Corte giust. UE, Sentenza del 17 dicembre 1981, cause riunite 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento, le conclusioni e i mezzi e gli argomenti delle parti si possono così riassumere:

II regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU n. L 281, pag. 1), modificato in particolare dai regolamenti del Consiglio 17 maggio 1976 n. 1143 (GU n. L 130, pag. 1), 17 maggio 1977, n. 1151 (GU n. L 136, pag. 1), e 12 giugno 1978, n. 1254 (GU n. L 156, pag. 1), stabilisce che l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali comporta un sistema di prezzi unici per la Comunità.

Questo regime di prezzi contempla, in particolare, la fissazione annua, per ogni cereale di base,

di un prezzo indicativo, valido per tutta la Comunità, in base al quale viene determinato il livello di protezione del mercato comunitario, di un prezzo d'intervento, al quale gli enti d'intervento nazionali sono obbligati ad acquistare i cereali raccolti nella Comunità che sono loro offerti, laddove le offerte rispondano a taluni requisiti qualitativi e quantitativi, e di un prezzo di entrata, al cui livello deve essere portato, mediante un prelievo variabile all'importazione, il prezzo dei prodotti importati.

In base all'art. 3 (modificato) del regolamento n. 2727/75, viene fissato ogni anno, per la Comunità, anteriormente al 1o agosto, per la campagna di commercializzazione che ha inizio l'anno seguente:

un prezzo di intervento unico comune, fra l'altro, per il frumento (grano) tenero e un prezzo di intervento unico, fra l'altro, per il frumento (grano) duro, un prezzo di riferimento per il frumento tenero panificabile, un prezzo indicativo per il frumento tenero e per il frumento duro.

a) I prezzi di intervento unici, sono fissati per il centro di intervento d'Ormes, centro della zona maggiormente eccedentaria della Comunità per tutti i cereali, nella fase del commercio all'ingrosso, merce resa al magazzino, non scaricata. Essi si applicano per tutti i centri di intervento della Comunità determinati per ciascuno dei cereali. b) Il prezzo di riferimento per il frumento tenero da panificazione si determina aggiungendo al prezzo di intervento unico comune fissato per detto prodotto un importo che rappresenta la differenza della resa di tale produzione e di quella della produzione di frumento tenero non panificabile. c) I prezzi indicativi sono fissati per Duisburg, centro della zona più deficitaria della Comunità per tutti i cereali, nella fase del commercio all'ingrosso, merce resa al magazzino, non scaricata. Essi sono fissati aggiungendo, per il frumento tenero al relativo prezzo di riferimento, per il frumento duro al suo prezzo unico d'intervento, un elemento di mercato e un elemento rappresentativo del costo di trasporto tra la zona d'Ormes e la zona di Duisburg. L'elemento di mercato per il frumento duro e il frumento tenero rappresenta, per ciascuno di tali prodotti, la differenza esistente tra il prezzo di intervento unico del frumento duro e il prezzo di riferimento del frumento tenero da panificazione, da una parte, e il livello del prezzo di mercato rispettivamente del frumento duro e del frumento tenero da panificazione, prevedibile, in caso di raccolto normale, sulla base delle condizioni naturali della formazione dei prezzi sul mercato comunitario, nella zona di produzione più eccedentaria, dall' altra.

L'elemento rappresentativo del costo di trasporto si determina in base al mezzo di trasporto più favorevole o all'insieme di mezzi di trasporto più favorevole ed in base alle tariffe esistenti.

Per il frumento tenero ed il frumento duro, in particolare, l'art. 5 (modificato) del regolamento n. 2727/75 stabilisce la fissazione, per la Comunità, di un prezzo d'entrata, in modo che, sul mercato di Duisburg, il prezzo di vendita del prodotto importato, tenuto conto delle differenze di qualità, raggiunga il livello del prezzo indicativo.

I prezzi d'entrata sono calcolati per Rotterdam per la stessa qualità tipo cui si riferisce il prezzo indicativo, detraendo da quest'ultimo un elemento rappresentativo del costo di trasporto tra Rotterdam e Duisburg, e un elemento che rappresenti il margine di commercializzaziore nonché le spese di trasbordo a Rotterdam.

I prezzi d'entrata sono fissati ogni anno, anteriormente al 15 marzo, per la campagna di commercializzazione successiva, dalla Commissione, in base alla procedura del «Comitato di gestione dei cereali».

I prezzi d'intervento, il prezzo di riferimento del frumento tenero da panificazione, i prezzi indicativi e i prezzi d'entrata sono soggetti a maggiorazioni mensili durante tutta la campagna di commercializzazione o parte di essa, al fine di tener conto, fra l'altro, delle spese di magazzinaggio e degli interessi per lo stoccaggio dei cereali nella Comunità, nonchè della necessità di uno smercio delle scorte conforme alle esigenze del mercato (art. 6 modificato).

L'art. 10 (modificato) del regolamento stabilisce che un aiuto è concesso per la produzione di frumento duro nella Comunità.

L'importo dell'aiuto è fissato per ettaro di superficie su cui sono state effettuate la semina e il raccolto ed è identico per tutta la durata della campagna di commercializzazione. Tuttavia l'aiuto può essere differenziato secondo le regioni di produzione e limitato ad alcune di queste ultime; l'aiuto è concesso soltanto per frumento duro che presenti determinate caratteristiche qualitative e tecnologiche.

La possibilità di concedere aiuti alla produzione comunitaria di frumento duro è stata giustificata, nel regolamento n. 2727/75, con la constatazione che poteva risultare impossibile offrire ai produttori di frumento duro garanzie sufficienti mediante la fissazione di un prezzo che rispettasse il rapporto esistente normalmente sul mercato mondiale tra i prezzi del frumento duro e quelli del frumento tenero, ma che era tuttavia opportuno rispettare, per quanto possibile, tale rapporto nella Comunità, a causa delle possibilità di sostituzione di questi due prodotti. Nel regolamento n. 1143/76 si è constatato che, dato l'aumento della produzione di frumento duro nella Comunità, non era più giustificata la concessione di un aiuto uniforme a tutti i produttori, ma che, allo scopo di incoraggiare un incremento di produttività ed un miglioramento di qualità del prodotto in questione, era opportuno mantenere un aiuto a favore del prodotto stesso, potendo tale aiuto essere limitato a determinate regioni, nonchè al frumento duro rispondente a determinate caratteristiche qualitative e tecnologiche tali da renderlo idoneo alla fabbricazione di paste alimentari.

I prezzi di intervento unici, il prezzo di riferimento per il frumento tenero panificabile e i prezzi indicativi sono stati fissati dal Consiglio, per la campagna di commercializzazione 1978/1979 con il regolamento 12 giugno 1978, n. 1255 (GU n. L 156. pag. 2), per la campagna di commercializzione 1979/80 con il regolamento 24 lugio 1979, n. 1548 (GU n. L 188, pag. 2).

In particolare, questi prezzi sono stati fissati per il frumento tenero ed il frumento duro nel modo seguente:

Campagna 1978/79 (in unità di conto per tonnellata) Frumento tenero Frumento duro Prezzo d'intervento 121,57 203,01 Prezzo di riferimento, qualità panificabile minima 136,96 — Prezzo indicativo 162,39 224,27

Campagna 1979/80 (in unità di conto per tonnellata) Frumento tenero Frumento duro Prezzo d'intervento 149,17 249,12 Prezzo di riferimento, qualità panificabile minima 168,06 — Prezzo indicativo 201,42 277,37

I prezzi d'entrata dei cereali e di talune categorie di farine, semole e semolini sono stati fissati, per la campagna di commercializzazione 1978/79 dal regolamento della Commissione 26 giugno 1978, n. 1408 (GU n. L 170, pag. 28), per la campagna di commercializzazione 1979/80 dal regolamento della Commissione 26 lugio 1979, n. 1594 (GU n. L 189, pag. 44).

In particolare, i prezzi d'entrata per il frumento tenero e il frumento duro sono stati cosi fissati:

Frumento tenero Frumento duro Campagna 1978/79 (in unità di conto per 1000 kg) 159,40 221,30 Campagna 1979/80 (in ECU per tonnellata) 197,45 273,40

I mulini tedeschi a grano duro utilizzano principalmente grano duro importato da paesi terzi, che trasformano e vendono, sotto forma di semola di grano duro, in particolare a fabbricanti di paste alimentari nella Repubblica federale di Germania. Questi mulini, ricorrenti nelle cause 197, 198, 199, 200, 243 e 245/80, sostengono che il prezzo d'entrata per il grano duro era stato fissato, dai regolamenti nn. 1408/78 e 1594/79, ad un livello troppo elevato, il che avrebbe loro causato un danno notevole.

La Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co., ricorrente nella causa 247/80, produce paste alimentari in vari stabilimenti. Essa sostiene che il livello eccessivo del prezzo di entrata per il grano duro è stato in parte ripercosso sulla clientela dai mulini, i quali erano indotti a praticare prezzi eccessivi per la semola di grano duro da essa stessa usata per la fabbricazione di paste alimentari: costretta a sopportare l'aumento dei costi della materia prima, anch'essa avrebbe subito un danno rilevante.

Le società ricorrenti, in data 7 ottobre (cause 197/80, 198/80, 199/80 e 200/80), 30 ottobre (causa 243/80, 5 novembre (causa 245/80) e 6 novembre 1980 (causa 247/80), hanno presentato, in forza degli artt. 178 e 215, 2o comma, del Trattato CEE, dei ricorsi per risarcimento contro la CEE, rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione.

Con ordinanza 3 dicembre 1980, la Corte ha deciso di riunire queste sette cause, ai fini del procedimento e della sentenza.

Con ordinanza 21 gennaio, 4 febbraio, 18 febbraio 11 marzo 1981, la Corte, sentito l'avvocato generale, ha deciso, a norma dell'art. 37 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia e dell'art. 93 del regolamento di procedura, di ammettere rispettivamente il Comité français de la semoulerie industrielle, il Governo della Repubblica italiana, il Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France e l'Association générale des producteurs de blé et autres céréales a intervenire nell'insieme delle cause riunite, a sostegno delle conclusioni dei convenuti.

Con ordinanza 8 aprile 1981, la Corte, sentito l'avvocato generale, ha deciso di ammettere la Etablissements Joseph Soubry SA e la NV Bloemmolens Ant. Coppcns a intervenire nella causa 347/80 a sostegno delle conclusioni della ricorrente.

Con un'altra ordinanza 8 aprile 1981, la Corte, sentito l'avvocato generale, ha respinto una domanda di intervento, neli' insieme delle cause riunite, a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti della Gewerkschaft Nahrung-Genuß-Gaststätten (Sindacato alimentazione, degustazione, stabilimenti di ristorazione), affiliata al Deutscher Gewerkschaftsbund (Confederazione tedesca dei sindacati).

La fase scritta si è svolta ritualmente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Essa ha tuttavia invitato le parti a rispondere per iscritto, prima dell'inizio della fase orale, ad un certo numero di quesiti; a questo invito è stato dato seguito, nei termini prescritti, da parte delle ricorrenti, del Consiglio e della Commissione.

Con ordinanza 1o luglio 1981, la Corte ha deciso, a norma dell'art. 95, §§ 1 e 2 del regolamento di procedura, di rimettere le cause riunite alla Seconda Sezione.

Le ricorrenti concludono che la Corte voglia:

condannare la Comunità a pagare loro indennità pari a DM 1786047,50 (causa 197/80), DM 1087692,80 (causa 198/80), DM 910850,73 (causa 199/80), DM 1020524 (causa 200/80), DM 2 204106,30 (causa 243/80), DM 260172,78 (causa 245/80) e DM 967750 (causa 247/80), rispettivamente maggiorate degli interessi del 6 % a decorrere dalla data della sentenza; in ciascuna delle cause: condannare la Comunità alle spese.

Il Consiglio chiede alla Corte di dichiarare le domande irricevibili e, in via subordinata, di respingerle, e di condannare in ogni caso le ricorrenti alle spese.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

respingere i ricorsi, condannare le ricorrenti alle spese.

Le parti intervenienti, ad eccezione del Governo della Repubblica italiana, non presentano conclusioni formali.

Il Governo della Repubblica italiana conclude, a sostegno delle conclusioni presentate dalla Commissione e dal Consiglio, che la Corte voglia:

dichiarare i ricorsi irricevibili; in via subordinata, respingerli; condannare le ricorrenti alle spese.

Il Consiglio sostiene che tutti i ricorsi sono, sotto vari punti di vista, irricevibili. ,

a) È evidente che, secondo le ricorrenti, il regime comunitario in materia di prezzi d'entrata del grano duro era illegittimo fin dalla campagna 1974/75, in quanto il loro ragionamento circa la campagna 1979/80 si applica ai prezzi di tutte le campagne dal 1973 in poi. Ora, secondo la giurisprudenza della Corte, il ricorso per danni prevedibili, ma non ancora quantificabili, è ammissibile «onde evitare danni maggiori». Il comportamento delle ricorrenti è in contraddizione flagrante con questa giurisprudenza; esso disconosce il principio della certezza del diritto, che si oppone al fatto di mettere. in discussione- transazioni commerciali definitivamente concluse e realizzate sotto il regime impugnato. b) La Corte ha dichiarato, in particolare nelle sentenze 5 dicembre 1979 (cause riunite 116 e 124/77, Amylum, Race. pag. 3497; causa 143/77, Schol-ten-Honig, Race. pag. 3583), che qualora si consideri leso da un atto normativo comunitario che egli ritenga illegittimo, il singolo ha la facoltà, se l'attuazione di tale provvedimento è di competenza delle autorità nazionali, di contestare, al momento dell'attuazione, la validità del provvedimento dinanzi ad un giudice nazionale, nell'ambito di una causa promossa nei confronti dell'autorità nazionale; detto giudice ha il potere, o addirittura il dovere, come previsto dall'art. 177 del Trattato, di adire la Corte in via pregiudiziale per consultarla sulla validità dell'atto comunitario di cui trattasi. Il procedimento dell'art. 177 costituisce, per i privati, un mezzo di protezione efficace; il ricorso all'art. 215 non è dunque necessariamente indicato o addirittura consentito. Nella fattispecie, il ricorso all'art. 177 sarebbe stato tanto più opportuno, anche per le ricorrenti, in quanto il controllo giurisdizionale della Corte, in base alla giurisprudenza di questa, è sottoposto a restrizioni più severe nell'ambito dell'art. 215 che in quello dell'art. 177; pertanto, un ricorso basato sull'art. 215 presuppone una violazione grave di una norma giuridica superiore posta a tutela dei singoli. L'art. 177 sarebbe stato, nel caso di specie, il mezzo di protezione giuridica adeguato. c) I ricorsi hanno carattere artificiale: le ricorrenti hanno architettato dei ricorsi per risarcimento danni, mentre in realtà esse non aspirano ad un indennizzo, bensì ad una revisione globale della politica dei prezzi nel settore del grano duro. Esse mirano all'annullamento di taluni prezzi fissati mediante regolamenti e addirittura alla fissazione di nuovi prezzi; esse mettono in discussione tutta la politica dei prezzi condotta dal Consiglio e dalla Commissione. Tale non può essere, manifestamente, l'effetto di un ricorso per risarcimento. Le ricorrenti chiedono, in effetti, alla Corte di sostituirsi alla Commissione ed al Consiglio quale autorità competente in materia di politica agricola. d) I regolamenti essenzialmente contestati dalle ricorrenti sono quelli con cui la Commissione ha fissato i prezzi d'entrata per il grano tenero ed il grano duro. L'azione di risarcimento avrebbe quindi dovuto, logicamente, essere diretta unicamente contro la Commissione; quanto meno, le ricorrenti avrebbero dovuto indicare i motivi per i quali i loro ricorsi sono rivolti anche contro il Consiglio. Certo, i prezzi d'entrata fissati dalla Commissione sono prezzi derivati, basati sui prezzi fissati dal Consiglio. I regolamenti del Consiglio che fissano i prezzi nel settore dei cereali non vengono tuttavia presi in considerazione dalle ricorrenti. e) Le ricorrenti cercano di ottenere, tramite l'art. 215 del Trattato CEE, un diritto ad agire che non è loro conferito dall'art. 173. L'azione di risarcimento intentata in queste condizioni è irricevibile.

Secondo la Commissione i ricorsi sono irricevibili per il fatto che non soddisfano, se non su un piano puramente formale, le condizioni necessarie per l'azione di risarcimento.

a) Il vero oggetto dei ricorsi è una modifica del rapporto, ritenuto inesatto, tra il prezzo d'entrata del grano tenero e quello del grano duro. Le ricorrenti non intendono seriamente ottenere dalla Comunità la riparazione di un danno, esse mirano, in realtà, solo ad esercitare sulla stessa una pressione per indurla a modificare la normativa esistente. Esse commettono pertanto un vero abuso di diritto. b) Pur avendone la possibilità, le ricorrenti non hanno impugnato le decisioni delle autorità nazionali in materia di prelievi, decisioni che erano basate sul prezzo d'entrata del grano duro fissato dalla Comunità e che le riguardavano direttamente. Esse avrebbero potuto, in un procedimento ex art. 177 del Trattato CEE, far controllare la compatibilità del prezzo d'entrata del grano duro con le norme superiori di diritto comunitario; e avrebbero potuto anche, qualora la loro tesi fosse stata accolta, impedire che si realizzasse il danno ch'esse ritengono di aver subito. Poiché la legislazione tedesca in materia di procedimenti amministrativi contempla, in questo campo, termini molto brevi, le decisioni relative ai prelievi hanno ormai carattere definitivo. In circostanze del genere, alcuni ordinamenti giuridici nazionali subordinano la ricevibilità del ricorso per responsabilità dello Stato al previo esperimento di tutti i mezzi atti ad impedire la realizzazione del danno. In base a considerazioni di tattica processuale, le ricorrenti hanno adito direttamente la Corte al fine di ottenere il più rapidamente possibile, senza rivolgersi prima ai giudici nazionali, una sentenza sulla legittimità della fissazione dei prezzi d'entrata del grano duro; esse hanno quindi deliberatamente rinunciato ad esperire in sede nazionale i mezzi che avrebbero consentito, eventualmente, di evitare che il danno si verificasse. In una sentenza del 12 dicembre 1979 (causa 12/79, Wagner, Racc. pag. 3657), la Corte ha dichiarato irricevibile un ricorso per risarcimento di danni diretto contro la Commissione, poiché un provvedimento nazionale adottato in conformità a norme di diritto comunitario non era stato impugnato dalla ricorrente. Lo stesso ragionamento deve valere nella fattispecie. e) Secondo la giurisprudenza della Corte, non è possibile pretendere direttamente dalla Comunità il rimborso di tributi che, in base a regolamenti comunitari di cui si contesta validità, siano stati riscossi dalle autorità nazionali. Ora, tale è l'oggetto dei ricorsi in esame, in quanto le ricorrenti, pur avendo formulato le loro pretese solo sotto forma di un ricorso per risarcimento, esercitano in realtà, anche se indirettamente, un'azione di restituzione.

Il Governo della Repubblica italiana sostiene anch'esso che le ricorrenti agiscono solo formalmente ai sensi dell'art. 215 del Trattato CEE; sostanzialmente, esse mirano ad ottenere dalle istituzioni comunitarie un abbassamento del livello del prezzo di entrata per il grano duro. Tale constatazione, di per sé, implica necessariamente l'irricevibilità dei ricorsi.

Del resto, le ricorrenti, per evitare di vedersi opporre le sentenze emesse dalla Corte, in un uguale contesto, il 13 novembre 1973 (cause riunite 63-69/72, Werhahn Hansamühle e a., Racc. pag. 1229) e il 2 giugno 1976 (causa riunite 56-60/74, Kampffmeyer Miihlenvereinigung e a., Racc. pag. 711), tentano, ma solo in apparenza, e non fondamentalmente, di porre la stessa questione in una nuova prospettiva.

Le ricorrenti oppongono che le eccezioni di irricevibilità sollevate dai convenuti e dal Governo italiano non possono essere accolte.

a) I ricorsi mirano effettivamente ad una rettifica dell'erroneo rapporto tra il prezzo d'entrata del grano tenero e quello del grano duro nella Comunità; non si può tuttavia far carico alle ricorrenti di chiedere, oltre alla riparazione, mediante il risarcimento, del danno subito nel passato, che il danno non si ripeta più per l'avvenire. La rettifica, per il futuro, del rapporto di prezzo erroneo costituisce una conseguenza logica della condanna della Comunità al pagamento del risarcimento danni. In tal senso, ogni ricorso per risarcimento costituisce «un mezzo di pressione» nei confronti delle istituzioni della Comunità; un tal mezzo di pressione è tuttavia legittimo. La tutela giuridica garantita dalla Corte dovrebbe indurre le istituzioni comunitarie ad agire in modo legittimo. Non si può parlare, al riguardo, di «abuso di diritto», tanto più che le conclusioni delle ricorrenti mirano, inequivocabilmente, al pagamento di una somma determinata, al fine di risarcire il danno subito nel corso di un limitato periodo del passato. b) Il danno di cui le ricorrenti chiedono riparazione non è stato loro causato da una decisione delle autorità nazionali, bensì esclusivamente da atti delle istituzioni comunitarie: la fissazione erronea, da parte del Consiglio, del prezzo indicativo del grano duro e quella del prezzo d'entrata che la Commissione ne ha derivato. Nel fissare i prelievi, le autorità nazionali non hanno avuto alcuna possibilità di derogare a questi atti. e) Nelle sentenze 4 ottobre 1979 (cosiddette «cause del quellmehl e del gritz» di granoturco, Racc. pagg. 2955, 3017, 3045 e 3091), la Corte ha dichiarato che le domande proposte dalle ricorrenti non costituivano ricorsi volti al pagamento di somme dovute, bensì domande di risarcimento dei danni causati da un atto illecito, e che il giudice nazionale non avrebbe potuto accogliere un'azione di pagamento in mancanza di norme comunitarie che autorizzino gli enti nazionali a corrispondere gli importi richiesti. Lo stesso vale per le presenti cause. d) Le ricorrenti non hanno, in effetti, avuto la possibilità di impugnare, dinanzi ai giudici nazionali, le decisioni in materia di prelievi basate sui regolamenti comunitari che fissano il prezzo d'entrata del grano duro. Le società ricorrenti, che esercitano attività molitoria, non importano direttamente il grano duro che trasformano; neppure la ricorrente nella causa 247/80 importa grano duro, in quanto usa, per la fabbricazione delle paste alimentari, semola di grano duro.

Il grano duro importato da Stati terzi è stato fornito ai mulini ricorrenti da vari importatori. Solo questi ultimi erano destinatari delle ingiunzioni di pagamento del prelievo; essi soli potevano impugnare, sul piano nazionale, questi atti.

Le ricorrenti fanno presente che la Corte conosce i problemi del mercato comunitario del grano duro, dovuti in particolare al suo carattere fortemente deficitario (grado di autosufficienza dell'ordine dell'85 %), nonché la situazione dei mulini tedeschi a grano duro, tramite i procedimenti che hanno dato luogo alle sentenze 13 novembre 1973 e 2 giugno 1976. Tale situazione ha, da allora in poi, continuato a deteriorarsi. Pertanto, la macinazione del grano duro nella Repubblica federale di Germania è caduta da 280005 tonnellate nel 1973 a 157060 tonnellate nel 1979, con un regresso del 56 %, mentre la produzione di paste alimentari è rimasta pressoché costante.

Il regime comunitario dei prezzi è caratterizzato dal fatto che i prezzi del grano duro non si sono sviluppati parallelamente a quelli del grano tenero. Il rapporto tra il prezzo d'entrata del grano tenero e quello del grano duro che era, nel 1967/68 di 100:118, è sceso fino al rapporto 100:116,8 nel 1973/74, per risalire e raggiungere il rapporto 100 : 151,2 nel 1974/75; nel 1979/80, esso si è posto a 100 : 138,5. Del resto, il rapporto di prezzo tra il grano tenero e il grano duro nella Comunità presenta, dal 1974/75, uno scarto considerevole nei confronti del rapporto di prezzo tra queste due varietà di grano sul mercato mondiale.

Il mulini tedeschi a grano duro sono stati costretti a ripercuotere, almeno parzialmente, il prezzo d'entrata eccessivo del grano duro sul prezzo della semola di grano duro. Conseguentemente, l'industria tedesca delle paste alimentari è stata costretta a reagire sostituendo il grano duro con il grano tenero; la percentuale di grano tenero sul tenore di grano delle paste alimentari prodotte in Germania è così passata dall'8-10 % alla fine degli anni 1960 al 43,2 % nel 1978/79.

La ricorrente nella causa 247/80 insiste sul fatto che la situazione dell'industria tedesca delle paste alimentari, a causa della fissazione ad un livello eccessivo del prezzo di entrata del grano duro, risulta caratterizzata da una stagnazione delle vendite, una stagnazione dei prezzi e un aumento della concorrenza italiana. In particolare, le importazioni di paste alimentari provenienti dall'Italia sono aumentate quasi continuamente dopo il 1973; l'aumento dei prezzi delle paste alimentari tedesche è nettamente inferiore all'aumento dei prezzi nell'insieme dell'industria alimentare.

Le società Soubry e Coppens, intervenienti, confermano la crescente sostituzione del grano tenero al grano duro nella produzione delle paste alimentari.

La Commissione constata che, anche se la macinazione di grano duro nella Repubblica federale di Germania ha effettivamente subito un regresso dell'ordine del 20 % dal 1975 al 1979, per contro, nello stesso periodo, la produzione di paste alimentari è leggermente aumentata; l'aumento delle importazioni di paste alimentari provenienti dalla Comunità, in particolare dall'Italia, non ha dunque nociuto alla produzione di paste alimentari nella Repubblica federale di Germania.

L'evoluzione del rapporto fra i prezzi d'entrata del grano duro e del grano tenero dal 1974/75 al 1979/80 è caratterizzata da una riduzione, progressiva, dello scarto tra i prezzi di queste due varietà.

La parziale sostituzione del grano tenero al grano duro è dovuta solo in parte all' evoluzione del prezzo del grano duro; i crescenti miglioramenti nella coltivazione di alcune varietà di grano tenero consentono una maggiore incorporazione di quest'ultimo nella fabbricazione delle paste alimentari.

Il Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France, interveniente, nega l'esistenza di uno stabile divario fra i prezzi del grano duro e del grano tenero sul mercato mondiale; su questo mercato i prezzi sono liberi e soggetti ad ampie oscillazioni a seconda delle diverse varietà, dell'abbondanza dei raccolti e della consistenza della domanda.

Le ricorrenti chiedono la condanna del Consiglio e della Commissione al risarcimento del danno che è stato loro causato dalla fissazione, da parte delle istituzioni comunitarie, del prezzo d'entrata per il grano duro importato da paesi terzi ad un livello eccessivo e sproporzionato rispetto a quello del grano tenero. Questa fissazione del prezzo d'entrata del grano duro implica, sotto vari aspetti, una violazione di norme giuridiche superiori; queste violazioni consapevoli di norme giuridiche superiori costituiscono, in capo alle istituzioni comunitarie, un illecito; le ricorrenti ne hanno subito un incontestabile e rilevante danno, di cui sono in diritto di ottenere risarcimento.

Le società Soubry e Coppens, intervenienti nella causa 247/80, ritengono ingiustificato il rifiuto del Consiglio e della Commissione di applicare, ai prezzi regolamentati del grano duro e del grano tenero, il corretto rapporto che risulta dalle quotazioni del mercato mondiale.

Il Consiglio sostiene di aver agito nell' ambito della competenza che gli è stata conferita dal Trattato e nell'esercizio dell'esteso potere discrezionale che gli è stato costantemente riconosciuto, per le sue decisioni di politica economica, dalla giurisprudenza della Corte. Non gli si può far carico di alcun comportamento arbitrario e colposo. Del resto, manca un qualunque rapporto di causa ed effetto tra il danno allegato dai ricorrenti e la normativa che essi contestano.

La Commissione è del parere che, nella fattispecie, le istituzioni comunitarie non hanno agito illegittimamente e che, in particolare, esse non hanno trasgredito norme giuridiche superiori, poste a tutela delle ricorrenti. In ogni caso, i provvedimenti in causa non possono in alcun modo essere considerati arbitrari ed un'eventuale violazione di una norma giuridica posta a tutela dei singoli non può pertanto essere di gravità tale da giustificare, in base alla giurisprudenza della Corte, un obbligo a risarcimento da parte della Comunità. D'altra parte, il sistema di calcolo adottato dalle ricorrenti per valutare il danno che ritengono di aver subito non è ammissibile.

Il Governo della Repubblica italiana, interveniente, mette in evidenza il carattere, a suo parere manifestamente infondato, dei mezzi e degli scopi sostanziali dei ricorsi.

Il Comité fiançais de la semoulerie industrielle, il Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France e l'Association générale des producteurs de blé et autres céréales, intervenienti, sostengono che l'atto che ha causato il danno allegato dalle ricorrenti è un provvedimento di politica economica, adottato nel campo della politica agricola comune, nel quale le istituzioni comunitarie svolgono la loro attività normativa con un potere discrezionale di valutazione, sul quale la Corte esercita solo un controllo minimo, limitato all'errore manifesto ed allo sviamento di potere. Ora, la normativa in causa non viola nè le finalità del Trattato, nè il regolamento di base che istituisce l'organizzazione comune di mercato dei cereali, nè il divieto di discriminazione, nè il principio di proporzionalità. Non esiste, d'altronde, alcun nesso di causalità tra il preteso illecito ed il danno allegato.

Le ricorrenti sostengono che la fissazione ad un livello eccessivo del prezzo d'entrata del grano duro implica violazione del regolamento di base n. 2727/75, del divieto di discriminazione, dei principi del Trattato circa la fissazione dei prezzi, nonché del principio di proporzionalità.

a) Il regolamento di base n. 2727/75 constata che esiste normalmente, sul mercato mondiale, un rapporto tra i prezzi del grano duro e quelli del grano tenero e che è opportuno, date le possibilità di sostituzione di questi due prodotti, rispettare per quanto possibile questo rapporto nella Comunità. Ora i prezzi d'entrata fissati, con i regolamenti nn. 1408/78 e 1594/79, rispettivamente per gli anni 1978/79 e 1979/80, violano questi principi: essi corrispondono ad un rapporto di prezzo di 100 : 138,8 e, rispettivamente, 100 : 138,5, mentre, sul mercato mondiale, i rapporti di prezzo fra il grano tenero e il grano duro hanno oscillato, negli anni dal 1977 al 1979, tra 100 : 104,8 e 100:110,6. I prezzi d'entrata sono stati quindi fissati ad un livello superiore di oltre il 25 % al rapporto di prezzo esatto, che è di 100 : 110. Tale rapporto si pone ad un livello vicino a quello del rapporto tra i rispettivi prezzi di costo del grano duro e del grano tenero, valutato a 100 : 120 nella giurisprudenza della Corte, ma nel frattempo diminuito. Per garantire un equo tenore di vita ai produttori di grano duro delle regioni sfavorite della Comunità, lo strumento supplementare contemplato dalla normativa comunitaria, cioè l'aiuto, è molto più opportuno che non la fissazione del prezzo ad un livello elevato. Il rifiuto della Commissione di ridurre il rapporto di prezzo tra il grano tenero e il grano duro non può essere giustificato con considerazioni di ordine fiscale: queste si risolvono nell'imporre, a determinati settori economici ed a taluni gruppi di consumatori, un onere che deve normalmente gravare, attraverso il bilancio, su tutti i cittadini della Comunità; esse causano, nell'organizzazione comune dei mercati agricoli, un effetto di distorsione della concorrenza. Il mancato rispetto dell'esatto rapporto tra il prezzo del grano tenero e quello del grano duro provoca interferenze indesiderabili, date le possibilità di sostituzione tra questi due prodotti. b) La fissazione del prezzo di entrata per il grano duro ad un livello eccessivo implica violazione del divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, 2o comma, del Trattato. Con la fissazione del prezzo d'entrata ad un livello troppo elevato, la Comunità tratta i produttori dei vari paesi membri, sia mulini a grano duro che fabbricanti di paste alimentari, in modo differente. Gli Stati membri della Comunità che non producono grano duro devono importare la totalità del loro fabbisogno di grano duro da paesi terzi; per essi, il prezzo d'entrata costituisce dunque il criterio di prezzo decisivo, mentre i mulini a grano duro dei paesi produttori (Francia e Italia) possono acquistare la loro materia prima ad un prezzo nettamente meno elevato. La fissazione del prezzo del grano duro ad un livello troppo elevato in relazione al prezzo del grano tenero colpisce i produttori, i mulini a grano duro, i fabbricanti di paste alimentari ed i consumatori degli Stati membri in diversa misura. Un prezzo d'entrata troppo elevato per il grano duro non colpisce praticamente i mulini italiani: questi possono coprire la maggior parte del loro fabbisogno con la produzione nazionale ad un prezzo vantaggioso, più vicino al prezzo d'intervento che a quello di entrata. Per contro, in un paese non produttore come la Repubblica federale di Germania, i fabbricanti di paste alimentari si sono in gran parte rivolti verso il grano tenero, il che ha causato un ulteriore danno ai mulini a grano duro con il ribasso delle loro vendite. La situazione concorrenziale dei fabbricanti tedeschi di paste alimentari, costretti ad usare una semola più cara, è notevolmente peggiorata rispetto a quella dei produttori italiani. Il prezzo di mercato del grano duro, più basso in Italia, fa beneficiare l'industria delle paste alimentari di questo paese di un vantaggio — dovuto al prezzo delle materie prime — che raggiunge DM 115 per tonnellata; un altro vantaggio dovuto al prezzo delle materie prime, dell'ordine di DM 100 per tonnellata, deriva dallo scarto, minore rispetto a quello constatato nella Repubblica federale di Germania, tra il prezzo d'acquisto del grano duro pagato dai mulini e il prezzo d'acquisto della semola di grano duro pagato dall'industria delle paste alimentari. Questi vantaggi di prezzo non vengono ridotti, neppure in minima parte, dalle spese di trasporto delle esportazioni italiane di paste alimentari verso la Repubblica federale di Germania. e) La fissazione del prezzo d'entrata per il grano duro ad un livello troppo elevato non tiene conto dei principi stabiliti, in materia di fissazione dei prezzi, dall'art. 40, n. 3, 3o comma, del Trattato CEE. In base a questa norma, la politica comune dei prezzi deve essere basata su criteri comuni e su metodi di calcolo uniformi. Inoltre, i provvedimenti che comporta la politica comune dei prezzi devono essere necessari per il raggiungimento degli obiettivi definiti all'art. 39; ora, l'art. 39, n. 1, lett. c), stabilisce che la politica agricola comune ha in particolare lo scopo di stabilizzare i mercati. I «criteri comuni» e i «metodi di calcolo uniformi» implicano che la politica dei prezzi agricoli deve essere attuata in base a criteri razionali. Le istituzioni comunitarie hanno, certo, la facoltà di attribuire diverso peso ai vari obiettivi di cui all'art. 39; l'esercizio di questa facoltà può tuttavia avere come risultato solo una politica dei prezzi uniforme: i prezzi dei prodotti che sono in relazione tra loro, sia dal punto di vista della produzione che delle possibilità di utilizzazione, possono senz'altro essere stabiliti ad un livello più o meno elevato a seconda della preminenza dell'uno o dell'altro degli obiettivi di cui all'art. 39, ma il rapporto di prezzo tra i singoli prodotti può essere stabilito solo in base a metodi di calcolo uniformi e non può essere fissato in modo arbitrario in un senso o nell'altro. In particolare, i prezzi agricoli non possono essere fissati in base a criteri esclusivamente politici. I prezzi devono anche avere una funzione di mercato; il sistema dei prezzi deve anche consentire di regolare lo smercio dei prodotti. Lo scopo della stabilizzazione dei mercati e la funzione di mercato dei prezzi non sono stati rispettati all'atto della fissazione di prezzi d'entrata eccessivi per il grano duro. Il motivo fiscale, apertamente ammesso dalla Commissione, di una fissazione di prezzi incompatibile con i principi giuridici della politica dei prezzi ha come conseguenza il fatto che il comportamento della Commissione è viziato da sviamento di potere. d) La contestata fissazione del prezzo d'entrata del grano duro viola inoltre il principio di proporzionalità, riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte.

La fissazione del prezzo d'entrata per il grano duro ad un livello troppo elevato, mentre è dannosa per le ricorrenti, non è necessaria per raggiungere gli scopi della politica agricola comune.

La fissazione di un prezzo che non tiene conto del rapporto tra il prezzo del grano duro e quello del grano tenero sul mercato mondiale viola lo scopo della stabilizzazione dei mercati, di cui all'art. 39, n. 1, lett. c), del Trattato CEE. Per rispettare un altro principio della politica agricola comune, sancito dall'art. 39, n. 1, lett. b), cioè quello secondo cui dev'essere garantito un equo tenore di vita alla popolazione agricola, non è necessario avere un prezzo d'entrata elevato nei paesi della Comunità che non producono affatto grano duro e i cui mulini a grano duro ricevono la loro materia prima esclusivamente da paesi terzi. La regionalizzazione dei prezzi d'entrata costituirebbe un mezzo più adeguato per raggiungere lo scopo perseguito.

Per raggiungere lo scopo di garantire un equo tenore di vita ai produttori di grano duro, la Comunità dispone di uno strumento più appropriato rispetto ad un prezzo d'entrata eccessivo: l'aiuto di cui all'art. 10 del regolamento n. 2727/75. L'aumento dei prezzi d'entrata e dei prezzi d'intervento favorisce indistintamente tutti i produttori di grano duro della Comunità, mentre l'aiuto può essere concesso in modo selettivo e regolato; esso può essere differenziato a seconda delle regioni di produzione e limitato a talune di queste.

L'aumento dell'aiuto contemplato dalle norme legislative in vigore è stato ritenuto dalla Commissione troppo costoso. Il fatto che l'aumento degli aiuti, di per sé necessario, sia stato rifiutato e il mantenimento di prezzi regolamentati eccessivi per il grano duro fanno sì che l'onere, che riguarda in effetti tutti i cittadini della Comunità, deve essere sopportato esclusivamente dai consumatori di prodotti a base di grano duro, cioè dai fabbricanti di paste alimentari e dai mulini a grano duro. Considerazioni di bilancio non possono giustificare l'accantonamento dello strumento più appropriato, costituito dall'aiuto, e il peso imposto ad un piccolo gruppo di cittadini della Comunità, di cui fanno parte le ricorrenti.

Le società Soubry e Coppens, intervenienti, convengono sul fatto che i prezzi regolamentati del grano duro devono essere leggermente superiori a quelli del grano tenero. In base ai prezzi di costo, così come sono espressi dalle quotazioni mondiali delle due varietà di cereali in una prospettiva più ampia, questa differenza si traduce in un rapporto situato tra 100 : 110 e 100 : 120. I primi regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali hanno ammesso questo rapporto, che del resto è stato rigorosamente applicato dal 1967/1968 al 1973/1974 compreso. Il Consiglio e la Commissione hanno pertanto inteso approfittare della situazione unica e temporanea creata dalla profonda perturbazione dei rapporti di prezzo sul mercato alimentare mondiale per realizzare più rapidamente, a danno dell'industria di trasformazione del grano duro e dei consumatori dei paesi non produttori, alcuni obiettivi in materia di politica di mercato, in particolare la promozione e la coltivazione del grano duro in talune regioni sottosviluppate dal punto di vista economico-sociale. Al riguardo non è tuttavia possibile ricorrere, nell'intento di alleggerire il bilancio comunitario, ad un sistema di finanziamento, nel caso specifico al mantenimento di prezzi d'entrata eccessivi per grano duro, che non è né concepito né appropriato a tale scopo.

Per quanto riguarda il rapporto tra i prezzi del grano duro e del grano tenero, così come risulta in particolare dalle quotazioni mondiali, è opportuno constatare che, a più lungo termine, il rapporto cui si riferiscono i ricorrenti si riproduce periodicamente, e conviene tener conto del principio, basato sull'esperienza, secondo cui il grano duro è soppiantato dal grano tenero sul mercato comunitario quando si rinuncia a questo rapporto di prezziin modo diverso che a titolo eccezionale e temporaneo. Del resto, non è possibile calcolare il rapporto di prezzo sul mercato mondiale dei cereali in base a varietà di cereali indicate dalle istanze europee, nell'ambito di un regime amministrativo, come qualitàtipo; le ricorrenti hanno basato il rapporto di prezzo di 100 : 110 sul prezzo delle varietà di cereali più frequentemente presenti in commercio, sul mercato comunitario o sul mercato mondiale.

La Commissione stessa ha ammesso che, negli Stati membri non produttori e non aventi una disciplina della composizione dei generi alimentari, il nuovo rapporto tra i prezzi regolamentati del grano duro e del grano tenero ha portato, a causa dello scarto troppo rilevante, ad una crescente sostituzione del grano tenero al grano duro ed ha leso l'industria di trasformazione del grano, in particolare nella Repubblica federale di Germania; la stessa Commissione ritiene opportuna l'adozione di norme destinate a promuovere il ripristino di un rapporto di prezzo equilibrato, dato che una tendenza al miglioramento si può avere solo abbassando i prezzi del grano duro in relazione a quelli del grano tenero.

Il Consiglio sostiene che nessuno degli addebiti formulati dalle ricorrenti è fondato.

a) La scelta delle ricorrenti di impugnare il rapporto dei rispettivi prezzi d'entrata del grano duro e del grano tenero in base ai livelli dei prezzi delle campagne 1978/79 e 1979/80 è totalmente arbitraria: lo scarto contestato dalle ricorrenti è stato molto più rilevante durante la campagna 1974/75 e la differenza tra i due prezzi è gradualmente diminuita. Il rapporto di 100 : 110, cui si riferiscono le ricorrenti, non è contemplato da alcun articolo del regolamento di base n. 2727/75. Questo, nel preambolo, prende in considerazione solo l'opportunità di rispettare il rapporto normalmente esistente, sul mercato mondiale, tra i prezzi del frumento duro e quelli del frumento tenero; tale facoltà è, inoltre, accompagnata da una precisa riserva («per quanto possibile»). Si tratta di evitare che l'osservanza di questo rapporto sia reso impossibile dal contesto economico nel quale esso è destinato ad operare; il regolamento non limita quindi l'ampio potere discrezionale di cui dispone il Consiglio in materia di politica agricola comune. È inopportuno, per non dire impossibile, seguire strettamente il rapporto di prezzi così come esso si presenta normalmente sul mercato mondiale. Esiste una differenza fondamentale tra il mercato mondiale e il mercato comunitario; quest'ultimo è un mercato protetto, sottoposto a restrizioni che il mercato mondiale non conosce. Il livello di produzione delle due varietà di grano è molto differente: la produzione di grano tenero è eccedentaria, quella di grano duro deficitaria. È dunque inopportuno, se non impossibile, in ogni caso molto oneroso per la Comunità, rispettare rigorosamente il rapporto di prezzi constatato sul mercato mondiale. Questo allineamento, nell'attuale situazione, non garantisce affatto che lo stesso rapporto si rifletterà sui prezzi di vendita, che sono d'altronde decisivi per quanto riguarda la sostituzione del grano duro col grano tenero. L'applicazione del rapporto preconizzato dalle ricorrenti porta a risultati insostenibili e sconvolge completamente la politica seguita dalle istituzioni competenti in materia di politica agricola comune: un allineamento dei prezzi verso l'alto distrugge totalmente il sistema della «fluidità» per il grano tenero e aumenta notevolmente le garanzie fornite ai produttori per una produzione già eccedentaria; un allineamento verso il basso distrugge la protezione nei confronti dei paesi terzi per il grano duro e abbassa in modo insostenibile le garanzie minime fornite ai produttori. Le ricorrenti, del resto, fanno astrazione dalla modifica sostanziale apportata al sistema dal regolamento n. 1143/76, il cui scopo era per l'appunto quello di porre rimedio a talune distorsioni. Al fine di migliorare la fluidità del mercato dei cereali, il Consiglio ha aumentato la differenza tra il prezzo indicativo, a partire dal quale viene determinato il livello di protezione, e il prezzo d'intervento; alla base di tale aumento c'è essenzialmente un accrescimento della protezione del mercato comune, e non una diminuzione sensibile delle garanzie fornite ai produttori. Il rapporto 100 : 120, che risulta dal raffronto dei prezzi di costo, non è più convincente: esso dipende in particolare dalle varietà di grano utilizzate, dalla resa ottenuta, dal livello dei costi salariali e da altri fattori. In ogni modo, i prezzi di costo più elevati della produzione di grano duro costituiscono uno solo dei numerosi elementi che il Consiglio, in forza dell'art. 39, n. 1, del Trattato, deve prendere in considerazione. b) Un'eventuale discriminazione delle ricorrenti nei confronti dell'industria di trasformazione del grano duro francese o italiana non può, in ogni modo, essere attribuita all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, quanto meno dopo la modifica sostanziale subita da questa organizzazione nel 1976, né alle sue norme di attuazione in materia di prezzi o di aiuti al grano duro. L'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali si basa su due elementi essenziali: la libera circolazione dei cereali e la preferenza comunitaria; l'applicazione simultanea di questi due principi deve garantire il libero accesso di tutti gli operatori della Comunità, alle stesse condizioni, sia al grano duro prodotto nella Comunità che al grano duro importato da paesi terzi. Se fosse vero che i mulini del nord della Comunità non hanno, in pratica, accesso al mercato dei cereali nel sud, tale situazione potrebbe essere imputata solo al comportamento dei produttori di grano duro, non già all' organizzazione comune di mercato; un siffatto comportamento è incompatibile con la disciplina comunitaria e, inoltre, costituisce violazione delle norme del Trattato sulla concorrenza. La supposizione delle ricorrenti, secondo cui i mulini italiani e francesi possono approvvigionarsi di grano duro di produzione nazionale e, in gran parte, al prezzo d'intervento, sostanzialmente inferiore al prezzo d'entrata al quale i mu- -lini tedeschi sono costretti ad acquistare tutto il loro grano duro proveniente da paesi terzi, è inesatta sotto vari punti di vista: la produzione di grano duro è deficitaria anche in Italia e in Francia e anche in tali paesi le importazioni si effettuano al prezzo d'entrata; il grano duro prodotto in uno Stato membro non resta sempre nel paese produttore; i prezzi d'acquisto italiani sono stati, in effetti, durante quattro campagne (dal 1973/74 al 1977/78), nettamente superiori al prezzo d'intervento e si sono posti al livello del prezzo indicativo. Il vantaggio economico che può derivare, per i mulini del sud della Comunità, dalla differenza tra il prezzo d'entrata e il prezzo d'intervento è annullato o addirittura sorpassato dalle spese di trasporto. e) Il rifiuto del Consiglio quanto all'aumento dell'aiuto al grano duro è giustificato dalla giurisprudenza della Corte, secondo cui l'attribuzione degli aiuti comunitari non è più legittima se tali aiuti non sono più necessari per raggiungere gli obiettivi definiti all'art. 39 del Trattato; tale è il caso di un aiuto concesso a tutti i produttori e per tutte le qualità e quantità prodotte. Le ricorrenti non forniscono alcuna giustificazione economica né dell'abbassamento del livello di protezione, che comporta una accresciuta concorrenza del grano duro dei paesi terzi, né della istituzione di un aiuto generalizzato, né di un notevole abbassamento del prezzo di intervento.

Un certo grado di sostituzione del grano duro col grano tenero non sembra dannoso per il buon funzionamento del mercato comune dei cereali, dal momento che il grano tenero è eccedentario nella Comunità e il grano duro deve essere importato in notevoli proporzioni.

Una regionalizzazione dei prezzi d'entrata è incompatibile con l'unità del mercato e comporta effetti nefasti per la libera circolazione dei cereali.

La Commissione contesta che vi sia stata, nella fattispecie, una qualunque violazione di una norma giuridica superiore posta a tutela delle ricorrenti.

a) Il regolamento n. 2727/75 non impone alle istituzioni comunitarie concreti criteri sostanziali in base ai quali debbano essere fissati i vari prezzi regolamentati; in particolare, esso non stabilisce alcuna norma che limiti il margine di discrezionalità del legislatore e in forza della quale il rapporto tra il prezzo d'entrata del grano duro e quello del grano tenero debba corrispondere a quello esistente fra queste due varietà di grano sul mercato mondiale. Già dal punto di vista strettamente formale, una considerazione espressa nel preambolo di un regolamento non può costituire una norma giuridica superiore; tenuto conto della natura delle decisioni in materia di prezzi, che rispondono ad Obiettivi di politica economica suscettibili di cambiare, è in sostanza escluso che il Consiglio e la Commissione possano essere vincolati in modo durevole da un determinato regolamento. In ogni caso, il regolamento n. 2727/75 non contiene norme giuridiche superiori poste a tutela delle ricorrenti: la specifica fissazione di prezzi di entrata ha lo scopo di tutelare i produttori comunitari di grano duro, non di proteggere imprese di trasformazione in una fase ulteriore. Del resto, i prezzi d'entrata stabiliti per il grano duro si sono costantemente mantenuti nei limiti di quanto appare ragionevole e opportuno, tenuto conto del preambolo del regolamento n. 2727/75. Dalla formulazione stessa di questo testo risulta che il Consiglio non intendeva limitarsi a trasferire il rapporto esistente fra i prezzi sul mercato mondiale al rapporto tra prezzi d'entrata dei due prodotti: un tal modo di procedere avrebbe avuto l'effetto di ridurre eccessivamente il margine di discrezionalità di cui dispone il legislatore per prendere decisioni di politica economica in materia di fissazione del prezzo d'entrata e gli avrebbe impedito di tener conto del fatto che il costo di produzione del grano duro è, nella Comunità, nettamente superiore a quello del grano tenero. Nella sentenza 13 novembre 1973, la Corte ha ammesso una differenza del 20 % tra i rispettivi prezzi di costo del grano duro e del grano tenero; il Consiglio ha dovuto tener conto, all'atto della fissazione dei prezzi d'entrata del grano duro e' del grano tenero, di questo rapporto, come pure del fatto che il prezzo d'entrata del grano duro deve comportare, nel suo rapporto col prezzo mondiale, una preferenza a vantaggio della produzione comunitaria. Insomma, può essere preso in considerazione solo un rapporto tra i prezzi d'entrata del grano duro e del grano tenero che tenga sufficientemente conto degli scarti rilevanti, superiori al 20 %, tra i prezzi di costo del grano duro prodotto nella Comunità e quelli del grano tenero, delle differenze di qualità, spesso notevoli, tra il grano duro proveniente da paesi terzi ed il grano duro comunitario, e del principio della preferenza comunitaria. Il rapporto di 100 : 138,8 stabilito tra i prezzi d'entrata per il 1979 tiene sufficientemente conto di questi fattori, il che non si verifica certamente per il rapporto ritenuto esatto dalle ricorrenti. Le considerazioni di ordine fiscale meritano, quando devono essere presi provvedimenti per l'organizzazione del mercato, la stessa attenzione di altri obiettivi di politica economica stabiliti dal Trattato. A buon diritto è richiesto al Consiglio e alla Commissione di usare prudenza nella destinazione delle limitate risorse finanziarie comunitarie, in particolare nel pagamento di aiuti diretti a talune categorie di operatori. Una sostituzione, su scala limitata, del grano duro col grano tenero non è necessariamente dannosa per gli interessi della Comunità: essa apre uno sbocco supplementare alla produzione eccedentaria di grano tenero. La sostituzione del grano tenero al grano duro effettuata dai fabbricanti tedeschi di paste alimentari non è motivata unicamente da considerazioni di prezzo; essa deriva, in buona parte, dalle abitudini e dal particolare modo di vedere dei consumatori tedeschi. b) Il rapporto tra i prezzi del grano duro e del grano tenero non è fonte di discriminazione. Esso è uguale in tutti gli Stati membri, ivi comprese la Francia e l'Italia; dato il notevole fabbisogno di importazioni anche in questi due paesi produttori, la differenza di prezzo tra il grano duro ed il grano tenero non ha in essi effetti fondamentalmente diversi da quelli constatati negli altri Stati membri. I fabbricanti tedeschi di semola di grano duro possono anche approvvigionarsi di grano duro in Francia ed in Italia. Il fatto che le importazioni in Germania di semola di grano duro proveniente dagli altri paesi della Comunità, particolarmente dalla Francia, hanno accusato, dopo il 1975, un calo notevole, indica un miglioramento della posizione concorrenziale dei fabbricanti tedeschi di semola di grano duro. La trasparenza dei mercati nazionali si è accentuata, in generale, nel corso degli ultimi anni. Pertanto, una parte non trascurabile della produzione tedesca di semola di grano duro non è stata utilizzata dall'industria nazionale delle paste alimentari, ma esportata. L'aumento delle importazioni di paste alimentari italiane in Germania è essenzialmente dovuto al fenomeno dell'immigrazione italiana in questo paese. Non vi è alcun elemento a sostegno dell'affermazione dei ricorrenti, secondo cui i mulini a grano duro dei paesi produttori hanno la possibilità di acquistare l'essenziale della materia prima al prezzo d'intervento, molto meno elevato; al contrario, la modifica del sistema degli aiuti ha reso più attenti gli agricoltori dei paesi produttori alle proprie possibilità di vendita, tenuto conto dell'insufficienza degli approvvigionamenti anche in Francia ed in Italia. c) La progressiva riduzione, a partire dalla campagna cerealicola 1975/76, della differenza tra il prezzo del grano duro e quello del grano tenero è stata ragionevole e razionale; lo è anche la decisione di non riprodurre automaticamente, tenuto conto delle differenze tra i prezzi di costo del grano duro e del grano tenero nella Comunità, il rapporto di prezzi esistente tra queste due varietà di grano sul mercato mondiale. Il principio secondo cui la politica comune dei prezzi deve essere basata su metodi uniformi e seguire principi comuni non significa che le istituzioni comunitarie, nell'ambito della loro politica dei prezzi, non abbiano la facoltà di stabilire e di modificare, in base alla prevalenza dell'uno o dell'altro obiettivo dell'art. 39 del Trattato, i rapporti di prezzo tra i diversi prodotti che rientrano nell'organizzazione comune. Contrariamente alla semplice esecuzione delle leggi, la politica consente l'evoluzione delle idee e il cambiamento nel processo di decisione di coloro che la attuano; trattandosi della formazione dei prezzi nel settore dei cereali, ciò significa che, a seconda dei variabili obiettivi di politica economica, i criteri di fissazione dei prezzi delle differenti specie di cereali, gli uni in relazione agli altri, sono anch'essi soggetti a possibili cambiamenti. In ogni caso, nò i criteri dell'art. 40, n. 3, 3o comma, del Trattato, nè i criteri di formazione dei prezzi nel settore dei cereali implicano una protezione giuridica specifica per talune imprese in particolare. Eventuali distorsioni di concorrenza e la sostituzione del grano tenero al grano duro in Germania sono essenzialmente causate non già dalla fissazione dei prezzi, bensì dalla disparità delle legislazioni nazionali: in taluni paesi la sostituzione è ampiamente impedita dall'obbligo di purezza (obbligo di usare esclusivamente grano duro), mentre in Germania le uniche limitazioni alla sostituzione sono di ordine tecnico. d) Il principio di proporzionalità, in quanto criterio per la valutazione di provvedimenti legislativi, non elimina il potere discrezionale del legislatore per quanto riguarda la valutazione degli obiettivi e la scelta degli strumenti e delle procedure. Nella fattispecie, l'iter seguito dalle istituzioni comunitarie nella fissazione dei prezzi d'entrata per il grano duro, combinato con un sistema di aiuti rivisto, è stato corretto. Una regionalizzazione del prezzo d'entrata avrebbe compromesso la realizzazione di un mercato unico, rimesso in discussione il principio della libera circolazione e determinato una parziale divisione dei mercati nazionali del grano. Un aumento degli aiuti diretti ai produttori avrebbe causato un onere supplementare, inquietante per il bilancio comunitario, e compromesso la stabilità del mercato comunitario del grano duro: gli aiuti non potrebbero, se non in modo del tutto insignificante, compensare la sparizione o la riduzione della funzione protettrice del prezzo d'entrata per il grano duro. Gli effetti sfavorevoli del sistema d'aiuti sull'elasticità del mercato sono conosciuti dalla Corte in seguito a precedenti cause dinanzi ad essa trattate.

Il Governo della Repubblica italiana, interveniente, non considera pertinenti né in fatto nè in diritto gli argomenti delle ricorrenti.

a) I costi di produzione del grano duro sono incontestabilmente superiori del 20 % a quelli del grano tenero; su questa sola base, la fissazione di un rapporto, sul mercato mondiale, di 110:100 è priva di ogni fondamento. Questo rapporto è stato, del resto, calcolato arbitrariamente dalle ricorrenti: esso è stato determinato con riferimento ad un elemento temporale privo di significato (il solo anno 1979) e a dati tratti da elementi non confrontabili (grani teneri molto vicini, per quanto riguarda la qualità e il prezzo, al grano duro e poco rappresentati sul mercato comunitario; mancata applicazione dei coefficienti correttori di qualità). In realtà, durante le campagne dal 1975/76 -al 1979/80, il prezzo mondiale del grano duro importato nella Comunità è variato, nei confronti del grano tenero, tra un rapporto minimo di 123,74 : 100 e un rapporto massimo di 141,17 : 100; la media cif per i cinque anni è di 134,10. Questo rapporto è molto vicino a quello di 138 : 100 contestato dalle ricorrenti, ma molto lontano da quello di 110 : 100 da esse prospettato. b) Dalla formulazione stessa del preambolo del regolamento n. 2727/75 risulta chiaramente che ¡I rispetto del rapporto tra i prezzi del grano duro e del grano tenero sul mercato mondiale costituisce solo una condizione auspicabile, non un obligo per le istituzioni comunitarie competenti. Il regolamento n. 2727/75 non impone al legislatore comunitario. criteri rigidi né, tanto meno, norme primarie di diritto da rispettare all'atto della fissazione dei diversi prezzi dei cereali; il Consiglio non ha certamente l'obbligo di adattare integralmente il rapporto tra i prezzi d'entrata comunitari per il grano duro ed il grano tenero, stabiliti per ogni campagna annuale da vari regolamenti comunitari complementari, al fluttuante e manipolabile rapporto tra i prezzi di questi prodotti sul mercato mondiale o, in mancanza, di garantire il mantenimento della produzione comunitaria di grano duro grazie alla concessione di aiuti ai produttori. Il legislatore comunitario dispone, al contrario, di un potere discrezionale in materia di fissazione dei prezzi di entrata e di intervento. In effetti, il «considerando» del regolamento n. 2727/75 invocato dalle ricorrenti ha la funzione logica di fornire una giustificazione alla creazione del meccanismo dell'aiuto alla produzione del grano duro, e non quella di imporre un cèrto rapporto di prezzo tra il grano tenero e il grano duro nella Comunità. e) Raggiunto lo scopo di un aumento della produzione comunitaria di grano duro, la Commissione ha ritenuto che era necessario modificare la sua politica, passando da un aiuto alla produzione generalizzato a tutti i coltivatori comunitari ad un aiuto limitato a determinate zone, nell'ambito di una vera politica regionale, e quindi istituire aiuti territorialmente limitati e selezionati, cioè, in sostanza, aiuti alla produttività. La notevole differenza tra il rapporto comunitario di prezzo tra grano duro e grano tenero e lo stesso rapporto sul mercato mondiale è una conseguenza della brusca caduta dei prezzi registrata sul mercato mondiale nel corso degli anni 1973/74. Considerazioni di ordine finanziario non hanno consentito una riduzione del rapporto di prezzo tra il grano tenero e il grano duro mediante un abbassamento del prezzo del grano duro né, tanto meno, mediante un aumento dell'aiuto alla produzione. L'argomento delle ricorrenti basato sulla sostituzione del grano duro col grano tenero e sulle difficoltà concorrenziali di taluni operatori dei paesi non produttori di grano duro mira ad una soppressione del principio della preferenza comunitaria; le istituzioni comunitarie non possono essere obbligate a seguire una politica che annulli i vantaggi geografici naturali dei mulini francesi o dell'industria pastaia italiana. L'azione condotta dalle istituzioni comunitarie non ha alcun carattere discriminatorio: le differenziazioni basate su criteri obiettivi, come quelli relativi ad una specializzazione regionale, sono legittime. Una regionalizzazione dei prezzi d'entrata all'importazione metterebbe in discussione l'unità del mercato; una molteplicità dei prezzi d'entrata comprometterebbe la libertà degli scambi tra gli Stati membri. d) In ogni caso, è d'uopo constatare che il regolamento n. 2727/75 non contiene manifestamente norme, né tanto meno norme superiori di diritto, poste a tutela dei mulini a grano duro e delle fabbriche di paste alimentari in quanto tali: la fissazione di un prezzo d'entrata per il grano duro ha lo scopo, nell'interesse del mercato comune, di concedere un minimo di protezione ai produttori agricoli.

Il Comité français de la semoiilerie industrielle, il Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France e l' Association générale des producteurs de blé et autres céréales, intervenienti, sostengono che le ricorrenti non forniscono alcuna prova né del carattere illecito dell'atto che a loro avviso ha causato il danno, né tanto meno di una violazione sufficientemente grave di una norma giuridica superiore posta a tutela dei loro interessi.

a) L'insieme degli argomenti delle ricorrenti si fonda su una base erronea: il rapporto dei prezzi del grano duro e del grano tenero sul mercato mondiale non è di 110 : 100. Non esiste affatto un rapporto normale unico tra un prezzo unico del grano duro ed un prezzo unico del grano tenero sul mercato mondiale, bensì un gran numero di rapporti di prezzi, a seconda dei tipi di grano, delle zone e delle epoche considerate; inoltre, fattori congiunturali esterni, come la tensione internazionale, l'evoluzione dei mercati dei capitali, influiscono fortemente sui corsi della maggior parte delle varietà di grano. In particolare, le ricorrenti non tengono conto della nozione di qualità e trascurano un dato fondamentale: la differenziazione dei prezzi in base alla qualità del grano; esse calcolano la differenza dei prezzi tra il grano duro e il grano tenero sul mercato mondiale a partire da una varietà di grano tenero di qualità eccezionale, e perciò particolarmente cara, e di un grano duro vicino alla qualità tipo, senza adattamento mediante il coefficiente d'equivalenza. Non esiste uno «scarto mondiale», ma tanti scarti quante sono le varietà. Non è ammissibile confrontare il rapporto 100 : 138 dei prezzi d'entrata del grano di qualità europea al rapporto 100 : 110 esistente, in un dato momento, sul mercato mondiale tra qualità di grano duro e di grano tenero molto diverse dalle qualità europee. Del resto, le ricorrenti hanno effettuato il loro calcolo su prezzi mondiali franco Europa, comprendenti le spese di trasporto dagli Stati Uniti, il che riduce ancor più la differenza relativa dei prezzi; quanto all'epoca considerata dalle ricorrenti, essa corrisponde ad uno scarto molto modesto fra il prezzo del grano duro e quello del grano tenero, mentre in altre epoche la situazione è stata del tutto differente. Nel 1979, anno di riferimento nelle presenti cause, il rapporto tra i prezzi mondiali del grano duro e del grano tenero, lungi dall'essere 110 : 100, si è posto tra 126 : 100 e 133 : 100, a seconda della qualità e della situazione. A lungo termine, questo rapporto è particolarmente variabile, potendo scendere a livello molto basso, ma anche andare al di là di 140 : 100. b) Le contestate norme riguardanti il prezzo del grano non violano l'art. 40 del Trattato; in particolare, non è vero ch'esse non tengono conto dell'obiettivo di stabilizzazione dei mercati. Tale stabilizzazione è inseparabile da un orientamento delle produzioni. Al riguardo, si deve ritenere che la politica comunitaria in materia di grano duro mira a garantire l'autosufficienza della Comunità; che le spese di produzione del grano duro sono notevolmente più elevate di quelle del grano tenero; che è quindi necessario stabilire, per il grano duro, un prezzo più elevato, onde sviluppare e mantenere la sua produzione; che i prezzi sul mercato mondiale sono estremamente fluttuanti. La politica agricola comune ha lo scopo di proteggere il mercato comunitario da queste fluttuazioni; i prezzi agricoli non devono quindi rifletterle. e) La differenza tra prezzo d'entrata e prezzo d'intervento non ha unicamente lo scopo di proteggere la produzione comunitaria, ma anche quello di garantire la libera circolazione dei prodotti. Tale differenza, del resto, non crea alcuna discriminazione nei confronti delle ricorrenti. Non tutto il grano duro prodotto nei paesi produttori viene usato dalle industrie nazionali di questi stessi paesi: le semolerie francesi usano più del 50 % di grano duro d'importazione; le importazioni di grano duro francese nella Repubblica federale di Germania non sono trascurabili e sono state anche molto rilevanti, per motivi qualitativi, nel 1976 e nel 1977 (quasi il 45 % del totale delle importazioni); le semolerie tedesche possono accedere al mercato francese alle stesse condizioni dei loro concorrenti francesi; le spese di trasporto del grano duro importato da paesi terzi verso le fabbriche di semola sono meno elevate in Germania che in Francia. d) Una differenziazione dei prezzi d'entrata è incompatibile col principio della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità e col principio della preferenza comunitaria.

La riduzione dello scarto dei prezzi del grano duro e del grano tenero è incompatibile con la garanzia comunitaria di prezzi equi per i produttori e porta all' abbandono della coltivazione del grano duro in un gran numero di regioni della Comunità, con conseguente aumento del volume delle importazioni; inoltre, questa soluzione comporta un onere eccessivo per il bilancio comunitario.

Le ricorrenti sostengono che la violazione di norme giuridiche superiori da parte del Consiglio e della Commissione costituisce, di per sé, un illecito; inoltre, le istituzioni comunitarie hanno avuto sufficiente conoscenza delle conseguenze particolarmente dannose della loro politica dei prezzi in materia di grano duro; si tratta quindi, nella fattispecie, di una consapevole violazione di norme giuridiche superiori.

D'altro canto, il Consiglio e la Commissione, nella fattispecie, hanno oltrepassato, in modo grave e manifesto, i limiti posti all'esercizio del loro potere discrezionale.

II margine di valutazione discrezionale di cui essi dispongono non può riguardare la determinazione stessa dei dati economici, in particolare il rapporto dei prezzi, sul mercato mondiale, tra il grano tenero ed il grano duro e la connessione tra il prezzo di costo di queste due varietà di grano e la sostituzione del grano tenero al grano duro nella produzione di paste alimentari; la maggior parte di questi dati non vengono contestati. Quanto alla natura e alla portata delle norme da adottare in base a questi dati, nella fattispecie sono stati oltrepassati i limiti del potere discrezionale: nessuna considerazione giuridicamente sostenibile può giustificare il rifiuto del Consiglio di rivedere, in seguito all'aumento dei prezzi intervenuto nel 1974/75, il rapporto di prezzo da tempo esistente tra il grano tenero e il grano duro; lasciando sussistere un profondo e sproporzionale divario tra il prezzo del grano tenero, che deve essere il prezzo di riferimento, e il prezzo del grano duro, il Consiglio ha disconosciuto il principio, essenziale, di uguaglianza.

Sussiste quindi la responsabilità della Comunità.

Il Consiglio sostiene che nella fattispecie, mancando ogni violazione di una norma giuridica superiore, non può sorgere la responsabilità della Comunità.

La Commissione sostiene che, nel caso in esame, non sono soddisfatte le condizioni necessarie, stando alla giurisprudenza della Corte, per creare un obbligo di risarcimento da parte della Comunità.

Le associazioni professionali intervenienti a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti osservano che se, per ipotesi, il danno da queste allegato fosse dovuto alla disciplina dei. prezzi del grano duro, si tratterebbe di provvedimenti di politica economica, adottati in un campo nel quale le istituzioni comunitarie esercitano la loro attività normativa con un potere discrezionale di valutazione. Ora, al riguardo, le ricorrenti non hanno provato né l'errore manifesto né lo sviamento di potere, soli vizi che possano implicare la responsabilità della Comunità.

Le ricorrenti chiedono il risarcimento, con gli interessi, del danno che è stato loro arrecato dalla fissazione ad un livello eccessivo del prezzo d'entrata del grano duro.

a) Le ricorrenti nelle cause 197, 198, 199, 200, 243 e 245/80 sostengono che il danno da esse subito nel 1979 risulta dalla differenza tra il prezzo d'entrata esatto e il prezzo d'entrata troppo elevato fissato dalle istituzioni della Comunità; da questa differenza si dovrebbero detrarre le somme che le ricorrenti stesse hanno potuto ripercuotere sui loro acquirenti aumentando il prezzo della semola di grano duro di loro produzione. Il prezzo d'entrata mensile medio per il grano tenero è stato, nel 1979, di DM 572,29; essendo il rapporto esatto di 100 : 110, il prezzo d'entrata per il grano duro avrebbe quindi dovuto ammontare, nel 1979, a DM 629,52 la tonnellata. Il prezzo d'entrata effettivo del grano duro è stato in media, nel 1979, di DM 785,07 la tonnellata, il che implica una differenza di DM 155,55. Questa differenza tra il prezzo d'entrata esatto e il prezzo d'entrata effettivamente pagato, nel 1979, per il grano duro si è ripercossa sul prelievo pagato dagli importatori, quindi sul prezzo della materia prima; essa rappresenta astrattamente il danno che le ricorrenti hanno subito, in quanto mulini a grano duro, per ogni tonnellata di grano duro trasformata. Non si tiene conto, al riguardo, del danno causato alle ricorrenti dalla diminuzione della quantità di grano duro da loro macinato e delle loro vendite di semola di grano duro. La resa in semola di una determinata quantità unitaria di grano duro ammonta, in base a valori medi generalmente ammessi, al 63,29 %. Partendo dal danno subito per tonnellata di grano duro, e in base a questo tasso di resa, il danno subito per tonnellata di semola di grano duro prodotta risulta pari a DM 245,77. La situazione sul piano della concorrenza non ha permesso alle ricorrenti di ripercuotere sui loro acquirenti, in fabbricanti di paste alimentari, la totalità dell'aumento eccessivo del prezzo di entrata. Il danno effettivo subito dalle ricorrenti può essere determinato mediante un calcolo che prende in considerazione, per tonnellata di grano duro, il prezzo di costo medio nel 1979, il «salaire de mouture» (costi salariali, consumo di energia, ammortamento del capitale e tasso ridotto di normale utile), il ricavato della vendita dei sottoprodotti, il rendimento in semola di grano duro, la spesa media per tonnellata di semola di grano duro e le spese medie di trasporto dal mulino all'acquirente, calcolo che consente di stabilire l'introito che le ricorrenti avrebbero dovuto ottenere per tonnellata di semola di grano duro, tenuto conto del prezzo di costo effettivo da pagare per il grano duro a causa del prezzo d'entrata e del prelievo eccessivi, diminuito del ricavato effettivo medio della vendita di una tonnellata di semola di grano duro. Tenuto conto delle quantità fornite dalle ricorrenti all'industria tedesca delle paste alimentari nell'anno 1979, il danno subito da ciascuna delle ricorrenti nel corso del 1979 e di cui esse dovrebbero ottenere il risarcimento, è rispettivamente di DM 1786047,50 (causa 197/89), DM 1087692,80 (causa 198/80), DM 910850,73 (causa 199/80), DM 1020524 (causa 200/80), DM 2204106,30 (causa 243/80) e DM 260172,78 (causa 245/80). b) La ricorrente nella causa 247/80 sostiene che il danno di cui chiede riparazione consiste nella differenza tra il prezzo esatto per la semola di grano duro, che può essere desunto dal prezzo d'entrata esatto del grano duro tenendo conto del tasso di rendimento e dei costi di trasformazione, e i prezzi effettivi della semola di grano duro, che la ricorrente ha dovuto pagare ai mulini tedeschi a grano duro. Tenendo conto del rendimento medio in semola di una determinata quantità unitaria di grano duro, generalmente fissato al 63,29 %, ed applicando questo coefficiente di conversione al rapporto di prezzo tra il prezzo d'entrata esatto del grano duro ed il prezzo esatto della semola di grano duro, il prezzo esatto di questa semola è di DM 994,64 per tonnellata. I pastifici tedeschi non hanno potuto, a causa della situazione di concorrenza nel mercato comune, ripercuotere sui consumatori i prezzi eccessivi della semola di grano duro, dovuti al prezzo eccessivo del grano duro stesso; del resto, la parziale sostituzione della semola di grano duro con semola di grano tenero ha consentito solo una parziale riduzione del danno. Il prezzo medio della semola di grano duro acquistata nel 1979 dalla ricorrente è stato di DM 109,61 per 100 kg. Tenuto conto del prezzo effettivo della semola di grano duro, del suo prezzo esatto e della quantità acquistata e trasportata dalla ricorrente, il danno reale da questa subito è di DM 967750. c) Tutte le ricorrenti rilevano che, secondo la sentenza della Corte 4 ottobre 1979 (cause riunite 241, 242, 245-250/78, DGV e a., Racc. pag. 3017), una pretesa riguardante gli interessi fatta valere in relazione alla responsabilità extracontrattuale della Comunità deve essere valutata alla luce dei principi comuni agli ordinamenti dei vari Stati membri; ne consegue che la richiesta di interessi è in generale ammissibile. L'obbligo di pagare gli interessi dovrebbe sorgere dalla data della sentenza della Corte; il tasso che si dovrebbe applicare è quello del 6 %.

La Commissione ritiene inammissibile il calcolo astratto in base al quale le ricorrenti liquidano il danno da esse subito: la tesi di partenza, basata su un prezzo d'entrata «esatto», desunto aritmeticamente dal rapporto di prezzo 100 : 110 per il grano duro, è insostenibile. Il potere discrezionale delle istituzioni comunitarie non può essere ridotto a simili costrizioni aritmetiche; esistevano soluzioni di ricambio, come l'aumento del livello dei prezzi del grano tenero. Il rapporto 100 : 110 non è affatto una norma strettamente vincolante.

L'intero conteggio effettuato dalle ricorrenti relativamente al danno non è altro che un puro «esercizio di calcolo».

Il sistema di calcolo adottato dalle ricorrenti comporta, d'altra parte, un tentativo di invertire l'onere della prova: spetta al ricorrente dimostrare non solo l'illegittimità di un provvedimento, ma anche il danno da questo causato; ciò non si verifica nella fattispecie.

L'industria di trasformazione tedesca non ha affatto venduto i suoi prodotti in perdita, nè ha coperto la differenza, rispetto ai suoi costi di produzione, attingendo alle sue «sostanze», cioè al suo patrimonio. L'eventuale riduzione dei margini di utile di questa o quella impresa è stata essenzialmente causata da una differenza nell'incidenza dei costi di produzione e nelle strategie commerciali.

Un preteso mancato guadagno dell'industria tedesca delle paste alimentari, e cioè una fluttuazione degli utili, è un fenomeno normale, sia su un mercato interno che sul mercato comunitario. Le istituzioni comunitarie non possono garantire margini costanti in ogni stadio della trasformazione dei prodotti agricoli, nè procedere ad un conseguente allineamento dei prezzi che esse stabiliscono.

Il Syndicat des industriels fabricants de pâtes alimentaires de France, interveniente, osserva che in particolare la ricorrente nella causa 247/80 non ha fornito la prova nè di una diminuzione delle sue vendite nè di una riduzione dei suoi margini di profitto.

Le ricorrenti sostengono che il danno di cui esse chiedono il risarcimento è causato dalla fissazione ad un livello eccessivo del prezzo d'entrata per il grano duro importato.

Tale fissazione colpisce principalmente, se non esclusivamente, i mulini e i pastifici che, data la loro posizione geografica, sono costretti a far ricorso al grano importato. Se lo svantaggio concorrenziale delle imprese tedesche può essere dovuto anche ad altri fattori, come il sistema degli importi compensativi monetari, la relativa responsabilità incombe, anch'essa, alle istituzioni comunitarie.

Per quanto riguarda la sostituzione del grano tenero al grano duro, la differente situazione giuridica, circa l'uso esclusivo di grano duro nella fabbricazione delle paste alimentari, nella Repubblica federale di Germania, da un lato, in Francia ed in Italia, dall'altro, determina, è vero, taluni effetti sfavorevoli per le ricorrenti. La normativa tedesca non costituisce tuttavia la causa giuridicamente determinante del danno; in seguito all'istituzione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, gli Stati membri non sono più legittimati ad imporre sul piano nazionale, onde assicurare lo smercio del grano duro, l'obbligo di usare questo tipo di grano nella fabbricazione delle paste alimentari. In mancanza di direttive di armonizzazione, la Repubblica federale di Germania non era tenuta, in ogni caso, ad adattare le sue leggi a quelle della Francia e dell'Italia; è al Consiglio che incombe la responsabilità della mancata adozione di una direttiva di armonizzazione e delle differenze che ne derivano nella situazione giuridica esistente nei vari Stati membri.

Le ricorrenti fanno valere, a sostegno dei loro ricorsi, solo la parte del danno che esse non hanno potuto ripercuotere sui loro clienti.

Il Consiglio sostiene che non vi è alcun nesso diretto di causa ad effetto tra il danno allegato dalle ricorrenti e la normativa che queste contestano.

Un livello eccessivo del prezzo d'entrata del grano duro non può avere conseguenze negative per i mulini o i pastifici a causa della loro ubicazione: l'accesso sia ai prodotti comunitari che ai prodotti importati è garantito, dalla normativa, alle stesse condizioni per tutti gli operatori della Comunità.

La riduzione della quota di mercato dei mulini tedeschi e dell'industria tedesca delle paste alimentari à dovuta a cause del tutto estranee al prezzo d'entrata, in particolare al sistema degli importi compensativi monetari.

In ogni caso, incombe alle ricorrenti l'onere di provare ch'esse non hanno trasferito la totalità del danno sugli operatori di un successivo stadio del ciclo commerciale e, in fin dei conti, sul consumatore.

La Commissione contesta l'esistenza di un nesso causale tra la fissazione comunitaria dei prezzi d'entrata del grano e il danno denunciato dalle ricorrenti.

La causa, dal punti di vista giuridico, del danno subito dalle ricorrenti per il fatto che l'industria di trasformazione tedesca ha sostituito il grano tenero al grano duro risiede, in realtà, nella situazione giuridica esistente nella Repubblica federale di Germania: la legislazione tedesca sulle derrate alimentari non impone l'uso esclusivo del grano duro per la fabbricazione di paste alimentari; quanto più la differenza tra il prezzo del grano duro e quello del grano tenero è rilevante, tanto più diventa forte la naturale tendenza alla sostituzione.

Riguardo alla ricorrente nella causa 247/80, il cui danno risulterebbe dall'aumento dei prezzi praticati dai mulini tedeschi a grano duro, ricorrenti nelle altre cause, non esiste che un'alternativa: o essa avrebbe dovuto (e potuto) rivolgersi verso altre fonti di approvvigionamento che offrissero migliori condizioni finanziarie, o tale possibilità non esisteva e, in tal caso, non si comprende come i provvedimenti adottati dalla Comunità abbiano potuto arrecarle danno.

Laddove la forte concorrenza dei pastifici italiani le abbia impedito di ripercuotere il più elevato costo della materia prima sui suoi prezzi di vendita, si deve constatare che la competitività dei produttori italiani di paste alimentari è essenzialmente dovuta alla loro tradizionale reputazione; ora, provvedimenti comunitari non potevano favorire la capacità concorenziale di questa industria e, inoltre, i fabbricanti italiani devono affrontare spese di trasporto per le loro vendite in Germania.

Le associazioni professionali intervenienti sostengono che il calo della produzione dei mulini ricorrenti, dovuto al fatto che l'industria tedesca delle paste alimentari sostituisce, per ragioni di prezzo, grano tenero al grano duro in proporzioni crescenti, non è la diretta conseguenza della politica dei prezzi della Comunità; esso dipende essenzialmente dalla legislazione della Repubblica federale di Germania, la quale non comprende alcuna legge sulla «purezza» nella composizione dei prodotti, die imponga l'uso di semola di grano duro, con esclusione di ogni miscela, per la fabbricazione delle paste alimentari.

Quanto alla situazione dell'industria tedesca delle paste alimentari, essa è dovuta, da un lato, alla mancanza di una legge sulla «purezza», che ha indotto le industrie tedesche a produrre a prezzi sempre più bassi, a danno della qualità, determinando un deprezzamento del prodotto agli occhi dei consumatori; dall' altro, al fatto che l'industria tedesca non ha proceduto ad operazioni di ristrutturazione, necessarie su un mercato molto competitivo.

Le società ricorrenti, rappresentate dagli avvocati Modest e Giindisch, le intervenienti Soubry e Coppens, rappresentate dall'avv. de Savornin Lohmann, la Commissione, rappresentata dal sig. Sack e dall'avv. Stocliburger, il Consiglio, rappresentato dal sig. Schloh, il Governo della Repubblica italiana, rappresentato dal sig. Fienga, e le associazioni professionali intervenienti, rappresentate dall' avv. Funck-Brentano, hanno svolto osservazioni orali e risposto a quesiti loro rivolti dalla Corte nell'udienza del 1o ottobre 1981.

Nel corso dell'udienza, a seguito di un intervento della Commissione, la Corte ha deciso che un allegato alla memoria delle intervenienti Soubry e Coppens fosse ritirato dal fascicolo e che gli estratti di questo documento, riprodotti nella memoria, fossero considerati come inesistenti.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 19 novembre 1981.

Con atti depositati in cancelleria rispettivamente in data 7 ottobre, 30 ottobre, 5 novembre e 6 novembre 1980, le società Ludwigshafener Walzmühle Erling KG, Park-Mühlen GmbH, Mühle Rüningen AG, Pfälzische Mühlenwerke GmbH, Kurt Kampffmeyer Mühlenvereinigung KG e Wilhelm Werhahn KG, titolari di mulini per grano duro, nonché la società Schwaben-Nu-del-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co., fabbricante di paste alimentari, nella Repubblica federale di Germania, hanno proposto a questa Corte, in forza degli artt. 178 e 215, 2o comma, del Trattato CEE, dei ricorsi miranti all'assegnazione di determinate somme, in seguito precisate, come risarcimento del danno che il Consiglio e la Commissione avrebbero loro causato mediante la fissazione del prezzo d'entrata per il grano duro importato da paesi terzi nel corso dell'anno 1979, tenuto conto del prezzo vigente per il grano tenero.

Dal fascicolo risulta che gli atti dai quali, secondo le ricorrenti, deriva il danno da esse allegato, sono quattro regolamenti relativi alla fissazione del prezzo dei cereali per le campagne 1978/79 e 1979/80, cioè: il regolamento del Consiglio 12 giugno 1978, n. 1255 (GU n. L 156, pag. 2), il regolamento della Commissione 26 giugno 1978, n. 1408 (GU n. L 170, pag. 28), il regolamento del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1548 (GU n. L 188, pag 2), il regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n. 1594 (GU n. L 189, pag. 44).

Il Consiglio e la Commissione, sostenuti dal Governo italiano, contestano la ricevibilità dei ricorsi per vari motivi. In sostanza, essi eccepiscono uno sviamento di procedura per il fatto che le ricorrenti tentano di eludere, servendosi del ricorso per responsabilità, le rigorose condizioni cui l'art. 173, 2o comma, del Trattato subordina l'azione dei singoli in materia di controllo della legittimità degli atti aventi natura di regolamento, e sostengono che, portando la causa direttamente dinanzi alla Corte, esse hanno trascurato le possibilità di ricorso che erano loro aperte dinanzi ai giudici nazionali.

Per quanto riguarda questa eccezione, è sufficiente ricordare che la Corte, con una costante giurisprudenza, ha dichiarato che il ricorso per risarcimento di cui agli artt. 178 e 215, 2o comma, del Trattato è stato istituito come azione autonoma, avente una particolare funzione nell'ambito del sistema delle impugnazioni e subordinata a condizioni di esercizio dettate in vista del suo scopo specifico. Tale ricorso si differenzia da quello per annullamento in quanto esso mira, non.alla soppressione di un determinato provvedimento, bensì alla riparazione del danno causato dalle istituzioni nell'esercizio delle loro funzioni; i presupposti del ricorso per responsabilità sono definiti in base a questi obiettivi e, pertanto, distinti da quelli del ricorso per annullamento (cfr. sentenza 2.7.1974, causa 153/73, Holtz & Willemsen, Race. pag. 675, punti 2-5 della motivazione).

Ne deriva che chiunque intenda servirsi del ricorso per risarcimento è tenuto, per avere soddisfazione, a provare che sussistono tutte le condizioni alle quali, in forza dell'art. 215, 2o comma, è subordinata la responsabilità della Comunità. La parziale coincidenza di queste condizioni con quelle vigenti per il ricorso d'annullamento non è pertanto una ragione sufficiente per definire viziata da sviamento di procedura l'azione promossa nell'ambito degli artt. 178 e 215, 2o comma.

Questa eccezione deve quindi essere respinta.

Le istituzioni convenute richiamo inoltre l'attenzione sul fatto che le ricorrenti avrebbero potuto tutelarsi contro il danno allegato, contestando dinanzi ai giudici nazionali competenti i prelievi riscossi sul grano duro da esse importato nella Comunità. È infatti dalla riscossione di questi prelievi, in funzione del prezzo d'entrata fissato dalla Comunità, che sarebbe sorto l'onere economico qualificato dalle ricorrenti come danno. Una siffatta azione dinanzi ai giudici nazionali avrebbe potuto dar luogo ad un procedimento pregiudiziale ai sensi dell'art. 177, e consentire pertanto alla Corte di esaminare la validità delle disposizioni contestate dalle ricorrenti.

Dall'istruttoria della causa risulta che le ricorrenti non disponevano di una siffatta azione dinanzi ai giudici nazionali. Dalle non contestate dichiarazioni delle ricorrenti emerge infatti che nessuna di loro ha effettuato direttamente importazioni di grano duro: le società ricorrenti, titolari di mulini a grano duro, si sono servite di importatori, i quali hanno versato i prelievi; quanto alla società Birkel, è pacifico che, nella sua qualità di fabbricante di paste, essa ha acquistato la materia prima presso mulini.

Stando così le cose, le ricorrenti non si sono trovate in una situazione che permettesse loro di portare dinanzi ai giudici nazionali la questione dei prelievi percepiti all'importazione del grano duro che loro era destinato. Conseguentemente, non si può basare un'eccezione di irricevibilità sul fatto che esse non si sono servite in sede nazionale di un'impugnazione di cui non disponevano.

Anche la seconda eccezione d'irricevibilità deve essere dunque respinta.

Il Consiglio basa un'ulteriore eccezione di irricevibilità sul fatto che le ricorrenti hanno fatto valere un danno solo per il 1979, dichiarando che le somme pretese costituiscono solo una parte del danno effettivamente subito. Tenuto conto della possibilità che le ricorrenti si riserverebbero, in tal modo, di estendere ulteriormente le loro pretese, in particolare a periodi anteriori al 1979, il Consiglio sostiene che i ricorsi sono irricevibili in quanto riguardano solo danni eventuali.

In udienza, la Commissione ha contestato la produzione, da parte delle intervenienti Soubry e Coppens, in allegato alla loro memoria di intervento, di un documento intitolato: «Relazione al Consiglio sul grano duro». Secondo la Commissione, si tratta di un documento interno, che non è stato acquisito in modo regolare e che deve, pertanto, essere eliminato dal fascicolo; in realtà, tale documento è solo un progetto di relazione, elaborato a suo tempo dai servizi della Commissione, e che, in fin dei conti, non è mai stato da questa approvato e non è mai stato trasmesso al Consiglio.

Secondo le intervenienti, questo documento è stato distribuito nel corso di una seduta del «Comitato consultivo per i cereali», istituito presso la Commissione, del quale fanno parte i rappresentanti dei vari settori interessati dell'industria e del commercio. Le intervenienti ne avrebbero avuto comunicazione tramite uno dei partecipanti alla suddetta riunione.

Tale affermazione è stata contestata dalla Commissione, secondo cui, nella seduta in questione, i partecipanti hanno ascoltato una relazione orale sull'argomento; il documento di cui trattasi non era stato, a quel tempo, ancora sottoposto all'esame della Commissione e non era stato quindi distribuito. La Commissione rileva inoltre che l'esemplare trasmesso alla Corte era privo della copertina, la quale contiene di solito le indicazioni circa la provenienza dei documenti, la loro data e la loro natura. Interrogato dalla Corte, il rappresentante delle intervenienti non è stato in grado di precisare da chi avesse ricevuto il documento, nè di chiarire il carattere incompleto di questo.

La Corte constata che sussiste pertanto un dubbio sia sulla natura stessa del documento contestato, sia sulla questione del se le intervenienti l'abbiano ottenuto per vie legittime. Stando così le cose, il documento deve essere eliminato dal fascicolo, ivi comprese le citazioni riportate nella memoria di intervento.

Prima di esaminare i mezzi dedotti dalle ricorrenti, è opportuno ricordare i principi che, in base alla giurisprudenza della Corte, regolano la responsabilità extracontrattuale della Comunità.

Nella sentenza 28 aprile 1971 (causa 4/69, Lütticke, Race. pag. 325), in seguito ripetutamente confermata (cfr. in particolare sentenza 2 luglio 1974, Holtz & Willemsen, già citata, punto 7 della motivazione), la Corte ha precisato che in forza dell'art. 215, 2o comma, e dei principi generali cui detta norma fa rinvio, la responsabilità della Comunità presuppone che siano soddisfatte varie condizioni, relative alla illiceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, alla effettività del danno ed alla esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento stesso e il danno lamentato.

Gli atti che, secondo le ricorrenti, sono all'origine del danno lamentato sono degli atti normativi. Nei confronti di tali atti, secondo una costante giurisprudenza della Corte, la responsabilità della Comunità sussiste unicamente in caso di violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli (sentenza 2 dicembre 1971, causa 5/71, Zuckerfabrik Schöppenstedt, Race, pag. 975).

E in base a questi criteri che devono essere valutati i ricorsi. In questa prospettiva è opportuno accertare separatamente, in primo luogo, se la fissazione, con atti del Consiglio e della Commissione, del prezzo d'entrata del grano duro per il periodo considerato sia inficiata da un vizio di legittimità corrispondente ai criteri sopra indicati; in secondo luogo, se le ricorrenti possano provare di aver subito un danno che si trovi in rapporto di causalità con gli atti contestati.

Le ricorrenti espongono al riguardo una serie di considerazioni economiche e giuridiche destinate a dimostrare che il Consiglio e la Commissione, fissando all'epoca considerata un determinato prezzo d'entrata del grano duro rispetto al prezzo del grano tenero, hanno violato, sotto vari aspetti, le norme del diritto comunitario.

Esse ricordano che, in passato, il prezzo d'importazione del grano duro era stato vicino al prezzo del grano tenero fino al momento in cui, nel 1974, un forte rialzo dei prezzi sul mercato mondiale spingeva il Consiglio ad aumentare notevolmente il prezzo d'entrata del grano duro (il rapporto tra il prezzo del grano tenero e quello del grano duro era allora di 100 : 151,2). Nonostante il fatto che, da quel momento, i prezzi si fossero riawicinati, sul mercato mondiale, in una proporzione che non superava, approssimativamente il rapporto di 100 : 110, il Consiglio riduceva molto lentamente lo scarto tra i due prezzi, che vanivano a trovarsi, nel periodo di cui trattasi, nella Comunità, ad un livello di 100 : 138,5. Tale discordanza dei prezzi avrebbe comportato, nella fabbricazione delle paste alimentari, una tendenza alla sostituzione del grano tenero al grano duro con la conseguente notevole riduzione del volume di produzione dei mulini per grano duro ed il deterioramento della qualità delle paste alimentari, determinando un indebolimento della posizione concorrenziale dei fabbricanti tedeschi sul mercato. Tale tendenza sarebbe stata tanto più accentuata in quanto i fabbricanti tedeschi avrebbero trovato, sul loro mercato, una sempre più viva concorrenza dei fabbricanti di paste di altri Stati membri, e specialmente dei fabbricanti italiani, i cui centri di produzione, vicini alle zone di coltivazione del grano duro nella Comunità, avrebbero potuto approvvigionarsi a prezzi vicini al prezzo d'intervento, mentre i fabbricanti tedeschi si approvvigionerebbero esclusivamente di semola di grano duro di origine americana, importata al prezzo d'entrata.

Dal punto di vista giuridico, le ricorrenti deducono quattro mezzi, basati sul disconoscimento della politica dei prezzi sancita dal regolamento di base del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU n. L 281, pag. 1), sulla violazione del divieto di discriminazione di cui all'art. 40, n. 3, 2o comma, del Trattato, sulla mancata osservanza dei principi relativi alla fissazione dei prezzi agricoli quali risultano dall'art. 40, n. 3, 3o comma, e infine sulla violazione del «principio di proporzionalità».

Innanzitutto, le ricorrenti richiamano l'attenzione sul fatto che, nel regolamento di base n. 2727/75, il Consiglio ha riconosciuto, nell'ottavo punto del preambolo, l'opportunità di rispettare, per quanto possibile, nella Comunità, il rapporto esistente normalmente sul mercato mondiale tra i prezzi del frumento duro e quelli del frumento tenero, a causa delle possibilità di sostituzione di questi due prodotti. Tale politica sarebbe stata effettivamente seguita per un lungo periodo; soltanto a seguito dell'aumento congiunturale del 1974, nel frattempo riassorbito sul mercato mondiale, il Consiglio avrebbe seguito una nuova politica, consistente nel mantenere uno scarto anormale tra i due prezzi di cui trattasi, provocando così un effetto di sostituzione considerato anormale dal regolamento. Le ricorrenti sostengono che il Consiglio aveva l'obbligo di fare tutto il possibile affinchè questo scarto anormale fosse riassorbito.

Secondo le ricorrenti, la Corte ha ammesso la fondatezza di questo ragionamento nella sentenza 13 novembre 1973 (63-69/72, Werbahn e a., Race. pag. 1229), in cui si è espressa in questi termini: «Vi è una relazione tra i costi di produzione del grano duro e del grano tenero, cioè in genere, il costo di produzione del primo è superiore di circa il 20 % a quello del secondo; onde evitare che nel mercato di questi cereali si creino interferenze non auspicabili, si deve tener conto di questa relazione allorché si fissano i rispettivi prezzi d'entrata».

In conformità a queste affermazioni della Corte, nella presente causa si tratterebbe di definire il rapporto di prezzo «giusto» tra il grano duro e il grano tenero; in conformità ai principi riconosciuti nel preambolo del regolamento di base n. 2727/75, tale rapporto dovrebbe situarsi, per quanto possibile, al livello del rapporto esistente sul mercato mondiale.

In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che la fissazione del prezzo d'entrata per il grano duro ad. un livello eccessivo implica la violazione dell'art. 40, n. 3, 2o comma, del Trattato, in base al quale l'organizzazione comune di mercato «deve escludere qualsiasi discriminazione tra produttori o consumatori della Comunità. Ora, fissando il prezzo di entrata del grano duro ad un livello troppo elevato, il Consiglio avrebbe creato una siffatta discriminazione a carico dei mulini e dei pastifici situati negli Stati membri che non producono grano duro; questi produttori avrebbero dovuto importare la totalità del loro fabbisogno di grano duro da paesi terzi, mentre i mulini di grano duro e i pastifici dei paesi produttori, Francia e Italia, potrebbero acquistare sul posto la loro materia prima, ad un prezzo nettamente inferiore.

In terzo luogo, le ricorrenti sostengono che la fissazione del prezzo d'entrata per il grano duro ad un livello troppo elevato non tiene conto dei principi che regolano la fissazione dei prezzi, così come sono stabiliti dall'art. 40, n. 3, 3o comma, del Trattato, in base al quale la politica comune dei prezzi «deve essere basata su criteri comuni e su metodi di calcolo uniformi». Essi richiamano inoltre, in questo contesto, l'art. 39, n. 1, lett. c), il quale dispone che la politica agricola comune ha lo scopo, tra l'altro, «di stabilizzare i mercati». Queste norme avrebbero obbligato il Consiglio a fissare i prezzi secondo «criteri razionali», il che esclude che tale fissazione possa avvenire in modo arbitrario, in base a considerazioni puramente politiche allo scopo di favorire taluni gruppi di produttori all'interno della Comunità a danno di altri gruppi, come quello delle ricorrenti.

Infine, le ricorrenti sostengono che il Consiglio ha violato il «principio di proporzionalità», nel senso che avrebbe potuto, invece di ricorrere ad una fissazione artificialmente elevata del prezzo d'entrata, raggiungere l'obiettivo da esso perseguito con altri mezzi meno svantaggiosi per le ricorrenti, come ad esempio la regionalizzazione dei prezzi d'entrata o, ancora, l'estensione degli aiuti ai produttori della Comunità, per attenuare nei loro confronti l'effetto di un abbassamento del prezzo d'entrata.

II Consiglio e la Commissione, sostenuti dal Governo italiano, sottolineano, in generale, l'ampio potere discrezionale di cui dispongono le istituzioni della Comunità in materia di politica agricola e nell'adattamento di questa politica a seconda delle circostanze, tenuto conto dell'insieme degli orientamenti stabiliti dall'art. 39 del Trattato.

Opponendosi al primo mezzo delle ricorrenti, le istituzioni convenute sottolineano che vi è una differenza fondamentale fra il mercato mondiale ed il mercato comunitario, nel senso che il mercato mondiale è retto dal libero gioco dell'offerta e della domanda, mentre il mercato comunitario è dotato di un'organizzazione comune, destinata a mantenere certi livelli di prezzo in funzione degli obiettivi politici determinati dalle istituzioni della Comunità nell'ambito del trattato. Nella fattispecie, sarebbe opportuno tener conto del fatto che il mercato comunitario è cronicamente eccedentario quanto alla produzione di grano tenero e deficitario quanto a quella di grano duro. La politica perseguita dalle istituzioni consiste pertanto nel favorire, con una appropriata politica dei prezzi, lo sviluppo della produzione di grano duro, pur sostenendo, in proporzioni ragionevoli, la produzione del grano tenero.

Per quanto riguarda le accuse di discriminazione e di violazione delle norme relative alla fissazione dei prezzi agricoli, ai sensi dell'art. 30, n. 2o e 3o comma, le istituzioni convenute richiamano l'attenzione sul fatto che la fissazione dei prezzi dei cereali interviene in un contesto di libera circolazione sia delle materia prime che dei prodotti derivati e che nulla impedisce pertanto, dal punto di vista del diritto comunitario, ai produttori tedeschi di approvvigionarsi negli altri Stati membri della Comunità. Esse sottolineano la circostanza che né il mercato francese né il mercato italiano sono autosufficienti e che anche i produttori di questi Stati devono far ricorso, in proporzione degna di rilievo, al grano duro importato da paesi terzi, il che avrebbe creato negli Stati produttori una tendenza dei prezzi della produzione locale ad avvicinarsi al prezzo d'entrata e non, come le ricorrenti hanno affermato, al prezzo d'intervento.

Quanto alla pretesa violazione del «principio di proporzionalità», le istituzioni richiamano l'attenzione sul fatto che le soluzioni proposte dalle ricorrenti sarebbero in pratica impossibili: la regionalizzazione dei prezzi d'entrata sarebbe direttamente contraria all'unità del mercato comune, mentre l'estensione del regime degli aiuti imporrebbe al bilancio comunitario degli oneri nuovi ed insostenibili.

Infine, le istituzioni convenute sostengono che le norme giuridiche invocate dalle ricorrenti non possono in alcun caso essere definite «norme superiori intese a tutelare i singoli», condizione posta dalla giurisprudenza della Corte nel caso di ricorsi per responsabilità rivolti contro atti legislativi della Comunità.

Le federazioni francesi, intervenienti a sostegno del Consiglio e della Commissione, mettono specialmente in rilievo che le indicazioni fornite dalle ricorrenti circa i rapporti di prezzo sul mercato mondiale non corrispondono ai dati effettivi di questo mercato, la cui evoluzione sarebbe influenzata da una molteplicità di fattori diversi, di carattere strutturale e congiunturale. In particolare, esse fanno carico alle ricorrenti di aver scelto arbitrariamente il prezzo rappresentativo del grano tenero e del grano duro, al fine di giungere al rapporto di prezzo 100 : 110 che esse qualificano «esatto».

La Corte ritiene che gli argomenti svolti dalle ricorrenti non sono di natura tale da mettere in discussione la legittimità degli atti di Consiglio e della Commissione che sono all'origine dei ricorsi.

È opportuno ricordare che, nella determinazione della loro politica in materia, le istituzioni comunitarie competenti godono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda non solo la fissazione delle basi di fatto della loro azione, ma anche la definizione degli scopi perseguiti, nell'ambito delle previsioni del Trattato, e la scelta degli opportuni strumenti d'azione.

Quanto al primo mezzo delle ricorrenti, si deve osservare che le considerazioni relative alla situazione del mercato mondiale e del mercato comunitario non consentono di discernere un errore manifesto nella valutazione che la Commissione e il Consiglio hanno fatto dei dati esistenti sul mercato mondiale e delle condizioni di produzione che caratterizzano il mercato comunitario. In particolare, non si può considerare come un dato costante la constatazione fatta dalla Corte, nella sentenza 13 novembre 1973, relativamente ai rispettivi costi di produzione del grano tenero e del grano duro all'epoca considerata.

Quanto all'obiettivo economico perseguito dal Consiglio nella fissazione dello scarto fra il prezzo d'entrata del grano duro e il prezzo del grano tenero, neppure sotto questo aspetto si può riconoscere, tenuto conto dello stato cronicamente eccedentario della produzione di grano tenero e della necessità di stimolare la produzione comunitaria di grano duro, un superamento del margine di valutazione politica delle istituzioni nella determinazione della differenza fra i livelli di prezzo. Poiché la scelta effettuata dal Consiglio rientra nell'ambito del legittimo esercizio del suo potere discrezionale, le ripercussioni di questa decisione di carattere politico-economico devono essere accettate dai fabbricanti di prodotti derivati, così come devono esserlo da parte dei vari gruppi di produttori interessati.

Il fatto che, prima dei cambiamenti intervenuti nel 1974 nella situazione del mercato mondiale, il Consiglio abbia seguito per un lungo periodo una politica diversa non crea, per i produttori e le imprese di trasformazione interessate, un diritto al mantenimento dei vantaggi ch'essi hanno eventualmente tratto da tale politica; questo fatto non costituisce nemmeno, per la Commissione ed il Consiglio, una limitazione della libertà di adattare la loro politica a seconda dell'evoluzione dei dati del mercato e degli obiettivi perseguiti. È sufficiente rinviare, al riguardo, alle sentenze 13 novembre 1973 (già citata, punto 12 della motivazione) e 2 giugno 1976 (cause 56-60/74, Kampffmeyer e a., Race. pag. 711, punto 13 motivazione). In particolare, l'intenzione manifestata nell'ottavo punto del preambolo del regolamento n. 2727/75 non può essere considerata come espressione di una norma giuridica che le istituzioni fossero necessariamente tenute ad osservare in seguito.

Quanto all'argomento basato sull'art. 39, n. 1, lett. c), del Trattato, va osservato in primo luogo che, in conformità ad una consolidata giurisprudenza della Corte, le istituzioni devono conciliare i vari obiettivi definiti dall'art. 39, senza ch'esse possano isolarne uno, come la stabilizzazione di certe posizioni acquisite, in modo da rendere impossibile la realizzazione di altri scopi, quali, all'occorrenza, trattandosi di una derrata deficitaria come il grano duro, lo sviluppo razionale della produzione agricola e la sicurezza degli approvvigionamenti.

Per quanto riguarda il secondo ed il terzo mezzo, basati sul divieto di discriminazione e sulle norme relative alla formazione dei prezzi agricoli, di cui all'art. 40, n. 3, i relativi argomenti non possono essere accolti nel contesto di un'organizzazione comune di mercato basata sulla libertà degli scambi nell'ambito di un regime comune dei prezzi alla produzione. Questa organizzazione consente a tutti coloro che usano il grano duro di approvvigionarsi a parità di condizioni, sia che si tratti di materia prima, sia che si tratti di un prodotto derivato come la semola, con riserva della preferenza comunitaria che si esprime nel divario tra il prezzo d'intervento e il prezzo d'entrata. Quest'ultimo punto non è comunque in discussione nella presente causa.

Col quarto mezzo, basato sulla violazione del principio detto di «proporzionalità», le ricorrenti sostengono che, nel determinare gli strumenti per la disciplina del mercato, il Consiglio ha scelto un mezzo — la fissazione del prezzo del grano duro al livello indicato — che le avrebbe ingiustamente danneggiate.

In proposito si deve osservare che, di per sé, il ricorso ad una differenziazione dei vari prezzi amministrati dalla Comunità sembra un mezzo particolarmente adeguato al sistema generale dell'organizzazione di mercato ed all'obiettivo perseguito nella fattispecie, cioè lo sviluppo della coltivazione del grano duro onde giungere ad una migliore struttura complessiva della produzione comunitaria. A ragione le istituzioni convenute hanno sostenuto che le soluzioni preconizzate dalle ricorrenti sono inaccettabili, essendo l'una — cioè la differenziazione del prezzo d'entrata nel sud e nel nord della Comunità — incompatibile con l'unità del mercato, l'altra — cioè l'estensione degli aiuti alla coltivazione del grano duro — contraddittoria in un regime di economia di mercato e, inoltre, eccessivamente onerosa pér la collettività.

Si deve quindi concludere che, lungi dall'aver provato una «grave violazione di una norma superiore intesa a tutelare i singoli», le ricorrenti non sono riuscite a dimostrare alcun illecito commesso dal Consiglio o dalla Commissione.

Le ricorrenti pretendono dalla Comunità le seguenti somme a titolo di risarcimento danni: DM 1786047,50 (causa 197/80), DM 1087692,80 (causa 198/80), DM 910850,73 (causa 199/80), DM 1020524 (causa 200/80), DM 2204106,30 (causa 243/80), DM 260172,78 (causa 245/80) e DM 967750 (causa 247/80).

Esse calcolano il danno lamentato moltiplicando i quantitativi di semola venduti ai fabbricanti di paste per la differenza tra quello che esse considerano come «il prezzo giusto» del grano duro e il prezzo di importazione risultante dall'applicazione dei regolamenti comunitari, previa detrazione dell'importo che dicono di aver ripercosso sui loro acquirenti. Esse sottolineano che questo calcolo non tiene conto del loro mancato guadagno, e neanche della riduzione della loro attività.

La ricorrente Birkel elabora un analogo conteggio, richiamando inoltre l'attenzione sul fatto che essa non è stata in grado di ripercuotere sugli acquirenti dei suoi prodotti l'importo eccedente il «prezzo giusto».

Le istituzioni convenute considerano inammissibile questo sistema di calcolo, perchè basato su un dato — il «prezzo giusto» del grano duro — scelto arbitrariamente dalle ricorrenti. Inoltre, e questo punto è stato sviluppato più ampiamente dalle federazioni che sono intervenute a loro sostegno, esse contestano l'esistenza di un rapporto di causalità tra il danno lamentato e la fissazione dei prezzi da parte del Consiglio e della Commissione. A loro avviso, la vera causa di eventuali perdite delle ricorrenti è da ricercare nel fatto che, a differenza di altri Stati membri, ed in particolare della Francia e dell'Italia, la cui legislazione proibisce l'uso del grano tenero per la fabbricazione delle paste (cosiddetto obbligo di «purezza»), la Repubblica federale di Germania non conosce un tale divieto, cosicché i fabbricanti tedeschi sono liberi di sostituire a volontà il grano tenero al grano duro nella fabbricazione delle paste alimentari. Poiché questa sostituzione ha l'effetto di deteriorare la qualità delle paste alimentari, così come viene riconosciuto in uno studio prodotto dalle stesse ricorrenti, la mancanza di una legislazione di questo genere nella Repubblica federale di Germania porta ad un peggioramento della situazione dell'industria tedesca nella concorrenza con le paste alimentari provenienti da paesi in cui vige l'obbligo «di purezza».

La Corte ritiene che la ricorrenti non hanno fornito alcun indizio relativo alla effettività del danno da esse assertivamente subito. In proposito è sufficiente osservare che il sistema di calcolo applicato dalle ricorrenti si basa su un dato — il «prezzo giusto» del grano duro — stabilito in base a considerazioni economiche puramente soggettive, facendo astrazione dal fatto che esse operano in un ambito economico determinato da un'organizzazione comune di mercato e non nel contesto del mercato mondiale. Inoltre, nei calcoli effettuati a partire da questo dato iniziale intervengono fattori dipendenti, per ciascuna delle imprese interessate, dalla gestione individuale, e come tali incontrollabili.

Quanto alla causalità, le ricorrenti non sono riuscite a stabilire l'esistenza di un nesso tra gli atti del Consiglio e della Commissione che, a loro avviso, sono all'origine delle perdite da esse registrate e il danno che assumono di aver subito. Due osservazioni sono da fare al riguardo.

Anzitutto, i dati forniti dalle ricorrenti stesse onde provare l'effettività del danno dimostrano che il risultato economico della loro attività è condizionato da una serie di fattori che dipendono dalla gestione industriale e commerciale di ciascuna impresa e che, in quanto tali, oltre ad essere incontrollabili, come è stato detto, non sono imputabili alla Comunità.

Inoltre, dalle spiegazioni fornite in risposta a quesiti posti dalla Corte è emerso che la causa effettiva delle difficoltà incontrate dalle ricorrenti consiste in primo luogo nella mancanza, nella Repubblica federale di Germania, di una legislazione che prescriva l'uso esclusivo del grano duro per la fabbricazione delle paste alimentari. Va ricordato che una direttiva al riguardo era stata proposta dalla Commissione al Consiglio fin dal 1968, ma che questa proposta non ha avuto seguito (cfr. GU n. C. 136, pag. 16).

L'adozione di una normativa comune di questo genere, da parte di tutti gli Stati membri, avrebbe avuto senza dubbio l'effetto di garantire a tutti i produttori di semola di grano duro uno sbocco più stabile per la loro merce. In mancanza di una siffatta normativa nella Repubblica federale di Germania ed in altri Stati membri, la sostituzione, nella fabbricazione di paste, di una certa proporzione di grano tenero al grano duro, con conseguente riduzione di attività per i mulini per grano duro, è una conseguenza ineluttabile della situazione legislativa esistente in questi Stati. La Comunità non ha alcun obbligo, nel determinare la sua politica dei prezzi in materia di cereali, di fissare i prezzi del grano duro e del grano tenero in modo che il loro reciproco rapporto impedisca questa sostituzione là dove essa è legalmente consentita. Solo l'armonizzazione delle legislazioni nazionali potrebbe porre rimedio alla difficoltà segnalata dalle ricorrenti.

Da queste considerazioni risulta a sufficienza che le ricorrenti non sono riuscite a provare l'esistenza di un nesso di causa ad effetto tra la politica perseguita dalle istituzioni comunitarie in materia di fissazione dei prezzi del grano, sancita dai regolamenti contestati, e il deterioramento della loro posizione sul mercato del grano duro e delle paste alimentari.

Da questo esame si desume che le ricorrenti non hanno provato che sussista alcuno dei presupposti, sopra richiamati, ai quali è subordinata la responsabilità della Comunità. I ricorsi devono dunque essere respinti.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese.

Le ricorrenti e le parti intervenienti Soubry e Coppens, che sono intervenute a sostegno della ricorrente Schwaben-Nudel-Werke B. Birkel Söhne GmbH & Co., vanno dunque condannate solidalmente alle spese. Per questi motivi,