenti nella causa principale, la stretta osservanza del metodo di riferimento non costituisce una condizione per l'acquisto del diritto al premio. Questo deve essere versato dal momento che i cereali non sono più idonei al consumo umano, indipendentemente dai mezzi usati a tale scopo.

La Commissione ed il Governo della Repubblica federale di Germania sostengono invece che, dalla lettera dei regolamenti n. 172/67 e n. 1403/69 e dalla necessità che il diritto comunitario sia applicato in modo uniforme, si desume che l'osservanza del metodo di riferimento comunitario, o dei mezi che il diritto nazionale gli può sostituire secondo quanto dispone l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 172/67, è obbligatoria.

Dalla lettera stessa del sopra citato art. 1, n. 2, del regolamento n. 1403/69 si desume che se la denaturazione è basata sulla colorazione, può essere usato solo il metodo stabilito dal diritto comunitario.

Queste disposizioni hanno carattere imperativo. Tale carattere è inoltre conforme al principio, spesso richiamato dalla giurisprudenza della Corte, secondo cui le disposizioni del diritto comunitario ed in particolare quelle dei regolamenti del Consiglio o della Commissione che danno diritto a prestazioni finanziate col denaro comunitario vanno interpretate in senso stretto. Oltretutto, disapplicare l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 1403/69 creerebbe un duplice rischio: in primo luogo, a seconda degli Stati membri e nell'ambito stesso di ciascuno Stato membro, potrebbe variare il modo di valutare se i mezzi usati per la denaturazione abbiano reso il grano e la segala inidonei al consumo umano; in secondo luogo, potrebbe essere compromessa l'uguaglianza tra gli operatori economici che chiedono il premio di denaturazione a valere sui fondi comunitari del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG).

Ciò premesso, la prima questione del giudice a quo va risolta nel senso che, qualora venga scelto il metodo di riferimento di cui all'allegato I del regolamento della Commissione n. 1403/69, il premio di denaturazione attribuito ai sensi dell'art. 4, n. 2, del regolamento n. 172/67 deve considerarsi versato indebitamente nel caso in cui non siano state osservate le prescrizioni del metodo stesso.

Dal fascicolo pare di desumere che non sia stata usata soltanto la denaturazione mediante colorazione. È quindi opportuno precisare l'incidenza, sul diritto al premio, dell'uso di altri mezzi di denaturazione.

Il regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune, stabilisce, all'art. 8, i principi in base ai quali la Comunità e gli Stati membri devono provvedere all'attuazione delle decisioni comunitarie d'intervento agricolo finanziate dal FEAOG, nonché alla lotta contro le frodi e le irregolarità connesse a tali operazioni. A tal fine, l'art. 8, n. 1, stabilisce: «Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per prevenire e perseguire le irregolarità, recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze».

Dal combinato disposto di questo regolamento n. 729/70 e dell'art. 2 del regolamento n. 172/67, si desume che gli Stati membri sono autorizzati a prescrivere, nel loro diritto nazionale, metodi di denaturazione diversi dal metodo di riferimento mediante colorazione purché, come stabiliscono l'art. 2, n. 2, del regolamento n. 172/67 e l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1403/69, i mezzi impiegati per la denaturazione mediante un procedimento diverso da quello della colorazione offrano garanzie almeno pari a quelle offerte dal metodo di riferimento.

Per gli stessi motivi sopra indicati, i quali esigono la stretta osservanza, una volta scelto, del metodo di riferimento mediante colorazione, le prescrizioni degli altri procedimenti di denaturazione i quali — qualora possiedano il requisito testé ricordato — possono essere stabiliti dalla legislazione degli Stati membri, devono del pari — nel caso in cui tali procedimenti vengano impiegati — essere strettamente osservate se si vuole che la denaturazione dia diritto al premio.

Ai sensi dell'art. 7 del regolamento n. 172/67 «per dare diritto al premio, le operazioni di denaturazione devono essere realizzate previo accordo e sotto controllo dell'organismo d'intervento». Per l'attuazione di tale disposizione, il regolamento n. 1403/69 dispone all'art. 4, n. 3, che «la concessione del premio di denaturazione è subordinata al controllo da parte dell'organismo d'intervento delle operazioni di denaturazione del frumento tenero o della sua incorporazione, come tale, negli alimenti composti per animali ...». Infine, l'art. 5 del regolamento n. 1403/69 precisa che «il premio di denaturazione viene versato solo se sono rispettate le condizioni di cui all'art. 4, paragrafo 3».

Con la seconda questione, il Verwaltungsgericht chiede alla Corte se le suddette disposizioni attribuiscono la facoltà di ripetere il premio in base all'esito delle ispezioni contabili successive alla denaturazione, e in caso affermativo, quale peso si debba attribuire a tali verifiche rispetto al controllo contemplato dalle norme di cui trattasi dei regolamenti nn. 172/67 e 1403/69.

Le ricorrenti nella causa principale sostengono che il controllo a posteriori, effettuato a norma delle disposizioni di diritto nazionale, non può avere lo stesso peso del controllo in loco effettuato dagli ispettori del BALM che è, a loro parere, quello contemplato dal diritto comunitario. Esse ritengono infatti che il controllo in loco ha un valore probatorio maggiore di quello del controllo astratto, posteriore alla denaturazione. Esse invocano inoltre il principio della parità di trattamento fra operatori per dimostrare la preponderanza del controllo unico in loco istituito dal diritto comunitario.

La Commissione ed il Governo della Repubblica federale di Germania sostengono invece che l'art. 8, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 729/70 consente agli Stati membri di prescrivere dei controlli a posteriori a complemento di quelli contemplati dall'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1403/69, senza che i controlli nazionali abbiano un valore minore di quello stabilito dal diritto comunitario.

Come la Corte ha già dichiarato (sentenza 11 luglio 1973, Hessische Mehlindustrie c/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide, causa 3/73, Race. pag. 745), le disposizioni soprammenzionate dei regolamenti nn. 172/67 e 1403/69 si limitano ad indicare che un controllo è indispensabile, senza precisare in che modo e secondo quale metodo gli enti d'intervento nazionali debbano adempiere il loro obbligo di controllo. In tale occasione, la Corte ha sottolineato che i vari metodi di controllo, quali il sondaggio, le verifiche contabili o il riconoscimento di imprese di denaturazione, da soli o combinati, possono essere ugualmente efficaci, benché nessuno di essi dia una garanzia assoluta. Infine, come ha osservato la Corte, il legislatore comunitario non ha adottato disposizioni che disciplinino in modo particolareggiato i procedimenti di controllo, lasciando agli Stati membri la facoltà di stabilire le modalità di controllo in armonia col proprio ordinamento giuridico e sotto la loro responsabilità, scegliendo la soluzione più opportuna.

Questa ripartizione di competenze corrisponde ai principi generali che informano l'organizzazione comune dei mercati agricoli e secondo cui l'attribuzione dei premi di denaturazione contemplati dai regolamenti soprammenzionati sottostà a norme comuni, che si applicano uniformemente nell'intera Comunità, mentre alla gestione di questo congegno d'intervento provvedono gli enti d'intervento nazionali cui spetta pertanto esercitare tutti i controlli necessari per garantire che i premi di denaturazione vengano versati solo nei casi stabiliti dal diritto comunitario e che vengano punite in modo adeguato tutte le trasgressioni delle norme di diritto comunitario da parte degli operatori economici.

Nel suo stato di sviluppo attuale, il diritto comunitario non conta disposizioni specifiche relative all'esercizio, da parte delle amministrazioni nazionali competenti, di questa funzione di controllo. L'unica condizione che si deve porre in proposito, dal punto di vista comunitario, è che le autorità nazionali procedano in materia con la stessa diligenza che spiegano per l'attuazione pratica delle corrispondenti normative nazionali, in modo da evitare qualsiasi menomazione dell'efficacia del diritto comunitario.

Queste constatazioni fatte nell'ambito della disciplina relativa ai premi di denaturazione per i cereali si ricollegano poi al soprammenzionato art. 8, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 729/70, disposizione più generale che a sua volta è un corollario degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato.

Il diritto comunitario che, nel suo stato attuale, non precisa le modalità di controllo della regolarità della denaturazione dei cereali, non specifica neppure il peso relativo che va attribuito a ciascuna di quelle fissate ed usate dalle autorità nazionali.

Si deve pertanto risolvere la seconda questione del giudice a quo nel senso che, nel suo stato attuale, il diritto comunitario non limita ad un solo metodo in particolare il controllo, da parte delle competenti autorità degli Stati membri, della regolarità delle operazioni di denaturazione che danno diritto al versamento di premi. Tra le varie forme, il suddetto controllo può assumere quella dell'ispezione contabile. Spetta alle competenti autorità nazionali, sotto il controllo del giudice nazionale, determinare il valore probatorio da attribuire ai risultati dei vari sistemi di controllo cui soggiacciono le operazioni di denaturazione.

In forza del sopra citato art. 8, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 729/70, gli Stati membri adottano, in conformità alle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, i provvedimenti necessari per prevenire e reprimere le irregolarità che inficino le operazioni del FEAOG e per recuperare le somme perse a causa di irregolarità o negligenze.

Con la terza questione, come si desume dalla motivazione dell'ordinanza, il Verwaltungsgericht chiede alla Corte se queste disposizioni impongano agli Stati membri l'obbligo di ripetere in ogni caso i premi di denaturazione illegittimamente versati oppure se l'art. 8 del regolamento n. 729/70 conferisca a tale obbligo carattere facoltativo e consenta alle legislazioni degli Stati membri di rimettere le singole fattispecie alla discrezione della competente autorità nazionale.

In proposito le ricorrenti nella causa principale sostengono che il diritto nazionale può, eventualmente, demandare all'autorità competente l'esercizio di un potere discrezionale circa l'opportunità di pretendere il romborso dei premi indebitamente versati. La Commissione e la Repubblica federale di Germania sostengono la tesi opposta a quella delle quattro cooperative agricole.

Dal sopra ricordato art. 8 del regolamento n. 729/70, si desume che gli Stati membri sono incaricati della tutela della gestione dei sistemi comunitari d'intervento agricolo ed hanno soprattutto il compito di recuperare i premi del FEAOG indebitamente versati. In un caso simile, in cui l'attuazione di un regolamento comunitario spetta alle autorità nazionali sotto il controllo dei giudici nazionali, questa deve avvenire secondo le norme formali e procedurali stabilite dal diritto nazionale dello Stato membro. Tuttavia, come emerge dalla costante giurisprudenza della Corte, è possibile valersi delle norme nazionali solo nella misura necessaria per l'attuazione delle disposizioni di diritto comunitario e sempre che l'applicazione delle norme nazionali non menomi la portata e l'efficacia del diritto comunitario stesso.

In particolare, va rilevato che la stessa lettera dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 sul recupero, da parte degli Stati membri, delle somme perse a causa di irregolarità, impone espressamente alle autorità amministrative nazionali incaricate della gestione dei sistemi d'intervento agricolo di recuperare le somme indebitamente od irregolarmente versate, escludendo che queste, le quali agiscono per conto della Comunità, possano, in tale occasione, valutare discrezionalmente l'opportunità di pretendere la restituzione del denaro comunitario indebitamente od irregolarmente versato. Un'interpretazione in senso contrario comprometterebbe la parità di trattamento fra gli operatori economici dei vari Stati membri nonché l'applicazione del diritto comunitario la quale, per quanto possibile, deve rimanere uniforme nell'intera Comunità.

Pertanto, si deve risolvere la terza questione del giudice a quo nel senso che l'art. 8, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 729/70 impone agli Stati membri l'obbligo, non già la mera facoltà, di pretendere la restituzione dei premi comunitari per la denaturazione indebitamente o irregolarmente versati, senza che si possa rimettere alla competente autorità nazionale la valutazione dell'opportunità della restituzione nel caso singolo.

Le spese sostenute dalla Commissione e dal Governo della Repubblica federale di Germania, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.